Lo scioglimento delle Camere

Il potere di scioglimento delle Camere è una prerogativa riservata al Capo dello Stato. Ma quando può essere esercitata questa prerogativa?

 

Il potere di scioglimento delle Camere quale prerogativa del Capo dello Stato

Il potere di scioglimento delle Camere è affidato, dall’art. 88 Cost., al Presidente della Repubblica, il quale può, “sentiti i loro Presidenti, sciogliere le Camere o anche una sola di esse”. La Costituzione è chiara nell’attribuire tale potere al Capo dello Stato. Tuttavia, essa si limita soltanto a stabilire il detentore di tale potere, non prevedendo quali siano i casi in cui tale prerogativa può essere esercitata, e prevedendo espressamente soltanto un limite.

Lo scioglimento delle Camere avviene senz’altro alla scadenza naturale della legislatura, e cioè decorsi i cinque anni di durata in carica delle Camere ex art. 60, co. 1, Cost. Nel periodo intercorrente la data di scioglimento delle Camere e quello di riunione delle nuove Camere, i poteri delle precedenti sono prorogati. Pertanto, un primo caso di scioglimento delle Camere è la scadenza naturale di esse, ogni cinque anni, con conseguente rinnovo delle stesse da parte dell’elettorato attivo.

Tuttavia, le Camere potrebbero essere sciolte anche anticipatamente, e cioè prima della scadenza naturale di esse. Il dettato costituzionale, infatti, non limita il potere del Presidente della Repubblica alle sole ipotesi di scadenza naturale delle Camere, ma lascia ampio spazio di discrezionalità al Capo dello Stato.

E proprio perché trattasi di discrezionalità, è necessario stabilire dei limiti a tale potere, limiti che sono stati il più delle volte tratti implicitamente dalla posizione di terzietà assunta dal Capo dello Stato nell’assetto costituzionale ed istituzionale.

 

Il semestre bianco

Unico limite esplicito previsto dal dettato costituzionale al potere di scioglimento delle Camere è quello ex art. 88, co. 2, Cost.: il Presidente della Repubblica, infatti, non può esercitare tale potere negli ultimi sei mesi del mandato presidenziale (c.d. semestre bianco)[1].

La ratio di tale limite – l’unico esplicitamente previsto dalla Costituzione – è da ravvisarsi nell’intenzione del Costituente di evitare che il Presidente della Repubblica in carica possa sciogliere le Camere auspicando nella formazione di una maggioranza parlamentare a sostengo della sua rielezione. Quindi si tratta di evitare una strumentalizzazione dell’istituto dello scioglimento anticipato delle Camere.

Dall’altra parte, lo stesso art. 88 Cost. prevede che questa prerogativa possa essere utilizzata nel caso in cui il semestre bianco coincida in tutto o in parte con gli ultimi sei mesi di legislatura: in tal caso, il Presidente della Repubblica può sciogliere le Camere.

 

Quali sono gli altri limiti?

Come si è detto, quello del semestre bianco è l’unico limite esplicitamente previsto dal dettato costituzionale. È da chiedersi, allora, se vi siano e, se sì, quali siano gli ulteriori limiti a tale prerogativa presidenziale.

Innanzitutto, il potere può essere esercitato non solo nei confronti di entrambe le Camere, ma anche nei confronti di una sola di esse. Tuttavia, nella prassi, non si è mai ravvisata l’esigenza di sciogliere anticipatamente una sola Camera, se non per permettere l’elezione contestuale di entrambe le Camere. Precedentemente, infatti, le Camere non avevano la medesima durata in carica: la Camera dei Deputati aveva una durata in carica di cinque anni, mentre il Senato della Repubblica durava in carica sei anni. Per effetto della l. cost. n. 2/1963 si è attribuita ad entrambe le Camere la medesima durata in carica, attuando maggiormente il c.d. bicameralismo perfetto (o paritario) voluto dal Costituente.

Pertanto, lo scioglimento di una sola Camera era collegato esclusivamente ad esigenze tecniche, ma non ad esigenze politiche e motivi politici, non essendovi stato uno scioglimento in tal senso né precedentemente, né successivamente la riforma costituzionale.

Ma nulla vieterebbe al Presidente, stante l’attuale dettato costituzionale, un potere di scioglimento monocamerale. Tuttavia, ciò inciderebbe in maniera profonda sugli assetti costituzionali. Senz’altro il potere di scioglimento monocamerale non è possibile esclusivamente a causa di maggioranze alternative all’interno di esse: al Presidente della Repubblica non compete, infatti, una valutazione squisitamente politica e ciò potrebbe portare ad una decisione arbitraria del Capo dello Stato.

In tali casi si può ragionare soltanto in astratto, non avendo a disposizione casi concreti, ma comunque – ad avviso di chi scrive – anche se in astratto il potere del Capo dello Stato è esercitabile anche nei confronti di una sola Camera, la norma è da considerarsi sostanzialmente non più applicata per desuetudine. Attenzione però: si parla di “non applicazione” e non di abrogazione. Sappiamo bene, infatti, come qualsiasi modifica o addirittura abrogazione di una norma costituzionale necessita del particolare procedimento legislativo di riforma costituzionale ex art. 138 Cost.[2]

E non vi è nulla di strano nel ritenere una norma costituzionale non applicata: diversi sono gli esempi di non applicazione di disposizioni costituzionali: si pensi, a titolo di esempio, all’art. 39, co. 2 ss., Cost., oppure all’art. 78 Cost.

Pertanto, un primo limite sembrerebbe comunque quello di esercitare detto potere nei confronti di entrambe le Camere.

 

Scioglimento anticipato di entrambe le Camere

Ma quando effettivamente entrambe le Camere possono essere sciolte anticipatamente?

Ebbene, innanzitutto il potere di scioglimento delle Camere (sia scioglimento monocamerale che bicamerale) passa preliminarmente dall’audizione dei Presidenti delle Camere soggette a scioglimento. Difatti, l’art. 88 Cost. stabilisce l’obbligo, in capo al Presidente della Repubblica, di sentire i Presidenti delle Camere che intende sciogliere, i quali esprimono un loro parere, ritenuto obbligatorio ma non vincolante.

Il potere di scioglimento anticipato di entrambe le Camere è però da ritenersi una extrema ratio, una scelta finale affidata dal Presidente della Repubblica qualora si versi in uno stato di crisi politica ed istituzionale irrimediabile.

Difatti, tale potere è ormai relegato alle ipotesi di crisi di governo non componibili: soltanto qualora, in caso di crisi di governo, il Parlamento non sia in grado di esprimere alcuna maggioranza, e pertanto non si possa formare nessun Governo che goda del sostegno della maggioranza parlamentare, il Presidente della Repubblica potrà procedere allo scioglimento anticipato delle Camere e indire nuove elezioni per il rinnovo delle stesse.

Diverse sono le valutazioni che comunque il Capo dello Stato è chiamato a fare prima di poter arrivare allo scioglimento anticipato, ma trattasi comunque di valutazioni non politiche: il Presidente della Repubblica è infatti super partes, terzo tra le parti, arbitro e mediatore del gioco politico, e non può assumere alcuna scelta politica. La sua decisione di scioglimento delle Camere deve essere volta esclusivamente a superare uno stallo istituzionale che potrebbe ripercuotersi negativamente sulla vita dei consociati, e non può quindi essere guidata da esigenze o scelte politiche.

 

Natura dell’atto di scioglimento delle Camere

Circa la natura dell’atto di scioglimento delle Camere, in dottrina sono invalse diverse posizioni.

Innanzitutto, dato che il potere è riservato dalla Costituzione espressamente al Presidente della Repubblica, si dovrebbe trattare di un potere strettamente presidenziale, e di conseguenza l’atto dovrebbe essere un atto formalmente e sostanzialmente presidenziale. Ciò lo so rinviene anche dalla previsione del semestre bianco: se il Presidente non può sciogliere le Camere per sperare in una maggioranza che sia favorevole alla sua rielezione, allora ciò induce a considerare il potere come strettamente presidenziale.

Tuttavia, l’art. 89 Cost. prevede l’istituto della controfirma ministeriale, secondo cui nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dal ministro proponente o competente per materia. Tale previsione potrebbe configurare una natura di atto formalmente presidenziale ma sostanzialmente governativo, dato che l’atto dovrebbe essere controfirmato dal Governo e, dunque, magari anche proposto da questo.

Altro orientamento assume, invece, una posizione intermedia, ritenendo l’atto di scioglimento anticipato delle Camere come un “atto complesso”, alla cui formazione partecipano sia il Governo che il Presidente della Repubblica.

In astratto, sembrano ammissibili tutte le ipotesi testé illustrato.

Ma bisogna comunque guardare al concreto e all’assetto costituzionale: molto spesso, nella prassi, il potere si è spostato in capo al Governo, il quale ha rassegnato le sue dimissioni dando vita ad una crisi di governo non componibile. Ed ecco che allora l’atto diviene formalmente presidenziale ma sostanzialmente governativo.