Perché bisogna conoscere la definizione di Persona Politicamente Esposta (PPE) all’interno della normativa antiriciclaggio

 

Perché individuare le persone politicamente esposte: tra lotta al riciclaggio e contrasto alla corruzione

Per comprendere appieno la normativa antiriciclaggio e contrastare la criminalità economico-finanziaria (specie per i reati di riciclaggio di denaro e di corruzione) bisogna soffermarsi sulla definizione di persona politicamente esposta. Nota con l’acronimo inglese PEP e italiano PPE, il d. lgs. 125/2019[1] individua le Persone Politicamente Esposte come:

“le persone fisiche che occupano o hanno cessato di occupare da meno di un anno importanti cariche pubbliche, nonché i loro familiari e coloro che con i predetti soggetti intrattengono notoriamente stretti legami”.

 

Questa è una modifica della definizione di persona politicamente esposta contenuta nel d. lgs. 231/2007 per cui le PPE sono “le persone fisiche cittadine di altri Stati comunitari o di Stati extracomunitari che occupano o hanno occupato importanti cariche pubbliche come pure i loro familiari diretti o coloro con i quali tali persone intrattengono notoriamente stretti legami, individuate sulla base dei criteri di cui all’allegato tecnico al presente decreto”.

Dalla sola disposizione appena riportata però si comprende ben poco. Alcune domande infatti sorgono spontanee: quali sono le “importanti cariche pubbliche?” Ed i “familiari” fino a che grado? E ancora, più problematico, come si identificano gli “stretti legami”?

 

Più in dettaglio

È ancora nel d.lgs. 125/2019 che si individuano le PPE. Sono persone fisiche che occupano o hanno occupato importanti cariche pubbliche coloro che ricoprono o hanno ricoperto la carica di:

  • Presidente della Repubblica[2], Presidente del Consiglio, Ministro, Vice-Ministro o Sottosegretario;
  • Presidente di Regione, assessore regionale, sindaco di capoluogo di provincia o città metropolitana, sindaco di comune con popolazione non inferiore a 15.000 abitanti nonché cariche analoghe in Stati esteri;
  • deputato, senatore, parlamentare europeo, consigliere regionale nonché cariche analoghe in Stati esteri;
  • membro degli organi direttivi centrali di partiti politici;
  • giudice della Corte Costituzionale, magistrato della Corte di Cassazione o della Corte dei Conti;
  • Consigliere di Stato e altri componenti del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione siciliana[3] nonché cariche analoghe in Stati esteri;
  • membro degli organi direttivi delle banche centrali e delle autorità indipendenti;
  • ambasciatore, incaricato d’affari ovvero cariche equivalenti in Stati esteri, ufficiale di grado apicale delle forze armate ovvero cariche analoghe in Stati esteri;
  • componente degli organi di amministrazione, direzione o controllo delle imprese controllate, anche indirettamente, dallo Stato italiano o da Stato estero ovvero partecipate, in misura prevalente o totalitaria, da Regioni, da comuni capoluoghi di provincia e città metropolitane e da comuni con popolazione complessivamente non inferiore a 15.000 abitanti;
  • direttore generale di ASL e di azienda ospedaliera, di azienda ospedaliera universitaria e degli altri enti del servizio sanitario nazionale;
  • direttore, vicedirettore e membro dell’organo di gestione o soggetto svolgenti funzioni equivalenti in organizzazioni internazionali.

 

I familiari delle persone politicamente esposte e i soggetti con “stretti legami”

I familiari delle persone politicamente esposte sono i genitori, il coniuge o la persona legata in unione civile o convivenza di fatto o istituti assimilabili alla persona politicamente esposta, i figli e i loro coniugi nonché le persone legate ai figli in unione civile o convivenza di fatto o istituti assimilabili.

Sono soggetti con i quali le persone politicamente esposte intrattengono notoriamente stretti legami:

  • Le persone fisiche che detengono, congiuntamente alla PEP, la titolarità effettiva di enti giuridici, trust e istituti giuridici affini o che intrattengono con la PEP stretti rapporti d’affari
  • Le persone fisiche che detengono solo formalmente il controllo totalitario di un’entità notoriamente costituita, di fatto, nell’interesse e a beneficio di una PEP.

 

A ben vedere però nella definizione di stretti legami potrebbero rientrare moltissime persone. Da una categoria apparentemente chiusa (basti guardare all’elenco precedente) può invece nascondersi una miriade di contatti e di conoscenze[4]. La soluzione a questo problema sembra essere data dallo stesso GAFI che, oltre a richiamare allo sviluppo di prassi da parte degli Stati, fornisce degli esempi nelle “Guidance: Politically Exposed Persons”.

 

Altre definizioni di Persone Politicamente Esposte: quale soluzione?

Il diritto, si sa, richiede definizioni precise, quantomeno circoscritte. Se la definizione di persona politicamente esposta è individuabile nella legislazione italiana, la faccenda si complica se si paragonano altre normative. Non esiste infatti una definizione univoca nel diritto internazionale.

A livello internazionale si possono citare:

  • “Dovere di diligenza delle banche nell’identificazione della clientela” del Comitato di Basilea[5]
  • Raccomandazioni del GAFI[6]
  • Terza direttiva UE antiriciclaggio all’articolo 3(8)[7]
  • Quarta direttiva UE antiriciclaggio all’articolo 3(9)[8]
  • Convenzione UNCAC[9] all’articolo 2 per “Public official”[10].

 

Il tema della definizione di persona politicamente esposta solleva quindi qualche perplessità sulla completezza della categoria. Dal punto di vista interno, meritano particolare attenzione le definizioni contenute nella Terza e Quarta direttiva UE[11].

Per chiudere questa analisi, è interessante la proposta di Mrazauskaite e Stephenson di creare una piattaforma per la catalogazione delle persone politicamente esposte[12]:

“Proponiamo quindi la creazione di un database PEP globale, organizzato e supervisionato da un organismo intergovernativo. Questo database sarebbe popolato con dati raccolti dai governi nazionali, attingendo principalmente ai dati che quei governi già raccolgono in base ai sistemi di dichiarazione finanziaria esistenti per i funzionari pubblici. Un database PEP globale lungo le linee che proponiamo ha il potenziale per rendere l’identificazione PEP più accurata ed efficiente, riducendo i costi complessivi di compliance e consentendo di utilizzare le risorse in modo più produttivo.”

 

Tuttavia sono gli stessi studiosi appena citati a concordare sul fatto che la mancanza di una definizione di persona politicamente esposta universalmente accettata è un ostacolo ad una più efficace lotta al riciclaggio di denaro sporco e al finanziamento del terrorismo.

Informazioni

D. lgs. 125/2019, consultabile al link: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2019/10/26/19G00131/sg

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32006L0070&from=EN

https://www.coe.int/en/web/moneyval/implementation/politically-exposed-persons

https://www.fatf-gafi.org/documents/documents/peps-r12-r22.html

The importance and relevance of financial institutions doing business with politically exposed persons in the global fight against money laundering, A. De Klerk, in Journal of South African Law, 2007, pp. 368-384

A proposal for a global database of politically exposed persons, R. Mrazauskaite, M. C. Stephenson, in Stanford Journal of International Law, 2020, pp. 153-174

Il riciclaggio come fenomeno transnazionale: normative a confronto, R. Razzante (a cura di), Giuffrè, 2014

[1] Modifiche ed integrazioni ai decreti legislativi 25 maggio 2017, n. 90 e n. 92, recanti attuazione della direttiva (UE) 2015/849, nonché attuazione della direttiva (UE) 2018/843 che modifica la direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario ai fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo e che modifica le direttive 2009/138/CE e 2013/36/UE. La nozione di persona politicamente esposta presente nella legge antiriciclaggio interna è descritta all’art. 1, comma 2, let. dd) del d. lgs 231/2007.

[2] Sul Presidente della Repubblica si veda: http://www.dirittoconsenso.it/2020/10/16/il-presidente-della-repubblica/ .

[3] Sulla Regione Sicilia e sull’autonomia si veda: http://www.dirittoconsenso.it/2020/12/18/statuto-speciale-regione-siciliana/ .

[4] Dal punto di vista sociale poi una persona potrebbe vivere in un contesto in cui i legami sono più stretti con molte più persone e le cerchie familiari sono molto ampie.

[5] Si tratta del documento Customer due diligence for banks. Testo integrale reperibile in italiano qui: https://www.bis.org/publ/bcbs85i.pdf . Nel testo, al paragrafo 2.2.5., punti 41 e 42, si legge: “Le relazioni d’affari con individui che ricoprono importanti cariche pubbliche e con persone o imprese ad essi chiaramente collegate possono esporre le banche a notevoli rischi di reputazione e/o legali. Con persone “politicamente esposte” (PPE) si intendono gli individui che sono o erano preposti ad alte funzioni pubbliche, come Capi di Stato o di Governo, personalità politiche, quadri superiori della Pubblica amministrazione, della magistratura e delle forze armate, dirigenti di imprese pubbliche e importanti esponenti di partiti politici. Vi è sempre la possibilità, specie nei paesi in cui la corruzione è fenomeno diffuso, che tali persone abusino dei propri poteri per trarre illeciti guadagni da atti di concussione, malversazione, ecc.” E “L’accettazione e gestione di fondi di PPE corrotte reca grave danno alla reputazione della banca e rischia di pregiudicare la fiducia del pubblico negli standard etici di un intero centro finanziario, poiché solitamente i casi del genere sono seguiti con grande attenzione dai media e suscitano forti reazioni politiche, anche se l’origine illecita degli averi è spesso difficilmente comprovabile. Inoltre, le banche possono essere soggette a costose richieste di informazioni e a provvedimenti sequestrativi a opera delle autorità di polizia o giudiziarie (anche nel quadro di procedure di mutua assistenza giuridica internazionale in materia penale), nonché subire azioni per il risarcimento di danni intentate dallo Stato in questione o dalle vittime di un regime. In determinate circostanze, anche la banca stessa e/o i suoi funzionari possono incorrere nell’accusa di riciclaggio di proventi illeciti, ove risulti che sapevano o avrebbero dovuto sapere che i fondi originavano da corruzione o da altri atti delittuosi.”.

[6] “Una persona politicamente esposta (PEP) è una persona a cui è o è stata affidata una funzione preminente. Molti PEP ricoprono posizioni che possono essere oggetto di abuso allo scopo di riciclare fondi illeciti o altri reati presupposto come corruzione o concussione. A causa dei rischi associati ai PEP, le Raccomandazioni GAFI richiedono l’applicazione di ulteriori misure AML/CFT ai rapporti commerciali con i PEP. Questi requisiti sono di natura preventiva (non penale) e non devono essere interpretati nel senso che tutti i PEP sono coinvolti in attività criminali.” Tradotto da: https://www.fatf-gafi.org/documents/documents/peps-r12-r22.html .

[7] “Persone fisiche che sono o sono state incaricate di importanti funzioni politiche e familiari stretti o persone note per essere stretti collaboratori di tali persone”.

[8] “una persona fisica che ricopre o ha ricoperto importanti cariche pubbliche comprendenti: a) capi di Stato, capi di governo, ministri e viceministri o sottosegretari; b) parlamentari o membri di organi legislativi analoghi; c) membri degli organi direttivi di partiti politici; d) membri delle corti supreme, delle corti costituzionali e di altri organi giudiziari di alto livello le cui decisioni non sono soggette a ulteriore appello, salvo in circostanze eccezionali; e) membri delle corti dei conti e dei consigli di amministrazione delle banche centrali; f) ambasciatori, incaricati d’affari e ufficiali di alto grado delle forze armate; g) membri degli organi di amministrazione, direzione o sorveglianza delle imprese di proprietà statale; h) direttori, vicedirettori e membri dell’organo di gestione, o funzione equivalente, di organizzazioni internazionali”.

[9] La Convenzione UNCAC è la United Nations Convention Against Corruption. Nota anche come Convenzione di Merida, è un trattato internazionale recente. Ne ho parlato in quest’altro articolo per DirittoConsenso: http://www.dirittoconsenso.it/2020/04/03/la-convenzione-di-merida/ .

[10] “Per “funzionario pubblico” si intende: (i) qualsiasi persona che ricopre una carica legislativa, esecutiva, amministrativa o giudiziaria di uno Stato Parte, nominata o eletta, permanente o temporanea, retribuita o no, indipendentemente dall’anzianità di tale persona; (ii) qualsiasi altra persona che svolga una funzione pubblica, anche per conto di un ente pubblico o di un’impresa pubblica, o fornisca un pubblico servizio, come definito nel diritto interno dello Stato Parte e come applicato nel pertinente settore del diritto di quello Stato Parte ; (iii) qualsiasi altra persona definita come “pubblico ufficiale” nel diritto interno di uno Stato Parte.”.

[11] Le direttive citate fanno parte di una più complessa e articolata normative antiriciclaggio sviluppata in 30 anni dall’Unione Europea. Per una visione d’insieme di quest’argomento si rinvia a: http://www.dirittoconsenso.it/2020/10/26/normativa-europea-antiriciclaggio-quadro-generale/

[12] A proposal for a global database of politically exposed persons, R. Mrazauskaite, M. C. Stephenson, in Stanford Journal of International Law, 2020, pp. 153-174.