Il ruolo degli organi internazionali quasi-giudiziari e la tutela dei diritti umani

La diffusione di corti, tribunali e organi internazionali quasi-giudiziari e le trasformazioni nella dottrina e nella prassi del diritto internazionale

 

Corti, tribunali e organi internazionali quasi-giudiziari: quantità e qualità?

L’origine di corti e tribunali internazionali – anche in forma embrionale o per istituzione ad hoc – trova le sue radici ben prima della costituzione della Corte Permanente di Giustizia Internazionale nel 1922^[1]. In età contemporanea, si pensi ad esempio alla Corte Permanente di Arbitrato, istituita nel 1899 e primo modello di organizzazione intergovernativa permanente per la risoluzione delle controversie internazionali^[2]. Tuttavia, sebbene dal secondo dopoguerra siano stati stipulati numerosi trattati e convenzioni in materia di cooperazione  e risoluzione delle controversie internazionali, solo negli ultimi decenni del secolo scorso è possibile delineare una significativa proliferazione di organi giudiziari nei diversi ambiti del diritto^[3], istituiti sia a livello internazionale che regionale^[4]. L’elenco degli organi giudiziari occuperebbe molteplici pagine, ma sarebbe incompleto se venissero esclusi i cosiddetti quasi-judicial bodies, gli organi internazionali quasi-giudiziari^[5], la cui esistenza si è affiancata a quella di corti e tribunali internazionali, ed è con essa compatibile – se non alternativa, in casi particolari, come per il caso del Comitato ONU per i Diritti Umani. Si tratta di organismi “altri” rispetto a corti e tribunali, spesso organi amministrativi, formalmente privi del carattere giudiziario di emanare decisioni vincolanti.

Ma prima di chiarire la sostanziale differenza tra questi istituti, è opportuno chiedersi se la loro esistenza sia necessaria, ovvero se l’elevato numero di corti, tribunali e altri organismi semi-giudiziari sia in qualche modo utile all’evoluzione del diritto e nella risoluzione delle controversie internazionali.

Non a caso, proprio nei primi anni del Duemila vennero pubblicati numerosi articoli^[6] inerenti alle conseguenze della sopracitata proliferazione sul sistema giuridico internazionale. Da un lato, venivano presentati dubbi circa la possibile “erosione” sull’uniformità del diritto internazionale, immediatamente seguita dalla difficoltà nel chiarire quale corte o istituto fosse competente, per concludere con il timore di un logoramento del ruolo della Corte Internazionale di Giustizia come “leader intellettuale”. Dall’altro, considerato il crescente numero di casi, e quindi di esempi e modelli, è possibile delineare in maniera più accurata e avere una migliore comprensione del contesto normativo vigente, insieme ad un maggiore coordinamento e cooperazione non solo tra gli istituti coinvolti, ma anche tra Stati, incrementando il dialogo internazionale.

Ad oggi, riteniamo che i benefici superino i timori, specialmente se si considera la questione della cosiddetta cross-fertilization, intesa come la florida prassi di corti e organi internazionali quasi-giudiziari di “arricchirsi vicendevolmente”. Si può infatti considerare immotivato il rischio di un’erosione dell’uniformità del diritto internazionale e di una svalutazione della Corte Internazionale di Giustizia, proprio in virtù della sopracitata cross-fertilization, poiché, analizzando la giurisprudenza di diversi organi giudiziari internazionali, questi tendono a seguire le decisioni – anche di altri organismi – precedentemente adottate, mantenendo una chiara coerenza del sistema legale internazionale.

 

La complementarietà tra gli organi giudiziari

Discutere di una frammentazione o erosione del diritto internazionale a causa dell’esistenza di numerosi organi giudiziari e non (o quasi), risulta inappropriato, e sarebbe più corretto riferirsi ad una specializzazione degli attori coinvolti in virtù della diversificazione delle fonti. Dunque, affermando ottimisticamente che la già citata proliferazione degli enti votati agli affari giuridico-legali abbia arricchito il panorama internazionale e contribuito all’evoluzione del diritto, rimane da chiarire quale sia la necessità di avere, accanto a corti e tribunali storicamente e istituzionalmente rilevanti, organismi “altri”.

Le decisioni di corti e tribunali internazionali, in virtù di trattati precedentemente stipulati, costituiscono parte della cosiddetta hard law, le norme vincolanti per gli Stati, e per gli altri attori internazionali, di ottemperare agli obblighi sanciti da qualsivoglia fonte di diritto internazionale. Ad esempio, gli Stati che hanno accettato la giurisdizione della Corte Internazionale di Giustizia per la risoluzione di una controversia sono vincolati a rispettare la decisione della Corte. Semplice. Tuttavia, le dinamiche del panorama internazionale non si limitano alle controversie inter-statali, e in particolare la complessità di determinati temi del diritto necessita un supporto, un istituto complementare al ruolo degli organi giudiziari.

 

Il concetto di soft law e gli organi internazionali quasi-giudiziari

Qui entra in gioco la cosiddetta soft law, etimologicamente opposta alla hard law, da cui l’erronea traduzione di “diritto debole”, poiché fa riferimento a norme non vincolanti. Considerata la natura non vincolante di tali norme o atti, sorgono dubbi circa la loro praticità: perché redigere un documento internazionale il cui obiettivo non sia di imporre obblighi sulle parti coinvolte, più precisamente in capo agli Stati? Esempi di soft law sono le risoluzioni, raccomandazioni, linee guida, i codici di condotta o dichiarazioni di organismi internazionali, inclusi gli organi giudiziari e non o quasi-giudiziari. Si tratta dunque di fonti dal forte impatto politico-sociale, più che meramente legale, specialmente se emanate da enti internazionalmente rilevanti, il cui prestigio garantisce una significativa autorità morale alle decisioni adottate; si pensi, ad esempio, alle Risoluzioni dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, le Linee Guida della Commissione Europea, o le Opinioni del Comitato ONU per i Diritti Umani.

Tenuto conto di queste precisazioni, sarebbe più corretto riferirsi alla soft law non come “diritto debole” ma “flessibile”, e non contrapposta alla hard law, ma complementare – se non supplementare – considerato che i destinatari possono essere anche attori non-Stati^[7], e quindi espande i confini del diritto internazionale. Non a caso, le norme di soft law sono lo strumento prevalentemente usato dagli organi internazionali quasi-giudiziari; la sostanziale differenza tra questi organismi e le corti o tribunali internazionali riguarda quindi la natura vincolante o meno delle decisioni di tali enti.

Il ruolo principale dei quasi-judicial bodies è quello di interpretare il diritto, infatti, si tratta di organismi specializzati e indipendenti, composti quindi da esperti che forniscono pareri e analisi, con il compito di chiarire e consolidare norme e fonti giurisprudenziali, ma anche di rinnovare il diritto in considerazione della sua evoluzione, in linea con la contemporaneità. Da qui la natura complementare del rapporto fra organi internazionali giudiziari e quasi-giudiziari, specialmente nell’ambito della protezione e promozione dei diritti umani, terreno fertile per l’azione degli organismi internazionali quasi-giudiziari.

 

Il Comitato ONU per i Diritti Umani

Diversificato, fiorente e ormai universalmente accettato, l’ambito dei diritti umani offre molteplici spunti di riflessione e richiede sforzi costanti da parte di giuristi, studiosi e attivisti, considerate le sfide ancora aperte che vedono gli Stati come soggetti principali della protezione e, al tempo stesso, delle violazioni di diritti umani. Esistono infatti numerosi istituti internazionali coinvolti nella promozione e salvaguardia dei diritti fondamentali. Tuttavia, ad oggi, strumenti legalmente vincolanti per gli Stati esistono solamente a livello regionale, che vengono quindi giudicati e/o sanzionati da corti in caso di violazioni^[8]. Prorompe quindi nuovamente l’incertezza circa l’esistenza e l’effettività degli organi internazionali quasi-giudiziari proprio in relazione alla salvaguardia dei diritti umani, dal momento che, di fatto, solo a livello regionale sembra esistere una forma di limite e pena per gli Stati che compiano tali violazioni.

Recentemente è apparso sotto i riflettori un organo quasi-giudiziario, peculiare per il suo crescente ruolo nello scenario internazionale, che merita un approfondimento.

L’organo chiamato in causa è il Comitato ONU per i Diritti umani, creato in seguito all’adozione del Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici^[9] (16 dicembre 1966). È composto da esperti indipendenti con il compito di monitorare l’implementazione del Patto e dei due Protocolli Opzionali da parte degli Stati afferenti^[10]. Questo quasi-judicial body è tra i nove treaty bodies^[11], organismi del sistema ONU istituiti ad hoc per monitorare il rispetto dei cosiddetti Core International Human Rights Treaties^[12] e i rispettivi Protocolli Opzionali.

Le decisioni del Comitato non sono formalmente qualificate come sentenze, si tratta, appunto, di Opinioni, e dunque non sono legalmente vincolanti. Ciononostante, in virtù della ratifica al Patto e ai Protocolli da parte degli Stati contraenti, le Opinioni del Comitato non possono semplicemente essere ignorate, e gli Stati devono risponderne davanti alla comunità internazionale. Si può parlare dunque di “effetti vincolanti indiretti”^[13], non a causa della natura degli istituti in sé, ma per quella che possiamo indicare come tutela della reputazione da parte degli Stati insieme con l’autorità dell’organismo che emette la “sentenza”.

In questo senso, il Comitato e gli organi internazionali quasi-giudiziari in generale, richiamano l’attenzione su questioni rilevanti – in questo caso, violazioni di diritti umani – fornendo ulteriori basi giuridiche per la tutela dei diritti umani, e promuovendo quella che potremmo definire come giustizia internazionale.

Lo scorso 27 gennaio 2021^[14], infatti, proprio il Comitato ha emesso un’Opinione decisiva per l’evoluzione della dottrina e della prassi in materia di responsabilità extraterritoriale in caso di violazioni dei diritti umani.

Nell’Opinione dello scorso gennaio, il Comitato ha dichiarato l’inottemperanza da parte dell’Italia nel rispetto del diritto alla vita – Articolo 6 del Patto Internazionale – di oltre 200 migranti, vittime del naufragio avvenuto il 10 ottobre 2013, nonostante fosse stata informata della situazione di pericolo e avesse l’obbligo di intervenire^[15]. Si tratta di una decisione epocale perché la giurisdizione italiana viene attestata nonostante le violazioni, di fatto, non siano avvenute in acque territoriali dello Stato contraente, superando quindi i limiti della giurisdizione intrinsecamente legata alla territorialità, e ribadendo l’universale applicazione dei diritti umani, della loro promozione e salvaguardia.

 

Conclusioni

La proliferazione di corti, tribunali e organismi quasi-giudiziari internazionali ha permesso l’evoluzione della dottrina e della prassi in molti ambiti del diritto, in particolare per quanto riguarda il campo dei diritti umani. Nonostante le incertezze circa la competenza dei numerosi enti coinvolti e l’ipotetica erosione del diritto – nonché la tensione fra hard law e soft law, strumenti preponderanti rispettivamente degli organi giudiziari e dei quasi-judicial bodies – ad oggi è possibile definire positivamente tale proliferazione, delineando una complementarietà fra gli attori coinvolti.

Nell’ambito dei diritti umani, tale complementarietà risulta particolarmente efficace per la promozione della giustizia internazionale e di una cooperazione su più livelli, rispecchiando l’essenza universale dei diritti umani. Gli organi internazionali quasi-giudiziari che si affiancano a corti e tribunali, sebbene non producano decisioni legalmente vincolanti per gli Stati contraenti, svolgono un ruolo fondamentale da un punto di vista politico-sociale, in aggiunta alle mere delucidazioni dottrinali che costituiscono la loro ragion d’essere. Il caso del Comitato ONU per i Diritti Umani, risulta peculiare con l’Opinione del 27 gennaio 2021 perché chiarisce la responsabilità degli Stati contraenti di rispettare, promuovere e tutelare i diritti umani indipendentemente dai limiti territoriali, inaugurando orizzonti ambiziosi per il diritto internazionale.