La storia della disciplina del finanziamento illecito ai partiti e del suo crescente ruolo nel dibattito politico e giudiziario

 

All’origine della disciplina sul finanziamento illecito ai partiti

La materia del finanziamento illecito ai partiti politici ha conosciuto negli anni significative evoluzioni ed interpretazioni giurisprudenziali che l’hanno portato non solo al centro del dibattito pubblico e dell’attenzione politica, ma anche ad essere l’oggetto di approfondite analisi dottrinali e riforme legislative.

La disciplina originaria vide la luce nel 1974 con la Legge n. 195 del 2 maggio (cd Legge Piccoli) che, all’art. 7, rubricato proprio “Contributo dello Stato al finanziamento dei partiti politici” sanzionava penalmente con la reclusione da 6 mesi a 4 anni e una multa fino al triplo delle somme versate, i finanziamenti ai partiti derivanti da organi della pubblica amministrazione, da enti pubblici, da società con partecipazione di capitale pubblico superiore al 20% oppure società con partecipazione di capitale pubblico inferiore al 20% ma in cui la partecipazione assicurasse comunque al soggetto pubblico il controllo ed infine da società senza partecipazione di capitale pubblico che effettuassero finanziamenti senza che fossero stati deliberati dall’organo sociale competente e regolarmente iscritti in bilancio.

Al contrario, erano invece leciti, da un lato i finanziamenti ai gruppi parlamentari, tenuti a rendere il 95% delle somme ricevute ai rispetti partiti, e dall’altro il finanziamento dell’attività elettorale.

 

Il finanziamento illecito ai partiti dopo “Mani Pulite”

Tale legge, tuttavia, rimase per molto tempo relegata in un cono d’ombra senza di fatto essere mai applicata fino ad uno dei momenti di maggiore crisi e delegittimazione delle istituzioni politiche italiane: lo scoppio dello scandalo di “Tangentopoli”[1]. Infatti, l’inaudita eco generata dalle inchieste di “Mani pulite” riportò sulla scena pubblica tale disciplina, ormai obsoleta e inadeguata.

La legge n. 195/1974 non attribuiva in vero alcuna rilevanza penale ai finanziamenti ai partiti provenienti dall’estero, né prevedeva efficaci sistemi di controllo contabile sui bilanci dei partiti, mentre, al contrario, si preoccupava di delimitare la cerchia dei soggetti cui era fatto divieto di erogare contribuzioni politiche. Tale quadro legislativo ambiguo e confusionario si era inevitabilmente tradotto in una maggiore facilità a mettere in atto fenomeni di corruzione.

Per questo il primo significativo tentativo di risolvere le lacune lasciate dalla legge del 1974 vi fu in seguito al referendum del 1993 proposto dal partito Radicale che però portò solo all’abolizione, e quindi all’illiceità, del finanziamento indiretto ai partiti tramite i rispettivi gruppi parlamentari, lasciando invece inalterate le disposizioni sui finanziamenti per l’attività elettorale. Il tormentato iter di regolamentazione del finanziamento illecito ai partiti non si è però esaurito in quella sede, continuando a tenere acceso il dibattito parlamentare nel tentativo di aumentare la quota di rimborsi elettorali, così da eludere il referendum del 1993.

 

Le misure recenti per il contrasto al finanziamento illecito ai partiti

Venendo ai tempi più recenti, gli ultimi governi hanno tutti cercato di apporre la loro bandiera nella lotta alla scissione del legame tra finanziamento ai partiti politici e corruzione. Dal governo Monti, che nel 2012 ha ridotto i rimborsi elettorali, al governo Letta che è invece si è spinto a riscrivere interamente la relativa disciplina con il decreto-legge 47/2013, convertito dalla legge 13/2014. Per la prima volta, vi è stata un’abolizione tout court delle forme di finanziamento diretto, anche di quelle perpetuate tramite l’elusiva pratica dei rimborsi elettorali.

Restano invece lecite alcune condotte quali il 2 per mille dei contribuenti tenuti a redigere la propria dichiarazione dei redditi, o i fondi che i gruppi parlamentari ricevono da regolamento parlamentare per finanziare le loro attività istituzionali e che provengono proprio dal bilancio di Camera e Senato, o ancora le erogazioni liberali da parte di privati, fino ad un massimo di 100 mila euro.

Proprio queste ultime via d’uscita legalmente previste hanno fanno sì che il sistema si ingegnasse per eludere nuovamente la normativa, attraverso la nascita di fondazioni private, proliferate soprattutto negli ultimi anni, collegate a forze politiche. Proprio su tale fronte ha inciso la “Spazzacorrotti” (Legge 9 gennaio 2019, n. 3), equiparando queste ultime agli stessi partiti indicati nella normativa originaria. Tale ultima legge nasce infatti con l’intento di “rafforzare gli obblighi di trasparenza sia in ordine ai contributi ricevuti, sia alla presentazione delle candidature[2].

 

Il finanziamento illecito ai partiti esteso anche al candidato sindaco

In particolare una questione oggetto negli anni di dispute giurisprudenziali, è quella riguardante l’inclusione o meno, tra i destinatari della disciplina sul finanziamento illecito ai partiti politici, anche della figura del candidato sindaco.

L’orientamento prevalente, fino al recente mutamento della Corte di Cassazione, era quello secondo il quale la figura del candidato sindaco non potesse essere equiparata a quella del consigliere comunale, prevista invece dalla normativa sul finanziamento illecito ai partiti[3].

Tuttavia, recentemente la Suprema Corte è tornata sul punto offrendo un nuovo punto di vista e una differente interpretazione che l’ha portata proprio ad estendere il raggio di applicazione della disciplina anche al candidato sindaco[4]. L’assunto dal quale muove il ragionamento della Corte è quello secondo il quale la precedente sentenza n. 28045/2017 non aveva considerato che è certamente vero che al momento dell’entrata in vigore dell’art. 4 della legge n. 659/1981 il sindaco non veniva eletto direttamente dal corpo elettorale, ma la situazione aveva subito un aggiornamento con la legge n. 81 del 1993. Dunque, stando alla giurisprudenza più recente, “il mancato riferimento nell’art. 4 cit. alla figura del candidato sindaco potrebbe non essere il frutto di una obiettiva scelta del legislatore, quanto, piuttosto, di un mancato coordinamento della legge n. 659 del 1991 con quella n. 81 del 1993 con la quale è stato introdotto nell’ordinamento il sistema della elezione diretta del sindaco”.

Non vi sarebbe pertanto alcuna necessità di interpretazione estensiva del citato art. 4 della legge sul finanziamento illecito ai partiti né di interpretazione analogica o in malam partem[5]al di fuori dei casi tassativamente indicati, ma semplicemente di coordinamento tra l’originale L. n. 659/1981 e la successiva L. n. 81/1993.

 

Il finanziamento illecito ai partiti e le fondazioni

Negli ultimi anni uno dei punti che più hanno suscitato accesi dibattiti e clamore mediatico riguarda il ruolo assunto dalle fondazioni nello schema del finanziamento illecito ai partiti politici. Come accennato, infatti, le via via più stringenti limitazioni messe in atto dalle passate legislature per aumentare la trasparenza nell’attività dei partiti e delle forze politiche e ridurre la piaga della corruzione, avevano portato a servirsi di mezzi alternativi, formalmente leciti, per perseguire i medesimi scopi illeciti. Tra questi si segnala per l’appunto la nascita di fondazioni private, collegate però a partiti esistenti e che quindi facevano sì che di fatto il bacino destinatario dei fondi fosse il medesimo.

Proprio per questo motivo, la L. n. 3/2019 ha modificato l’articolo 5 del decreto-legge 28 dicembre 2013 n. 149 equiparando in toto ai partiti e ai movimenti politici “le fondazioni,  le associazioni e i comitati la composizione dei  cui  organi  direttivi sia determinata in tutto o in parte da  deliberazioni  di  partiti  o movimenti politici ovvero i cui organi direttivi  siano  composti  in tutto o in parte da membri di organi di partiti o movimenti  politici ovvero persone che siano o siano state, nei  dieci  anni  precedenti, membri del Parlamento nazionale o europeo  o  di  assemblee  elettive regionali o locali ovvero che  ricoprano  o  abbiano  ricoperto,  nei dieci anni precedenti, incarichi di  governo  al  livello  nazionale, regionale o locale ovvero incarichi istituzionali per  esservi  state elette o nominate in virtu’  della  loro  appartenenza  a  partiti  o movimenti politici, nonché le  fondazioni  e  le  associazioni  che eroghino somme a titolo di liberalità  o  contribuiscano  in  misura pari o superiore a euro 5.000 l’anno al finanziamento di iniziative o servizi a titolo gratuito in favore di partiti, movimenti politici  o loro articolazioni interne,  di  membri  di  organi  di  partiti  o movimenti   politici   o   di   persone   che   ricoprono   incarichi istituzionali”.

Con la precisazione, però, operata dalla giurisprudenza, onde evitare una irragionevole estensione di tale disciplina, secondo la quale non è sufficiente una mera coincidenza di finalità politiche, essendo invece necessaria una concreta simbiosi operativa tale per cui la fondazione possa essere considerata una vera e propria articolazione del partito[6].

 

Le fondazioni nel finanziamento illecito ai partiti: il caso Open

La sentenza in questione peraltro si era pronunciata su un decreto di perquisizione e sequestro emesso dalla Procura di Firenze nell’ambito delle indagini sulla fondazione Open, caso particolarmente caldo nel dibattito politico e mediatico di queste settimane.

Tale fondazione, infatti, avrebbe, secondo gli inquirenti, sostenuto dal 2012 al 2018 in modo indiretto le attività del Partito Democratico, di cui allora era segretario l’ex Presidente del Consiglio e attuale senatore Matteo Renzi. Sebbene le indagini siano iniziate poco più di due anni fa, essi si sono concluse solo intorno metà ottobre con l’invio da parte del Procuratore della Repubblica di Firenze di 15 avvisi di conclusione delle indagini, di cui 11 a persone fisiche e 4 a società.

Nello specifico, secondo la ricostruzione delle autorità inquirenti, la fondazione sarebbe stata creata e avrebbe agito come una vera e propria articolazione interna del partito, creando un canale per far transitare dei soldi (3,6 milioni secondo la procura) in favore soprattutto dell’”attività politica di Renzi, Lotti e Boschi e della corrente renziana” del Partito Democratico.

Mettendo però da parte la narrazione giornalistica e riportando la questione in un ambito più giuridico, la condotta sarebbe stata posta in essere prima dell’entrata in vigore della “Spazzacorrotti” e quindi dell’equiparazione tra le fondazioni collegate ad una forza politica e quest’ultima ai fini dell’applicazione della disciplina sul finanziamento illecito ai partiti. Pertanto, le accuse si baserebbero non su un’inammissibile analogia in malam partem[7], ma su una specifica interpretazione funzionale del dato testuale e soprattutto del concetto de-formalizzato di “articolazione di un partito”.

 

Conclusioni

A prescindere dal caso di specie, la condotta di finanziamento illecito ai partiti costituisce un serio ostacolo alla trasparenza del sistema e la fondazione Open sarebbe solo una delle tante fondazioni proliferate negli ultimi anni e aventi collegamenti con forze politiche di alquanto dubbia legittimità. Proprio quindi perché potenziali fonti di condotte illecite, il Greco, l’organo anti corruzione del Consiglio d’Europa ha apprezzato il giro di vite attuato dalla “Spazzacorrotti”, promuovendo per la prima volta l’Italia[8].

Ma la strada è ancora in salita e miglioramenti devono essere attuati al sistema di controllo dei finanziamenti alla politica se davvero si vogliono eliminare le condotte elusive via via messe a punto negli anni.

Informazioni

Forzati F., Il finanziamento illecito ai partiti politici. Tecniche di tutela ed esigenze di riforma, Jovene, 1998.

Finanziamento ai partiti, come era e com’è, in Finanziamento ai partiti, come era e com’è – Il Sole 24 ORE, 28 novembre 2019.

Fondazione politica o partito? Rilevanza della distinzione e criteri di accertamento in una pronuncia della Cassazione in tema di finanziamento illecito nel caso Open, in F. Lazzeri | Fondazione o partito? Il caso Open in Cassazione | Sistema Penale | SP, 17 novembre 2020.

[1] Per dare un’idea della scarsa considerazione di tale legge basti pensare che fino a quel momento l’unico caso registrato di applicazione della disciplina sul finanziamento illecito ai partiti fu in un’unica sentenza del 1990, peraltro di archiviazione.

[2] Vedi “Disciplina e trasparenza dei partiti politici e delle fondazioni”, in https://www.camera.it/temiap/documentazione/temi/pdf/1104961.pdf, 22 aprile 2020; per un approfondimento più specifico sul concetto di trasparenza e sul suo legale con la lotta alla corruzione si veda “Il principio della trasparenza”, in https://www.dirittoconsenso.it/2021/03/05/principio-della-trasparenza/, 5 marzo 2021.

[3] Cass. Pen., III sez., n. 28045/2017.

[4] Cass. Pen., VI sez., n. 16871/2021.

[5] Con l’espressione “interpretazione in malam partem” si intende un’interpretazione che dispone un trattamento in senso peggiorativo per il reo.

[6] Cass. Pen., VI sez., n. 28796/2020.

[7] Confronta nota n. 5.

[8] Cfr. https://www.gnewsonline.it/rapporto-europeo-sulla-corruzione-il-greco-promuove-litalia/.