L'agente diplomatico

L’agente diplomatico come organo dello Stato e figura riconosciuta dal diritto internazionale e non: tra funzioni e immunità

 

L’agente diplomatico nell’ordinamento italiano

L’agente diplomatico è l’organo dello Stato operante all’estero che è preposto allo svolgimento di funzioni nell’ambito delle relazioni internazionali. In particolare, egli contribuisce all’adozione di atti che hanno effetti nel diritto internazionale, quali i trattati[1], le note e le proteste. Il diritto diplomatico, cioè quella branca del diritto internazionale entro i cui limiti agisce l’agente diplomatico, trova la sua fonte nella Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961 codificativa di diritto internazionale generale.

L’accesso alla carriera diplomatica nell’ordinamento italiano è subordinato ad una regolamentazione ad hoc adottata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 17/2013, modificativo del n. 72/2008. L’accesso è riservato solo ai cittadini italiani che integrano determinati requisiti individuati di volta in volta nel bando di pubblicazione del concorso per segretari di legazione che consta di una prova preselettiva, cinque prove scritte e una prova orale.

Così come riportato dal sito del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, l’agente diplomatico di oggi “deve saper leggere il mondo che lo circonda, in continua, rapida evoluzione, e cogliere il senso degli avvenimenti. Deve saper affrontare con uguale perizia i temi della politica e dell’economia, i fenomeni socio-culturali, le priorità strategiche, in un continuo esercizio di riflessione, di osservazione attenta e consapevole e d’interpretazione della realtà. Deve essere un eccellente negoziatore, ma anche un promotore di pace e comprensione tra i popoli”[2].

 

L’agente presso la missione diplomatica

L’agente diplomatico svolge le sue funzioni presso la Missione a cui è stato assegnato. La Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche non definisce la Missione Diplomatica, tuttavia essa può configurarsi come quell’organo complesso, permanente e rappresentativo dello Stato accreditante[3] presso lo Stato accreditatario[4].

Secondo il tenore dell’art. 14 della Convenzione è possibile distinguere le Missioni in due classi:

• Missioni di prima classe: si tratta delle Ambasciate il cui capo-missione appartiene proprio all’ordine degli Ambasciatori. Ad esse sono equiparate le nunziature pontificie e le missioni equivalenti (si pensi alle Rappresentanze permanenti degli Stati presso le Organizzazioni Internazionali).
• Missioni di seconda classe: si tratta delle Legazioni dove il capo-missione appartiene alla classe degli Incaricati d’Affari.

 

Per ciò che concerne le dimensioni della Missione, non si rinviene nel diritto internazionale un principio di libertà dello Stato accreditante: infatti, questo e lo Stato accreditatario devono accordarsi al fine di stabilirne l’entità; in mancanza di accordo, si applicano i criteri della ragionevolezza e della normalità[5].

 

Il personale della missione: in particolare l’agente diplomatico

La Missione consta di personale diplomatico, tecnico-amministrativo e di servizio. In particolare, nel primo gruppo rientrano tutti gli agenti diplomatici, il cui superiore gerarchico è il capo-missione. La sua nomina è subordinata all’espletamento di una complessa procedura che si perfeziona con il c.d. “accreditamento”, cioè il consenso dello Stato ricevente.

Ai sensi dell’art. 87 co. 8 Cost., nell’ordinamento italiano la competenza ad accreditare e ricevere l’agente diplomatico spetta al Presidente della Repubblica. Egli, in nome della Repubblica Italiana, rilascia le lettere credenziali al personale diplomatico italiano e accetta quelle del personale diplomatico straniero. Esse costituiscono una manifestazione di volontà con la quale lo Stato accreditante attesta la nomina dell’agente diplomatico e ne certifica l’identità. Il gradimento da parte dello Stato accreditatario avrà come effetto principale quello di dar credito a tutti gli atti posti in essere dal personale. Tale procedura, si badi, è riservata solo all’agente diplomatico; la presenza nello Stato ricevente del personale non diplomatico della Missione – vale a dire quello tecnico-amministrativo e di servizio – è oggetto di una mera notifica da parte del Ministero degli Affari Esteri dello Stato di invio a quello ricevente.

Circa la scelta del personale della Missione, vi è una generale libertà dello Stato accreditante, salvo che in particolari ipotesi previste dagli artt. 5, 8, 9 e 11 della Convenzione sulle relazioni diplomatiche: oltre a quanto già analizzato circa la procedura di accreditamento-gradimento del capo missione, si devono considerare le limitazioni di libertà previste nel caso di invio di addetti militari, diplomatici con cittadinanza dello Stato accreditatario e diplomatici con cittadinanza di uno Stato terzo a quelli accreditante e accreditatario. In tutte queste ipotesi sono necessari l’approvazione e il consenso dello Stato ricevente.

L’agente diplomatico, nell’esercizio delle sue funzioni, gode di immunità (reali e personali), privilegi e prerogative che vanno ben oltre la protezione diplomatica di cui godono tutti i cittadini di uno Stato quando si trovano all’estero.

 

Le immunità reali dell’agente diplomatico

Le immunità di cui gode l’agente diplomatico costituiscono un’eccezione al principio della giurisdizione territoriale dello Stato accreditatario. Ciononostante, egli ha un generale obbligo di rispettare norme e regolamenti dello Stato ricevente.

Per quanto attiene alle immunità reali, esse hanno come fine ultimo quello di proteggere le cose in rapporto con la missione e i suoi membri.

Le res coperte da immunità sono:

• la residenza del capo-missione, in quanto spesso utilizzata per attività di Stato;
• le stanze della Missione Diplomatica, nei confronti delle quali grava un dovere di protezione speciale in capo allo Stato accreditatario;
• le dimore private degli altri agenti diplomatici;
• gli archivi diplomatici;
• la corrispondenza;
• le autovetture utilizzate dal personale diplomatico, salvo nelle ipotesi in cui si renda necessaria la loro rimozione in quanto intralciano la libera circolazione del traffico.

 

Tali res non possono essere oggetto di contromisure, così come previsto dall’art. 50, par. 2, lett. b, del Progetto di articoli sulla responsabilità internazionale degli Stati, codificativo di diritto internazionale generale.

Si tratta di un’immunità reale assoluta, dal momento che la violazione delle cose può avvenire solo per consenso espresso del capo-missione. Tale consenso non si presume neanche in caso di incendio o altro grave sinistro[6], né quando la missione è utilizzata per fini abusivi o illegittimi[7].

Un ultimo cenno deve farsi al regime giuridico di protezione previsto per la valigia diplomatica, qualificata tale in ragione di un sigillo ufficiale ben visibile sulla stessa: ai sensi dell’art. 27 della Convenzione di Vienna, essa non può essere aperta né trattenuta, senza alcuna eccezione[8]. La prassi degli Stati incontra qualche perplessità in ordine alla possibilità di sottoporre la valigia diplomatica ai raggi X e al controllo cinofilo: se, da un lato, vi sono Stati che negano fermamente la legittimità di tali attività, dall’altro, ve ne sono alcuni – come Italia e Regno Unito – meno intransigenti.

 

Le immunità personali dell’agente diplomatico

Le immunità personali dell’agente diplomatico determinano una condizione di inviolabilità della sua persona che non può essere oggetto di arresto, fermo o detenzione. A tal riguardo, lo Stato accreditatario ha un obbligo positivo di impedire ogni offesa alla sua persona, alla sua libertà e alla sua dignità[9].

Tale regime di tutela, dunque, si inserisce nell’ampio novero delle immunità dell’agente diplomatico dalla giurisdizione straniera penale, civile ed amministrativa. Se quella civile incontra delle eccezioni nel caso di azioni reali, successorie e riguardanti attività commerciali e professionali che l’agente diplomatico svolge al di là della sua funzione di Stato, l’immunità dalla giurisdizione penale straniera è assoluta. Il bilanciamento di questa forma di tutela rafforzata si rinviene nel fatto che l’agente diplomatico ha comunque l’obbligo di rispettare le norme dello Stato accreditatario; inoltre rimane sottoposto alla giurisdizione dello Stato di invio il quale, in ultima analisi, potrebbe rinunciare all’immunità. È bene ricordare, infatti, che tale regime configura un diritto dello Stato di invio e non già dell’agente diplomatico, che rimane il mero beneficiario materiale dell’immunità.

Sul grado di estensione delle immunità personali, si è pronunciata anche la Corte Internazionale di Giustizia affermando che, nel caso in cui l’agente diplomatico sia sorpreso nell’atto di commettere qualsiasi infrazione, egli può essere “brevemente” fermato dall’autorità di polizia al solo scopo di evitare la consumazione dell’atto[10]. Da quanto qui sostenuto, è facilmente intuibile che, qualora l’infrazione sia già stata consumata, le autorità competenti non sono legittimate all’intervento.

Il regime delle immunità previsto al livello del diritto internazionale generale ha trovato attuazione anche nella legislazione nazionale. A titolo esemplificativo, si riporta quanto previsto dall’art. 131 del codice della strada: eventuali violazioni commesse dagli agenti diplomatici accreditati in Italia non possono essere oggetto di un verbale della polizia locale ma sono segnalate al Ministero degli Affari Esteri che procede alle comunicazioni ufficiali per via diplomatica.

Dunque, in ragione di quanto fin qui detto, il fondamento del diritto di immunità dello Stato accreditante si rinviene nella necessità di consentire al proprio agente diplomatico il libero ed indisturbato esercizio delle sue funzioni all’estero. Ciò è desumibile dal Preambolo della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche e confermato da due Risoluzioni adottate a larga maggioranza in seno all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite[11].