E-Government: l'esperienza europea ed italiana

L’E-Government permette una maggiore partecipazione e consapevolezza dei cittadini grazie alle nuove tecnologie. Cosa prevedono l’Unione Europea e l’Italia?

 

Definizione della nozione di E-Government

Per comprendere il concetto di E-Government, bisogna analizzare innanzitutto il significato e l’origine del termine. Con l’espressione E-Government si intende l’utilizzo delle nuove tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni (I.C.T.) nelle diverse funzioni poste in essere dalla Pubblica Amministrazione con l’obiettivo di fornire servizi ai cittadini e migliorare il rapporto con questi ultimi e con le imprese.

Il processo di rinnovamento della P.A. è uno degli obiettivi che si prefigge l’Unione Europea e in merito ha elaborato una delle più importanti e accurate definizioni, per cui l’E-Government è “l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, coniugato a modifiche organizzative e all’acquisizione di nuove competenze al fine di migliorare i servizi pubblici e i processi democratici e di rafforzare il sostegno alle politiche pubbliche”.

Una altrettanto interessante definizione proviene dall’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo dell’Economia (O.C.S.E.), secondo cui l’E-Government è “l’uso delle I.C.T., e in particolare di Internet, come strumento per raggiungere una migliore governance”.

L’origine semantica del termine E-Government va ricondotta alla lingua inglese: il termine “government” indica sia il Governo che l’Amministrazione mentre il prefisso “e” sta per “electronic”, cioè il complesso di attività attuate attraverso le tecnologie e in particolare Internet.

L’E-Government non può essere ridotto al semplice utilizzo delle nuove tecnologie, ma si configura come un modo nuovo e innovativo di organizzare i servizi offerti, rendendoli più adeguati al profilo e ai bisogni dell’utente. Inoltre l’E-Government rappresenta un importante passo avanti verso la partecipazione e consapevolezza dei cittadini alla vita democratica[1], potendo monitorare attentamente la qualità e la natura dei servizi offerti dai vari livelli di amministrazione (statale e regionale). Si tratta di una conseguenza del carattere e della tendenza universale delle I.C.T. (Information and Communications Technologies)[2], la cui evoluzione e affermazione nel settore pubblico hanno determinato la nascita dell’E-Government.

 

Open Government

Uno degli aspetti più interessanti e meritevoli di riflessione riguarda il modello di amministrazione da adottare per consentire all’E-Government di esprimere tutte le sue potenzialità, soprattutto nel rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadini. L’introduzione delle I.C.T. da parte dei governi ha messo a dura prova i modelli tradizionali, inaugurando un processo di riorganizzazione del settore pubblico, attraverso la modernizzazione dell’apparato burocratico, il miglioramento dell’efficienza e trasparenza dei processi di erogazione dei servizi e sviluppando un rapporto di fiducia tra P.A. e cittadini.

La nascita del rapporto tra la Pubblica Amministrazione e la collettività incentrato sui principi di fiducia, trasparenza e comunicazione diretta ha determinato l’evoluzione verso un modello di E-Government noto come Open Government. Si tratta di un modello di amministrazione caratterizzato da forme di interazione bidirezionali, in cui la cosa pubblica deve operare in modo trasparente, chiaro, permettendo ai cittadini di valutare e di contribuire all’azione della P.A. La partecipazione del cittadino può realizzarsi attraverso diversi strumenti, ma soprattutto attraverso il contributo imprescindibile delle I.C.T.

Il memorandum del 21 febbraio del 2009 elaborato dall’amministrazione Obama è risultato fondamentale per la conoscenza e diffusione su scala globale della filosofia e dei valori alla base dell’Open Government. I principi su cui si fonda sono:

– la trasparenza, la pubblicazione di una serie di dati sull’attività di governo senza restrizioni o altre forme di controllo che incidano sulla diffusione;

– la partecipazione, la possibilità per qualunque cittadino di partecipare al miglioramento della cosa pubblica attraverso 3 tipi di azione: la consultazione, la proposta e la condivisione delle politiche pubbliche;

– la collaborazione, un’azione congiunta ed organizzata tra i diversi livelli di governo finalizzata ad ottenere un’azione amministrativa più efficiente.

 

Punti di forza e vincoli alla realizzazione dell’E-Government

Dopo aver analizzato gli ambiti coinvolti nelle politiche di E-Government, è altrettanto essenziale approfondire i punti di forza e i vincoli a cui i governi devono tenere conto nella realizzazione dell’amministrazione digitale.

I punti di forza sono evidenti:

• Agevolazione nell’accesso ai servizi delle Amministrazioni, che può avvenire da qualsiasi angolo del pianeta purché dotato di una connessione Internet, con una notevole riduzione dei tempi di risposta dagli uffici pubblici e un servizio profilato su misura dell’utente;
• Vantaggi di natura sociale, in quanto l’E-Government consente una partecipazione attiva del cittadino nella cosa pubblica con conseguente aumento del grado di democratizzazione e partecipazione alla vita politica del proprio Paese;
• Vantaggi di natura economica, sia dal lato della domanda che dell’offerta di servizi digitali. Dal punto di vista dell’offerta l’E-Government consente alla P.A. di ridurre notevolmente i costi per un servizio pubblico efficiente, poiché non risulta necessario l’impiego di un numero ingente di forza lavoro. Dal lato della domanda il ricorso alle tecnologie dell’E-Government consente di comunicare con la cosa pubblica in maniera semplice e poco costosa.

 

Al tempo stesso però l’E-Government presenta una serie di vincoli e problematiche complesse tra cui è fondamentale sapersi destreggiare.

• Il Digital divide rappresenta il principale ostacolo allo sviluppo dei progetti di E-Government. Si tratta del divario tra chi dispone del pieno accesso alle I.C.T. e chi no, con conseguente possibilità di accedere ai servizi digitali offerti dalla P.A. Il Digital divide può essere ricondotto a motivi di tipo anagrafico, socio-economico (hanno minor possibilità di accesso a strumenti tecnologici le persone aventi un reddito medio-basso) e territoriale (le infrastrutture telematiche vengono raggiunte con più difficoltà dagli abitanti di luoghi isolati o impervi). Questo vincolo impedisce la piena realizzazione delle politiche dell’E-Government che finirebbe per escludere alcune categorie di cittadini e renderebbe necessario il mantenimento di servizi pubblici in presenza per i soggetti/utenti privi di tecnologie informatiche;
• Un altro aspetto problematico è lo sviluppo di un sentimento di fiducia nei confronti dei servizi offerti dalla Pubblica Amministrazione. La sicurezza digitale e la tutela della privacy giocano un ruolo fondamentale nella percezione del cittadino sull’affidabilità dell’Amministrazione Digitale che quindi si trova a gestire cambiamenti legali, sociali e tecnologici sia all’interno dell’apparato amministrativo che nei rapporti con il cittadino.

 

L’E-Government nel contesto europeo

Lo sviluppo dell’E-Government ha un ruolo centrale all’interno delle politiche dell’Unione Europea e si può suddividere in due ambiti:

• Il ricorso alle tecnologie informatiche e alle politiche di E-Government per consentire una maggior partecipazione del cittadino all’attività amministrativa pubblica e un miglioramento dei modelli e processi all’interno della Pubblica Amministrazione.
• Il cambio di prospettiva nel processo di modernizzazione dell’amministrazione pubblica digitale; dal livello nazionale si deve passare a un’ottica europea finalizzata alla realizzazione di un Singolo Mercato Digitale Europeo (Digital Single Market).

 

La strategia per la realizzazione di questo nuovo Mercato Digitale adottata dalla Commissione Europea nel maggio del 2015 è incentrata:

• sul miglioramento dell’accesso, per utenti ed imprese, ai beni digitali nell’intero territorio europeo tramite la semplificazione dell’e-commerce e la modernizzazione dei diritti di copyright;
• sulla creazione delle giuste condizioni affinché l’ambiente delle reti digitali possa esprimersi al meglio incrementando la trasparenza e la protezione dei dati personali;
• sulla massimizzazione della crescita potenziale dell’economia digitale attraverso l’implementazione di una “industria 4.0” dei servizi elettronici e delle abilità digitali.

 

Nonostante stime e risultati molto incoraggianti, il mercato Digitale Europeo risulta ancora disaggregato ed incentrato su una logica nazionale e non comunitaria. È necessario adottare interventi e soluzioni legislative urgenti improntate ad una maggior uniformazione della normativa degli Stati Membri e ad una riduzione degli ostacoli che impediscono la piena realizzazione del Mercato Digitale dell’UE.

Nell’analisi dello sviluppo dell’E-Government nell’ambito dell’UE ci si muove lungo tre direttrici:

• Prospettiva politica, avente ad oggetto i progressi raggiunti nelle politiche di E-Government descritte dettagliatamente dall’“E-Government Action Plan 2011-2015”. I risultati sono analizzati alla luce del grado di centralità assunta dagli utenti nei riguardi della funzione amministrativa, il livello di trasparenza raggiunta dalle pubbliche amministrazioni e la semplificazione della mobilità all’interno dei confini europei;
• Prospettiva dell’utente che si concentra su tre distinte categorie di utenti: imprenditori, in cerca di occupazione e studenti. Le potenzialità dell’amministrazione digitale europea sono affrontate alla luce del tipo di aiuto che viene garantito alle 3 categorie nell’avviare attività commerciali, trovare occupazione e concludere percorsi di studio.
• Prospettiva della valutazione dei risultati. Questi ultimi vengono esaminati nel contesto sociale, politico ed economico del Paese permettendo di comprendere in che modo l’E-Government incida sui diversi Paesi e quale stadio di governo elettronico possano raggiungere.

 

L’E-Government nel contesto italiano

L’introduzione del governo elettronico in Italia si inserisce nella strategia europea di Lisbona 2010[3]. La transizione verso il sistema di E-Government è cruciale nel processo di sviluppo socio-economico e tecnologico di ogni Paese, in cui è necessaria la cooperazione di tutti i soggetti direttamente interessati come i cittadini, le imprese, le amministrazioni pubbliche e le università. Questo interesse verso il tema ha radici ormai ventennali.

Nel documento del 2007 “Verso il Sistema Nazionale di E-Government”, il Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella Pubblica Amministrazione Luigi Nicolais forniva una visione sistematica degli obiettivi da perseguire per il governo elettronico: migliorare l’efficienza della pubblica amministrazione, facilitare la piena cooperazione ed interoperabilità tra le amministrazioni per ridurre i tempi e semplificare le procedure. Di fondamentale importanza è la creazione di una cittadinanza digitale, attraverso il superamento del digital divide e lo sviluppo della e-democracy, mediante una maggior partecipazione dei cittadini alla vita politica e amministrativa dello Stato. L’adeguamento del sistema amministrativo italiano si doveva realizzare non solo attraverso il rinnovamento dell’organizzazione, delle regole e procedure dell’apparato amministrativo, ma soprattutto con la costituzione di nuove figure professionali, con nuove competenze in campo tecnologico ed informatico che riescano a tradurre concretamente il passaggio da un’amministrazione pubblica tradizionale ad una moderna. In conclusione l’obiettivo del ministro Nicolais era rendere l’Italia protagonista della strategia europea di E-Government con uno scambio continuo di esperienze tra livello nazionale e comunitario.

Sotto l’aspetto legislativo l’Italia ha adottato un quadro normativo coerente e adeguato agli ambiziosi obiettivi di digitalizzazione dell’apparato amministrativo. Un vero punto di svolta è il D. Lgs. N.82 del 7 Marzo 2005, denominato Codice dell’Amministrazione Digitale, in cui vengono delineati i diritti dei cittadini e delle imprese a comunicare con la Pubblica amministrazione attraverso le tecnologie dell’informazione e comunicazione, ma soprattutto vengono descritti per la prima volta strumenti fondamentali per le politiche di E-Government quali: firma elettronica, posta elettronica certificata e regole per i pagamenti elettronici.

Per quanto riguarda la promozione dell’E-Government attraverso investimenti e progetti co-finanziati è possibile tracciare due diverse fasi:

• eGov fase I sono stati cofinanziati 134 progetti per un ammontare complessivo d’investimento di 500 milioni di euro;
• eGov fase II, sono stati cofinanziati con oltre 207 milioni di euro servizi a cittadini e imprese lungo tutto il territorio nazionale e sono stati ampliati i progetti della fase eGov fase I al maggior numero di amministrazioni regionali e locali.

 

Il controllo e coordinamento dei progetti è stato realizzato da diversi organi che hanno assunto nel corso degli anni struttura e denominazione differenti fino ad arrivare all’attuale Agenzia per l’Italia Digitale, avente funzione di consulenza e di emissione di pareri obbligatori nell’ambito dell’acquisizione di beni e servizi informatici.

Il lavoro compiuto dall’Agenzia per l’Italia digitale è riassumibile nella comparazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi prefissati nel 2014:

• la messa in produzione del sistema pubblico d’identità digitale;
• l’avvio del progetto CERT-PA con l’erogazione dei servizi di base;
• l’estensione dell’anagrafe unica allo stato civile, con servizi personalizzati per i cittadini
• l’avviamento del sistema di pagamento online PagoPA, già attivo per le amministrazioni pubbliche;
• lo sviluppo di nuovi piani nazionali per la banda ultralarga e la crescita digitale;
• la rappresentazione dell’Italia nell’Unione Europea sull’Agenda Digitale, l’internet governance e l’innovazione tecnologica;
• la riordinazione dei vecchi progetti ereditati dalle amministrazioni passate, su di un totale di 112 progetti ne sono stati completati 52 e riorganizzati 60.

 

Conclusioni

In conclusione sono evidenti i vantaggi dell’introduzione dell’E-Government all’interno della Pubblica Amministrazione e quindi di riflesso nella vita dei cittadini e delle imprese. I grandi investimenti adottati dai governi di molti Stati Europei per lo sviluppo dell’E-Government attraverso il ricorso alle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni hanno determinato una trasformazione radicale dell’organizzazione amministrativa ed un incremento dell’efficienza dell’azione amministrativa.

Al tempo stesso gli innegabili vantaggi non possono oscurare gli ostacoli e vincoli dell’E-Government, analizzati nei paragrafi precedenti, che le politiche di E-Government inevitabilmente creano. I più importanti e rilevanti problemi permangono sul piano strettamente giuridico, in cui il giurista assume un ruolo centrale nella tutela dei diritti fondamentali che rischiano di subire violazioni dall’avvento delle nuove tecnologie e nell’individuazione e disciplina dei nuovi diritti frutto dell’evoluzione tecnologia, economica e sociale.

La legislazione è caratterizzata da processi e tempi decisionali molto più lenti rispetto al progresso sociale e tecnologico. Da tempo la dottrina giuridica si interroga sulla possibilità di introdurre diritti fondamentali di nuova generazione, ma la vera sfida per il futuro è la reinterpretazione dei diritti esistenti e consolidati nelle Carte Costituzionali di tutta Europa.