L’opinione del Comitato ONU per i Diritti Umani sull’inottemperanza italiana nel soccorso in mare dei migranti in base al diritto internazionale

 

Il soccorso in mare nel diritto internazionale

Migranti e rifugiati soffrono orrori inimmaginabili durante il loro transito e soggiorno in Libia”, si apre così il Report dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Diritti Umani (UNHCR) sulla situazione di migranti e rifugiati in territorio libico[1]. Non stupisce, dunque, vedere il Mediterraneo “preso d’assalto” nella speranza di una vita migliore. Speranza spesso vana, come dimostrato dai numerosi naufragi documentati nel corso degli anni passati[2]. Naufragi, che, in molti casi, si sarebbero potuti evitare.

L’obbligo di assistenza in mare è sancito dal diritto internazionale, non solo in virtù di accordi stipulati, ma anche come parte integrante del diritto consuetudinario[3]; in quanto tale, il soccorso in mare dovrebbe essere garantito “alle persone in difficoltà, indipendentemente dalla loro nazionalità, dal loro status o dalle circostanze in cui si trovano[4]. D’altra parte, le migrazioni via mare non sono un fenomeno recente, e infatti sono numerosi i trattati stipulati in materia di sicurezza marittima e salvataggio in mare, quali:

  • la Convenzione Internazionale per la Salvaguardia della Vita Umana in Mare (SOLAS) del 1974[5],
  • la Convenzione Internazionale sulla Ricerca e Salvataggio Marittimo (SAR) del 1979[6], o
  • la Convenzione delle Nazioni Unite sul Diritto del Mare (UNCLOS) del 1982[7].

 

Gli obblighi derivanti dalla ratifica di queste convenzioni ricadono sugli Stati Contraenti nel “coordinare e cooperare affinché le persone soccorse in mare siano sbarcate in un luogo sicuro il prima possibile[8].

Ancora, occorre citare, nel contesto del diritto internazionale dei rifugiati, la Convenzione relativa allo Status dei Rifugiati del 1951[9], che, all’Articolo 33(1) sancisce il principio di non-refoulement[10], ovvero il divieto di rimandare rifugiati e richiedenti asilo nel loro paese d’origine, o in qualsiasi altro paese, in cui rischierebbero di subire gravi violazioni dei diritti umani[11], quali, tortura, privazione arbitraria della libertà, detenzione in condizioni igieniche inumane, malnutrizione, e la lista sarebbe ancora lunga e, purtroppo, ancor più dettagliata[12].

Il rispetto da parte degli Stati degli obblighi precedentemente citati, rientra dunque nel più ampio quadro della protezione dei diritti umani.

Non a caso, insieme ai patti specificatamente stipulati in materia di salvataggio in mare, si fa riferimento a norme di portata più generale, primo fra tutti il rispetto del diritto alla vita[13], sancito dall’Articolo 2 della CEDU[14], dall’Articolo 2 della Carta di Nizza[15], e dall’Articolo 6 del Patto Internazionale sui Diritti Civili e Politici[16].

Dal significato tanto ampio quanto complesso, il diritto alla vita è considerato come “il diritto supremo che non ammette deroghe […] sia per gli individui che per la società nel suo insieme[17], demarcando la portata universale di tale diritto e rispecchiando l’essenza stessa dei “diritti umani”. Secondo quanto stabilito dal Comitato ONU per i Diritti Umani[18], il rispetto del diritto alla vita richiede anche misure appropriate che gli Stati dovrebbero adottare in situazioni di pericolo di vita, incluse “operazioni in condizioni di emergenza”[19], tra cui operazioni di ricerca e salvataggio in mare. Inoltre, l’Articolo 98 della UNCLOS chiarisce l’obbligo di intervento da parte dei capitani delle navi nel prestare assistenza in mare “con tutta la rapidità possibile”, non appena informati di una situazione di pericolo.

Tuttavia, sembra che l’universale applicazione dei diritti umani, della loro salvaguardia e della loro protezione, venga messa in discussione nel momento in cui entri in gioco la territorialità degli Stati, specialmente per quanto riguarda il soccorso in mare e il diritto dei rifugiati.

 

I limiti della territorialità: problemi di giurisdizione

Sembra superfluo sottolineare che la specificità dell’ambiente marittimo non dovrebbe precludere il rispetto dei diritti umani[20], specialmente se considerate le norme precedentemente citate che ne accentuano l’universale applicazione. Il soccorso in mare nel diritto internazionale rappresenta un dovere per gli Stati e un diritto di tutti gli individui che dovessero trovarsi in una situazione di pericolo.

Ma la realtà non è così lineare e scontata.

 

Hirsi Jamaa and others v. Italy

In un pilastro della casistica in materia, Hirsi Jamaa and others v. Italy[21], la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo aveva decretato l’estensione della giurisdizione[22] in acque internazionali in caso di controllo de jure o de facto su un migrante[23] o richiedente asilo.

Ma cosa significa esattamente?

Nella casistica della CEDU, infatti, è chiaro come la giurisdizione sia principalmente, ma non esclusivamente, legata al territorio: uno Stato può essere dichiarato responsabile per la violazione di diritti umani anche in caso di azioni commesse dalle proprie autorità quando tali azioni avvengano o producano effetti al di fuori del territorio nazionale[24]. Visione ripresa dal Comitato ONU precedentemente citato, secondo cui uno Stato Contraente ha il dovere di tutelare i diritti di tutte le persone soggette alla propria giurisdizione, ciò include le persone che si trovano al di fuori di qualsiasi territorio effettivamente controllato dallo Stato”, e i cui diritti sono “tuttavia influenzati dalle sue attività militari o di altro tipo in modo diretto e ragionevole, o da altre attività in modo diretto e ragionevolmente prevedibile[25].

Una recente Opinione del Comitato ONU sul caso A.S., D.I., O.I. and G.D. v. Italy, ha rimarcato l’obbligo per gli Stati di prestare soccorso in mare, specialmente in virtù del rispetto al diritto alla vita.

Il caso preso in analisi, vede l’Italia responsabile della violazione dei diritti umani subite dai migranti durante il naufragio dell’11 ottobre 2013, sebbene i fatti non abbiano luogo in territorio italiano e le violazioni non siano commesse direttamente da autorità italiane.

È bene dunque tenere a mente che negare il soccorso in acque internazionali, quindi al di fuori delle acque territoriali, costituisce una violazione dei diritti umani in quanto atto omissivo, non meno grave di una violazione direttamente perpetrata.

 

A.S., D.I., O.I. and G.D. v. Italy

Il 10 ottobre 2013 un peschereccio ancorato nel porto di Zuwara, in Libia, prese il largo con a bordo i ricorrenti insieme ad altri richiedenti asilo e rifugiati siriani, per un totale di più di 400 persone, tra cui numerosi bambini. Colpito da un’imbarcazione battente bandiera berbera, il peschereccio iniziò ad imbarcare grandi quantità di acqua, trovandosi a 112 km da Lampedusa e 218 km da Malta, nella zona SAR (ricerca e salvataggio) maltese. Una delle persone a bordo aveva segnalato intorno alle ore 11:00 del mattino dell’11 ottobre al numero italiano per le emergenze in mare, la situazione di urgenza, considerata anche la presenza di bambini a bordo, indicando le coordinate geografiche. Nonostante le numerose chiamate susseguitesi, prima ricevute dal Centro Nazionale di Coordinamento del Soccorso Marittimo (Maritime Rescue Coordination Centre) Italiano, con l’assicurazione di un intervento di soccorso da parte delle autorità italiane, e in seguito da quello Maltese, alle ore 16:00 l’imbarcazione non era ancora stata soccorsa, pur avendo continuato a segnalare la situazione di pericolo. Solo intorno alle 17:50 una motovedetta delle Forze Armate Maltesi e una nave della Marina Italiana, ITS Libra, raggiunsero il luogo di quello che ormai era un naufragio.

Più di 200 migranti, 60 dei quali bambini, persero la vita quel giorno.

I richiedenti, nella comunicazione al Comitato, sostengono la colpevolezza dell’Italia nella violazione dei loro diritti, per non aver prestato loro soccorso, e aver causato la morte delle persone a bordo dell’imbarcazione.

L’Italia, lo Stato Contraente in questione, il 15 giugno 2018, ha presentato le sue osservazioni sull’ammissibilità e sul merito della comunicazione al Comitato, sostenendone l’inammissibilità per mancata giurisdizione, poiché il naufragio è avvenuto al di fuori del territorio nazionale[26].

Tuttavia, l’Opinione del Comitato, pur prendendo atto di tale dichiarazione da parte dell’Italia, accoglie l’affermazione dei richiedenti, in base alla quale lo Stato Contraente ha giurisdizione, in virtù del controllo de facto esercitato dalle autorità italiane sull’area SAR maltese, poiché erano in continuo contatto con l’imbarcazione in pericolo, e, inoltre, avevano attivato le procedure di salvataggio, esercitando così il controllo sulle persone in pericolo[27].

Il Comitato, infatti, sottolinea una “speciale relazione di dipendenza fra le persone a bordo dell’imbarcazione in difficoltà e l’Italia[28]. Tale relazione si deve a diversi elementi: guardando ai fatti, dal momento che il Centro Nazionale di Coordinamento del Soccorso Marino Italiano ha risposto per primo alla chiamata di emergenza, assicurando le persone a bordo che sarebbero state soccorse dalle autorità italiane, e rimanendo in contatto durante tutta la durata dell’emergenza, a causa della vicinanza al dell’ITS Libra al luogo di quello che sarebbe poi divenuto il naufragio[29]. In secondo luogo, in virtù degli obblighi internazionali derivanti dalla Convenzione SOLAS circa il dovere di prestare soccorso, e la Convenzione SAR per quanto riguarda il dovere di cooperare con altri Stati durante le operazioni di salvataggio[30].

Perciò, il Comitato sostiene il controllo de facto esercitato dall’Italia sui richiedenti e gli altri migranti presenti a bordo dell’imbarcazione in pericolo, riaffermando la giurisdizione italiana, e dunque la responsabilità per l’inottemperanza nel rispetto dei diritti umani – in questo caso del diritto alla vita – di migranti e rifugiati.

 

Bagliori di speranza

Le norme consuetudinarie e pattizie del diritto internazionale garantiscono il diritto a tutti gli individui di essere soccorsi in mare, parallelamente all’obbligo degli Stati di prestare soccorso.

Le gravi violazioni di diritti umani che avvengono in Libia costringono migranti, rifugiati e richiedenti asilo a tentare di attraversare il Mediterraneo, causa dei numerosi naufragi degli scorsi anni. Naufragi che avrebbero potuto non avere luogo se le autorità competenti fossero intervenute “il più rapidamente possibile”, rispettando quanto stabilito, ad esempio, dalla Convenzione ONU sul Diritto del Mare.

Tuttavia, gli Stati, quali l’Italia, invocano spesso il vincolo del territorio come scusante per l’omissione di soccorso, dichiarando di non avere giurisdizione[31]. Come se lasciare una persona annegare fosse meno grave che spingerla in acqua.

Con l’Opinione dello scorso gennaio del Comitato ONU per i Diritti Umani si intravedono bagliori di speranza per quanto riguarda l’evoluzione della dottrina e della prassi in materia di soccorso in mare indipendentemente dai limiti territoriali.

Il fatto che il Comitato abbia considerato l’Italia responsabile per la violazione del diritto alla vita dei migranti, rappresenta un forte segnale politico da parte di un organo quasi-giudiziario, sebbene l’Opinione non sia di per sé direttamente vincolante.

Il messaggio è chiaro: gli Stati devono intervenire nella salvaguardia dei diritti umani senza nascondersi dietro cavilli, legali, forse, ma decisamente non legittimi.

Informazioni

B. CANDELISE, “L’immunità degli Stati e la tutela dei diritti umani” in https://www.dirittoconsenso.it/2020/04/08/immunita-degli-stati-e-tutela-diritti-umani/.

V. GULLO, “Il ruolo degli organi internazionali quasi-giudiziari e la tutela dei diritti umani”, in https://www.dirittoconsenso.it/2021/06/16/ruolo-organi-internazionali-quasi-giudiziari-diritti-umani/.

I. MANN, “The right to perform rescue at the sea: jurisprudence and drowning”, German Law Journal, 21(3), 2020, 598-619.

T. SPIJKERBOER, “Wasted lives. Borders and the right to life of people crossing them”, Nordic Journal of International Law, 2017, 86(1), 1-29.

V. STOYANOVA, “The right to life under the EU Charter and cooperation with Third States to combat human smuggling”, German Law Journal, 2020, 21(3), 436-458.

S. TREVISAN, “Is There a Right to be Rescued at Sea? A Constructive Overview”, Questions of international law, 4, 2014, 3-15.

https://www.humanrightspulse.com/mastercontentblog/special-relationship-of-dependency-and-the-human-rights-committees-ruling-against-italy.

https://www.ohchr.org/EN/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=26691&LangID=E.

http://opiniojuris.org/2021/03/09/no-more-elusion-of-responsibility-for-rescue-operations-at-sea-the-human-rights-committees-views-on-the-case-a-s-d-i-o-i-and-g-d-v-italy-and-malta/.

https://www.humanrightsatsea.org/2021/01/28/the-right-to-life-italy-found-by-un-in-violation-of-the-right-to-life-of-migrants-at-sea/.

http://opiniojuris.org/2021/03/03/rescue-at-sea-and-the-establishment-of-jurisdiction-new-direction-from-the-human-rights-committee-part-i/.

http://opiniojuris.org/2021/03/03/rescue-at-sea-and-the-establishment-of-jurisdiction-new-direction-from-the-human-rights-part-ii-committee/.

http://opiniojuris.org/2021/03/02/not-all-that-glitters-is-gold-the-human-rights-committees-test-for-the-extraterritorial-application-of-the-iccpr-in-the-context-of-search-and-rescue-operations/.

https://www.unhcr.org/publications/brochures/450037d34/rescue-sea-guide-principles-practice-applied-migrants-refugees.html.

https://www.hrw.org/sites/default/files/report_pdf/eu0119_web2.pdf

https://www.ohchr.org/Documents/Countries/LY/DetainedAndDehumanised_en.pdf

http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2FPPRiCAqhKb7yhstsQovBxJQHwJeXDTjQLUaUwYYjlqAnj6DO%2BkweyZpu%2BL4iD30S%2FwqRunavIXzmaaGOCaECajCmraoKaRMn3dVMHKT5cQG9yNc%2BFLOXaqwCP.

[1] https://www.ohchr.org/Documents/Countries/LY/LibyaMigrationReport.pdf.

[2] https://www.iom.int/news/shipwreck-coast-libya-pushes-migrant-deaths-mediterranean-past-20000-mark.

[3] S. TREVISAN, “Is There a Right to be Rescued at Sea? A Constructive Overview”, Questions of international law, 4, 2014, p 5.

[4] UNHCR, “Rescue at the sea – a guide to principles and practice as applied to refugees and migrants”, p. 4, https://www.unhcr.org/publications/brochures/450037d34/rescue-sea-guide-principles-practice-applied-migrants-refugees.html.

[5] International Convention for the Safety of Life at Sea, https://www.imo.org/en/About/Conventions/Pages/International-Convention-for-the-Safety-of-Life-at-Sea-(SOLAS),-1974.aspx.

[6] International Convention on Maritime Search and Rescue, https://onboard-aquarius.org/uploads/2018/08/SAR-Convention-1979.pdf.

[7] UN Convention on the Law of the Sea, https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf.

[8] Supra UNHCR, “Rescue at the sea”, p. 3.

[9] Convention Relating to the Status of Refugees, https://www.unhcr.org/3b66c2aa10.

[10] “Non-respingimento”.

[11] Supra UNHCR, “Rescue at the sea”, p. 9.

[12] Per approfondire si veda https://www.hrw.org/sites/default/files/report_pdf/eu0119_web2.pdf, https://www.ohchr.org/Documents/Countries/LY/DetainedAndDehumanised_en.pdf, http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2FPPRiCAqhKb7yhstsQovBxJQHwJeXDTjQLUaUwYYjlqAnj6DO%2BkweyZpu%2BL4iD30S%2FwqRunavIXzmaaGOCaECajCmraoKaRMn3dVMHKT5cQG9yNc%2BFLOXaqwCP.

[13] I. MANN, “The right to perform rescue at the sea: jurisprudence and drowning”, German Law Journal, 21(3), 2020 p. 602.

[14] Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, https://www.echr.coe.int/documents/convention_eng.pdf.

[15] Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_en.pdf.

[16] https://www.ohchr.org/en/professionalinterest/pages/ccpr.aspx.

[17] Human Rights Committee (Comitato ONU per I Diritti Umani), General Comment n. 36, para. 2.

[18] Per approfondire si veda V. GULLO, “Il ruolo degli organi internazionali quasi-giudiziari e la tutela dei diritti umani”, in https://www.dirittoconsenso.it/2021/06/16/ruolo-organi-internazionali-quasi-giudiziari-diritti-umani/.

[19] Ibidem, para. 26.

[20] Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Medvedyev and others v. France, Application no. 3394/03, 2010, para. 81.

[21] CEDU, Application no. 27765/09, 2012.

[22] Per approfondire il tema della giurisdizione e dei diritti umani si veda B. CANDELISE, “L’immunità degli Stati e la tutela dei diritti umani” in https://www.dirittoconsenso.it/2020/04/08/immunita-degli-stati-e-tutela-diritti-umani/.

[23] Ivi MANN, p. 603.

[24] CEDU, Ilaşcu and Others v. Moldova and Russia, Application no. 48787/99, para. 314, 2004; Catan and Others v. the Republic of Moldova and Russia, Applications nos. 43370/04, 8252/05 e 18454/06, para. 104-105, 2012; Chiragov and Others v. Armenia, Application no. 13216/05, para 167, 2015.

[25] Human Rights Committee (Comitato ONU per I Diritti Umani), General Comment n. 36, para. 63.

[26] HRC, Views adopted by the Committee under article 5 (4) of the Optional Protocol, concerning Communication No. 3042/2017, https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CCPR/C/130/DR/3042/2017&Lang=en, para. 4.1.

[27] Supra HCR, Views, para. 7.3.

[28] Ibidem, para. 7.8.

[29] Ivi, para. 7.7.

[30] Ivi, para. 7.8.

[31] Si vedano CEDU, Hirsi Jamaa, para. 65-66, e HRC, Views, para. 4.1. Per approfondire si veda https://opiniojuris.org/2021/03/09/no-more-elusion-of-responsibility-for-rescue-operations-at-sea-the-human-rights-committees-views-on-the-case-a-s-d-i-o-i-and-g-d-v-italy-and-malta/.