Il referendum propositivo

L’analisi del progetto di legge di revisione costituzionale in tema d’iniziativa legislativa popolare e referendum propositivo

Che ne è del referendum propositivo in Italia?

Il recente svolgimento del referendum abrogativo[1] in materia di lavoro e cittadinanza permette di riportare in auge un tema su cui molto si è discusso negli scorsi anni, ma che da qualche tempo a questa parte sembra essersi irrimediabilmente arenato nei corridoi di Camera e Senato: stiamo parlando del referendum propositivo e del relativo progetto di revisione costituzionale[2] avanzato dal Governo nel corso della XVIII legislatura.

Con l’introduzione di tale nuova tipologia di referendum, che si sarebbe aggiunta a quelle attualmente vigenti, il legislatore intendeva perseguire l’obiettivo di garantire una maggiore e più diretta partecipazione dei singoli cittadini alle scelte democratiche del Paese, riconoscendo loro la facoltà di deliberare l’approvazione di una determinata proposta di legge laddove, sul punto, il Parlamento fosse rimasto inerte.

Una compiuta analisi di tale progetto di riforma costituzionale deve necessariamente partire da quanto già sancito in Costituzione in merito all’iniziativa legislativa popolare: l’art. 71 comma 2 attribuisce al popolo un potere d’iniziativa di legge, sia ordinaria che costituzionale, «mediante la proposta, da parte di almeno cinquantamila elettori, di un progetto redatto in articoli». Un istituto, questo, che tuttavia non ha mai goduto di particolare successo,

non sussistendo nel vigente ordinamento alcuna norma che imponga alle Camere di deliberare su un’iniziativa promossa dal corpo elettorale.

I dettagli della proposta di riforma

Andando, dunque, a modificare l’art. 71 Cost. aggiungendovi ulteriori commi, il progetto di riforma intendeva subordinare l’indizione del referendum propositivo alla verifica della sussistenza di alcune specifiche condizioni.

Si prevedeva, anzitutto, la possibilità di ammettere il referendum solo con riferimento a proposte di legge ordinaria – con conseguente esclusione delle leggi costituzionali e delle leggi di revisione costituzionale. Tali proposte, poi, dovevano essere d’iniziativa popolare, non potendo ammettere alcun tipo di referendum propositivo in relazione a proposte legislative d’iniziativa governativa, regionale ovvero parlamentare. In terzo luogo, si sanciva un numero minimo di firme, pari a 500.000, da cui la proposta di legge popolare dovesse essere supportata per portare all’indizione del quesito referendario e, infine, un periodo di tempo pari a diciotto mesi entro il quale le Camere avrebbero dovuto approvare la proposta onde evitare la chiamata referendaria.

In altri termini, dunque, l’idea era quella di ammettere il referendum propositivo solo laddove la proposta legislativa d’iniziativa popolare, supportata da almeno 500.000 elettori, si fosse scontrata con un’inerzia parlamentare tale da impedirne l’approvazione per un periodo di durata almeno pari a diciotto mesi.

Ulteriori limiti all’indizione di un referendum propositivo erano poi previsti con riferimento a proposte in evidente contrasto con il dettato costituzionale, ad iniziativa riservata, dal contenuto disomogeneo, formulate sul presupposto d’intese o accordi, ovvero richiedenti procedure o maggioranze speciali per la loro approvazione, o ancora se non provvedevano ai mezzi necessari per far fronte ai nuovi o maggiori oneri dalle stesse derivanti.

Sulla base di tali considerazioni, dunque, si evince che i sostenitori della proposta di revisione costituzionale qui in esame volessero introdurre nell’ordinamento «una forma d’iniziativa indiretta, in cui la proposta popolare è sottoposta alla consultazione del corpo elettorale non direttamente, ma solo a condizione che il Parlamento non la approvi entro il termine previsto e sempre che i promotori non vi rinuncino»[3].

All’ipotesi d’inerzia parlamentare, si aggiungeva poi la possibilità di ammettere il referendum propositivo anche laddove il parlamento avesse legiferato ma, a seguito di un dibattito parlamentare, avesse trasformato il testo di legge rendendolo sostanzialmente contraddittorio con la volontà di quella fetta di corpo elettorale che si era fatto portatore dell’iniziativa legislativa.

Dopo aver subito diversi emendamenti, il testo di legge di revisione costituzionale è stato approvato in prima lettura dalla Camera dei Deputati e di lì trasmesso al Senato della Repubblica il 22 febbraio 2019, dal quale si attende ancora oggi una pronuncia in merito.

Il testo arrivato al Senato è ancora al centro di discussioni

Come si accennava, rispetto al testo originario la versione finale approvata dalla Camera presenta alcune importanti modifiche, volte essenzialmente a garantire il maggior equilibrio possibile tra la volontà popolare e l’attività legislativa svolta in sede parlamentare.

Un chiaro esempio, a tal proposito, è rappresentato dall’introduzione di un quorum necessario per l’approvazione della proposta di legge, corrispondente alla «maggioranza dei voti validamente espressi, purché superiore a un quarto degli aventi diritto al voto». Così anche il referendum risulta valido solo se i voti favorevoli superiori a quelli contrari superano un quarto degli aventi diritto al voto.

L’evidente staticità dell’iter di approvazione della legge in materia d’iniziativa legislativa popolare e referendum propositivo denota l’incertezza, da parte del Parlamento – e, nello specifico, da parte del Senato ove il testo è fermo da ormai cinque anni – nel dare corso a una riforma che presenta numerosi aspetti ancora indefiniti, che ancora oggi sono al centro di numerosi dibattiti.

Da un lato, infatti, l’introduzione dell’istituto del referendum propositivo consentirebbe di dare maggior voce ai cittadini ogni qualvolta si debbano assumere importanti decisioni politiche, dando così occasione al Parlamento di mettersi più facilmente in ascolto delle istanze provenienti “dal basso” – spesso quasi del tutto ignorate perché ritenute meno urgenti rispetto ai temi posti all’ordine del giorno dei lavori parlamentari –.

Dall’altro, invece, l’utilizzo di questo nuovo strumento di democrazia diretta potrebbe risultare pericoloso, consentendo al corpo elettorale di invadere eccessivamente lo spazio di lavoro affidato agli attori politici, offuscando così il ruolo del Parlamento, «luogo privilegiato del confronto e della mediazione»[4]. Una critica, quest’ultima, che già in passato aveva impedito l’introduzione del referendum propositivo all’interno della Costituzione italiana.

A tal proposito, è bene ricordare che fu lo stesso Costantino Mortati a proporne l’introduzione nel corso dei lavori dell’Assemblea Costituente. Una proposta che, tuttavia, venne accantonata proprio sulla base delle perplessità, evidenziate dagli altri membri dell’Assemblea, di affidare la formazione di una legge direttamente al popolo, spesso incline a lasciarsi trascinare dalle emozioni scaturenti da dinamiche, sia interne che di carattere internazionale, in cui viene coinvolto. Si temeva, in altri termini, che la poca lucidità e l’inevitabile emotività che contraddistinguono il corpo elettorale potessero costituire un pericoloso ostacolo all’elaborazione di testi di legge che, per quanto a volte complessi e dalla difficile interpretazione, debbono necessariamente osservare quel minimo grado di neutralità e oggettività che si chiede in vista della loro concreta applicazione.

Considerazioni finali

Attualmente, dunque, sul piano dell’ordinamento giuridico nazionale il referendum propositivo resta ancora soltanto un’ipotesi, in attesa che il Senato della Repubblica prenda una decisione a tal riguardo.

Non mancano, tuttavia, alcune realtà ove questo istituto ha ormai da tempo preso piede.

Un primo esempio è quello della Repubblica di San Marino, ove questa tipologia di referendum risulta pienamente applicata, ma lo stesso è stato attuato altresì nei territori regionali di Valle d’Aosta[5], Friuli-Venezia-Giulia, nonché nelle Province Autonome di Trento e Bolzano. Ciò risulta possibile in virtù di quanto sancito dal Testo Unico degli Enti Locali (d.lgs. 267/2000), ai sensi del quale ogni ente locale può legittimamente dotarsi di forme di consultazione popolare al fine di meglio soddisfare le proprie esigenze, motivo per cui in tali territori l’istituto è già da tempo incardinato tra gli strumenti di democrazia diretta adottati dalla politica locale.