La pubblica amministrazione

L’evoluzione, la definizione ed i principi della pubblica amministrazione nell’ordinamento italiano

 

Una breve premessa storica

Il concetto di pubblica amministrazione è profondamente mutato nel corso del tempo. Basti pensare che nel XIX secolo: “Era composta essenzialmente dalle strutture amministrative che facevano capo al potere esecutivo, avevano dimensioni contenute e svolgevano soprattutto funzioni d’ordine (polizia e ordine pubblico, difesa, giustizia, relazioni con l’estero). Prevaleva l’idea che l’amministrazione pubblica fosse attività esecutiva delle leggi, destinata alla cura concreta e puntuale di interessi pubblici, e svolta da apparati alle dipendenze del governo (in primo luogo, i ministeri)”[1].

È solamente nel secolo successivo che: “L’amministrazione pubblica ha conosciuto una notevole espansione, ha moltiplicato i suoi compiti, ampliando sempre più, accanto alle funzioni d’ordine, le attività finalizzate alla promozione del benessere sociale e all’intensa disciplina dell’economia: ha così guadagnato gradualmente autonomia rispetto all’apparato di governo, tanto da configurare un potere amministrativo distinto dal potere esecutivo. Contemporaneamente, si sono sviluppate le amministrazioni territoriali, politicamente indipendenti dal governo centrale, in virtù di un processo di autonomia e di decentramento che ha interessato quasi tutti i paesi”[2].

Nel nostro ordinamento le riforme principali – indirizzate a potenziare decentramento – sono state attuate a partire dagli anni Novanta, per culminare con la riforma del Titolo V della Costituzione del 2001 che modificando l’assetto del governo territoriale e sovvertendo i tradizionali rapporti tra Stato centrale ed enti periferici[3].

Tutto ciò premesso, è bene sottolineare come questo cambiamento non abbia avuto una portata esclusivamente normativa o organizzativa, ma abbia rappresentato una trasformazione nella percezione della pubblica amministrazione.

In sintesi, dopo quasi un secolo dal celebre discorso di Filippo Turati in Parlamento, la P.A. è, nonostante le criticità, diventata una “casa di vetro” il cui interno deve essere tutto costantemente e quotidianamente visibile da parte dei consociati.

 

La definizione e i principi della pubblica amministrazione

Per “pubblica amministrazione”, spesso, si intende l’insieme degli enti pubblici che svolgono l’attività amministrativa, intesa come l’attività rivolta al concreto perseguimento di interessi pubblici[4].

Tale definizione non è errata, ma necessita di alcune integrazioni. In merito, la locuzione “pubblica amministrazione” può essere intesa:

• in senso oggettivo, consistente nell’attività volta alla cura degli interessi della collettività;
• in senso soggettivo, comprendente l’insieme delle strutture costituite per lo svolgimento di funzioni amministrative[5].

 

La pubblica amministrazione è regolata da alcuni importanti principi, ricavabili direttamente dalla Costituzione: il principio di legalità, il buon andamento e imparzialità, l’autonomia e il decentramento, la sussidiarietà, l’adeguatezza, la differenziazione e la responsabilità, che possono essere così sintetizzati.

1. Legalità: fa riferimento alla necessità che “L’attività dei pubblici poteri trovi il proprio fondamento nella legge. Secondo questo principio, non ci può essere apparato amministrativo, né attribuzione di poteri se non in base alla legge. Questa definizione del principio di legalità, deve essere intesa a livello formale, si affianca ad un principio di legalità sostanziale secondo cui l’amministrazione, non solo deve agire nei limiti e sulla base di una previsione di legge ma altresì in conformità ad una disciplina sostanziale posta dalla legge”[6]. Al riguardo sono previste, rispettivamente agli articoli 95 e 97 della Costituzione, due riserve di legge. La prima interessa l’attività dei pubblici uffici, organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione (art. 97). La seconda, invece, afferma che la legge deve provvedere all’ordinamento della Presidenza del Consiglio dei Ministri e determina il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei ministeri (art. 95);
2. Buon andamento e imparzialità: è probabilmente il principio regolatore della pubblica amministrazione maggiormente conosciuto, basato su due assunti fondamentali sanciti dall’art. 97 della carta costituzionale. Il primo prescrive il dovere di imparzialità dell’amministrazione, che non deve discriminare la posizione dei soggetti coinvolti dalla sua azione, nel perseguimento degli interessi affidati alla sua cura. In secondo luogo è regolato il buon andamento – inteso come l’esigenza della P.A. di essere un soggetto agente efficace – il cui fine è il raggiungimento dell’interesse pubblico, mediante un’azione amministrativa efficace ed efficiente[7];
3. Autonomia e decentramento: per quanto riguarda l’autonomia e il decentramento, l’art. 5 della Costituzione prevede il riconoscimento e la promozione delle autonomie locali, nonché l’attuazione del più ampio decentramento amministrativo nei servizi che dipendono dallo Stato;
4. Adeguatezza, differenziazione e sussidiarietà: questi tre importanti principi sono consacrati all’articolo 118 della Costituzione. Per rispondere al principio di adeguatezza la P.A. deve essere in grado di predisporre un’organizzazione adatta all’espletamento della potestà amministrativa. Nello specifico l’ordinamento richiede l’idoneità organizzativa di svolgere i compiti e le funzioni attribuite per legge[8]. Con il correlato principio di differenziazione è stabilito che l’allocazione delle funzioni deve tenere conto delle caratteristiche di ciascun livello di governo, ad esempio la struttura, l’organizzazione, il numero di cittadini che potenzialmente può raggiungere. Infine, occorre soffermarsi su cosa si intenda per sussidiarietà, ossia la capacità dell’ente di livello superiore di svolge compiti e funzioni amministrative in caso non possano essere espletati dall’ente di livello inferiore. Nel nostro ordinamento la sussidiarietà è distinta in:

• verticale, con cui si intende il criterio di spartizione delle competenze fra livelli di governo differenti;
• orizzontale, che considera la suddivisione dei compiti fra le pubbliche amministrazioni e i soggetti privati[9];

5. Responsabilità: in base a quanto stabilito dall’art. 28, i funzionari e i dipendenti della P.A. sono direttamente responsabili secondo le leggi penali, civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di diritti. La finalità della norma è la tutela dei singoli nei confronti degli abusi dei pubblici poteri.

 

Il principio di pubblicità e trasparenza: la legge 241 del 1990

Ai principi costituzionali sino ad ora trattatati, la legge n. 241 del 1990 “Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi” ha aggiunto la pubblicità e la trasparenza della pubblica amministrazione. Si tratta della c.d. legge sulla trasparenza degli atti amministrativi, destinata a dettagliare il procedimento amministrativo, nonché a riconoscere – con alcune eccezioni[10] – l’accesso ai documenti della P.A..

È grazie all’entrata in vigore di questa legge che il rapporto tra cittadini e amministrazione è stato completamente rivoluzionato, assumendo un carattere paritario e collaborativo. La trasparenza, invero, può essere intesa come “Accessibilità totale ai dati rilevanti, rende liberi e coscienti. La conoscenza dei dati è un elemento che dà potere, consapevolezza dei propri diritti”[11].

Al primo comma dell’art. 1, la l. 241 prevede che:

“L’attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge ed è retta da criteri di economicità, di efficacia, di imparzialità, di pubblicità e di trasparenza secondo le modalità previste dalla presente legge e dalle altre disposizioni che disciplinano singoli procedimenti, nonché dai principi dell’ordinamento comunitario”.

 

Dall’applicazione degli enunciati principi di pubblicità e trasparenza si ricavano alcune massime: innanzitutto che il procedimento di formazione dell’atto amministrativo è pubblico; in secondo luogo che l’avvio del procedimento deve essere portato a conoscenza degli interessati e che gli atti finali del procedimento devono essere pubblicizzati; infine che gli interessati hanno diritto di prendere visione degli atti e dei documenti procedimentali e di ottenerne copia.

La legge 241 del 1990 ha ricoperto, quindi, un ruolo fondamentale nell’evoluzione della pubblica amministrazione nella “casa di vetro”, specie in virtù dell’accesso civico documentale. Sul punto occorre chiarire che l’accesso: “Si pone come strumento partecipativo al procedimento amministrativo -prima ancora che difensivo – da parte dei soggetti privati portatori di interessi qualificati connessi al documento”[12].  A tale fine, secondo l’art. 22 per “diritto di accesso” si intende il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi.

 

La trasparenza e i “nuovi” tipi di accesso

L’attività della pubblica amministrazione ha subito nuovi cambiamenti con l’emanazione del d.lgs. n. 33 del 2013 “Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”.

Con il “decreto trasparenza” il Legislatore ha affiancato all’accesso ex 241/1990 due nuovi tipi di accesso: civico semplice e generalizzato.

L’accesso civico è disciplinato dall’art. 5, comma 1 e decreta:

“L’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione”.

In base a questa previsione normativa, l’accesso civico consiste nel “Diritto del quivis de populo di accedere a quei documenti per i quali sussista un obbligo di pubblicazione che sia stato disatteso dall’amministrazione[13]”.

 

Per accesso civico generalizzato, invece, il dettato dell’art. 5, comma 2 prevede che:

“Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti”.

 

Non vi è alcun dubbio che il diritto di accesso rappresenti una vera e propria conquista, volta a superare la segretezza che per anni ha connotato lo svolgimento dell’attività delle Pubblica Amministrazione.

Accanto a questa conquista occorre, però, raggiungere un equilibrio con la tutela della corretta gestione delle informazioni personali detenute dalla P.A. stessa[14].

In conclusione, “La ricerca di un equilibrio è comunque un’operazione che non può essere fatta una volta per tutte, ma muta al variare degli strumenti, delle tipologie di dati e di elementi da valutare. Vanno ricercate soluzioni possibili ed attuabili, evitando irrigidimenti e tendenze alla assolutizzazione di uno dei due diritti che non aiutano la ricerca di un equilibrio necessario”[15].