I trattati di Roma

Il 25 marzo del 1957 a Roma vengono firmati i “Trattati di Roma” che riprendono il processo di integrazione europea, iniziato con la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA) istituita nel 1951, e rappresentano una tappa fondamentale nella successiva evoluzione verso l’Unione europea

 

Il memorandum del Benelux

Per riuscire a comprendere la portata innovativa e dirompente dei trattati di Roma è necessaria una breve digressione sulle vicende storiche e le figure politiche che hanno portato alla nascita delle comunità CEE ed EURATOM.

Nonostante la profonda delusione per la stroncatura del progetto di difesa comune da parte della propria nazione, Jean Monnet ha partecipato energicamente al processo di rilancio della comunità economica e politica europea. Altra figura chiave è Paul-Henri Charles Spaak, ministro degli esteri belga e strenuo difensore di un processo di integrazione europea, capace di manifestare l’autorevolezza necessaria e di assumersi la responsabilità politica per consentire alla Comunità di superare il momento di stallo.

Il 18 maggio 1955 Spaak fa pervenire ai ministri degli esteri della CECA il Memorandum del Benelux, primo tassello verso l’elaborazione dei Trattati di Roma. È il ministro olandese Beyer il promotore del documento che, attraverso il coinvolgimento del lussemburghese Bech e belga Spaak, prevede un’unione doganale con conseguente abolizione di dazi e limitazioni di carattere quantitativo. Ancora una volta, dietro suggerimento di Monnet, il punto di partenza è il settore economico, che già in precedenza si era dimostrato idoneo per l’integrazione a livello europeo, ma l’originalità del Memorandum risiede non nei contenuti quanto nella previsione di due organismi: il mercato comune e l’ente per l’energia atomica, poi ripresi e sviluppati dai Trattati di Roma.

Il documento delinea due possibili strade per rilanciare l’integrazione e la Comunità europea:

• Creazione di un’organizzazione economica generale caratterizzata dall’unione doganale e il mercato comune, sotto la supervisione di un’Autorità sovranazionale, dotata di propri poteri. Si tratta di un assetto che ricalca il modello della CECA, proposto da Beyer già durante le trattative per la Comunità politica europea (CPE);
• Ampliamento delle competenze della CECA al settore dei trasporti, delle fonti energetiche e dell’energia atomica. Questa strategia è promossa da Spaak, sotto l’influenza di Monnet. L’energia nucleare a fini pacifici in particolare è uno degli argomenti più delicati del secondo dopoguerra, concepito da Monnet come “polo di attrazione” del processo di integrazione europea.

 

Il Memorandum si spinge anche ad individuare il processo di rilancio europeo: si tratta di una Conferenza intergovernativa, avente carattere aperto anche a Stati non appartenenti alla CECA, membri dell’Organizzazione europea di cooperazione economica (OECE) e partner commerciali della Comunità, con le seguenti funzioni:

• Stesura dei Trattati;
• Trascrizione di un calendario dei lavori di compimento dell’Unione doganale;
• Individuazione delle politiche da adottare in ambito sociale, dei trasporti e dell’energia nucleare.

 

Il documento viene accolto con estremo favore da Italia e Germania, nazioni che stavano attraversando un periodo di rinascita economica eccezionale ed erano interessate a tutelare e ampliare il processo di integrazione europea. Anche la Francia, in cui si stava affermando l’assenso verso un’integrazione di carattere limitato e più salvaguardante verso la sovranità nazionale, ha approvato il Memorandum.

 

La conferenza di Messina

Il 1giugno ha inizio la Conferenza di Messina, composta dai ministri degli esteri dei 6 Stati membri ed esperti indipendenti incaricati di elaborare e procedere, sulla base del Memorandum di Bruxelles, ad una riorganizzazione ordinamentale della Comunità. Il più importante risultato raggiunto dalla conferenza è l’istituzione di un comitato preparatorio, con sede a Bruxelles e presieduto da Spaak, la cui funzione principale è individuare le possibilità di attuazione dell’integrazione europea a trasporti, fonti di energia e energia atomica, ma soprattutto l’elaborazione dei principi alla base dei Trattati di Roma. Il comitato, al termine dei lavori ha presentato un’analisi della situazione economica europea e mondiale con allegate una serie di proposte su come rendere la comunità europea e la sua produzione più competitiva nello scenario internazionale: si tratta del rapporto Spaak, così chiamato per il fondamentale apporto del Presidente del comitato.

Gli Stati membri hanno ritenuto che una Comunità europea avente ad oggetto il settore dell’energia atomica fosse la più adeguata e con maggiori probabilità di successo. Il principale promotore di questa visione è stato soprattutto il ministro degli esteri belga Paul-Henri Spaak, secondo cui la dipendenza europea da fonti energetiche da Paesi esteri avrebbe determinato una costante situazione di incertezza economica e la soggezione agli umori e alleanze politiche delle nazioni esportatrici. Bisogna poi sottolineare che gli Stati di piccole dimensioni come i componenti del Benelux non avrebbero potuto sostenere i costi altamente proibitivi di ricerca in ambito nucleare come avveniva da parte delle due grandi potenze del secondo dopoguerra, USA e URSS, dotate di risorse economiche e logistiche smisurate.

 

CEE e EURATOM

Il 25 marzo 1957 nella Sala degli Orazi e Curiazi del Campidoglio a Roma vengono firmati due trattati:

1. il trattato che ha istituito la Comunità europea dell’energia atomica (CEEA o EURATOM) e
2. il trattato che ha dato vita alla Comunità economia europea (CEE), entrambi entrati in vigore il 1 gennaio 1958.

 

Il primo si ripropone le seguenti finalità: “di sviluppare la ricerca e assicurare la diffusione delle conoscenze tecniche, stabilire e garantire l’applicazione di norme di sicurezza uniformi per la protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori, agevolare gli investimenti e assicurare la realizzazione degli impianti fondamentali necessari allo sviluppo dell’energia nucleare nella Comunità, garantire il regolare e equo approvvigionamento di tutti gli utilizzatori della Comunità in minerali e combustibili nucleari, garantire che le materie nucleari civili non siano distolte dalle finalità cui sono destinate a promuovere il progresso nell’utilizzazione pacifica dell’energia nucleare in collaborazione con i paesi terzi e con le organizzazioni internazionali”. Il trattato è attualmente ancora in vigore. La CEEA rappresenta un unicum nell’ordinamento giuridico internazionale in quanto organizzazione giuridica internazionale collegata all’Unione Europea, ma parte di un quadro giuridico distinto perché caratterizzata da personalità giuridica internazionale.

Il secondo, istitutivo della Comunità economica europea, è centrale nel processo di integrazione economica e politica europea e molto più significativo del primo in quanto base legale di scelte politiche successive. Tra i principali obiettivi, il trattato CEE si prefigge:

• l’abolizione fra gli Stati membri dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative delle merci;
• l’eliminazione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali;
• l’instaurazione di una politica comune nel settore dell’agricoltura e dei trasporti;
• il ravvicinamento delle legislazioni nazionali funzionale al corretto andamento del mercato comune;
• la creazione di un Fondo sociale europeo, strumento finanziario volto al miglioramento dell’occupazione dei lavoratori;
• l’istituzione di una Banca europea per gli investimenti, destinata a sostenere gli obiettivi politici e l’espansione economica della Comunità.

 

Nel preambolo del Trattato CEE i Paesi firmatari sostengono la volontà comune di “porre le fondamenta di un’unione sempre più stretta fra i popoli europei, assicurare mediante un’azione comune il progresso economico e sociale dei loro paesi, eliminando le barriere che dividono l’Europa, assegnando ai loro sforzi per scopo essenziale il miglioramento costante delle condizioni di vita e di occupazione dei loro popoli”. In accordo con la visione politica di Spaak i trattati di Roma rappresentano un momento imprescindibile di trasformazione profonda dei rapporti tra Stati, relazioni da questo momento fondate su un’unificazione politica più stretta.

 

Struttura dei trattati di Roma

I trattati di Roma presentano una struttura per diversi aspetti affine: entrambi sono articolati in sei parti (definite “titoli” nel trattato EURATOM), anticipati da un preambolo e si completano con diversi allegati e protocolli (quattro allegati e dodici protocolli il trattato CEE, cinque e due il trattato EURATOM). Importanti differenze si registrano sotto il profilo contenutistico e tecnico-economico.

Le sei parti del trattato CEE trattano rispettivamente:

• la prima parte è dedicata ai principi di ispirazione per la creazione della CEE attraverso il mercato comune, l’unione doganale e le politiche comuni;
• la seconda parte comprende quattro titoli, inerenti rispettivamente alla libera circolazione delle merci, all’agricoltura, alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali, e ai trasporti;
• la terza concerne le politiche della Comunità;
• la quarta è dedicata all’associazione dei paesi e territori d’oltremare;
• la quinta riguarda le istituzioni della Comunità;
• l’ultima parte del trattato concerne le disposizioni generali e finali.

 

Il trattato annovera quattro allegati, relativi a talune posizioni tariffarie, ai prodotti agricoli, alle transazioni invisibili e ai paesi e territori d’oltremare. Per quanto concerne i dodici protocolli, il primo disciplina lo statuto della Banca europea per gli investimenti, mentre gli altri affrontano problemi strettamente connessi all’ordinamento giuridico e politico di ciascuno dei Paesi ratificanti (Germania, Francia, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi).

L’ossatura del trattato EURATOM è meno articolato e complesso, come dimostra il contenuto dei sei titoli:

• Il titolo I determina le missioni che il trattato assegna alla Comunità̀.
• Il titolo II definisce le disposizioni intese a favorire il progresso nel campo dell’energia nucleare.
• Il titolo III riguarda le disposizioni istituzionali e le disposizioni finanziarie generali.
• Il titolo IV tratta delle disposizioni finanziarie particolari.
• I titoli V e VI sono rispettivamente dedicati alle disposizioni generali e alle disposizioni relative al periodo iniziale.

 

Il trattato CEEA ha un carattere spiccatamente tecnico e si pone come obiettivo principale il coordinamento, l’integrazione e lo sviluppo delle industrie nucleari dei Paesi membri della CEE attraverso programmi di ricerca comuni, finalizzati alla condivisione di competenze tecniche ed investimenti a tutela dell’approvvigionamento delle risorse. Particolare attenzione viene prestata alla normativa a tutela della salute e sicurezza dei lavoratori.

 

Apparato istituzionale

Dal punto di vista istituzionale, i trattati di Roma si caratterizzano per riprodurre nei suoi aspetti principali l’apparato istituzionale della CECA.

Come accennato, il profilo istituzionale delle due Comunità create a Roma, delineato rispettivamente nella parte V del Trattato CEE e nel titolo III del Trattato Euratom, ricalcava essenzialmente il modello della CECA.

Per quanto riguarda la CEE, la parte V del Trattato delinea istituzioni e meccanismi decisionali caratterizzati dalla possibilità di espressione di interessi nazionali, senza perdere di vista l’orizzonte comunitario e l’obiettivo di integrazione europea. Il modello della CEE si fonda su un “triangolo” che si compone di Consiglio, Commissione e Parlamento Europeo, tenuti ad interagire e cooperare in modo da garantire l’equilibrio istituzionale.

• La Commissione, organo indipendente dalle direttive dei governi degli Stati membri che la nominano, è espressione dell’interesse comunitario. Ha responsabilità esclusiva nell’iniziativa normativa da proporre al Consiglio dei ministri ed è dotata di potere esecutivo nell’attuazione di politiche comunitarie, funzione che ha consentito alla Commissione di essere descritta come “motore dell’integrazione europea” sotto la guida del suo Presidente. Definita “guardiana dei trattati” in quanto accerta la corretta applicazione del diritto dei trattati e derivato attraverso mezzi che consentono il controllo di Paesi membri e imprese nazionali.
• Il Consiglio dei ministri, si compone dei rappresentanti designati dai governi degli Stati membri che si riuniscono con composizioni differenziate a seconda dell’argomento della riunione. È dotato di potere di emanazione della normativa comunitaria e di coordinamento delle politiche economiche e finanziarie nazionali. Opera in stretta connessione con il Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER) che prepara il lavoro del Consiglio.
• L’assemblea parlamentare, al momento dell’entrata in vigore del trattato era formata da membri eletti non a suffragio universale diretto e disponeva esclusivamente di un potere consultivo, emettendo pareri. Ciascun Stato nazionale dispone di un numero stabilito di rappresentanti basato sulle dimensioni geografiche e demografiche della nazione. Le decisioni vengono adottate a maggioranza qualificata, abbandonando il principio di unanimità e diritto di veto che rappresentano la regola nei processi decisionali delle organizzazioni internazionali e consentendo all’Unione Europea il superamento di determinate caratteristiche della sovranità.

 

La struttura istituzionale del Trattato EURATOM è anch’essa basata sul “triangolo comunitario” Parlamento europeo, Commissione e Consiglio.

I trattati di Roma prevedono anche l’istituzione di una Corte di Giustizia, istituzione posta in comune alle due comunità dalla Convenzione sulle istituzioni in comune (entrata in vigore in contemporanea ai trattati CEEA ed EURATOM) che prevede la condivisione di un altro organo, l’Assemblea Parlamentare. Solo nel 1967, con il Trattato di fusione, Consiglio e Commissione acquisiscono il ruolo di istituzioni comuni e si afferma il principio dell’unità di bilancio.

In altre parole, con l’entrata in vigore dei trattati di Roma, l’apparato istituzionale europeo, inizialmente composto dalla CECA si amplia a due nuove comunità, con proprie caratteristiche e con precise aree di intervento coerenti e finalizzate al soddisfacimento delle esigenze comuni.

 

Conclusione

In conclusione, i trattati di Roma hanno ricoperto un ruolo di fondamentale importanza non rilanciando semplicemente l’idea di cooperazione economica e politica, dopo la brusca battuta d’arresto rappresentata dal fallimento della Comunità europea di difesa (CED), ma rendendo l’Europa unita un postulato in continua espansione ed evoluzione.

Come si può dedurre, nel corso delle celebrazioni a Roma per i sessant’anni dai trattati, dalla firma di una dichiarazione in cui gli allora 27 Stati membri riaffermavano i valori a fondamento delle comunità europee e dell’attuale Unione europea: pace, libertà, democrazia e stato di diritto[1].