Il controllo giudiziario e l'amministrazione giudiziaria

Il controllo giudiziario e l’amministrazione giudiziaria sono strumenti di bonifica aziendale fondamentali per la protezione dell’attività di impresa dal fenomeno mafioso

 

Introduzione storica

Va premesso che l’amministrazione giudiziaria è un istituto assai risalente, che è stato per la prima volta disciplinato nell’articolo 3 quater e 3 quinquies della legge n. 575/65, e poi definitivamente introdotto nel 1992 con il d. l. n. 306, a seguito delle stragi di stampo mafioso nelle quali persero la vita i magistrati Giovanni Falcone e Paolo Borsellino.

Nella sua versione iniziale l’amministrazione giudiziaria è stata tendenzialmente inutilizzata, anche alla luce di un impianto normativo che certamente non poteva essere ritenuto chiaro quanto agli scopi perseguiti.

 

La normativa inerente all’amministrazione giudiziaria e al controllo giudiziario

Oggi l’amministrazione giudiziaria è disciplinata dall’art. 34 del Codice antimafia, integralmente riscritto dall’art. 10 della l. n. 161/17, che prevede come questo istituto possa essere adottata nel caso in cui dalle indagini patrimoniali compiute dalla Guardia di Finanza o dalla Polizia Giudiziaria (o comunque da quelle eseguite per reprimere fenomeni corruttivi o di condizionamento mafioso) risulti che il libero esercizio delle attività economiche sia direttamente o indirettamente sottoposto alle condizioni di intimidazione o di assoggettamento previste dall’articolo 416 bis del codice penale, recante la disciplina dell’associazione di tipo mafioso[1].

L’amministrazione giudiziaria può essere altresì disposta nel momento in cui l’attività economica, compresa ovviamente anche quella imprenditoriale, possa agevolare l’attività di persone nei confronti delle quali è stata proposta o applicata una delle misure di prevenzione personale o patrimoniale, nonché di persone sottoposte a procedimento penale per alcuni specifici reati (associazione a delinquere di stampo mafioso, estorsione, usura, riciclaggio e impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita), allorquando non ricorrono i presupposti per l’applicazione delle misure di prevenzione patrimoniali.

Detto in altri termini, l’amministrazione giudiziaria può essere disposta qualora le indagini patrimoniali offrano sufficienti elementi per ritenere che il libero svolgimento delle attività economiche indagate agevoli l’attività dei soggetti indicati dalla norma.

In tale caso l’articolo 34 prevede che il Tribunale – Sezione Misure di Prevenzione – può applicare l’amministrazione giudiziaria delle aziende o dei beni da quest’ultime utilizzabili per lo svolgimento delle attività economiche.

In verità il maggior pregio della L. n. 161/2017 riguarda l’introduzione della misura del controllo giudiziario delle aziende, sistemandola in un articolo a sé del Codice antimafia, l’art. 34 bis, così da sancire la totale autonomia di detto istituto rispetto a quella dell’amministrazione giudiziaria.

L’articolo 34 bis del codice antimafia può essere disposto e, nel caso di cui al comma 6, richiesto dall’impresa, quando le circostanze di fatto depongano per un pericolo di infiltrazione mafiosa di tipo occasionale.

Non si richiede, quindi, che l’infiltrazione sia radicata e abbia contaminato in maniera diffusa l’impresa; il controllo giudiziario interviene lì dove l’infiltrazione sia facilmente sterilizzabile mediante un percorso di recupero.

Spicca, a tale proposito, in relazione ad entrambi gli istituti, la peculiarità della scelta seguita dall’ultimo intervento riformatore del 2017, che risiede nell’aver attribuito rinnovata centralità a un aspetto nevralgico dell’azione di contrasto al crimine organizzato: promuovere un proficuo recupero e gestione dei patrimoni potenzialmente destinate a finire in mano ai gruppi criminali mafiosi.

 

I presupposti applicativi del controllo giudiziario e dell’amministrazione giudiziaria

Il legislatore ha quindi generato il controllo giudiziario e l’amministrazione giudiziaria come istituti patrimoniali alternativi alle misure ablatorie, nell’ottica di rafforzare la supervisione giudiziaria e di promuovere comportamenti conformi alla legge, finalizzato al recupero dell’impresa raggiunta da un’informazione interdittiva antimafia del Prefetto, senza arrivare ad azioni espropriative, come accade con i sequestri e le confische.

Per questo motivo, nonostante l’amministrazione giudiziaria e il controllo giudiziario siano inseriti nel capo quinto del codice antimafia che disciplina le misure di prevenzione patrimoniali diverse dalla confisca, urge osservare che tali due istituti, a giudizio di chi scrive, non possono essere accomunate  alle misure di prevenzione patrimoniali.

Questo perché la funzione dei due istituti, in particolar modo quello del controllo giudiziario, non è individuabile nell’ablazione del bene ma nella bonifica dell’attività aziendale.

Per questo motivo l’amministrazione e il controllo giudiziario possono essere definite come misure di prevenzione patrimoniali atipiche o di tipo amministrativo.

Merita di osservare che il tratto comune di queste due misure di prevenzione è il preliminare accertamento da parte del Giudice delle condizioni oggettive descritte nelle norme di riferimento, in modo da individuare il grado di assoggettamento dell’attività economiche alle descritte condizioni di intimidazione mafiosa e la attitudine di esse alla agevolazione di persone pericolose[2].

In definitiva, come si avrà modo di argomentare nel corso del presente elaborato, l’amministrazione ed il controllo giudiziario, quali “misure di prevenzione diverse dalla confisca”, possono essere considerate come due misure tese a reprimere e a bonificare la infiltrazione mafiosa nelle imprese.

 

Le differenze tra l’amministrazione e il controllo giudiziario

La prima caratteristica che differenzia i due istituti è la seguente:

• nel caso dell’amministrazione giudiziaria, la condotta agevolatrice deve intendersi come attitudine comportamentale atta a rivelare un’obiettiva commistione di interessi tra le attività delittuose dell’agevolato e l’attività dell’impresa agevolante;
• diversamente, nel controllo giudiziario la condotta di agevolazione presenta contorni meno stringenti, in quanto l’art. 34-bis la correla all’elemento dell’occasionalità.

 

La seconda rilevante differenza tra l’amministrazione giudiziaria e il controllo giudiziario riguarda i soggetti che possono richiedere l’applicazione della misura preventiva:

• In relazione all’articolo 34 e quindi all’amministrazione giudiziaria è previsto che i legittimati alla richiesta siano i soggetti indicati dall’articolo 17 del codice antimafia, i quali possono agire tanto nel caso in cui una proposta di sottoposizione a misura di prevenzione carico di taluno non sia stata ancora avanzata quando nel caso in cui una tale proposta sia stata invece formulata. Inoltre, a differenza del controllo giudiziario, per l’adozione del provvedimento la legge richiede specificamente l’acquisizione di sufficienti indizi per ritenere che il libero esercizio di attività economiche sia compromesso dalle condotte delinquenziali indicate o possa agevolare tali condotte.
• Diversamente, nel caso in cui venga accertata l’occasionale agevolazione all’interno dell’azienda o a favore dei soggetti individuati per l’applicazione della misura di prevenzione dell’amministrazione giudiziaria e ove ci siano sufficienti indizi di pericolo concreto di infiltrazione mafiosa, come espressamente previsto dall’art. 34 bis del codice antimafia, il Tribunale su istanza del pubblico ministero o d’ufficio dispone il controllo giudiziario. Questa misura di prevenzione patrimoniale può essere adottata per un periodo non inferiore ad un anno e non superiore a tre anni.

 

Il procedimento di applicazione dell’amministrazione giudiziaria

L’applicazione dell’amministrazione giudiziaria dipende dalla sussistenza di pericoli di infiltrazione mafiosa verificati a seguito delle indagini patrimoniali previste dall’articolo 19 del codice antimafia.

In particolare l’amministrazione giudiziaria dei beni connessi a realtà produttive viene adottata nel momento in cui vi siano sufficienti indizi per ritenere che il libero esercizio di un’attività economica, in particolare quella di tipo imprenditoriale, sia direttamente o indirettamente sottoposta alle condizioni di intimidazione o di assoggettamento previste dall’articolo 416 bis c.p., oppure possa agevolare l’attività di persone nei cui confronti sia stata proposta l’applicazione di una misura di prevenzione personale o patrimoniale ovvero di persone sottoposte a procedimento penale per specifici reati.

L’amministrazione giudiziaria è disposta per un periodo non superiore ad un anno e può essere prorogata di ulteriori sei mesi per un periodo, comunque, complessivamente non superiore ai due anni.

Così come previsto dal comma terzo dell’articolo 34 del D. lgs n. 159/2011, il Tribunale, con il decreto che dispone l’amministrazione giudiziaria, nomina il giudice delegato e l’amministratore giudiziario. Quest’ultimo compie tutti gli atti ed esercita tutte le facoltà spettanti ai titolari dei diritti sui beni e sulle aziende oggetto della misura; in altri termini l’amministratore giudiziario va temporaneamente a sostituire il titolare dell’azienda al fine di rimuovere quelle situazioni di fatto e di diritto che hanno determinato la misura.

Per questo motivo il quarto comma dell’articolo 34 del codice antimafia prevede che il provvedimento di amministrazione giudiziaria del Tribunale sia eseguito mediante l’immissione nel possesso da parte dell’amministratore giudiziario dei beni aziendali e con l’iscrizione nel registro della Camera di Commercio del decreto stesso.

Al termine del periodo di amministrazione giudiziaria il Tribunale:

• qualora non disponga il rinnovo del provvedimento, delibera la revoca della misura e può eventualmente applicare contestualmente il controllo giudiziario di cui all’articolo 34 bis.
• Se invece l’esito dell’amministrazione giudiziaria è negativo il Tribunale può disporre la confisca dei beni per i quali vi sia motivo di ritenere che essi siano il frutto di attività illecite o ne costituiscano reimpiego.

 

In conclusione, laddove l’Autorità Giudiziaria ritenga di poter ancora perseguire l’obiettivo della bonifica aziendale, ne garantirà la continuità mediante l’applicazione del controllo giudiziario, con revoca del provvedimento ex art. 34.

Diversamente, nel caso in cui il condizionamento criminale abbia determinato un recupero difficile dell’impresa, il Tribunale procederà all’applicazione della confisca, con contestuale appropriazione statale, di tutti quei beni che si ha motivo di ritenere siano il frutto di attività illecite o ne costituiscano il reimpiego.

 

… e del controllo giudiziario

Passiamo ora al secondo istituto previsto dal D.lgs. n. 159/2011 per contrastare il fenomeno mafioso all’interno di realtà imprenditoriali, il controllo giudiziario previsto dall’articolo 34 bis del codice antimafia. Si tratta di un istituto più “dolce” e meno invasivo rispetto all’amministrazione giudiziaria, che provoca l’instaurazione di un rapporto che coinvolge da una parte l’azienda destinataria del controllo e dall’altra l’amministratore giudiziario e il giudice delegato.

In particolare, l’amministratore giudiziario, appositamente nominato con il decreto del Tribunale sezione delle misure di prevenzione, che dispone il controllo giudiziario dell’azienda, dovrà riferire periodicamente al giudice delegato gli esiti della attività di controllo da quest’ultimo svolta.

Più nel dettaglio l’amministratore giudiziario dovrà occuparsi di valutare l’andamento economico dell’azienda, verificando il tipo di operazioni e con quali soggetti l’azienda controllata instauri le proprie relazioni economiche.

Si tratta di un compito di fondamentale importanza, poiché è sulle relazioni intermedie, e poi su quella conclusiva, che si fonda il provvedimento finale dei giudici della prevenzione.

Compito dell’amministratore è altresì quello di valutare gli atti di acquisto, di pagamento effettuati, gli incarichi ricevuti e gli atti e contratti sottoscritti dall’azienda di valore non inferiore ad euro 7.000, Così come previsto dal comma secondo lettera a) dell’articolo 34 bis.

Inoltre, il Tribunale può stabilire ai sensi dell’articolo 34 bis comma terzo del codice antimafia specifici compiti all’amministratore giudiziario imponendo, altresì, determinati obblighi al proprietario dell’azienda[3].

Al termine del periodo di controllo e previa istanza da parte dell’interessato (o del suo difensore), il Tribunale fissa una udienza “conclusiva”, provvedendo in camera di consiglio; all’udienza partecipano il Giudice delegato, il Pubblico Ministero e l’Amministratore Giudiziario.

In ultimo, deve osservarsi che la cessazione del controllo giudiziario può avvenire:

• per scadenza del termine della misura stabilito dal comma 2
• in caso di accertamento della violazione di una o più prescrizioni, cioè qualora ricorrano i presupposti dell’amministrazione giudiziaria, il Tribunale può disporre tale ultima misura;
• in caso di richiesta di revoca del provvedimento di controllo giudiziario da parte del titolare dell’azienda.

 

Conclusione

In conclusione, alla luce delle considerazioni poc’anzi espresse si può ritenere che amministrazione giudiziaria e controllo giudiziario abbiano un fondamento normativo differente:

• l’amministrazione giudiziaria è un istituto preventivo individuato per contrastare la criminalità organizzata anemizzandone ogni ipotesi di profitto consentendo il suo recupero all’economia legale, mentre
• la ratio ispiratrice del controllo giudiziario risiede in un’effettiva e concreta possibilità di bonificare l’azienda, fondata sulla verifica di concrete possibilità che la singola realtà aziendale abbia o meno di compiere fruttuosamente il cammino verso il riallineamento con il contesto economico sano.