L'appalto pubblico: aspetti generali

Introduzione all’appalto pubblico: inquadramento dello strumento giuridico e approfondimento sul bando di gara

 

Introduzione all’appalto pubblico

Quando una Pubblica Amministrazione (PA) ha necessità quali

• l’esecuzione di lavori – ad esempio la manutenzione in un ospedale
• la fornitura di prodotti – ad esempio l’approvvigionamento di computer per una scuola
• o la prestazione di servizi – ad esempio i servizi funebri per un comune

 

deve indire una gara di appalto che altro non è che una particolare procedura amministrativa avente lo scopo di individuare chi incaricare dello svolgimento dell’attività di cui ha bisogno.

La procedura prevede, innanzitutto, la pubblicazione di un bando di gara da parte della stazione appaltante, e cioè della PA in questione. Seguirà la presentazione delle offerte da parte dei potenziali appaltatori e l’aggiudicazione all’appaltatore che rispetti, meglio di tutti, i criteri prestabiliti nel bando di gara. A quel punto viene stipulato il contratto di appalto e si potrà dare seguito all’esecuzione del medesimo.

Occorre precisare che, quando si sente parlare di appalto, nella maggior parte dei casi ci si colloca nell’ambito pubblico; tuttavia, è bene sapere che non necessariamente è così, essendo previsto dall’ordinamento prima e più genericamente l’appalto per così dire “privato” o “civile”. Infatti, in quest’ultima accezione, il contratto di appalto non prevede nessuna gara e può essere stipulato direttamente, secondo la disciplina del Codice civile[1], in particolare agli artt. 1655 e ss. Diversamente, l’appalto pubblico è uno strumento giuridico più sofisticato la cui disciplina è di derivazione comunitaria ed è recepita attualmente dal cd. Codice di contratti pubblici o, meglio, d.lgs. n. 50 del 18 aprile 2016 come modificato dal decreto n. 76 del 16 luglio 2020 recante “Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale.”.

In questi termini, l’appalto pubblico è un particolare tipo di contratto di appalto che unisce, ai principi sanciti dal Codice civile, i principi che devono essere rispettati nell’operato amministrativo quali quelli di trasparenza[2], buon andamento, di imparzialità, di ragionevolezza, di proporzionalità. In questo modo sarà consentito il perseguimento dell’interesse pubblico sottostante alla necessità della PA, pur tutelando le aspettative dei privati.

 

Gli attori dell’appalto pubblico

Si chiarisca meglio, allora, quali sono gli attori in questa procedura.

• Da un lato c’è la pubblica amministrazione presso la quale sorge una delle necessità suddette (lavori, fornitura o servizi). È la cd. stazione appaltante e delle stazioni appaltanti qualificate esiste un apposito elenco presso l’ANAC (Autorità nazionale anticorruzione). Esempio di stazioni appaltanti sono gli enti pubblici come le Autorità locali, gli Organismi di diritto pubblico ma anche aziende che operano in settori speciali (aziende ospedaliere tra tutte).
• Dall’altro lato c’è l’appaltatore, ovvero l’operatore economico che si candida ad assumere l’obbligazione di compiere un’opera o un servizio per l’appaltante con organizzazione dei mezzi propri e con gestione a proprio rischio verso un compenso in denaro. L’appaltatore può essere sia una piccola impresa, sia un raggruppamento temporaneo di imprese meglio noto come RTI che contente di unirsi nella raccolta dei requisiti di partecipazione e nella presentazione dell’offerta.

 

Le procedure di appalto

La platea di candidati appaltatori può essere circoscritta a seconda della procedura d’appalto scelta dalla stazione appaltante; ai sensi dell’art. 59 Codice dei contratti pubblici, nell’aggiudicazione di appalti pubblici, infatti, le stazioni appaltanti possono utilizzare le seguenti procedure:

• procedure aperte o ristrette – nel primo caso qualsiasi operatore economico dotato dei requisiti di partecipazione può presentare un’offerta in risposta al bando di gara mentre nel secondo caso solo gli operatori economici che ricevono invito possono presentare un’offerta in risposta ad un avviso di indizione di gara;
• partenariato per l’innovazione – nelle ipotesi in cui l’esigenza di sviluppare prodotti, servizi o lavori innovativi e di acquistare successivamente le forniture, i servizi o i lavori che ne risultano non possa essere soddisfatta ricorrendo a soluzioni già disponibili sul mercato;
• procedura competitiva con negoziazione – funziona come una procedura ristretta ma l’offerta vincente fungerà da base per la successiva negoziazione;
• dialogo competitivo – le stazioni appaltanti avviano con i partecipanti selezionati un dialogo finalizzato all’individuazione e alla definizione dei mezzi più idonei a soddisfare le proprie necessità, discutendo con i partecipanti selezionati di tutti gli aspetti dell’appalto;
• procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara – quando non sia stata presentata alcuna offerta o alcuna offerta appropriata, né alcuna domanda di partecipazione o alcuna domanda di partecipazione appropriata in esito all’esperimento di una procedura aperta o ristretta, quando i lavori, le forniture o i servizi possono essere forniti unicamente da un determinato operatore economico o in ragione di estrema urgenza derivante da eventi imprevedibili dall’amministrazione aggiudicatrice, come meglio previsto dall’art. 63.

 

Il bando di gara

Salvo qualche eccezione, ogni procedura di selezione è indetta mediante un bando di gara. Si tratta dell’atto amministrativo che – insieme agli altri documenti predisposti dalla stazione appaltante quali disciplinare, capitolato ed eventuali allegati – disciplina l’intero procedimento della gara di appalto ed è predisposto basandosi su modelli, detti anche bandi tipo, approvati dall’ANAC.

Il contenuto del bando di gara è dettagliato nell’allegato XIV, Parte I, lettera C Codice dei contratti pubblici in un ricco elenco di 30 voci. Così, tra gli elementi essenziali che non possono mancare in un bando di gara, oltre a tutte le informazioni relative all’opera richiesta e alla stazione appaltante, nonché le principali condizioni del contratto da concludersi, si trovano i requisiti di partecipazione e i criteri di aggiudicazione sui quali ci si soffermerà nel prosieguo.

Innanzitutto, i requisiti di partecipazione si dividono in:

• requisiti di ordine generale – concernono l’affidabilità morale e professionale del concorrente e sono previsti dal Codice dei contratti pubblici; la loro mancanza è causa di esclusione dalla gara, a prescindere dal loro richiamo nel bando di gara.
• requisiti di ordine speciale – concernono l’esperienza e la capacità professionale del concorrente a svolgere l’appalto sul piano sia economico che tecnico e, a discrezione della stazione appaltante, sono necessari solo se inseriti nel bando e nel limite della pertinenza alle caratteristiche dell’appalto.

 

Come si accennava con riguardo agli attori in causa, i requisiti possono essere rispettati mettendo in comune aspetti economici e tecnici costituendo RTI o servendosi dell’avvalimento.

In tutti i bandi di gara sono presenti, inoltre, i criteri di aggiudicazione la cui determinazione ha lo scopo di garantire la concorrenza effettiva tra operatori economici. Di seguito i criteri di aggiudicazione previsti dal Codice dei contratti pubblici:

• Criterio di aggiudicazione del minor prezzo – La stazione appaltante confronta le offerte con riguardo al maggior ribasso di prezzo rispetto alla base d’asta. Trattandosi di criterio in deroga a quello generalmente previsto dell’offerta economicamente più vantaggiosa, le stazioni appaltanti che dispongono l’aggiudicazione mediante il criterio del minor prezzo devono darne adeguata motivazione e comunque nei soli casi di servizi e forniture con caratteristiche standardizzate o le cui condizioni siano definite dal mercato.
• Criterio di aggiudicazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa – Questo è il criterio prescritto dal Codice dei contratti pubblici nella maggior parte dei casi e si declina in due alternative:
  • costo efficacia – la stazione appaltante confronta prezzi e costi delle offerte con riguardo al miglior rapporto costo/efficacia in relazione al ciclo di vita del prodotto, servizio o lavoro
  • qualità prezzo – la stazione appaltante attribuisce punteggi prestabiliti per la qualità e per il prezzo dei lavori, servizi o forniture per un punteggio massimo complessivo di 100.

 

Secondo il criterio di aggiudicazione prescritto dalla legge e/o indicato nel bando di gara, quindi, sarà individuato il candidato aggiudicatario dell’appalto.

 

Conclusioni

Per concludere sembra utile riassumere brevemente della collocazione, nel contesto dell’appalto pubblico, del bando di gara quale atto amministrativo disciplinante la procedura di selezione dell’operatore economico cui affidare l’appalto: il bando di gara si colloca tra l’insorgere dell’esigenza della PA di una fornitura, della prestazione di un servizio o della realizzazione di un’opera e l’aggiudicazione dell’appalto con conseguente conclusione ed esecuzione del contratto. Da qui il legame indissolubile tra il bando di gara e l’appalto pubblico, qui approfonditi.