I decreti attuativi

Che cosa sono i decreti attuativi e a cosa servono? Spiegazione di questa fonte di diritto di rango secondario

La funzione di produzione del diritto: dove si pongono i decreti attuativi?

Tra i compiti fondamentali di uno Stato, che altro non è se non l’organizzazione di un popolo su un territorio, vi è la produzione del diritto, cioè la creazione di uno dei tanti sistemi di regole finalizzati a disciplinare le attività umane[1].

I decreti attuativi sono una fonte del diritto di rango secondario, cioè collocati a un livello inferiore nel panorama delle fonti ed è in genere emanazione del potere regolamentare dei ministeri.

Serve premettere che il diritto si pone come tecnica neutra[2] rispetto ai fini concretamente perseguiti, perché esso è funzionale a raggiungere più scopi, diversi tra di loro, potenzialmente propri sia di un potere politico autoritario, sia di uno liberale. L’individuazione di questi fini, più o meno meritevoli di essere perseguiti a seconda del sistema di valori che si prende come punto di riferimento, è di competenza della politica, verso cui il diritto svolge una funzione “servente”.

Le fonti di produzione del diritto rappresentano, in questo senso, il contenuto minimo presente in ogni Costituzione. Nella maggior parte degli ordinamenti, così come nel nostro, la principale fonte del diritto è la legge ordinaria, di rango primario, approvata dal Parlamento secondo la procedura prevista dagli articoli 70 e seguenti della Costituzione.

L’attuazione della legislazione

Le caratteristiche proprie della legge sono la generalità e l’astrattezza. Tuttavia, se da un lato la rendono capace di regolare un numero indefinito di casi previsti per un numero potenzialmente infinito di volte, dall’altro le impediscono di poter scendere nello specifico a disciplinare i fenomeni a cui è pur destinata, rimandando a un momento successivo la specificazione delle disposizioni in essa contenute. Quello appena menzionato è il tema dell’attuazione della legislazione: nella maggior parte dei casi, dopo l’emanazione di una legge, o altro atto avente forza di legge, è necessario adottare provvedimenti di attuazione da parte dei soggetti istituzionali direttamente coinvolti, perché i cittadini possano beneficiare del contenuto delle nuove norme.

Generalmente, il provvedimento attuativo tipico è il decreto ministeriale abbreviato in DM[3] a cui rinviano tanto le leggi quanto ormai più frequentemente i decreti-legge[4], il numero sempre più crescente dei quali tende a spostare la produzione normativa dal Parlamento al Governo. Tra le fonti che operano i maggiori rinvii vi sono le leggi annuali di bilancio, per la mole di risorse che smuovono.

Qualche numero sui decreti attuativi

La Camera dei deputati ha istituito un Osservatorio sulla Legislazione[5] che periodicamente redige Rapporti sullo stato della legislazione italiana, con un focus anche sulle dinamiche dell’attuazione normativa.

Nell’ultimo di questi Rapporti, risalente al periodo 2022-23[6] è emerso quanto riportato nella tabella seguente:

Totale XVIII Legislatura

(23 marzo 2018 – 12 ottobre 2022)

Al fine di implementare la fase dell’attuazione legislativa è stata istituita una rete governativa permanente per l’attuazione del programma di governo, composta dagli uffici a questo dedicati che sono incardinati presso ciascun Ministero.

I dati dell’ultimo Rapporto hanno riscontrato che fino al giorno 15 maggio 2023, a sei mesi dall’inizio della XIX legislatura, rimanevano da adottare 498 provvedimenti attuativi di cui:

• 299 risalenti ai governi della XVIII legislatura (216 riferiti al Governo Draghi, 64 al Conte II e 19 al Conte I),
• mentre 199 erano riferiti ai primi sette mesi del Governo Meloni.

Pure mancherebbero 41 provvedimenti attuativi di norme approvate dai governi della XVII legislatura (15 marzo 2013 – 22 marzo 2018), altri 61 connessi a leggi di iniziativa parlamentare prevalentemente della XVIII legislatura e 2 alla XIX.

Il PNRR

Un discorso a parte merita il PNRR, il fondo europeo straordinario consistente in 122 miliardi di euro erogati al nostro Paese, in parte a fondo perduto e per la maggior parte a prestito.

Lo sforzo eccezionale del Governo per la spendita di queste risorse, dal punto di vista meramente attuativo ha perseguito i seguenti obiettivi[7]:

• la creazione di nuovi organismi e uffici per coordinare l’attuazione degli investimenti con il decreto-legge del 31 maggio 2021, n. 77
• il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni anche attraverso il reclutamento di nuovo personale con il decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80
• l’introduzione di criteri straordinari di assegnazione delle risorse nelle amministrazioni connesse a obblighi di monitoraggio con il decreto-legge n. 121 del 2021
• nuove norme processuali nelle procedure amministrative per rispettare i termini previsti dal PNRR con il decreto-legge 7 luglio 2022, n. 85.