Il ruolo delle ordinanze contingibili e urgenti nel periodo Covid

 

Cosa sono le ordinanze contingibili e urgenti

Il poter del sindaco di emanare le ordinanze contingibili e urgenti[1] rientrano nella previsione normativa di cui agli artt. 50 e 54 del D.lgs. 18 aprile 2000, n. 267 (c.d. T.U.E.L).

Sono dei provvedimenti a contenuto “atipico” che il Sindaco, sulla base di specifiche previsioni legislative, è abilitato ad adottare per fronteggiare situazioni eccezionali, anche derogando alla disciplina di rango primario ma sempre nel rispetto della Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento, ivi compresi i principi generali del diritto dell’Unione Europea[2]. In particolare rientrano nei poteri extra ordinem del sindaco.

In riferimento al significato della contingibilità e urgenza bisogna precisare che il carattere della contingibilità indica un fatto imprevedibile, eccezionale o straordinario che mette in pericolo la sicurezza e l’incolumità pubblica, rispetto al quale i mezzi giuridici ordinari appaiono inidonei ad eliminarli. Mentre per il carattere dell’urgenza si indica la presenza di un pericolo imminente che deve essere fronteggiato immediatamente.

 

La natura giuridica delle ordinanze in questione

Il ruolo delle ordinanze contingibili e urgenti hanno fatto molto discutere la dottrina in merito alla natura giuridica. Parte della dottrina[3] ha inquadrato la natura normativa collocandole all’interno delle fonti di secondo grado cui la legge consente di derogare alle norme primarie. In particolare bisogna considerare il carattere generale e astratto delle ordinanze, idonee a trovare applicazione in un numero di casi non predeterminato né determinabile, rivolgendosi alla generalità dei consociati.

Mentre secondo altra parte della dottrina, affiancato anche dalla giurisprudenza costituzionale[4], tali ordinanze hanno natura di provvedimenti amministrativi.

Caratteristica importante delle ordinanze contingibili e urgenti è l’eccezionalità del potere, temporalmente limitato, conferito all’amministrazione, abilitata solo ad introdurre una deroga alla disciplina di rango primario.

 

Le ordinanze contingibili e urgenti del sindaco

Tra i poteri del sindaco, precisati e circoscritti con l’introduzione del principio di separazione tra politica e gestione[5] rientrano le ordinanze contingibili e urgenti. L’esercizio del potere di ordinanza contingibile e urgente presuppone la necessità di provvedere come immediatezza in ordine a situazioni di natura eccezionale e imprevedibile, indipendentemente del mero dato temporale, in quanto la situazione di pericolo, ossia la ragionevole probabilità che l’evento dannoso accada, può protrarsi per un lungo periodo senza cagionare il danno temuto, cui non si potrebbe far fronte col ricorso agli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento[6].

I riferimenti normativi alle ordinanze contingibili e urgenti sono previsti dagli artt. 50 e 54 del D.lgs. 18 aprile 2000, n. 267. Per esempio l’art. 50 del D.lgs. 18 aprile 2000, n. 267 prevede che in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. “[…] le ordinanze sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale, in relazione all’urgente necessità di interventi volti a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio, dell’ambiente e del patrimonio culturale o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana, con particolare riferimento alle esigenze di tutela della tranquillità e del riposo dei residenti, anche intervenendo in materia di orari di vendita, anche per asporto, e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche. Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza ivi compresa la costituzione di centri e organismi di referenza o assistenza, spetta allo Stato o alle regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali”.

Ne consegue che, per essere legittima, l’ordinanza deve rilevarsi idonea a fronteggiare la situazione di rischio ed essere emanata entro ragionevoli limiti temporali, dati dalla persistenza della situazione eccezionale, senza mai risultare sproporzionata. Differente è la situazione in cui il ricorso al potere di ordinanza deve considerarsi illegittimo ove il procedimento, in relazione alle sue finalità, ecceda le finalità del momento e risulti destinato a regolare stabilmente una situazione o in assetto di interessi.

 

Il ruolo delle ordinanze contingibili e urgenti del sindaco tra i vari limiti del periodo Covid

Con il periodo Covid[7] abbiamo avuto dei grossi stravolgimenti della vita quotidiana, inoltre abbiamo assistito al massiccio utilizzo dei D.P.C.M. che si sono susseguiti di settimana in settimana.

I sindaci non hanno smesso, anche in questo periodo di emergenza, di esercitare i propri poteri extra ordinem, tanto che il legislatore è intervenuto, dapprima, con l’articolo 35 del D.L. n. 9 del 2 marzo del 2020 e poi con l’articolo 3 del D.L. n. 19 del 25 marzo 2020 vietando le ordinanze contingibili e urgenti dei primi cittadini che siano in contrasto con la normativa prevista dallo Stato in tema covid.

Per esempio l’art. 3 del decreto del 25 marzo 2020, non vieta del tutto l’intervento dei sindaci ma prevede che: “il sindaco […] non è privato del potere di ordinanza extra ordinem ma – diversamente da quanto avviene in periodi non qualificabili come emergenze nazionali, in cui l’ordinanza contingibile e urgente vale a fronteggiare un’emergenza locale e può avere finanche attitudine derogatoria dell’ordinamento giuridico – neppure può esercitare il potere di ordinanza travalicando i limiti dettati dalla normativa statale, non solo per quel che concerne i presupposti ma anche quanto all’oggetto della misura limitativa”.

Durante questo periodo rilevante è sempre stato il coordinamento tra l’attività regionale e l’attività comunale e la compatibilità delle ordinanze con la disciplina statale sull’emergenza.

In particolare, decisive sono state due le sentenze del Tar Napoli, sez. V, n. 1153 del 2020 e del Tar Bari, sez. III, 22 maggio 2020, n. 733[8].

Il Tar Napoli, sez. V, n. 1153 del 2020 ha deciso riguardo la sospensione cautelare dell’ordinanza sindacale n. 249 adottata dal sindaco di Napoli del 04 giugno 2020 con cui si ampliava l’orario degli esercizi di somministrazione in senso accrescitivo rispetto alla analoga regolamentazione operata con atti regionali, in deroga anche al regolamento comunale. Il giudice amministrativo ha ritenuto che non ricorresse il presupposto dell’urgenza richiesto per l’adozione delle ordinanze contingibili e urgenti e, comunque, che l’oggetto dell’ordinanza non rientrasse correttamente né nelle competenze conferite dall’articolo 50 del D.lgs. 18 aprile 2000, n. 267, né dell’articolo 54 del D.lgs. 18 aprile 2000, n. 267, ma piuttosto nella potestà regolamentare del Comune. Per tutti questi motivi, accoglieva l’istanza di sospensione cautelare monocratica dell’ordinanza del Sindaco di Napoli.

La sentenza del Tar Bari interveniva sul rapporto tra le ordinanze contingibili e urgenti e la normativa statale. Nello specifico il Tar annullava le ordinanze emesse dal Sindaco di Peschici perché riteneva che non rispettassero i presupposti richiesti alle ordinanze contingibili e urgenti in materia di emergenza sanitaria imposti dal principio di non contraddizione dell’ordinamento giuridico. Il giudice, applicando l’articolo 3 del decreto legge del 25 marzo che impone ai sindaci di non contrastare con la normativa nazionale e il rispetto dell’ambito oggettivo d’intervento posto dalla norma; precisa che, il sindaco può emettere ordinanze contingibili e urgenti, ma nel rispetto di alcune condizioni: agire entro i limiti previsti dal decreto, predeterminare la durata degli effetti dell’ordinanza e motivare in modo puntuale, sulla base dei dati epidemiologici del territorio in un dato momento, la presenza di un sopravvenuto aggravamento del rischio sanitario[9].

Così il ruolo del sindaco ha avuto un enorme incisività in questo periodo proprio perché è l’organo più adatto ad assumere tale compito poiché è più diretto a captare le emergenze locali alla stregua delle necessità dei cittadini, nonché di intervenire in modo più tempestivo.

Informazioni

ARMENANTE, “I nuovi modelli dell’organizzazione e dell’azione amministrativa, Giappichelli, 2019

D.lgs. 18 aprile 2000, n. 267

GALLIANI, I poteri sindacali durante l’emergenza covid-19, Il Diritto Amministrativo, 2021

MORBIDELLI, Delle ordinanze libere a natura normativa, in Diritto amministrativo, 2016

[1] MORBIDELLI, Delle ordinanze libere a natura normativa, in Diritto amministrativo, 2016 – “Il sostantivo ordinanza indica provvedimenti autoritativi i quali impongono, vietano o regolano un determinato comportamento esprimendo al contempo un comando maggiormente articolato rispetto al semplice ordine. Nell’interpretazione maggiormente estensiva l’ordinanza appartiene agli ordini ossia quella tipologia di atti attraverso i quali la pubblica amministrazione sulla base di una potestà di supremazia, fa sorgere a carico d’un soggetto un dovere di condotta positivo (comando) o negativo (divieto), la cui inosservanza espone l’obbligato ad una sanzione in caso di disobbedienza. Oltre a questo l’ordinanza deriva da un processo valutativo tanto da rendere la stessa impregnata di discrezionalità”.

[2] ARMENANTE, “I nuovi modelli dell’organizzazione e dell’azione amministrativa, Giappichelli, 2019

[3] In questo caso occorre precisare autori come CORRADINI, e CASETTA

[4] Corte Cost. 4 gennaio 1977, Corte Cost. 14 aprile 1995, n. 127

[5] Il principio di separazione tra politica e gestione stabilisce che agli Organi di Governo spetta l’adozione degli atti fondamentali, di organizzazione, normativi, pianificatori e di indirizzo, mentre all’apparato burocratico restano attribuiti i compiti gestionali, mediante l’adozione di atti e provvedimenti, anche a contenuto discrezionale e con autonomi poteri di spesa.

[6] Cons. Stato, sez. V, 4-2-1998, n.125

[7] Per approfondimenti consultare: AMOROSO DE RESPINIS, “L’autocertificazione nel periodo covid”, DirittoConsenso, https://www.dirittoconsenso.it/2021/04/24/autocertificazione-periodo-covid/ , 2021

[8] Per approfondimenti consultare: ELENA CANCELLARA, “Uno schema sul processo amministrativo”, in DirittoConsenso, https://www.dirittoconsenso.it/2020/11/30/uno-schema-sul-processo-amministrativo/

[9] GALLIANI, I poteri sindacali durante l’emergenza covid-19, Il Diritto Amministrativo, 2021