La Costituzione della Bosnia-Erzegovina: un esempio di democrazia consociativa

Il cammino verso la democrazia segnato da grandi difficoltà: il caso della Costituzione della Bosnia Erzegovina

 

La nascita del sistema costituzionale in Bosnia Erzegovina

La transizione costituzionale in Bosnia-Erzegovina può essere ricondotta alla sanguinosa guerra civile degli anni ’90, ma lo sviluppo di un sistema costituzionale democratico ha formalmente inizio solo con la firma dell’Accordo di Dayton che sancisce l’approvazione e l’entrata in vigore della Costituzione della Bosnia-Erzegovina.

Jens Woelk ha analizzato la nascita del sistema costituzionale bosniaco suddividendolo in tre fasi principali:

1. Transizione imposta, consiste nel processo di attuazione dell’accordo di Dayton;
2. Transizione guidata, riguarda gli interventi di natura correttiva posti in essere dalla Corte Costituzionale bosniaca;
3. Transizione condizionata, è l’unica fase ancora in corso e si pone come obiettivo l’ingresso all’interno dell’UE e una piena integrazione europea.

 

L’accordo di Dayton è un Accordo Quadro Generale per la Pace (GFAP) che decreta la fine della sanguinosa guerra civile, ma al tempo stesso fornisce gli strumenti per la riorganizzazione della Bosnia-Erzegovina a livello statale e il suo riconoscimento a livello internazionale, in quanto tra i suoi allegati (il quarto e più importante) è contenuta la Costituzione della Bosnia-Erzegovina. L’accordo è stato negoziato nell’omonima base americana di Dayton, da cui prende il nome, nel novembre 1995 e firmato a Parigi il 14 dicembre 1995.

Il carattere internazionale dell’accordo emerge chiaramente dalla partecipazione ai tavoli dei negoziati non dei gruppi direttamente coinvolti nel conflitto, ma dei loro “omologhi statali”, cioè della Repubblica Federale di Jugoslavia per il gruppo dei serbi bosniaci, della Croazia per i croati bosniaci e della comunità internazionale per i bosniaci, privi in quel frangente storico di un ente statale in grado di rappresentare i loro interessi. Conseguentemente, non appare del tutto veritiero quanto espresso nel preambolo della Costituzione bosniaca “I bosniaci, i croati e i serbi, in quanto popoli costituenti (insieme agli altri) e cittadini della Bosnia ed Erzegovina determinano che la Costituzione della Bosnia ed Erzegovina è la seguente…“, poiché la sua elaborazione e approvazione non è opera dei soggetti che lo stesso testo costituzionale identifica come titolari del potere costituente.

 

La Costituzione della Bosnia Erzegovina

Maria Dicosola conferma l’attributo “internazionale” per la Costituzione della Bosnia-Erzegovina, riconoscendo l’assenza di qualsiasi elemento nazionale o riconducibile a un potere costituente originario e derivato. Sienho Yee precisa il mancato rispetto della procedura prevista per la modifica della Costituzione antecedente (anche nota come “Old Constitution”), che è stata semplicemente dimenticata in favore dell’Accordo di Dayton (“New Constitution”).

La Costituzione della Bosnia-Erzegovina è una Costituzione codificata composta da un preambolo, 12 articoli (divisi in paragrafi) e allegati I e II.

Il Preambolo afferma il rispetto dei diritti umani attraverso la citazione del principio democratico, della sovranità nazionale e dei più importanti trattati in materia (ai quali la Costituzione si ispira), con la definizione dei popoli costituenti di natura etnica: musulmani (bosniaci), croati e serbi, e i cosiddetti “Altri”, appartenenti alle minoranze meno rappresentate.

 

Il rapporto tra lo Stato e i due Enti

La Costituzione afferma espressamente che “la Bosnia Erzegovina è costituita dalle due Entità, la Federazione di Bosnia Erzegovina e la Republika Srpska“. Si tratta di una soluzione di compromesso che riconosce la divisione del territorio, frutto di anni di guerra e operazioni di pulizia etnica. L’Accordo di Dayton rivela la sua essenza emergenziale nel limitarsi ad accettare la situazione territoriale alla fine del conflitto, riconoscendo giuridicamente la demarcazione territoriale^[1] tra le due Entità preesistenti. Al tempo stesso risulta altrettanto chiara l’aspirazione a istituzionalizzare il federalismo etnico, meccanismo di identificazione dell’unità territoriale con i gruppi etnici che vi risiedono:

• la Republika Srpska (RS) presenta una maggioranza serba, mentre
• la Federazione di Bosnia-Erzegovina (FBiH) ha una nettissima maggioranza bosniaco-croata.

 

Secondo alcuni studiosi l’organizzazione statale della Bosnia-Erzegovina in due Entità poste sullo stesso piano consente il suo inserimento nella categoria di “Stato federale gemello”, un federalismo asimmetrico caratterizzato dalla diversità di ordinamento giuridico delle due Entità, ognuna dotata di una propria carta costituzionale. I rapporti tra lo Stato e le Entità sono disciplinati nell’art III della Costituzione della Bosnia-Erzegovina, contenente un elenco esaustivo delle competenze di ambito statale, mentre le materie non incluse ricadono nel raggio di competenza della FBiH e della RS.

La complessità dell’assetto statale bosniaco è stato oggetto di critiche e progetti di riforme, alla luce degli eccessivi costi e difficoltà di gestione. La complessità è riscontrabile anche da un punto di vista terminologico ed emerge nettamente nella scelta da parte dell’accordo di Dayton di ricorrere a nozioni e termini generici e vaghi, come “Stato” per la Bosnia Erzegovina, e “Entità” in riferimento alla FBiH e alla RS.

Infine, la Costituzione della Bosnia ed Erzegovina regola agli articoli IV, V e VI le istituzioni dello Stato denominate “comuni” per distinguerle dalle istituzioni delle Entità, che sono regolate nelle rispettive Costituzioni. Le istituzioni comuni sono: l’Assemblea parlamentare (composta dalla Camera dei Popoli e dalla Camera dei Rappresentanti), la Presidenza dello Stato, il Consiglio dei Ministri e la Corte Costituzionale.

 

Elementi consociativi

La costituzione bosniaca rientra a pieno titolo nella categoria delle costituzioni consociative e la Bosnia-Erzegovina tra le democrazie consociative.

La qualifica consociativa trova un’importante conferma, poiché la Costituzione della Bosnia-Erzegovina presenta tutte le caratteristiche teorizzate da Arend Lijphart nel suo modello teorico di democrazia consociativa:

1. La “grande coalizione”, tutti i rappresentanti politici dei diversi gruppi etnici devono risultare coalizzati, cioè cooperare per il bene della frammentata società bosniaca nell’esercizio del potere esecutivo;
2. L’autonomia dei gruppi, l’“autonomia territoriale” e “culturale” consiste nell’identificazione dei confini territoriali con i confini dei diversi gruppi etnici e il riconoscimento di ampi poteri ed autonomia a tali gruppi. Si tratta del federalismo etnico perfettamente riscontrabile in Bosnia-Erzegovina;
3. La proporzionalità, principio secondo cui tutte le etnie devono godere di piena rappresentazione a livello statale, attraverso l’attribuzione di cariche e ruoli incisivi all’interno dell’assetto istituzionale. La Bosnia-Erzegovina adotta una variante interessante del principio, consistente nel riconoscimento del diritto di uguale rappresentanza a tutti i gruppi. In altre parole la Bosnia-Erzegovina è un esempio lampante di “Stato multinazionale equo”, modello costituzionale nato per riconoscere alle diverse minoranze nazionali un ruolo all’interno dell’organizzazione giuridica e statale, riconoscimento che nel sistema costituzionale bosniaco è però limitato ai tre popoli costituenti, in posizione privilegiata rispetto ai restanti gruppi etnici (gli “altri” del Preambolo);
4. Il diritto di veto, è riconosciuto a tutte le identità nazionali, anche quelle minoritarie che possono così disporre di un “meccanismo di allarme” in grado di mantenere la stabilità e la sicurezza nazionale nel caso in cui i meccanismi ordinari di cooperazione e negoziazione non diano gli esiti auspicati. La previsione di meccanismi di ultima istanza si sposa perfettamente con l’origine emergenziale e compromissoria dell’accordo di Dayton.

 

Secondo alcuni orientamenti dottrinali, il modello Lijphart di democrazia consociativa prevede una quinta e ultima caratteristica, “l’arbitrato”, cioè la risoluzione di controversie secondo modelli e organi prestabiliti e disciplinati. La Costituzione della Bosnia-Erzegovina soddisfa anche quest’ultimo requisito e prevede una commissione mista (composta da un membro bosniaco, uno croato e uno serbo) appositamente deputata per conflitti giuridici e politici particolarmente delicati, dove un interesse vitale è oggetto di critiche e contestazioni. Nel caso di mancato raggiungimento di un compromesso la questione viene deferita alla Corte Costituzionale che, in linea con il suo ruolo di organo supremo e di chiusura dell’assetto istituzionale, accerta la qualifica di interesse vitale del caso in questione.

 

I problemi e le “correzioni” del sistema costituzionale

Il costituzionalismo consociativo etnicamente caratterizzato, basato sulla “sovranità etnica” e non popolare, che definisce la Costituzione della Bosnia-Erzegovina, ha determinato fin dalle sue origini una serie di problemi dovuti a una pluralità di fattori:

• I numerosi ed estesi diritti di veto, previsti originariamente come mezzo di tutela per i diversi gruppi etnici, sono stati utilizzati dai principali leader politici, fin dall’approvazione della Costituzione, come espediente per la tutela dei propri interessi personali. Woelk arriva a definire l’uso strumentale di tali diritti un vero e proprio abuso, che ha determinato lo stallo della struttura statale bosniaca, con il suo conseguente indebolimento a favore delle Entità che hanno operato in maniera autonoma ed indipendente;
• L’indipendenza dei gruppi e la forte autonomia territoriale. È necessario distinguere due dimensioni in conflitto all’interno dell’Accordo di Dayton

1. Dimensione statica, avente ad oggetto il federalismo etnico e il mantenimento dell’equilibrio compromissorio faticosamente raggiunto nel testo costituzionale;
2. Dimensione dinamica, riguardante il diritto umanitario e dei rifugiati e il raggiungimento di una società multietnica all’interno dello Stato bosniaco, come affermato dalla Costituzione. “Tutti i rifugiati e gli sfollati hanno il diritto di tornare liberamente alle loro case di origine. Essi hanno il diritto, conformemente all’allegato 7 dell’accordo quadro generale, di ottenere la restituzione dei beni di cui sono stati privati nel corso delle ostilità a partire dal 1991 e di essere risarciti per i beni che non possono essere loro restituiti. Tutti gli impegni o le dichiarazioni relative a tali beni assunti sotto costrizione sono nulli”.

 

Il punto di svolta nel conflitto tra le due “anime” della Costituzione è il 2001 quando, in seguito alla sentenza della Corte costituzionale bosniaca sui “popoli costituenti”, la percentuale di rientro nelle proprie aree abitative di rifugiati e profughi è superiore a quella degli anni immediatamente successivi alla firma di Dayton. La ragione di un numero così significativamente basso di rientri è da ricondurre alle politiche adottate dopo la guerra civile, improntate alla creazione di una società etnicamente omogenea.

Il 2001 ha però anche segnato il passaggio dalla prima alla seconda fase del processo di sviluppo del sistema costituzionale bosniaco. La seconda fase si caratterizza per una serie di sentenze correttive da parte della Corte Costituzionale, volte a migliorare l’assetto istituzionale teorizzato a Dayton e raggiungere un corretto equilibrio di funzionamento degli organi statali. La sentenza più importante è la già citata decisione sui “popoli costitutivi”, in quanto chiave di volta nel processo di attuazione del testo costituzionale bosniaco in tutti i suoi aspetti fondamentali, con importanti ripercussioni di carattere multietnico.

 

Gli effetti e l’attuazione della sentenza sui “popoli costituenti”

Nella terza parte della sentenza viene affrontata la questione principale: la Corte Costituzionale fornisce una definizione chiara ed inequivocabile di “popoli costituenti”, concetto contenuto all’interno del Preambolo della Costituzione della Bosnia-Erzegovina e pilastro dell’ordine giuridico e statale bosniaco. Il ricorrente Izbegović, partendo dal presupposto che tutti e tre i popoli citati nel Preambolo siamo popoli costituenti, ritiene che le disposizioni della Costituzione della FBiH, secondo cui “i bosniaci e i croati come popoli costituenti...”, e della Costituzione della RS, in base alla quale “la Republika Srpska sarà lo Stato del popolo serbo….”, violino il dettato costituzionale.

Il ragionamento giuridico della Corte Costituzionale parte dal presupposto per cui l’Accordo di Dayton opera una netta distinzione tra “popoli costituenti” e “minoranze”, chiarendo inequivocabilmente la natura di popoli costituenti di bosniaci, croati e serbi.

Al tempo stesso la Corte Costituzionale esclude che la delimitazione territoriale delle due Entità sia configurabile come una segregazione razziale dei popoli costituenti, ma che sia finalizzata al raggiungimento di una pacifica convivenza interrazziale. Di conseguenza sulle due Entità grava l’obbligo, riconosciuto dalla Corte stessa, di evitare (o eliminare se presenti) qualsiasi forma di discriminazione nei confronti di quei popoli costituenti che numericamente costituiscano una minoranza nel tessuto sociale. La Corte enuncia il principio riconosciuto a livello costituzionale di “uguaglianza collettiva”, che “proibisce qualsiasi privilegio speciale per uno o due di questi popoli, qualsiasi dominio nelle strutture governative, o qualsiasi omogeneizzazione etnica attraverso la segregazione basata sulla separazione territoriale“. Tale principio estende il divieto di discriminazione anche verso i gruppi etnici e non solo l’individuo singolo.

Tale sentenza assume un’importanza capitale perché costituisce il primo di una serie di interventi della Corte costituzionale bosniaca volto a garantire un testo costituzionale e un conseguente assetto istituzionale più efficace e meglio funzionante. In particolare i giudici costituzionali hanno ritenuto necessario apportare una serie di accorgimenti allo Stato multinazionale, volti ad incentivare la tutela dei diritti individuali e la imitazione del diritto di rappresentanza e proporzionalità dei vari gruppi etnici.

La Corte ha fatto ricorso alle fonti del diritto internazionale e ai relativi principi, a cui la stessa Costituzione della Bosnia-Erzegovina fa riferimento, affermandone la superiorità.

Una spiegazione di questo modus operandi della Corte costituzionale bosniaca è sicuramente data dalla sua composizione “mista”, che comprende sia giudici “nazionali” che “internazionali”.

 

Conclusione

In conclusione, il modello consociativo porta con sé numerose contraddizioni e contrasti: tra pace e democrazia, tra democrazia e diritti umani, tra inclusione e discriminazione.

I sistemi in cui il modello consociativo assume un’elevata intensità presentano criticità in termini di stabilità politica, di effettiva inclusione delle minoranze e di godimento indifferenziato dei diritti. È quindi dubbio che costituisca il modello più adatto per affrontare le sfide poste dalle società frammentate e dai numerosi conflitti etnici. Probabilmente si tratta di una soluzione vincente nel breve periodo, dal momento che impone regole che disciplinano la convivenza tra le comunità in modo rigido e univoco. Nel medio-lungo periodo, tuttavia, questa rigidità tende a tradursi in esclusione e instabilità, poiché il conflitto tra gruppi rischia di essere “istituzionalizzato” senza essere accompagnato da politiche sociali volte all’integrazione e alla riconciliazione.

Pertanto, si potrebbe sostenere che l’esperienza consociativa può essere ottimale se immaginata come una soluzione transitoria, nel percorso verso la realizzazione di una piena democrazia competitiva.