Gli sviluppi che hanno portato all’attuazione del Fiscal Compact, il suo contenuto normativo e gli obiettivi con esso perseguiti

 

Cos’è il Fiscal Compact?

L’espressione inglese Fiscal Compact sta genericamente ad indicare quello che è noto come Trattato sulla stabilità, coordinamento e governance nell’Unione economica e monetaria: si intende, con questo, un trattato stipulato dalla maggior parte degli Stati Membri dell’Unione Europea (ad esclusione di Gran Bretagna e Repubblica Ceca) nel marzo 2012 – più precisamente il 2 marzo – con l’obiettivo di andare a rafforzare la disciplina e coordinare le diverse politiche di bilancio ed economiche e la governance[1] dell’area dell’euro[2].

È poi necessario soffermarsi – seppur brevemente – sul significato delle parole che compongono tale espressione: il sostantivo inglese compact, nella sua traduzione italiana, non fa sorgere particolari problemi in quanto indica chiaramente un accordo, un patto tra due o più parti. Al contrario, più controversa sembra essere la traduzione del secondo termine, cioè fiscal, che nella lingua inglese indica ciò che è relativo all’attività finanziaria di uno stato o, più in generale, viene inteso nel significato di “finanziario, economico”; in italiano, invece, il termine fiscal viene erroneamente tradotto con l’aggettivo “fiscale”, che significa invece “tributario”. In sostanza, si può affermare che quando si parla di Fiscal Compact si intende quello che, in Italia, è noto come Patto di bilancio europeo, uno dei più importanti trattati firmati dai paesi europei, relativo alla politica economica e monetaria.

A livello formale, dunque, il Fiscal Compact è a tutti gli effetti un accordo che interessa e coinvolge tutti i paesi firmatari del trattato e che impone, a questi, di inserire nella loro legislazione fondamentale, preferibilmente in Costituzione, il principio dell’equilibrio (o pareggio) di bilancio. Tale accordo contiene una serie di norme – meglio note come “regole d’oro” – e di vincoli di natura economica, i quali hanno il principale obiettivo di contenere e controllare il debito pubblico nazionale di ogni paese.

Con tale trattato, quindi, si è cercato di intervenire direttamente sulla politica fiscale di ogni paese, cosicché ognuno di questi potesse arrivare a cedere, simbolicamente ma anche materialmente, parte della propria sovranità economica ad un ente sovranazionale quale è l’Unione Europea.

 

La storia e gli sviluppi preparatori

La prima tappa che ha portato all’adozione del Fiscal Compact, e su cui ci si deve soffermare, è l’anno 1997, durante il quale i Paesi dell’UE hanno adottato una serie di regole – contenute nel c.d. Patto di Stabilità e Crescita[3] – con lo scopo di disciplinare criteri e politiche di bilancio pubblico in seguito all’introduzione dell’euro. Tale Patto era necessario fondamentalmente per due ragioni:

  1. con questo, i Paesi parte della nuova area monetaria avrebbero potuto finanziare con più facilità i disavanzi pubblici, andando quindi ad indebolire gli incentivi a limitarli;
  2. inoltre, tali deficit, se eccessivi, avrebbero potuto minare la stabilità dell’Eurozona.

 

Il PSC, dunque, introduceva norme per contenere i livelli del disavanzo (entro il 3% del PIL[4]) e del debito (che doveva convergere al 60% del PIL), ma anche sanzioni in caso di inosservanza.

L’inefficacia del Patto divenne evidente nel 2010, quando la crisi finanziaria globale iniziata nel 2007[5] si trasformò in crisi del debito sovrano europeo[6].

Con l’aggravarsi della crisi del debito sovrano, gli Stati dell’UE hanno deciso di predisporre e seguire diverse linee di azione:

  1. nel maggio 2010 è stata predisposta una linea di credito[7] per i Paesi dell’Eurozona al fine di tutelare la stabilità finanziaria di ognuno: si parla, al proposito, di European Financial Stability Facility[8] (EFSF);
  2. nel marzo 2011 è stata proposta una riforma del PSC al fine di rendere automatiche le sanzioni per coloro che violano i parametri del 3% nel rapporto deficit/PIL e del 60% nel rapporto debito/PIL. Nello stesso periodo, inoltre, il coordinamento è stato ampliato ed esteso anche alle politiche strutturali attraverso il c.d. Euro Plus[9];
  3. nel dicembre 2011 i 17 stati parte dell’Eurozona hanno concordato le linee fondamentali del “nuovo” trattato sulla stabilità, irrigidendo i parametri relativi ai rapporti deficit/PIL e debito/PIL. Inoltre, questi erano d’accordo nel ritenere che la nuova governance[10] dell’euro dovesse avere natura costituzionale, presentandosi così la necessità di modificare il Trattato di Lisbona[11]: tale modifica ha però incontrato il veto del Regno Unito, che si è quindi rifiutato di modificare il Trattato di Lisbona a tal fine;
  4. il 30 gennaio 2012, dopo alcuni mesi di trattative, i rappresentanti degli esecutivi degli Stati dell’UE (che formano il Consiglio Europeo), ad esclusione di Regno Unito e Repubblica Ceca, hanno approvato il nuovo Patto di bilancio, denominato appunto Fiscal Compact, entrato in vigore il 1° gennaio 2013.

 

Finalità e contenuti

Lo scopo principale del Fiscal Compact è sicuramente quello di andare a rafforzare la disciplina di bilancio degli Stati parte dell’Eurozona in seguito alla crisi del debito sovrano del 2010. Dunque, tale trattato è stato concepito con la finalità di contenere il debito pubblico di ogni paese (si dice che sia diventato sinonimo dell’austerità).

Tale trattato si compone di 16 articoli che dettano una serie di principi e regole fondamentali ai quali devono attenersi gli Stati che lo hanno ratificato. Tra questi, i punti principali:

  1. l’articolo 3, comma 1, prevede il principio cardine del trattato, cioè il principio dell’equilibrio (o pareggio) di bilancio: in economia, si intende generalmente quella condizione di un ente economico che si verifica quando, nel corso di un anno, le uscite finanziarie sostenute da questo sono uguali (appunto, pareggiano) le entrate conseguite nello stesso periodo, evitando quindi che si verifichino situazioni di deficit. Nello specifico, l’articolo di riferimento, alla lett. a) dispone che “la posizione di bilancio della pubblica amministrazione di una parte contraente è in pareggio o in avanzo”: stabilisce, quindi, che i Paesi interessati da tale disposizione devono impegnarsi ad avere bilanci pubblici in positivo, o perlomeno in equilibrio, al netto del ciclo economico[12]. Inoltre, il trattato obbliga gli stati ad inserire tale principio in “disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale”: in Italia è stato inserito nella Costituzione con legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, che ha apportato modifiche all’articolo 81 della carta costituzionale[13];
  2. è previsto, poi, l’obbligo di non superamento della soglia di deficit strutturale[14] superiore allo 0,5% del PIL – e superiore all’1% per i paesi che abbiano debito pubblico inferiore al 60% del PIL: si pone, quindi, il vincolo dello 0,5% di deficit strutturale (quindi che non sia legato a situazioni emergenziali) rispetto al PIL;
  3. altro principio dettato dal Fiscal Compact è quello che prevede, per quei paesi che abbiano un rapporto debito/PIL superiore al 60% (limite, questo, già previsto dal PSC), l’obbligo di ridurre tale rapporto di almeno 1/20esimo all’anno, così da poter raggiungere la percentuale “sana” del 60%;
  4. ancora, il trattato conferma poi un altro principio già previsto dal PSC e contenuto anche nel Trattato di Maastricht: esso riafferma l’obbligo di mantenere al massimo al 3% il rapporto deficit/PIL;
  5. obiettivo, poi, che si pone il trattato è quello di far crescere l’impatto delle raccomandazioni formulate dalla Commissione Europea qualora i deficit dei Paesi dell’Eurozona diventino troppo grandi.

 

Infine, il Fiscal Compact stabilisce che in caso di mancato rispetto dei principi in esso contenuti e di significativo scostamento dai limiti percentuali, i meccanismi di correzione previsti devono attivarsi automaticamente, senza necessari interventi discrezionali da parte delle autorità nazionali.

 

Ratifica, critiche ed effetti sull’economia

Il Fiscal Compact è entrato in vigore – come si è detto – il 1° gennaio 2013, dopo che è stata soddisfatta la condizione dallo stesso prevista, cioè la ratifica del Trattato da parte di almeno 12 Paesi da esso interessati[15].

Ad ogni Stato, dopo che ha ratificato il Trattato, è stato dato tempo fino al 1° gennaio 2014 – quindi, un anno esatto di tempo – per introdurre, nelle leggi del proprio ordinamento nazionale, il principio cardine del Fiscal Compact, cioè quello di pareggio del bilancio; inoltre, solo per gli Stati che lo hanno introdotto entro il 1° marzo 2014 è possibile ottenere eventuali prestiti da parte del MES – Meccanismo Europeo di Stabilità.

Obiettivo ulteriore, dopo l’entrata in vigore del Trattato, era quello di inserirlo nella legislazione europea attuale e vigente: la proposta di direttiva, avanzata in tal senso nel dicembre 2017, però, è ancora in corso d’opera[16].

Diverse, poi, sono state le critiche che i più noti tra gli economisti hanno riservato al Fiscal Compact: infatti, non tutti concordano sui rigidi vincoli imposti da quest’ultimo, arrivando addirittura ad affermare che inserire, nelle Costituzioni dei singoli Stati, il principio di pareggio del bilancio rappresenterebbe una scelta politica del tutto sconsiderata, anzi andrebbe solo a peggiorare la situazione, portando addirittura ad effetti perversi in caso di recessione[17]. Fortemente criticato, poi, è stato anche l’inserimento, nel Trattato, del concetto di deficit strutturale: nello specifico, si critica la sostenibilità teorica e pratica di tale concetto in relazione al suo collegamento con il c.d. output gap[18].

Da ultimo, per quanto riguarda gli effetti che il Fiscal Compact può avere sull’economia, alla base di questo vi è l’idea – generalmente condivisa anche da economisti e Commissione Europea – che deficit e debiti fiscali possano tradursi in una riduzione degli investimenti da parte di privati, potendo anche avere un generale effetto negativo sulle possibilità di crescita dei sistemi economici. Al contrario, il punto di vista keynesiano[19] ritiene che in quelle economie che funzionano comunque ben al di sotto dei propri livelli di piena occupazione, solitamente la spesa pubblica produce un effetto espansivo e positivo sul reddito, sia in modo diretto, che per effetto dell’aumento degli investimenti privati determinati dall’aumento di spesa pubblica[20].

Non volendo addentrarsi nei dettagli più economici, è sufficiente affermare, in conclusione, che una politica fiscale restrittiva che segua alla lettera le regole previste dal Fiscal Compact non determinerà per forza, quindi come conseguenza necessaria, una riduzione netta del rapporto debito pubblico/PIL[21].

Informazioni

[1] In tema di governance si rinvia a quanto specificato alla nota 13.

[2] Generalmente, quando si parla di “area dell’euro” (o di “zona euro”) si intende l’insieme degli Stati Membri dell’Unione Europea che adottano l’euro come valuta ufficiale, ovvero che formano la c.d. Unione economica e monetaria dell’Unione Europea. Il riferimento è alla voce “Fiscal compact”, di I. Angeloni, in Dizionario di Economia e Finanza (Treccani On Line)

[3] Il Patto di Stabilità e Crescita, noto anche con la sigla PSC, è un accordo internazionale sottoscritto e stipulato nel 1997 dagli Stati Membri dell’UE, relativo al controllo delle politiche pubbliche di bilancio di ogni Stato, con l’obiettivo i mantenere fermi i requisiti di adesione all’Unione economica e monetaria dell’UE e, al tempo stesso, di rafforzare il percorso di integrazione monetaria intrapreso nel 1992 attraverso il Trattato di Maastricht – https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/stability_growth_pact.

[4] La sigla PIL indica il c.d. prodotto interno lordo, cioè il valore di prodotti e servizi realizzati all’interno di uno Stato sovrano in un determinato arco di tempo; tale valore risulta da un processo di scambio, ovvero dalla vendita di prodotti e servizi, escludendo quindi da tale calcolo quei prodotti e servizi realizzati per autoconsumo e quelli resi a titolo gratuito – https://www.borsaitaliana.it/notizie/sotto-la-lente/pil.htm.

[5] Per un approfondimento in merito alla crisi finanziaria del 2007-2008, si veda: https://www.consob.it/web/investor-education/crisi-finanziaria-del-2007-2009.

[6] Nota anche come “crisi della zona euro”; per una spiegazione dettagliata si faccia riferimento a: https://www.consob.it/web/investor-education/crisi-debito-sovrano-2010-2011.

[7] In via generale, una linea di credito è una somma di denaro che viene messa a disposizione di un privato o di un’azienda, concessa da un operatore economico (solitamente si tratta di una banca, ma può trattarsi anche di una finanziaria).

[8] In italiano si parla di Fondo Europeo di Stabilità Finanziaria, riferendosi – in via generale – allo strumento costituito appositamente dagli Stati parte dell’Eurozona al fine di aiutare, dal punto di vista finanziario, gli Stati Membri, preservando così la stabilità finanziaria dell’Eurozona nell’ipotesi di difficoltà economica. Si deve però sottolineare che dal luglio 2012 questo strumento è stato sostituito dal c.d. MES (Meccanismo Europeo di Stabilità). Per approfondimenti in relazione al MES si veda: https://www.bancaditalia.it/media/fact/2019/mes_riforma/index.html.

[9] L’Euro Plus, noto anche come Patto Euro+, è un piano attraverso il quale alcuni stati membri dell’UE si sono impegnati ad attuare riforme politiche al fine di migliorare la propria solidità fiscale e la propria competitività.

[10] In via generale, con il termine governance si intende l’insieme dei principi, delle regole e delle procedure relative alla gestione e al governo di una società o di una istituzione. Nello specifico, in tema di governance economica dell’euro, si veda: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/87/governance-economica.

[11] Per approfondire, si faccia riferimento a: https://www.europarl.europa.eu/italy/it/scoprire-l-europa/il-trattato-di-lisbona.

[12] https://st.ilsole24ore.com/art/notizie/2012-03-02/ecco-regole-fiscal-compact.

[13] https://leg16.camera.it/.

[14] In tema di deficit strutturale italiano e rapporto con il PIL, si veda: https://www.ilfattoquotidiano.it/2018/11/12/deficit-strutturale-italiano-una-questione-di-stime-e-di-stima.

[15] I Paesi firmatari del Trattato sono, invece, 25 in totale: inizialmente è stato firmato da tutti i 17 Paesi che all’epoca facevano parte dell’Eurozona – quindi Austria, Belgio, Cipro, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Lussemburgo, Malta, Paesi Bassi, Portogallo, Slovacchia, Slovenia, Spagna – ai quali si è aggiunta, nel 2014, la Lettonia. In seguito, è stato firmato anche da altri 7 Stati Membri dell’UE, non appartenenti però all’Eurozona, cioè Bulgaria, Danimarca, Lituania, Ungheria, Polonia, Romania, Svezia. In tema di differenza che sussiste tra firma e ratifica di un trattato, si rinvia ad un articolo di DirittoConsenso, intitolato “La differenza tra firma e ratifica di trattato”, di L. Venezia – https://www.dirittoconsenso.it/2021/04/14/differenza-tra-firma-e-ratifica-trattato/.

[16] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52017PC0824.

[17] Così affermano i Premi Nobel per l’Economia K. Arrow, P. Diamond, W. Sharpe, E. Maskin, R. Solow in un appello che hanno rivolto al Presidente Obama – https://scenarieconomici.it/letteraappello-al-presidente-usa-barack-obama-da-parte-dei-premi-nobel-per-leconomia-contro-la-norma-costituzionale-del-pareggio-di-bilancio-parallelismi-con-lue-e-litalia/.

[18] L’output gap è ciò che misura la differenza che sussiste tra il PIL reale di uno stato e il PIL potenziale, cioè quello che si avrebbe nel caso di pieno utilizzo dei fattori produttivi.

[19] Termine utilizzato per descrivere le teorie formulate dall’economista inglese John Maynard Keynes; per approfondire tali teorie, si veda la voce omonima in Treccani Enciclopedia On Line – https://www.treccani.it/enciclopedia/john-maynard-keynes/.

[20] https://www.ilfattoquotidiano.it/2019/05/30/fiscal-compact-quali-sono-gli-effetti-macroeconomici/5206983/.

[21] Qualora si decida di ammettere che l’andamento del reddito dipende dalle variazioni che si verificano nelle componenti autonome della domanda aggregata (dove per domanda aggregata, o effettiva, si intende la domanda di beni e servizi formulata da un sistema economico complessivo in un certo periodo di tempo) – https://www.economiaepolitica.it/2019-anno-11-n-17-sem-1/fiscal-compact/.