La forma di governo del Belgio: modello di federalismo e tutela delle minoranze

La forma di governo del Belgio, prepotentemente influenzata dalla sua travagliata storia e dalle comunità linguistiche, rende la nazione difficile da governare

 

Crocevia culturale tra l’Europa germanica e latino-romanza

Prima di passare in rassegna la forma di governo del Belgio è necessario fare una breve introduzione storica dello Stato.

Nel corso dei secoli il territorio belga è stato oggetto dell’influenza delle due principali matrici linguistico-culturali europee, quella germanica e quella neolatina, determinando un’importante differenziazione linguistica ed etnico-culturale tra la popolazione. Il riconoscimento e la tutela di questa diversità è il principale obiettivo dell’attuale sistema politico e costituzionale del Belgio, che condiziona profondamente forma di Stato, Parlamento, Governo e il sistema elettorale al prezzo di lunghe e difficili battaglie politiche, presenti tutt’ora.

La Costituzione del Regno del Belgio del 7 febbraio 1831 è una delle più antiche d’Europa ed è il riflesso del quadro storico nel quale è stata elaborata, consentendo il superamento del legittimismo che le potenze europee avevano tentato di restaurare dal Congresso di Vienna del 1815. Con la rivoluzione capeggiata dalla borghesia francofona delle provincie meridionali, intenzionata a sfuggire all’influenza della classe mercantile di fede protestante del Nord sulla politica e le istituzioni amministrative, si realizza la separazione dal regno d’Olanda, il principio della sovranità popolare e la richiesta, da parte del popolo con decisione autonoma, che a regnare sui belgi sia il duca Leopoldo I, appartenente alla nuova dinastia d’origine germanica Sassonia-Coburgo. L’intenzione in origine era di costituire un ordinamento monarchico e rappresentativo con un capo di Stato straniero come organo super partes. Il modello delineato dal testo costituzionale è di uno Stato accentrato con un solido potere esecutivo stabilito nella capitale.

 

Le principali caratteristiche del federalismo belga

L’art. 1 della Costituzione definisce il Belgio uno Stato federale[1]. Si tratta di un modello di federalismo e di una forma di governo oggetto di analisi e approfondimenti tra i tecnici del diritto per la complessità e per la peculiarità sia etnico-linguistica (coesistenza di tre popoli differenti per cultura e per lingua), sia politico-amministrativa (attraverso una struttura a cinque livelli di poteri: Governo federale, Comunità, Regioni, Province e Comuni).

Lo Stato è suddiviso in 4 Regioni linguistiche e si compone di 3 Regioni, di 3 Comunità, di 10 Province e di 589 Comuni.

L’organizzazione dello Stato federale belga può essere così schematizzata:

• Livello federale: Re, Governo federale, Camera dei rappresentanti, Senato.
• Livello comunitario: Comunità germanofona, Comunità francese, Comunità fiamminga.
• Livello regionale: Regione Vallona, Regione fiamminga, Regione Bruxelles-Capitale.
• Livello provinciale: Province valloni (5), Province fiamminghe (5), Territorio bilingue di Bruxelles-Capitale.
• Livello comunale: Comuni valloni (262), Comuni bruxellesi (19), Comuni fiamminghi (308).

 

La principale differenza è rappresentata dalle entità costitutive dello Stato federale che consistono in due tipologie di autonomie, mentre la forma di Stato mostra come gli enti costitutivi di uno Stato federale appartengano ad un solo tipo chiamato Lander, Stato o Cantone.

Mentre le Comunità sono espressione di un decentramento basato sul principio dell’identità linguistico-culturali e possiedono competenze sulla cultura, insegnamento e uso delle lingue, le Regioni realizzano un decentramento basato sul criterio dell’identità territoriale e possiedono attribuzioni legate a materie socio-economiche e sviluppo territoriale.

Si tratta di un federalismo di superposizione, cioè le Comunità e le Regioni possono sovrapporsi nell’esercizio delle proprie competenze su un medesimo territorio, anche se non corrispondono dal punto di vista territoriale e asimmetrico, in quanto ogni Regione e Comunità dispone di un proprio Parlamento e Governo, con cui esercitano le proprie funzioni, ma frequentemente accade che la Comunità e Regione fiamminga siano amministrate da un solo Governo e Parlamento; mentre al sud, dove non vi è coincidenza territoriale, coesistono Governo e Parlamento della Comunità francese e della Regione vallona.

 

Il riparto delle competenze tra Stato federale, regioni e comunità

La complessità del sistema di ripartizione delle competenze tra autorità centrale, Regioni e Comunità ha determinato un elevato grado di conflittualità tra i diversi livelli di Governo e la necessità di favorire il coordinamento e la collaborazione tra le diverse organizzazioni politiche.

Il consolidamento di una serie di istituti ha cercato di migliorare le relazioni tra i diversi enti politici, sia nel senso di prevenirne i conflitti (attraverso l’istituzione del Comitato di concertazione, composto da rappresentanti del Governo centrale e da dei Governi regionali e comunitari, che deve prevenire i conflitti di competenza: decide all’unanimità quindi ogni membro possiede un potere di veto sulla decisione finale, di natura politica, nel senso che non vincola i destinatari al suo contenuto) che nella direzione di consentire la gestione congiunta di servizi comuni attraverso gli accordi di cooperazione, che una volta conclusi devono essere ratificati dalle rispettive Assemblee.

Per quanto riguarda le competenze, l’ordinamento belga prevede la competenza residuale dello Stato, anche se le entità federate godono di poteri impliciti: lo Stato è competente per le materie che le sono attribuite dalla Costituzione, per quelle sottratte alle entità federate da leggi speciali e per le competenze residuali in senso proprio.

In aggiunta la forma di governo del Belgio si distingue anche per la modalità di riparto delle competenze attraverso le leggi speciali finalizzate all’individuazione delle materie di competenza delle Comunità e delle Regioni (artt.127 e 134 Cost.). Da sottolineare che nonostante le materie attribuite alle entità federate siano di competenza esclusiva, le leggi speciali riservano allo Stato federale alcuni ambiti di competenza in diverse materie.

Un ulteriore elemento distintivo è la previsione di un meccanismo di trasferimento di competenze a livello orizzontale consistente nella possibilità di realizzare dei trasferimenti di competenza, sia tra la Comunità francese e la Regione vallona, sia dalla Regione vallona alla Comunità germanofona. Nella realtà, con l’accrescersi del numero delle competenze stesse assegnate alle Comunità e alle Regioni, risulta sempre più difficile attuare una ripartizione definitiva ed esatta. Da qui la previsione, non costituzionalizzata, di varie forme di cooperazione, volte a dirimere eventuali conflitti.

Per le competenze attribuite alle Province e ai Comuni, è da precisare che le prime sono responsabili degli aspetti locali e dell’attuazione delle politiche in materia di educazione, di servizi sociali, di sviluppo economico; mentre i Comuni per questioni legate agli interessi locali.

 

Il processo di riforma costituzionale

La peculiarità del processo di riforma costituzionale è rappresentata oltre che dalla gradualità, anche dalla cultura della trattativa e della collaborazione messa in atto dagli attori politici, protagonisti, negli ultimi trenta anni, delle riforme.

Bisogna precisare che nella forma di governo del Belgio la procedura di revisione costituzionale (art.131 Cost, attuale art.195 Cost.), nonché quella prevista per la modifica delle leggi speciali richiedono un atteggiamento collaborativo.

Sono da evidenziare alcuni elementi caratterizzanti il processo di riforma belga: in primo luogo, lo Stato federale si è costituito mediante un processo di devoluzione di competenze dallo Stato centrale alle entità federate e non attraverso l’unificazione di precedenti enti sovrani e in secondo luogo, non vi è gerarchia tra legge nazionale o federale e legge della Comunità o della Regione (decreti o ordinanze).            In terzo luogo, il federalismo belga si è contraddistinto per un accentramento, a livello statale del potere giudiziario, non avendo le Comunità e le Regioni alcuna competenza in quell’ambito.

 

Il ruolo del Re

Il Belgio è una monarchia parlamentare: la Costituzione ha saputo conciliare le istanze monarchiche con i principi della sovranità del popolo.

Nella forma di governo del Belgio l’istituzione monarchica e il Sovrano sono il simbolo dell’unità nazionale, del coordinamento di tutti gli enti politici nello Stato federale. Il Re non trae i suoi poteri da Dio, ma dalla Costituzione che lo definisce inviolabile e irresponsabile (nessun atto reale può avere effetto se non è controfirmato da un ministro), mentre in nessun caso l’ordine reale può sottrarre un ministro alla propria responsabilità.

Tra le specifiche attribuzioni meritano menzione:

• Potere di nominare e revocare i ministri;
• Potere di scioglimento della Camera dei Rappresentanti;
• Direzione delle relazioni internazionali;
• Potere di conclusione di trattati
• Potere di sanzione delle leggi e promulgazione.

 

Il Parlamento

Nella forma di governo del Belgio il potere legislativo federale è di proprietà del re e di un parlamento bicamerale che comprende la Camera dei rappresentanti e il Senato. Nella maggior parte delle questioni, la Camera dei Rappresentanti ha la precedenza sul Senato.

La Camera dei Rappresentanti è la camera bassa del parlamento federale belga. Di fronte al Senato, spesso è questa ad avere l’ultima parola. Le due Camere sono su un piano di parità solo in alcune materie, in particolare per la revisione della Costituzione e per l’adozione di leggi speciali. Il numero dei deputati è di 150 membri, divisi in un gruppo di lingua olandese e un gruppo di lingua francese.

Il Senato è composto da 71 membri:

• 40 eletti, di cui 25 dal collegio elettorale neerlandese e 15 da quello francese
• 21 designati dai Parlamenti delle Comunità, di cui 10 francesi, 10 fiamminghi e 1 tedesco
• 10 cooptati, cioè designati dalle due precedenti categorie di senatori, di cui 6 fiamminghi e 4 francesi.

 

Ad essi si aggiungono i discendenti del Re.

Nel 1993 fu attuata una riforma del sistema parlamentare, si voleva trasformare il Senato in una Camera degli enti federati; tale progetto si scontrò con posizioni confliggenti, che portarono ad una soluzione di compromesso consistente in un’Assemblea mista. La riforma è stata guidata dalla volontà di sintetizzare visioni differenti della rappresentanza. Non è una Camera federale in quanto espressione di una quota maggioritaria di sovranità nazionale, ma una Camera di riflessione, in quanto può solo esercitare una facoltà limitata di emendamento, nonostante alcune eccezioni (approvazione delle leggi di revisione costituzionale, leggi speciali, leggi internazionali e lo statuto delle giurisdizioni).

Lo scioglimento del Senato segue sempre quello della Camera.

 

Disposizioni comuni ad entrambe le camere

Se un disegno di legge rischia di ledere gravemente i rapporti tra le comunità, si consente a tre quarti dei membri di un gruppo linguistico di adottare una mozione denominata “campanello d’allarme”. Tale mozione ha l’effetto di sospendere l’iter parlamentare e obbliga il Consiglio dei ministri, che è congiunto e bilingue, a esprimere un parere motivato sulla mozione entro trenta giorni.

Lo scioglimento della Camera dei rappresentanti comporta quello del Senato e la convocazione degli elettori entro quaranta giorni. Lo scioglimento avviene se così decide il Re a seguito del rigetto di una mozione di fiducia e la Camera dei rappresentanti non ha proposto un nuovo Primo Ministro, o in seguito al voto di una mozione di sfiducia senza proposta di un successore come Primo Ministro o a seguito della dimissioni del governo federale a condizione che dia il suo assenso con un voto. Il voto su una dichiarazione di revisione della Costituzione comporta anche lo scioglimento delle Camere.

 

Il potere esecutivo

Il Governo federale, nominato dal Re, è composto da 15 membri e deve rispettare il principio della parità linguistica.

Il principale elemento di razionalizzazione del parlamentarismo belga è la mozioni di sfiducia costruttiva delineata dalla costituzione, che può essere presentata da qualsiasi deputato; con tale atto la Camera vota a maggioranza assoluta la sfiducia al Governo, indicando un successore che dovrà rivestire la carica di Primo ministro, nominato poi dal Re, che dovrà presentarsi alla Camera per ottenere la fiducia, attraverso il meccanismo di doppia investitura.

La Costituzione prevede che la fiducia al Governo su un disegno di legge può essere rigettata solo con la maggioranza assoluta dei suoi membri; si prevede la possibilità di un rigetto costruttivo della fiducia se entro 3 giorni la Camera dei rappresentanti propone un successore. Nella forma di governo del Belgio l’introduzione della sfiducia e della fiducia costruttiva determinano una limitazione del potere reale di scioglimento anticipato delle Camere.

E’ sempre possibile che il voto di fiducia richiesto dal Governo su un disegno di legge venga bocciato a maggioranza relativa: in questo caso il governo non potrà realizzare il suo progetto, ma conserverà la fiducia dell’Assemblea.

 

Il potere giudiziario

Tra le garanzie costituzionali relative al potere giudiziario, la Costituzione prevede il principio dell’indipendenza del giudice, accompagnato da ulteriori garanzie come il principio di inamovibilità e irrevocabilità, il regime di incompatibilità e il divieto di istituire giudici straordinari.

Nella forma di governo del Belgio i magistrati che esercitano le funzioni requirenti sono distinti in un corpo contraddistinto, il “ministero pubblico”, caratterizzato da unità, indivisibilità e indipendenza, organizzato in modo gerarchico, posto sotto l’autorità del ministro di Giustizia.

Il Consiglio superiore della Giustizia è un organo composto da 44 membri ripartiti tra francofoni e neerlandofoni, di cui 22 magistrati eletti dai loro colleghi e 22 membri laici eletti dal Senato. Il Consiglio esercita un potere di vigilanza per il controllo esterno, promuovendo l’utilizzo di strumenti di controllo interno.

L’ordine giudiziario è materia di competenza federale.

 

Il Belgio del presente e prospettive future

Per quasi due anni il Belgio è rimasto senza un governo formale, lasciando un paese fortemente diviso sul piano linguistico e politico, a sopportare una pandemia “with lame-duck caretakers wielding emergency powers” (con guardiani zoppi che esercitavano poteri di emergenza), come definiti in un recente articolo del New York Times.

Un fragile governo di coalizione si è finalmente formato nell’ottobre 2020, ponendo fine a uno dei più lunghi stalli politici del mondo occidentale.

Di recente l’Economist ha consigliato di adottare una «prospettiva metafisica» per comprendere il Belgio: «il governo è ovunque ma allo stesso tempo non si vede da nessuna parte», «la responsabilità è condivisa da tutti quindi nessuno è davvero responsabile di qualcosa»: «è lo stato fallito più di successo al mondo».

Bisogna partire dall’assunto che quando si parla di Belgio, ci si riferisce ad un Paese diviso in tre comuntà linguistiche e negli ultimi decenni il nord fiammingo si è industrializzato segnando il sorpasso sul sud francofono in quasi tutti i principali indici di sviluppo. Fiandre e Vallonia hanno più o meno lo stesso numero di impiegati pubblici, anche se i fiamminghi sono quasi il doppio dei francofoni. Ogni tema di rilevanza nazionale non può prescindere dalla questione linguistica e di convivenza fra le comunità tutte tutelate dalle leggi statali.

La divisione delle competenze e le vite quasi parallele che conducono le varie comunità finiscono spesso per paralizzare la politica belga e la sua forma di governo: negli ultimi 10 anni per due volte lo stato è rimasto senza governo in carica per un periodo superiore a un anno e mezzo (l’ultima volta tra il 2018 e il 2020). Nei sondaggi sul futuro del loro paese, quasi sempre una significativa parte della popolazione si ritiene certa che il Belgio si dividerà in due Stati, coincidenti con le due principali comunità linguistiche.