La disciplina dello scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia disciplinato dall’art. 143 T.U. Enti Locali alla luce della giurisprudenza di legittimità

 

Lo scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia: un primo sguardo alla disciplina

Lo scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia è il fenomeno che viene disciplinato dall’art. 143 del Testo Unico degli Enti Locali (c.d. TUEL), ovvero il Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267[1].

Il provvedimento di dissoluzione dell’ente rientra tra quei poteri statali diretti a controllare se la Pubblica Amministrazione locale sia soggetta a infiltrazioni o condizionamenti mafiosi. Nello specifico, tale scioglimento è la conseguenza che l’ordinamento giuridico ricollega a documentati condizionamenti del consiglio comunale, il quale è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, da parte di membri affiliati alla criminalità organizzata di stampo mafioso.

Prima di analizzare la norma citata è di preliminare importanza definire cosa si intenda per criminalità organizzata di tipo mafioso e cosa siano le c.d. infiltrazioni mafiose. La criminalità organizzata costituisce autonoma ipotesi di reato ed è punita ai sensi dell’art. 416-bis c.p., il quale prevede la pena della reclusione da dieci a quindici anni per chiunque faccia parte di un’associazione mafiosa[2]. Diversamente, le c.d. infiltrazioni sono veri e propri collegamenti tra gli amministratori del consiglio comunale e i soggetti che partecipano alle predette associazioni criminali nonché insinuazioni dei primi all’interno del tessuto comunale.

Ciò premesso, si dica che la ratio della disciplina è «la tutela della libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento delle amministrazioni comunali, il regolare funzionamento dei servizi e lo stato della sicurezza pubblica»[3].

 

La nozione di scioglimento ex art. 143, comma 1 TUEL

Il primo capoverso della norma si apre con una clausola di sussidiarietà. Il fenomeno, infatti, opera solo al di fuori dei casi previsti dal precedente art. 141 TUEL, per i quali si ha scioglimento dell’amministrazione comunale se l’ente compie atti contrari alla Costituzione ovvero non riesce ad assicurare il corretto funzionamento degli organi a causa di impedimenti permanenti o dimissioni locali o, ancora, per cessazione della carica.

L’art. 143 TUEL procede a definire cosa si debba intendere per «scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia» nonché a dettare quali siano i presupposti necessari per azionare i poteri prefettizi. Invero, i consigli comunali sono sciolti se sussistono concreti, univoci e rilevanti elementi circa i collegamenti – diretti o indiretti – tra gli amministratori comunali e la criminalità organizzata.

Dunque, il primo requisito da sottolineare è che detti amministratori comunali, individuati alla stregua dell’art. 77, comma 2 TUEL tra i sindaci, i consiglieri dei comuni, i componenti delle giunte comunali, i presidenti dei consigli comunali, debbano risentire di una certa forma di condizionamento.

In secondo luogo, le evidenze dei collegamenti con le associazioni di stampo mafioso dovranno essere supportate da elementi concreti, univoci e rilevanti.

A detta del T.A.R. Campania, il quale si pronuncia con la sentenza n. 1622 del 2006, «costituiscono elementi di fatto idonei ad adottare il provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose […]: a) la sussistenza di legami di parentela tra assessori ed esponenti mafiosi; b) la tolleranza verso pubbliche manifestazioni di plauso all’operato di capi clan; c) l’adozione di provvedimenti amministrativi in tema di evidenza pubblica volti ad aggirare le norme che vietano il conferimento di appalti a imprese ricollegabili a organizzazioni criminali; d) l’adozione di criteri non trasparenti nell’affidamento di servizi essenziali, quali lo smaltimento di rifiuti o la refezione scolastica»[4].

Il T.A.R. Lazio tiene a precisare che, affinché si abbia lo scioglimento, non è necessaria la prova della commissione dei reati e nemmeno che tali evidenze probatorie siano inconfutabili. Invero, ci si può avvalere di tutte le prove a disposizione «pur quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione»[5].

Infine, la norma prevede che, per dichiarare sciolto il consiglio comunale, siffatta influenza deve essere tale, alternativamente, da:

  • determinare un’alterazione del procedimento attraverso il quale si forma la volontà degli organi elettivi;
  • compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni (cfr. art. 97 Cost.) nonché il regolare svolgimento dei servizi;
  • arrecare grave o perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.

 

Anche il condizionamento parziale può portare al provvedimento di cui all’art. 143 TUEL. Il T.A.R. Lazio, con la sentenza n. 5022 del 2020, statuisce che: «ciò che conta è la constatazione che l’attività dell’ente risulti asservita, anche solo in parte, agli interessi delle consorterie mafiose, giacché tale constatazione rivela che l’organo politico non è in grado, per complicità, connivenza, timore o mera incompetenza, di prevenire o di contrastare efficacemente il condizionamento mafioso»[6].

 

Il procedimento di scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia

Analizzati quali siano i presupposti sostanziali, è imprescindibile schematizzare quale sia la procedura attraverso la quale si giunge allo scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia, individuata dal comma 2 e seguenti dell’art. 143 TUEL.

Preliminarmente, il Prefetto dovrà compiere tutti gli accertamenti che ritiene opportuni al fine di verificare gli elementi che provano il condizionamento dell’ente, promuovendo al tempo stesso l’accesso presso quest’ultimo. Pertanto, procederà alla nomina di una commissione di indagine, composta da 3 funzionari della Pubblica Amministrazione, attraverso la quale esercita i poteri di accesso e di accertamento.

Entro 3 mesi dall’acceso – termine che può essere rinnovato solo una volta per un ulteriore e uguale periodo – detta commissione dovrà rassegnare le proprie conclusioni, dal deposito delle quali decorrono 45 giorni entro cui il Prefetto, sentiti il Comitato Provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica nonché la Procura della Repubblica competente, presenterà la relazione al Ministero dell’Interno.

Il contenuto del presente documento è articolato in due parti. La prima ha lo scopo di mettere in luce quali siano gli elementi probatori del condizionamento. La seconda indica gli appalti, i contratti e i servizi interessati dai fenomeni di compromissione nonché di interferenza con l’associazione di stampo mafioso.

A far data dalla trasmissione di tale relazione decorre il termine di 3 mesi entro i quali, su proposta del Ministero dell’Interno, si deve pronunciare il Consiglio dei ministri.

Successivamente, lo scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, il quale viene immediatamente inoltrato alle Camere per poi essere pubblicato in Gazzetta Ufficiale congiuntamente alla relazione della commissione d’indagine e alla proposta del Ministero dell’Interno. Tale decreto mantiene i suoi effetti da 12 sino a 18 mesi.

Il comma quarto della disposizione precisa che nella proposta formulata dal Ministero dell’Interno debbano essere presenti anche i nominativi degli amministratori dell’ente locale che hanno concorso al provvedimento di dissoluzione. Siffatta previsione è ricollegata alla diretta conseguenza dello scioglimento dell’amministrazione per mafia: la cessazione dalla carica o dall’incarico ricoperto durante il mandato degli interessati, fatta comunque salva la possibilità di comminare misure interdittive e accessorie nonché l’incandidabilità dei responsabili.

La procedura delineata, però, può essere superata qualora sussistano motivi di urgente necessità. In questa ipotesi, il Prefetto sospenderà gli organi dalla carica in attesa del decreto di scioglimento e commissionerà il consiglio comunale per garantire il suo corretto svolgimento, ma tale sospensione non potrà superare il termine di 60 giorni.

 

Conclusioni e rilevi critici

Tessendo le fila del discorso, sono stati evidenziati i presupposti sostanziali del provvedimento di scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia – ovvero, il condizionamento degli amministratori da parte della criminalità organizzata emergente da elementi concreti, univoci e rilevanti tali da paralizzare l’operato dell’ente – nonché la procedura corretta affinché si giunga al decreto con il quale il comune viene dissolto.

Alla luce dei precedenti rilievi, è legittimo domandarsi se lo scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia abbia natura preventiva e cautelare oppure esclusivamente repressiva. Nonostante non sia pacifica detta qualificazione giuridica, si intende qui sposare quanto affermato nella sentenza n. 2637 del 2021 dal T.A.R. Lazio che individua la ratio del provvedimento dissolutorio nel sottrarre le comunità locali dall’influenza della criminalità organizzata[7] e che, dunque, ne sancisce la natura preventiva e cautelare.

Oltre siffatto punto oggetto di scontri dottrinali quanto giurisprudenziali, si deve segnalare che l’art. 143 TUEL pecca di eccessiva estensione in quanto, in primo luogo, non definisce chiaramente cosa si debba intendere per «elementi» i quali, si ribadisca, devono essere inerenti ai collegamenti tra gli amministratori comunali e la criminalità organizzata.

In secondo luogo, non è possibile rintracciare la nozione di condizionamento o infiltrazione né quantomeno i concetti di imparzialità, buon andamento, regolare funzionamento degli uffici in relazione al consiglio comunale.

Autorevole dottrina, infatti, ha sostenuto che «più aumenta l’indeterminatezza del tipo mafioso, più progredisce la difficoltà di farlo combaciare con la realtà delle vicende cui assistiamo nel quotidiano della nostra esperienza»[8].

Informazioni

Cella F., Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni o condizionamento di tipo mafioso, in Foro amm. TAR, Fascicolo 4, 2004, p. 1209.

Cerase M., aggressione criminale e permeabilità amministrativa: anatomia dello scioglimento dei comuni per mafia, in Cass. pen., Fascicolo 5, 2019, p. 1822.

Magri M., Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni della criminalità di tipo mafioso: vecchi e nuovi dubbi di costituzionalità, in attesa di una riforma dell’art. 143 del Tuel, in Diritto Amministrativo, Fascicolo 1, 2018, p. 77.

https://www.dirittoconsenso.it/2018/06/07/articolo-416bis-codice-penale-italiano/

https://www.dirittoconsenso.it/2020/10/08/lotta-alla-corruzione-pubblica-amministrazione/

[1] Precedentemente, la normativa di riferimento era il Decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164 (poi convertito dalla legge 22 luglio 1991, n. 221), il quale ha modificato la legge n. 55 del 1990 inserendovi il nuovo art. 15-bis, per poi confluire nell’odierno art. 143 TUEL

[2] Per un approfondimento circa la disciplina dettata dall’art. 416-bis c.p. si veda l’articolo pubblicato il 7 giugno 2018, reperibile al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2018/06/07/articolo-416bis-codice-penale-italiano/

[3] Cella F., Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni o condizionamento di tipo mafioso, in Foro amm. TAR, Fascicolo 4, 2004, p. 1210. Circa la nazione di buon andamento della pubblica amministrazione si veda l’articolo pubblicato l’8 ottobre 2020, reperibile al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2020/10/08/lotta-alla-corruzione-pubblica-amministrazione/

[4] Si veda la massima della sentenza del T.A.R. Campania, sez. I, 06 febbraio 2006, n. 1622, in Diritto e Giustizia, 2006.

[5] Si fa riferimento alla massima della sentenza del T.A.R. Lazio, sez. I, 02 marzo 2021, n. 2537, in Redazione Giuffrè Amm., 2021.

[6] Vedasi sentenza T.A.R. Lazio, sez. I, 13 maggio 2020, n. 5022, in Redazione Giuffrè Amm., 2020.

[7] T.A.R. Lazio, sez. I, 02 marzo 2021, n. 2537, cit.

[8] Fiandaca G., La mafia come ordinamento giuridico, utilità e limiti di un paradigma, in Foro it., 1995, V, c. 21 e ss. citato da Magri M., Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni della criminalità di tipo mafioso: vecchi e nuovi dubbi di costituzionalità, in attesa di una riforma dell’art. 143 del Tuel, in Diritto Amministrativo, Fascicolo 1, 2018, p. 114.