L'UE: un'organizzazione peculiare

L’UE tra principio di attribuzione delle competenze e valori fondanti

 

Dalla Comunità Europea all’UE

L’UE è un’organizzazione internazionale regionale di integrazione[1]. Essa originariamente nasce come comunità di Stati europei al fine di fronteggiare la crisi derivante dalle conseguenze della Seconda Guerra Mondiale. Ed invero, i sei Stati fondatori (Francia, Italia, Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi e Repubblica Federale di Germania) ritennero necessario individuare delle materie che avrebbero potuto portare a nuove controversie sullo scenario europeo, di modo da sottoporle ad una progressiva integrazione.

Dopo il Trattato CECA del 1952[2], l’obiettivo fisato fu quello, step by step, di sostituire ai singoli mercati nazionali un unico mercato economico europeo. Tale percorso venne intrapreso con il Trattato di Roma del 1957, istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE), che avrebbe realizzato, oltre che un’unione doganale, anche la soppressione dei limiti alla libera circolazione dei fattori produttivi.

Dopo il Compromesso di Lussemburgo del 1966[3] e l’Atto Unico Europeo del 1986[4], un ulteriore momento di integrazione è rappresentato dal Trattato di Maastricht del 1992, istitutivo dell’Unione Europea. Poiché, infatti, il Trattato CEE si era realizzato in tutte le sue tappe, a seguito di una doppia conferenza intergovernativa, si considera altrettanto necessario giungere ad un’unione monetaria. Anche in questo caso gli Stati membri, che nel frattempo erano aumentati – fino ai 27 del 2020 -, ritennero accorto configurare un percorso per gradi che il 1° gennaio 1999 ha portato all’adozione dell’euro quale moneta unica: gli Stati, dunque, hanno rinunciato all’indipendenza di politica monetaria.

Completato questo percorso[5], l’esigenza di integrazione ha posto nuove sfide agli Stati membri, tanto che questi nel 2007 hanno adottato il Trattato di Lisbona. Esso è entrato in vigore nel 2009 ed è composto dal Trattato dell’Unione Europea (TUE) e dal Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). In particolare, il TUE definisce i valori e gli obiettivi dell’UE ed individua la ripartizione delle competenze tra UE e Stati membri.

 

I principi che reggono l’azione dell’UE

L’impianto dell’UE, all’esito del Trattato di Lisbona, è completamente incentrato sul principio di attribuzione delle competenze. Ai sensi dell’art. 5 TUE, l’UE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuitale nei trattati appartiene agli Stati membri.

Ne discende che il TFUE individui per ciascuna materia se questa è di competenza esclusiva dell’UE ovvero concorrente tra questa e gli Stati membri.

In particolare, ex art. 3 TFUE, l’UE ha competenza esclusiva nei seguenti settori:

• unione doganale;
• definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno;
• politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro;
• conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca;
• politica commerciale comune;
• per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata.

 

In queste materie di competenza esclusiva, solo l’UE può adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono legiferare solo se autorizzati dalle istituzioni europee o per dare attuazione agli atti europei.

Diversamente, ex art 4 TFUE, L’UE ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri nei principali seguenti settori:

• mercato interno;
• politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato;
• coesione economica, sociale e territoriale;
• agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare;
• ambiente;
• protezione dei consumatori;
• trasporti;
• reti transeuropee;
• energia;
• problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato.

 

In questo caso, il rapporto UE-Stati membri è disciplinato dal principio di sussidiarietà ai sensi dell’art. 5 par. 3 TUE, secondo il quale l’UE interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.

In via residuale, l’art. 6 TFUE individua alcune materie in cui l’UE ha solo competenze di sostegno, coordinamento e completamento: in tali casi, la competenza ad adottare atti vincolanti rimane in capo agli Stati membri ma l’UE può indirizzare la loro azione attraverso raccomandazioni e pareri[6].

Al fine di poter maggiormente comprendere il funzionamento di questa organizzazione regionale, è necessario sottolineare che l’UE agisce attraverso gli atti adottati dalle proprie istituzioni[7]. In particolare, la funzione legislativa è esercitata generalmente in maniera congiunta da Parlamento europeo e Consiglio dell’UE ovvero, in casi particolari, unicamente da quest’ultimo. Inoltre, qualora l’UE adotti degli atti in violazione del principio di sussidiarietà, è possibile impugnare tali atti davanti alla Corte di Giustizia dell’UE attraverso un’azione di annullamento ex art. 263 TFUE.

Da ultimo, occorre tenere presente che l’art. 5 TUE, al par. 4, individua un altro principio che informa l’impianto europeo: si tratta del principio di proporzionalità, in virtù del quale il contenuto e la forma dell’azione dell’UE devono limitarsi a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi sanciti dai trattati. Anche la violazione di questo principio legittima l’azione di annullamento.

In conclusione, l’elevato grado di integrazione offerto dall’UE fa di questa una delle organizzazioni regionali maggiormente innovative, tale da poter aspirare a forme embrionali di federalismo, proprio in ragione delle numerose limitazioni della sovranità dei singoli Stati in determinate materie. Vi è, comunque, da considerare la crescente riluttanza di alcuni Stati membri a sottoporsi alle determinazioni delle istituzioni europee – di natura legislativa e giurisdizionale – che mostra una percettibile ma non insuperabile – inversione di tendenza.

 

Atti dell’UE e gerarchia delle fonti

Il sistema della ripartizione delle competenze, implica il fatto che le istituzioni europee deputate debbano poter adottare atti idonei a disciplinare quella specifica materia. A tal riguardo, l’art. 288 TFUE disciplina i tre atti tipici europei:

• regolamento,
• direttive e
• decisioni.

 

A titolo esemplificativo, di seguito se ne riportano le caratteristiche principali.

Il regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, senza necessità di atti interni di adattamento.

La direttiva vincola gli Stati ad un mero obbligo di risultato ed entro un tempo stabilito, lasciandoli liberi di individuare i mezzi legislativi ed amministrativi che ritengono più consoni al raggiungimento dell’obiettivo.

Infine, la decisione designa i suoi destinatari ed è obbligatoria in tutti i suoi elementi solo nei confronti di questi.

Ebbene, un importante questione che ha interessato i teorici ma anche la stessa Corte di Giustizia è comprendere in che rapporto questi atti si trovano rispetto ai Trattati istitutivi. Attraverso la ricostruzione della disciplina, è ora agevole concludere che nel diritto primario dell’UE siano da ricomprendere tutti i Trattati istitutivi, compresa la Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE[8].

Diversamene, gli atti vincolanti adottati dalle istituzioni europee concorrono a formare il diritto secondario: ne discende che questi non possono essere adottati in violazione dei Trattati sia dal punto di vista dell’iter legislativo da seguire sia dal punto di vista del contenuto sostanziale.

 

Gli obiettivi e i valori dell’UE, in particolare la tutela dei diritti umani

Ai sensi dell’art. 2 TUE:

“L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto[9] e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini”.

 

Il Trattato di Lisbona fonda buona parte dell’azione dell’UE sul rispetto dei valori sopra richiamati. A titolo esemplificativo, si consideri l’art. 49 TUE in materia di adesione all’UE ovvero l’art. 21 TUE in materia di azione esterna. Ne discende una volontà degli Stati membri di oltrepassare la mera cooperazione economica e commerciale e di tracciare, invece, una strada che porti al consolidamento di una comunità di diritto[10].

La materia che è stata maggiormente interessata a questo tipo di indirizzo è sicuramente quella della tutela dei diritti umani. Ed invero, da una tutela che era solo di tipo pretoria negli anni ’70-80, si è giunti – dal Trattato di Maastricht in poi – ad uno sviluppo normativo finalizzato all’individuazione specifica dei diritti individuali e delle loro forme di tutela.

Un importante contributo in tal senso è rappresentato dalla Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE, adottata a Nizza nel 2000 e divenuta vincolante solo con l’entrata in vigore dell’art. 6 TUE così come modificato dal Trattato di Lisbona.

Poiché gli Stati membri dell’UE sono anche parte della Convenzione Europea sulla salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali (CEDU) si è reso necessario un bilanciamento tra le due Carte. In realtà è lo stesso art. 6 TUE che prevede l’adesione dell’UE, in quanto tale, alla CEDU. Benché tale processo non abbia ancora trovato concreta attuazione in ragione dell’opposizione della Corte di Giustizia, l’art. 52 par. 3 della Carta di Nizza disciplina una clausola di equivalenza: l’UE deve garantire una tutela dei diritti umani almeno equivalente a quella della CEDU.

L’esigenza di tutela dei diritti umani, dunque, trova una sempre più ampia applicazione in quanto pienamente attuativa dei valori su cui si basa l’UE e in quanto strumentale agli obiettivi che intende raggiungere.