Le operazioni di peacekeeping: dalla direzione diretta delle Nazioni Unite al controllo condiviso con le organizzazioni regionali

 

L’art. 42 della Carta ONU e le operazioni di peacekeeping

Il capo VII della Carta delle Nazioni Unite disciplina il sistema di sicurezza collettiva che gli Stati partecipanti alla Conferenza di San Francisco[1] hanno strutturato al fine di accentrare tale materia nella competenza del Consiglio di Sicurezza ed evitare che gli Stati potessero impropriamente utilizzare la forza, così come era accaduto soprattutto nel corso delle due Guerre Mondiali.

Il sistema previsto dalla Carta individua quale extrema ratio la possibilità che il Consiglio di Sicurezza, accertata una delle azioni tipizzate nell’art. 39[2], possa adottare misure coercitive implicanti l’uso della forza ai sensi dell’art. 42. L’idea che ha ispirato la Carta si fondava sulla costituzione di un esercito proprio delle Nazioni Unite composto da contingenti nazionali trasferiti all’ONU sulla base di accordi speciali tra gli Stati e la stessa organizzazione ai sensi dell’art. 43[3].

Tale impianto, tuttavia, non vide mai la luce. Ed invero, già negli anni immediatamente successivi all’adozione della Carta ONU, iniziò a svilupparsi una prassi che andava nel senso di autorizzare gli Stati all’uso della forza da parte del Consiglio di Sicurezza, di modo da aggirare il relativo divieto assoluto previsto dall’art. 2 par. 4 Carta ONU[4].

La maggiore manifestazione di questo modus operandi si rinviene nella creazione e nella gestione delle cc.dd. operazioni di peacekeeping.

 

Le operazioni di peacekeeping e la loro tassonomia tradizionale

Quando il Consiglio di Sicurezza accerta l’esistenza di una situazione di minaccia o violazione della pace e della sicurezza internazionale, in molte occasioni è intervenuto con una risoluzione avente ad oggetto l’invito agli Stati di inviare propri contingenti al fine di dar forma ad una operazione di peacekeeping. Più nello specifico, si tratta di un’autorizzazione all’uso della forza tattica, giustificata giuridicamente dalle norme di diritto internazionale generale della legittima difesa[5] e del consenso dello Stato su cui l’operazione viene eseguita.

Si è detto che tale operazione trova la sua fonte giuridica in una risoluzione vincolante del Consiglio di Sicurezza ma la sua gestione logistica è affidata al Segretariato delle Nazioni Unite[6].

La dottrina si è posta il problema di indagare quale sia il fondamento giuridico delle operazioni di peacekeeping, dal momento che la Corte Internazionale di Giustizia ha solo trattato incidentalmente la questione[7]. Ebbene, la dottrina maggioritaria individua quale fondamento delle stesse una consuetudine integrativa all’art. 42 Carta ONU[8].

La tassonomia tradizionale impiegata per studiare il fenomeno delle operazioni di peacekeeping si basa su una classificazione derivante dai diversi periodi storici in cui queste vengono attivate[9]. Tuttavia, con la fine della Guerra Fredda tali operazioni hanno completamente mutato il loro mandato che, fino ad allora, consisteva nel configurarsi come “forza cuscinetto” tra le parti in conflitto ai soli fini della legittima difesa personale.

L’emersione delle nuove prassi del terzo millennio rende difficile distinguere chiaramente le missioni di carattere non coercitivo da quelle con mandato robusto. In particolare, tali ultime si caratterizzano per un uso della forza la cui finalità è esorbitante rispetto alla legittima difesa.

Questa nuova prospettiva di indagine impone di studiare il fenomeno delle operazioni di peacekeeping attraverso un approccio empirico, data la diversità delle finalità e dei soggetti coinvolti nonostante le operazioni si svolgano nel medesimo periodo storico.

 

L’approccio empirico alle operazioni di peacekeeping

Appare necessario, a questo punto, indagare la prassi al fine di individuare i diversi modelli operativi che sono venuti a delinearsi. Si tratta, infatti, di un modello multidimensionale in cui vengono coinvolti componenti non solo militari ma anche della società civile. La finalità ultima di tali operazioni si rinviene nella rieducazione della classe dirigente sulla base del disarmo dei belligeranti e del loro reinserimento nel tessuto sociale.

Vi è, inoltre, un altro importante elemento di novità: il Consiglio di Sicurezza tende a coinvolgere nelle operazioni di peacekeeping le organizzazioni regionali, ritenute munite di strumenti più efficaci per risolvere la controversia al livello interno[10].

Ma vi è di più, perché vi sono casi in cui le organizzazioni regionali agiscono di propria iniziativa con il consenso delle parti in conflitto ovvero previa autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. È solo in quest’ultimo caso che l’organo onusiano assume un controllo diretto sulla missione, definendone i limiti temporali e gli obiettivi.

Data la competenza del Consiglio di Sicurezza ai sensi del capo VII della Carta ONU, sono molteplici i casi della prassi in cui le organizzazioni regionali operano previa autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. Si pensi alle operazioni dell’Unione Europea nella Repubblica Centro-africana nel 2003, in Bosnia-Erzegovina nel 2004 o in Congo nel 2006.

Un ulteriore sviluppo nella cooperazione tra organizzazioni regionali e ONU riguarda le cc.dd. “missioni ibride”, le quali vengono dirette e finanziate in solido tra le prime e la seconda. Un esempio di tale modello è rappresentato dall’UNAMID, istituita nel 2007 dal Consiglio di Sicurezza per il mantenimento della pace in Darfur, che agisce sotto il controllo condiviso dell’Unione africana e delle Nazioni Unite.

 

Le operazioni di peacekeeping delle organizzazioni regionali nel caso di violazioni dei diritti umani

Negli ultimi decenni la prassi ha registrato un incremento dei casi in cui le organizzazioni regionali decidessero di intervenire – con l’ausilio di operazioni di peacekeeping – anche senza attendere o, addirittura, richiedere l’autorizzazione al Consiglio di Sicurezza.

Tale impeto ha riguardato soprattutto quelle ipotesi aventi ad oggetto la consumazione di violazioni massicce e sistematiche dei diritti umani nello Stato di invio. Si pensi all’intervento dell’ECOWAS in Liberia e in Sierra Leone negli anni Novanta o della NATO in Kosovo nel 1999. Se nel primo caso il Consiglio di Sicurezza ha proceduto ad una autorizzazione ex post dell’operazione, ciò non è avvenuto nel secondo.

Appare, dunque, necessario indagare i margini di legittimità di queste missioni. Come si è detto in apertura, formalmente la competenza principale al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale è stata affidata dalla Comunità internazionale al Consiglio di Sicurezza ONU. Tuttavia, alcune organizzazioni regionali, sulla base dei un’emergente opinio iuris che coinvolge taluni Stati membri, ritengono si stia formando una norma internazionale generale che consenta l’intervento umanitario[11] anche in mancanza di un’autorizzazione espressa dell’organo onusiano.

Pur non potendo non prendere nota delle posizioni di alcuni governi volte all’assicurazione di una piena ed incondizionata protezione dei diritti fondamentali dei cittadini di uno Stato che non è in grado ex se di tutelarli, allo stato dell’arte, non può dirsi che una norma internazionale generale che consenta l’intervento umanitario si sia effettivamente cristallizzata.

Ne deriva, in via del tutto formale, che le operazioni di peacekeeping condotte dalle organizzazioni regionali nel caso di violazioni massicce e sistematiche dei diritti umani in mancanza di autorizzazione del Consiglio di Sicurezza siano illegittime sulla base dell’art. 2 parr. 4-7 della Carta ONU[12].

Informazioni

Carta ONU, disponibile qui: https://www.un.org/en/about-us/un-charter

CELLAMARE, 2015, Le operazioni di peacekeeping delle organizzazioni regionali, Cacucci Editore

D’AGLI-LAMBERTI, 2021, Il peacekeeping: fine di un (falso mito), Giuffrè Francis Lefebvre

FOCARELLI, 2019, Diritto internazionale, Wolters Kluwer CEDAM

SINAGRA-BARGIACCHI, 2019, Lezioni di diritto internazionale pubblico, Giuffré Francis Lefebvre

[1] Ebbe luogo dal 25 aprile al 26 giugno 1945 a San Francisco. In questa conferenza i delegati riesaminarono e riscrissero gli accordi di Dumbarton Oaks, adottando la Carta delle Nazioni Unite. Sulla storia dell’Organizzazione delle Nazioni Unite si rimanda a questo articolo pubblicato su DirittoConsenso: https://www.dirittoconsenso.it/2020/10/24/75-anni-di-nazioni-unite/

[2] Minaccia alla pace, violazione della pace e atti di aggressione. Si deve, tuttavia, considerare che il Consiglio di Sicurezza non ha mai accertato, fino ad ora, un atto di aggressione; nei casi più gravi utilizza il concetto di violazione della pace.

[3]1. Al scopo di contribuire al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, tutti i Membri delle Nazioni Unite si impegnano a mettere a disposizione del Consiglio di Sicurezza, a sua richiesta ed in conformità ad un accordo o ad accordi speciali, le forze armate, l’assistenza e le facilitazioni, compreso il diritto di passaggio, necessario per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. 2. L’accordo o gli accordi suindicati determineranno il numero ed i tipi di forze armate, il loro grado di preparazione e la loro dislocazione generale, e la natura delle facilitazioni e dell’assistenza da fornirsi. 3. L’accordo o gli accordi saranno negoziati al più presto possibile su iniziativa del Consiglio di Sicurezza. Essi saranno conclusi tra il Consiglio di Sicurezza ed i singoli Membri, oppure tra il Consiglio di Sicurezza e i gruppi di Membri, e saranno soggetti a ratifica da parte degli Stati firmatari in conformità alle rispettive norme costituzionali”.

[4]I Membri devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite”.

[5] Anche prevista dall’art. 51 Carta ONU.

[6] Il quale ha provveduto alla creazione di due nuovi dipartimenti con competenza esclusiva per far fronte alla gestione delle sempre più numerose operazioni di peacekeeping.

[7] Cfr. CIG, Certe spese delle Nazioni Unite, 1962.

[8] Tale posizione trova conforto anche in alcuni passaggi dell’Agenda for peace adottata dall’ONU nel 1992.

[9] Parte della dottrina, infatti, individua quattro generazioni di operazioni.

[10] Cfr. capo VIII Carta ONU.

[11] Una prima formalizzazione di tale norma si riviene nell’ICISS Report adottato nel 2001 dal Governo canadese.

[12] Che disciplinano rispettivamente il divieto assoluto dell’uso della forza e il divieto di ingerenza negli affari interni.