Il diritto sportivo in Costituzione e nelle fonti sovranazionali
Come il diritto sportivo si colloca all’interno delle fonti internazionali e nella nostra Costituzione
La normativa interna costituzionale e nazionale: esiste il diritto sportivo?
Il diritto sportivo è un ramo assai articolato e complesso[1], da un lato per via della proliferazione dei tipi di attività praticate e dall’altro perché attinente e trasversale a molteplici diritti costituzionali, tra cui primeggia sicuramente quello alla salute, consacrato nell’articolo 32 della Costituzione.
Sulla disposizione in esame si è cercati di intervenire tramite una novella del testo costituzionale, che desse specifica tutela ed accesso allo sport nel nostro paese. Allo stato attuale non ha sortito effetti né alla Camera nonostante la proposta sia del 2014[2] né al Senato, la cui proposta risale al 2018[3]. Si tratterebbe di una legge importante e auspicabile, ma il cui iter sarebbe particolarmente gravoso, perché vertendosi in materia di modifica costituzionale, si dovrebbero raggiungere le maggioranze di cui all’articolo 138 Costituzione.
Il fenomeno sportivo e la ricerca di una sua tutela e valorizzazione sono stati inoltre alimentati da un lato dalla pandemia che ha ristretto in maniera assai significativa la possibilità di praticarlo, dall’altro dai risultati ottenuti dalle nostre rappresentative nazionali a livello europeo e olimpionico[4].
Da tali risultati è emersa la necessità di regolarizzare compiutamente lo sport a livello nazionale, che risulta oggetto di uno specifico disegno di legge tutt’ora al Senato n. 999[5].
Ai sensi dell’articolo 117 della nostra Carta fondamentale l’ordinamento sportivo è di potestà legislativa concorrente.
La disposizione è stata attuata tramite la legge n. 280/2003 il cui articolo 1 recita espressamente: “La Repubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo nazionale, quale articolazione dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale.”[6].
Pertanto, quello che viene tutelato, non è lo sport in sé, bensì l’ordinamento sportivo, ovvero il cosiddetto contenitore di tutti gli sport[7].
Lo sport riceve, invece, una tutela in forma indiretta principalmente negli artt. 2, 3, 13 e 32 Cost., per i quali lo sport può essere ricompreso nelle posizioni, espressione della libertà personale (art. 13 Cost.) attraverso le quali si perfeziona la persona umana sia come singolo che in una formazione sociale (art. 2 Cost.), al quale tutti devono poter aver accesso in eguali condizioni (art. 3 Cost.), in ottica di una migliore salute (cfr. art. 32 Cost.).
Lo sport non è, poi, inserito esplicitamente né nelle norme relative all’istruzione (artt. 33 e 34 Cost., a differenza di quello che si dirà nelle fonti internazionali), né nelle norme che tutelano e valorizzano la famiglia (artt. 29-31 Cost.). Non si può non sottolineare, tuttavia, come implicitamente, il legislatore quantomeno per il primo aspetto, ne abbia riconosciuto la rilevanza nella scuola[8]: per quanto riguarda, invece, il secondo aspetto il legislatore ha preferito la strada degli incentivi alle società sportive e alle opere di riqualificazione degli impianti[9] rispetto ad un bonus o incentivo alle famiglie, le quali si possono avvalere di eventuali fondi erogati dagli regionali e/o locali[10].
Non bisogna dimenticare, inoltre, che lo sport a livello nazionale è anche un’industria particolarmente redditizia tanto da rappresentare tra il 1,7% e il 2% del P.I.L.[11]. Per tale ragione un’ulteriore copertura indiretta può essere rinvenuta sia nell’iniziativa economica privata ai sensi dell’art. 41 Cost.[12], che nelle norme in tema di tassazione ai sensi degli articoli 23 e 53 Cost. che, infine nelle disposizioni regolano e tutelano il lavoro corrispondenti agli articoli 4 e 35-38 Cost.
Un aspetto peculiare del diritto allo sport in senso ampio potrebbe riguardare anche la valorizzazione e conservazione del suo patrimonio storico-artistico ai sensi dell’articolo 9 Cost.[13], sul quale la dottrina ha avuto modo recentemente di confrontarsi.
Una speciale fonte di portata costituzionale ai sensi dall’articolo 117 Cost. potrebbero essere gli articoli 6[14] e 165[15] del Trattato sul Funzionamento dell’U.E., dai quali potrebbe derivare quantomeno un dovere del nostro paese di sviluppo e promozione dell’attività sportiva in coordinamento con l’istituzione europea. Nella prospettiva europea, va sottolineato che i valori sportivi a differenza del nostro ordinamento sono esplicitamente parte integrante dell’educazione dei giovani e svolgono una funzione sociale ed educativa.
Nel nostro paese, il fenomeno sportivo scarno di agganci costituzionali se non indiretti, riceve, quindi, tutela principalmente tramite leggi ordinarie e specificamente dettate per singoli settori, espressioni al più di rispettivi valori costituzionali e come si dirà di specifici solleciti europei. Tra di esse si ricordano la disciplina sul lavoro sportivo[16], sulle agevolazioni concesse alle società sportive dilettantistiche[17], sui diritti tv[18], sul contrasto al doping[19], sulla violenza negli stadi[20]etc.
Va ricordato che tali norme settoriali sono state innovate dall’importante e significativo disegno di riforma che si è articolato nei decreti legislativi nn. 36, 37, 38, 39 e 40 del 2021.
Le massime espressioni sportive in Italia stabilite con apposite leggi sono il C.O.N.I.[21] e il C.I.P.[22], quest’ultimo di specifica tutela e promozione sportiva dei disabili.
Infine, nell’organizzazione statale è previsto soltanto un dipartimento a hoc della Presidenza del Consiglio dei ministri con il compito di promuovere e tutelare lo sport[23].
Le fonti internazionali
Nel diritto internazionale lo sport viene tutelato in maniera diversa[24]. Sicuramente la materia sportiva non viene prevista nelle fonti più celebri quali la Dichiarazione dei diritti dell’uomo o la Carta di Nizza o la C.E.D.U., se non in via indiretta tramite le altre libertà riconosciute alla stessa stregua del nostro legislatore costituzionale.
Tuttavia, la materia risulta regolata da importanti fonti, suddivisibili in due gruppi di carattere differente in base alla loro portata.
Un primo ricomprende le Convenzioni concernenti singoli ambiti del diritto sportivo e sono soprattutto volte alla repressione di fenomeni illeciti in grado di influire negativamente sulle competizioni e sulle manifestazioni sportive in generale.
Vanno sul punto ricordate: la Convenzione internazionale contro il doping[25] e la Convenzione europea contro la violenza negli stadi[26] a seguito dei noti e tragici fatti della finale di Champions dell’Heysel (modificata dalla Convenzione del Consiglio d’Europa per un approccio integrato alla sicurezza e ai servizi nelle partite di calcio e in altri eventi sportivi[27], che l’Italia ha ratificato il 18 novembre 2020 ed entrata in vigore all’inizio di quest’anno[28]); ultima fonte importante a livello internazionale è la Convenzione internazionale per la lotta alla manipolazione dei risultati sportivi, sottoscritta il 7 aprile 2016[29].
Per quanto riguarda l’Italia ha aderito alle Convenzioni recependone il contenuto con diverse leggi ordinarie, la cui più significativa è la l. n. 401/1989, che tra l’altro ha istituito per la prima volta la misura preventiva del D.A.SPO per i tifosi particolarmente violenti.
Un secondo gruppo di Convenzioni attiene all’interesse di tutela e di riconoscimento a livello mondiale della disciplina sportiva. Tali norme sono forme di soft law, assimilabili a dichiarazioni programmatiche.
Per tale ragione sono state emanate e approvate le seguenti fonti: la prima da ricordare è sicuramente la Carta olimpica[30], la Carta europea dello sport[31], la Carta internazionale per l‘educazione fisica, l’attività fisica e lo sport del 1978 ed entrata in vigore nel 2015 in sede all’UNESCO[32].
Lo sport è stato oggetto di specifica tutela ed inclusione per quanto attiene alle persone con disabilità con l’articolo 30 della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità, ratificata dal nostro paese nel 2009. Si tratta di una specificazione del contenuto della Convenzione del 1978 sull’educazione fisica, attività sportiva e sport dell’UNESCO.
Dalle fonti sono stati nati dei piani specifici volti alla valorizzazione nazionali e internazionali.
A livello europeo, si ricorda, il libro bianco dello sport, poi confluito nei diversi piani di lavoro della Commissione di durata triennale, il cui ultimo punto di arrivo è stato il piano del 2021-2024[33]. Il progetto va letto come una concretizzazione della competenza contenuta nell’articolo 165 T.F.U.E.
Emblematica è stata l’istituzione della giornata europea dello sport e della settimana europea dello sport, che si svolge ogni anno dal 23 al 30 settembre[34].
Esaurite le fonti l’organismo internazionale di riferimento è il Comitato Olimpico Internazionale (chiamato anche C.I.O.), creato nel lontano 1894 da Pierre de Coubertin con lo scopo di far rinascere i giochi che suo tempo si svolgevano ad Olimpia, sotto il monte sacro, dimora degli déi greci.
Le ramificazioni locali sono i Comitati nazionali, che raccolgono e poi inviano gli atleti ai Giochi.
In via sussidiaria, per la carenza di base comune internazionale, autonomia, si sono sviluppate in autonomia a livello nazionale prima e internazionale poi le singole federazioni di autogoverno e di promozione dei diversi sport.
Ciascuno di noi avrà sentito parlare della F.I.F.A., e della U.E.F.A., che sono gli organi di riferimento per il calcio, lo sport principe e più famoso al mondo. Non bisogna dimenticare però altri organismi mondiali ed europei di riferimento per altri sport, quali l’Eurolega[35], la F.I.B.A.[36] e la N.B.A.[37] per la palla a spicchi, la C.E.V.[38] per la pallavolo, la F.I.S.-Ski[39] per gli sport invernali, la F.I.N.A. per gli sport acquatici[40], la W.T.A.[41] e la A.T.P.[42] per il tennis e così via solo per citare gli sport più celebri.
A queste federazioni e associazioni fanno riferimento gli organi dei vari Paesi: in Italia, si ricorda la Lega serie A, la F.I.P., la F.I.T., la F.I.S., la F.I.P.A.V. etc.
In linea generale, quindi, ciascuno sport si è dotato di una propria federazione-organizzazione mondiale o quantomeno europea. Le ragioni risiedono, da un lato, nella primaria esigenza di uniformità della disciplina, dall’altro nella promozione dell’attività e sfida tra le diverse nazioni nonché ultima ma non meno importante nella circostanza per cui tanto più uno sport risulta praticato quanto più sarà appetibile anche per i giochi olimpici, qualora non fosse incluso.
Conclusioni
Alla luce del quadro di riferimento delineato nei due paragrafi che precedono è possibile formulare qualche conclusione.
La prima riguarda la carenza nel nostro ordinamento costituzionale di una norma che tuteli direttamente il diritto allo sport, mentre ne viene tutelato espressamente l’ordinamento.
La seconda è la differente sorte delle Convenzioni internazionali:
- il primo gruppo che comprende quelle settoriali ha portato ad un recepimento tramite leggi ordinarie per via degli interessi tutelati;
- il secondo gruppo di Convenzioni non consente se non in via astratta, l’applicazione dell’articolo 11 della Costituzione per farle rientrare nel nostro ordinamento con il rango costituzionale, poiché trattasi di norme di cd soft law, che non hanno la stessa forza e vincolatività dei Trattati internazionali.
Una terza considerazione, che potrebbe consentire, una costituzionalizzazione del diritto allo sport è il riferimento all’articolo 165 T.F.U.E.[43] La disposizione consentirebbe anche uno spiraglio per un percorso uniforme di regolamentazione attraverso la valorizzazione del comma 4 dell’articolo 165 T.F.U.E.[44]. Lo sport, si ricorda che interessa enormi valori economici per i quali l’Unione trattiene già parte delle quote I.v.a. sulle operazioni. In aggiunta si tratta di una tematica che concerne tutti e quattro i pilastri dell’Unione, ovvero la libera circolazione delle persone, capitali, merci e servizi, già analizzati dalla Corte di giustizia a partire dal 1974 con la sentenza Walrave e Koch[45] e nel celebre caso Bosman[46] del 1995.
In tale modo per via dell’articolo 117 Cost. e della regolamentazione europea si avrebbe da un lato un aggancio costituzionale e dall’altro una disciplina uniforme anche nel nostro ordinamento se non integrale quantomeno per singoli settori.
Una quarta considerazione attiene all’autonomia e all’autogestione che i singoli sport si sono dati in carenza di una disciplina uniforme internazionale.
Una quinta ed ultima considerazione, connessa alla precedente, attiene all’organizzazione piramidale degli sport: il livello più basso e la base sono le federazioni nazionali, un livello intermedio è costituito dalle competizioni internazionali per poi giungere all’apice dell’evento olimpico, che comprende (quasi) tutte le nazioni del mondo.
Informazioni
L. Di Nella, E. Indraccolo, A. Lepore, Manuale di diritto dello sport, Edizioni Scientifiche Italiane, gennaio 2021
L. Colantuoni (Autore), F. Iudica (a cura di), I. Blackshaw (Prefazione), F. Capello (Prefazione), F. Delfini (Prefazione), G. Malagò (Prefazione), J. Tognon (Prefazione), Diritto sportivo, Giappichelli Editore 2020.
Per un costante aggiornamento si può-deve far riferimento alla Rivista Di Diritto Sportivo del C.O.N.I. consultabile al seguente link: https://rivistadirittosportivo.coni.it/it/rivista-di-diritto-sportivo.html
[1] Si vedano gli articoli correlati in materia: http://www.dirittoconsenso.it/2021/10/29/il-fair-play-finanziario/ e http://www.dirittoconsenso.it/2021/01/09/contratto-di-merchandising/
[2]Si veda in proposito il testo consultabile sul sito istituzionale al seguente link: https://www.camera.it/leg17/995?sezione=documenti&tipoDoc=lavori_testo_pdl&idLegislatura=17&codice=17PDL0022430#PD .
[3] Si veda: https://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/18/DDLPRES/0/1076904/index.html .
[4] Si ricorda sul punto il record di medaglie nelle recenti Olimpiadi di Tokyo 2021 e nelle successive paralimpiadi anche in settori del tutto marginali per il contesto italiano quali l’atletica. In aggiunta vanno ricordate le vittorie agli Europei femminili di pallavolo e quella della nazionale di calcio nella medesima competizione.
[5] Si veda per il testo: https://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/18/DDLPRES/0/1098487/index.html .
[6] Art. 1 l. n. 280/2003 consultabile su: https://www.camera.it/parlam/leggi/03280l.htm .
[7] Si precisa che non è questa la sede di analisi della latitudine della suddetta autonomia, frutto anche di interventi chiarificatori della Corte Costituzionale.
[8] Si veda la l. n. 88/1958 sull’insegnamento scolastico consultabile su: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/1958/03/06/058U0088/sg.
[9] Si veda tra tutti l’art. 15 del d. l. n. 185/2015 consultabile su: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2016/01/23/16A00514/sg
[10] Si veda a titolo esemplificativo: https://www.comune.parma.it/sport/Accreditamento–diritto-allo-sport.aspx e https://www.lombardianotizie.online/dote-sport-2021/.
[11] Si veda: https://www.calcioefinanza.it/2021/08/20/vezzali-sport-va-sostenuto-italia-produce-il-2-del-pil/ e https://www.gazzetta.it/Calcio/Serie-A/11-03-2020/sport-l-17percento-pil-l-impatto-sara-enorme-club-crisi-liquidita-3601639410335_preview.shtml
[12] Si veda quanto detto prima nella nota sub 9 in tema di contributi a fondo perduto.
[13] Cfr. ancora il d. l. n. 185/2015 e ss modificazioni e le agevolazioni volte al recupero degli impianti. Inoltre, i luoghi dell’agone sportivo potrebbero rientrare nella categoria di cui agli articoli 10 e seguenti del d. lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali). Sul punto si veda anche il webinar organizzato a febbraio di quest’anno dall’Università degli studi della Campania Luigi Vanvitelli dal titolo: “Gli stadi di calcio in Italia: un patrimonio a rischio?”.
[14] Per tutte le iniziative e politiche europee sullo sport si indica: https://ec.europa.eu/info/strategy/sport_it .
[15] Per un richiamo e una visione esaustiva: http://www.sport.governo.it/it/unione-europea/ .
[16] Vedi. l. n. 91/1981, abrogato dal d. lgs. 36/2021, che entrerà in vigore, forse il 01/01/2022. Si veda: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1981;91~art14 .
[17] L. n.389/1991 e art. 90 della l. n. 289/2002, consultabili qui: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2002-12-27;289!vig= e https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1991-12-16;398!vig= . Le società sportive professionistiche sono, invece, società di capitali.
[18] D. lgs. n. 9/2008 consultabile qui: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2008-01-09;9!vig= .
[19] L. n. 376/2000 consultabile qui: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2000-11-16;376 .
[20] Celebre la l. n. 401/1989 e il d. l. n. 8/2007 con la quale è stato stabilito il cosiddetto D.A.S.P.O. Entrambe sono consultabili qui: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1989-12-13;401 e https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legge:2007-02-08;8!vig= .
[21] https://www.coni.it/it/coni.html .
[22] Istituito espressamente con il d. lgs. n. 43/2017.
[23] Vedi sito istituzionale: http://www.sport.governo.it/it/ .
[24] Si veda tra tutti: F. R. Trabucco, I DIRITTI UMANI IN AMBITO SPORTIVO TRA DOVERI E SANZIONI, in Rivista giuridica Ambienteediritto.it, anno XX, fasc. n. 3/2020.
[25] Consultabile: http://www.sport.governo.it/it/attivita-istituzionale-e-internazionale/prevenzione-del-doping/normativa/ .
[26] Consultabile su: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/rms/090000168007a0f8?module=treaty-detail&treatynum=120 .
[27] Si veda: https://it.uefa.com/insideuefa/news/022f-0f8e2f5f6973-dddb5827d3bf-1000–nuova-convenzione-del-consiglio-d-europa-sulla-sicurezza-negli-/ .
[28] Si veda: http://www.sport.governo.it/it/attivita-istituzionale-e-internazionale/prevenzione-della-violenza-nello-sport/presentazione/ .
[29] Si veda: http://www.sport.governo.it/it/attivita-istituzionale-e-internazionale/contrasto-alla-manipolazione-dei-risultati-sportivi/presentazione/ .
[30] Si veda: https://www.figc-tutelaminori.it/2020/09/21/carta-olimpica/ .
[31] Per il testo integrale: https://www.coni.it/it/news-attivita-istituzionali/52-contenuti-statici/3677-note-doc-carta-europea.html. Si ricorda che ad oggi è stata oggetto di possibili modifiche. Si veda in tal senso: https://www.coe.int/it/web/portal/-/european-sports-charter-and-human-rights-in-sport-resolutions-adopted-at-conference-of-ministers .
[32] Consultabile qui: https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000235409_ita .
[33] Si veda sul punto: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/143/sport nonché: https://ec.europa.eu/info/topics/sport_it .
[34] Per tutte le info si rimanda alla pagina istituzionale: https://ec.europa.eu/sport/week/ .
[35] L’equivalente della Champions League del calcio
[36] La Federazione Internazionale del Basket, che deriva dal francese: Fédération Internationale de Basketball Amateur.
[37] Si tratta della National Basketball Association, il massimo campionato cestistico americano.
[38] Si tratta dell’acronimo dal francese: Confédération Européenne de Volleyball.
[39] Si tratta della Federazione Internazionale dello sci.
[40] Si tratta dell’acronimo dal francese: Fédération internationale de natation.
[41] Si tratta dell’acronimo di Women’s Tennis Association.
[42] Si tratta dell’acronimo di Association Tennis Professional’s.
[43] Si veda: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX%3A12008E165 .
[44] Ipotizzata recentemente in base all’articolo consultabile su: https://www.linkiesta.it/2021/10/parlamento-europeo-sport-ue/
[45] Consultabile su: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/ALL/?uri=CELEX%3A61974CJ0036.
[46] Per una sintesi: https://www.calcioefinanza.it/2015/12/15/cosa-dice-la-sentenza-bosman/ . La sentenza integrale si può consultare qui: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:61993CJ0415&qid=1636712156777&from=EN.
La pesca a strascico: tra pratica e norme regolatorie
Come la pratica della pesca a strascico si colloca all’interno dell’ordinamento e quali possono essere le sue conseguenze
La pesca a strascico
La tecnica a strascico è un tipo di pesca praticata generalmente da una parte di una o più barche attraverso la gittata in mare di reti di maglia più o meno grande, che vengono fatte adagiare sul fondale, per poi venir trascinate lungo una distanza stabilita.
Le reti utilizzate si compongono principalmente di tre parti:
- la prima è detta bocca, ovvero l’apertura da cui il pescato entra,
- la seconda è il cd. ventre, in cui si concentra ciò che viene via via raccolto durante il traino
- infine, la parte finale, detta sacco, dalla quale esce il pescato una volta che la barca o le barche giungono a terra[1]. A parte vi possono essere dei rami-aperture laterali.
Risulta, pertanto, una modalità di pesca da un lato molto semplice e astrattamente molto redditizio, ma dall’altro molto pericoloso[2] perché, trascinando la rete sul fondale senza alcuna precauzione, si rischia un grave danneggiamento sia del fondale marino che della relativa flora e fauna ittica.
Si tratta, in aggiunta, di un metodo di pesca non selettivo, perché non consente di distinguere, fintanto che non si apre la rete, il pesce buono da quello cattivo, ovvero il pescato legale da quello illegale.
Per tali ragioni il legislatore ha posto severi limiti al suo esercizio che concernono sia la modalità che le autorizzazioni necessarie.
I limiti e le autorizzazioni della pesca a strascico
Un primo ordine di limiti attiene alle reti da pesca utilizzabili in via principale per la pratica, che devono rispettare una misura minima non inferiore ai 40 mm[3], cui si aggiunge la disciplina delle parti accessorie quali le maglie della cd fodera di rinforzo in relazione al sacco (la parte terminale della rete) e filo ritorto[4] anche soggette a limitazioni in quanto a spessore, grandezza etc.
Un secondo ordine di imposizioni per la pesca a strascico è il divieto di praticarla sotto-costa e precisamente entro 3 miglia nautiche[5] e comunque in profondità non inferiore a 50 metri.
Tali divieti sono da coordinarsi con due ulteriori limiti consistenti in un periodo dell’anno nel quale è fatto assoluto divieto di pesca[6] (stabilito dal Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali con apposito decreto) e con il divieto di pesca nelle aree costiere protette nazionali o regionali stabilite dal Ministero per l’ambiente, ora Ministero per la transizione ecologica oppure dalla Regione[7].
Oltre a ciò, vanno ricordati, infine, per quanto attiene alle modalità, i limiti al tipo di pescato e alle sue misure contenute a livello comunitario, che viene costantemente aggiornato.
Il secondo gruppo di limitazioni concerne le autorizzazioni necessarie per praticarla.
La pesca a strascico, infatti, se professionale è soggetta a specifica licenza[8], che va richiesta al Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali con indicazione di tutte le caratteristiche dell’imbarcazione[9]. È stato istituto a livello europeo il cd. fleet register in cui sono riportate tutte le barche professionali con le relative specifiche e autorizzazioni[10].
Invece, chi esercita la pesca a strascico a livello ricreativo o sportivo deve comunicarlo al Ministero compilando un apposito modulo previsto da un decreto del 2010[11].
Trattandosi, tuttavia, di una modalità di pesca volta alla massimizzazione del profitto in relazione ad una grande quantità di rete e di pescato, lo strascico viene effettuato quasi solamente dai pescherecci attrezzati e professionali.
Tale tipo di pesca oltre ad essere potenzialmente molto dannoso per la flora e la fauna ittica, è anche particolarmente inquinante e di forte impatto ambientale, come riportato recentemente sulla stampa nazionale[12].
Inquadramento normativo
La pesca a strascico si inserisce in un settore speciale dell’ordinamento volto a tutelare e regolamentare tutto ciò che concerne lo sfruttamento della natura per il procaccio di cibo per l’uomo, che comprende anche l’agricoltura e le foreste.
In Italia fa capo al Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali (Mipaaf), che risulta in parte sovrapponibile al Ministero dell’ambiente, ma con competenza più specialistica[13].
Il settore della pesca è regolato da diverse fonti:
- sia di rango interno (Costituzione e codice civile in minima parte, legislazione speciale e regolamentare di settore, cui unire i decreti ministeriali di dettaglio)
- che di rango sovranazionale (T.F.U.E., Regolamenti europei e una Convenzione internazionale).
Si segnalano i seguenti interventi legislativi, utili a comprendere la complessità del fenomeno ittico di cui la pesca a strascico è solo una delle molteplici modalità di esercizio.
La prima fonte da ricordare a livello di pesca è la Convenzione del 1982 di Montego Bay (Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare – UNCLOS), divenuta operativa nel 1994 dopo la ratifica del numero minimo di Stati contraenti.
Tuttavia, nella materia la parte più importante la riveste il legislatore comunitario ai sensi degli articoli 3 e 38 e seguenti del T.F.U.E.[14], che gli attribuiscono una competenza esclusiva in tema di pesca. Dal Trattato, fonte primaria, discendono le fonti derivate, principalmente regolamenti, con i quali si è cercato di armonizzare le legislazioni dei diversi Stati membri[15].
In via preliminare per lo strascico, si ricorda sopracitato regolamento CE n. 1967/2006 attraverso il quale il legislatore comunitario ha imposto ai pescherecci una misura minima delle maglie principali[16] delle reti da pesca usate nella pratica, mentre ha predisposto negli allegati la disciplina in dettaglio delle parti accessorie quali le maglie della c.d. fodera di rinforzo in relazione al sacco (la parte terminale della rete) e filo ritorto[17]. Tale normativa va coordinata con le ulteriori precisazioni di carattere nazionale contenute nel D.P.R. n. 1639/1968[18], ovvero il regolamento di attuazione della precedente legge principale sulla pesca nazionale, ora abrogata dall’intervento comunitario e dal d. lgs. n. 4/2012[19].
Annualmente l’Unione Europea stanzia e ha stanziato fondi ad hoc per la pesca, come parte della Politica agricola comune. Si segnala che per il periodo 2021-2027 il precedente fondo FEAMP (Fondo Europeo per gli Affari Marittimi e la Pesca) è stato sostituito dal nuovo FEAMPA (Fondo Europeo Affari Marittimi Pesca Acquacoltura)[20], che unisce l’attività della pesca con l’acquacoltura.
In Italia le principali fonti che tutelano la pesca sono rappresentate:
- dalla Costituzione agli articoli 9 in cui si parla della ricerca scientifica applicabile anche all’ambito ittico, e 117 c. lett. s) in tema di riparto di competenze; dal codice civile[21];
- dal D.lgs. n. 4/2012[22], che al precedentemente richiamato articolo 27[23] ha abrogato la disciplina previgente contenuta nella l. n. 963/1965,
- dalla n. 154/2016[24] da coordinarsi con la l. n. 689/1981 in tema di procedura per le violazioni e col codice della navigazione[25] ed infine
- dalla n. 394/1991 in tema di aree protette[26].
Il lungo quadro normativo delineato si sostanzia in una serie molto dettagliata di prescrizioni con cui la pesca a strascico risulta ammissibile, nonché in sanzioni in caso di violazioni delle prescrizioni, che, come si vedrà nel paragrafo successivo, possono essere anche molto severe.
Le possibili conseguenze della pesca a strascico
Individuata la normativa di riferimento, chi esercita la pesca a strascico in maniera non conforme alle prescrizioni citate può andare incontro a severe sanzioni a livello penale, amministrativo e civile. La normativa che si richiamerà ricomprende tutto il fenomeno della c.d. pesca illegale, di cui la pesca a strascico ne costituisce la forma a più forte impatto ambientale.
È stato emanato, a tutela degli interessi dell’Unione che ha competenza esclusiva in materia, il Regolamento (CE) n. 1005/2008 del Consiglio, del 29 settembre 2008, con il quale è stato istituito un regime comunitario per prevenire, scoraggiare ed eliminare la pesca illegale, non dichiarata e non regolamentata[27], mentre non si è provveduto per difetto di attribuzione dei Trattati a introdurre direttamente fattispecie incriminatrici.
Il d. lgs. n. 4/2012 ha recepito l’input comunitario del 2008[28] e costituisce la principale fonte dal punto di vista penale. La disciplina di riferimento è contenuta negli articoli 7-9 del d. lgs., che sono stati innovati da ultimo da parte del d. lgs. n. 154/2016[29].
La pesca a strascico, qualora realizzata con materiali esplodenti o altri congegni volti all’offesa vietati e indicati negli articoli appena citati, può comportare le possibili violazioni della l n. 110/1975[30], del R.D. n. 773/1931 (T.U.L.P.S.) ed infine degli articoli 435 e 678 del c.p.
Sovvengono a livello di incriminazione poi le norme di parte generale del codice penale, che tutelano il rilascio della licenza per la pesca[31].
Si ricordano anche le possibili fattispecie, di recente introduzione nel codice[32], che puniscono chiunque abusivamente cagiona un danno all’ambiente, dove abusivamente può essere inteso in questo caso senza l’autorizzazione-licenza oppure in una zona soggetta a vincolo. Per la definizione, di danno ambientale si ricorda quella contenuta nell’articolo 300 del Testo Unico sull’Ambiente (d. lgs. n. 152/2006 di recepimento della direttiva n. 35/2004)[33].
Oltre alla normativa in tema di delitti si ricordano le seguenti fattispecie speciali.
Gli articoli 733, 733 bis e 734 c.p. tutelano le zone sottoposte a vincolo ambientale e paesaggistico e sono richiamati nell’art. 30 della l. n. 394/1991, mentre nel Codice della Navigazione[34] si ricordano gli articoli 1165 e seguenti, dove si trova anche la fattispecie tipica della pesca abusiva ai sensi dell’articolo 1168.
La citata l. n. 394/1991[35] in tema di istituzione delle aree di pesca protette, incrimina chiunque eserciti la pesca in zone oggetto di vincolo[36] e risulta complementare alle fattispecie contravvenzionali del codice penale sopra citate.
Un secondo gruppo di sanzioni è di carattere amministrativo ed è stabilito negli articoli 10-12 del d. lgs. n. 4/2012 e nell’articolo 40 della l. n. 154/2016. A ciò cui si aggiunge una parte speciale assimilabile a quanto avviene per la circolazione dei veicoli, contenuta negli articoli 14 e seguenti del d. lgs. n. 4/2012, con il quale si delinea un quadro di sistema a punti in caso di accertamento delle violazioni per il proprietario, l’armatore e il comandante della nave.
La ricostruzione normativa appena citata va coordinata con una parte procedurale di applicazione delle sanzioni contenuta nell’articolo 13 del d. lgs. citato, che rimanda alla l. n. 689/1981 per l’individuazione puntuale dell’autorità competente, che nella pesca trattasi del Capo del compartimento marittimo, dove l’infrazione è accertata.
Un gruppo di sanzioni amministrative è inoltre contenuto nell’articolo 30 della l. n. 394/1991, che attribuisce la competenza agli organismi di gestione delle aree protette.
Dal punto di vista civile viene accordata una specifica tutela al Ministero dell’ambiente ai sensi degli articoli 305, 311 e seguenti del Testo Unico Ambientale per i danni cagionati, oltre alla normale e tradizionale responsabilità da reato ai sensi dell’articolo 185 c.p.
Le tutele sopraindicate si uniscono alla normale responsabilità extracontrattuale ai sensi degli articoli 2043 e seguenti c.c. per i danni cagionati all’ambiente.
Tuttavia, l’articolo 315 del T.U. ambientale pone un limite alla possibilità per il Ministero di richiesta del risarcimento del danno, perché una volta emessa la misura cautelare e preventiva dell’ordinanza di ripristino “non può né proporre né procedere ulteriormente nel giudizio per il risarcimento del danno ambientale[37].”
L’unico rimedio una volta emanata l’ordinanza, consiste nella costituzione di parte civile nel processo penale quale persona offesa, che soggiace tuttavia, alla specifica disciplina di cui alla l. n. 3/1991[38].
Al Ministero per le politiche agricole, alimentari e forestali, invece, non spetta alcuna tutela specifica nel caso di danni cagionati dalla pesca a strascico, se non quella azionabile tramite le regole generali.
L’oggetto della pronuncia della tutela civile spettante ai due Ministeri consiste nella possibilità di ottenere o il ristoro pecuniario oppure la tutela in forma specifica (preferibile) consistente nel ripristino della situazione antecedente il danno.
La differenza tra i due Ministeri sta nella possibilità per il Ministero dell’ambiente di ordinarla anche anteriormente senza l’intervento del giudice attraverso l’ordinanza sopracitata, mentre il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali deve aspettare l’ordine del giudice.
Una specifica tutela spetta infine all’organismo di gestione delle aree protette[39] e, ai sensi dell’articolo 18 della l. n. 349/1986, alle associazioni di protezione ambientale a carattere nazionale e quelle presenti in almeno cinque regioni.
Uno spunto interessante consisterebbe nel capire se l’Unione Europea, che nel caso di specie si ricorda ha competenza esclusiva, possa ottenere un ristoro per i danni cagionati in via diretta tramite una propria azione, oppure in via indiretta dallo Stato attore o, ancora, tramite un’azione avverso lo Stato inadempiente negli obblighi di tutela ed interessi dell’Unione alla stessa stregua di un procedimento d’infrazione.
Alla luce del quadro delineato sia dal punto civile, penale[40] e amministrativo, si può affermare che la pesca a strascico di per sé non può ritenersi illegale e di generale rilevanza penale o amministrativa, ma certamente il legislatore ha introdotto misure volte a scoraggiarne il più possibile la diffusione in accoglimento di un atteggiamento più eco-sostenibile e di tutela dell’ambiente, della fauna e della flora marina[41].
Informazioni
C. Carletti, Il regime giuridico della pesca e dell’acquacoltura alla luce del diritto internazionale del mare e dell’Unione Europea. Profili normativi, strutturali e operativi nella dimensione multilivello, Editoriale scientifica, 2016
[1] Per una definizione delle reti a strascico si fa riferimento all’art. 2 par. 1, lett. a) sub. i) del Reg. UE n. 1967/2006 nella categoria delle cd. “reti trainate”.
[2] Per un approfondimento sulla tematica in tema di pericolo ambientale si veda l’articolo di Roberto Giuliani per DirittoConsenso: http://www.dirittoconsenso.it/2020/06/17/il-disastro-ambientale/
[3] Art. 8 c. 1 lett. h. Reg. CE n. 1967/2006.
[4] Vedi All. 1 Reg. CE n. 1967/2006.
[5] Art. 13 Reg. CE n. 1967/2006 che si applica a tutte le categorie di reti trainate come da definizione di cui all’art. 2 citato.
[6] Vedi per quest’anno decreto annuale n. 229107 del 18/05/2021 consultabile alla seguente pagina: https://www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/17050
[7] Si veda: https://www.mite.gov.it/pagina/aree-marine-protette, l’art. 8 della l n. 394/1991, ove è disciplinato l’iter per la qualificazione della zona come protetta nazionale e gli articoli 23 e seguenti per le zone protette regionali.
[8] Vedi da ultimo il D. M. del 26/07/1995 e modifiche da ultimo del 26/01/2012 in attuazione dei regolamenti UE n. 1281/2005 sulle caratteristiche minime della licenza, n. 1224/2009 e n. 404/2011 e da ultimo il 30/2020.
[9] Per avere un’idea si veda: https://www.guardiacostiera.gov.it/normativa-e-documentazione/Documents/come_si_chiede_il_rilascio_rinnovo_della_licenza_di_pesca_2012.pdf . E più in dettaglio: https://www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/3402
[10] Consultabile a questo link: https://www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/3698
[11] Decreto Ministeriale 06/12/2010 consultabile a questo link: https://www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/4248
[12] Per una lettura critica si veda: https://www.corriere.it/dataroom-milena-gabanelli/pesca-strascico-inquina-come-traffico-aereo-emissioni-un-miliardo-tonnellate-l-anno-co2/72013340-e3e3-11eb-9ca3-9397dc78a855-va.shtml
[13] Per un dettaglio si può vedere il seguente link dell’odierno Ministero per la transizione ecologica: https://www.mite.gov.it/pagina/competenze
[14] Art. 3 T.F.U.E. lett. d): “conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca”. Vedi: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:it:PDF
[15] Si vedano i più importanti: Reg. UE nn. 1005/2008, 1224/2009, 404/2011 e l’ultimo n. 1380/2013, La legislazione odierna è il punto di arrivo di un percorso iniziato negli anni Novanta del secolo scorso con il regolamento CE n. 2847/1993, successivamente abrogato.
[16] Art. 8 c. 1 lett. h. Reg. CE n. 1967/2006.
[17] Vedi All. 1 Reg. CE n. 1967/2006.
[18] https://www.politicheagricole.it/flex/files/e/8/7/D.9e136784cbab367a8bf0/D.P.R._2_ottobre_1968_n.1369.pdf
[19] Vedi art. 27 del d. lgs. citato.
[20] Per avere informazioni si può consultare questo link istituzionale: https://www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/17193
[21] Si vedano: l’articolo 842 concernente il diritto di pesca e gli articoli 926 e seguenti sui modi di acquisto della proprietà a titolo originario del pescato
[22] Consultabile: https://www.politicheagricole.it/flex/cm/pages/ServeBLOB.php/L/IT/IDPagina/4615
[23] Vedi nota sub 20.
[24] Consultabile a questo link: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2016;154~art20-com1
[25] Vedi artt. 219 e seguenti
[26] Si veda: https://www.mite.gov.it/normative/l-6-dicembre-1991-n-394-legge-quadro-sulle-aree-protette-gu-13-dicembre-1991-n-292-so
[27] Per un rimando alle modalità con cui l’Unione europea si inserisce nel sistema penale interno: G. Marinucci, E. Dolcini, G. L. Gatta, Manuale di diritto penale. Parte generale, Decima edizione, Giuffrè editore, 2021, pp. 52-60.
[28] Corrispondenti al capo IX del regolamento comunitario e agli articoli 41 e seguenti.
[29] Vedi art. 39 del d. lgs. citato consultabile su: https://www.normattiva.it/atto/caricaDettaglioAtto?atto.dataPubblicazioneGazzetta=2016-08-10&atto.codiceRedazionale=16G00169&atto.articolo.numero=39&atto.articolo.sottoArticolo=1&atto.articolo.tipoArticolo=0
[30] Si vedano gli articoli 4 e seguenti.
[31] Il riferimento è agli articoli 477 e 483 c.p.,
[32] Si vedano gli articoli 452 bis e seguenti
[33] Art. 300 del d. lgs. 152/2006 risulta essere danno ambientale: ”Qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima”.
[34] RD n. 327/1942.
[35] Articolo 30.
[36] Qualora esercitata l’azione penale per le prime fattispecie, il giudice in forza di questo articolo può disporre il sequestro di quanto adoperato per commettere gli illeciti.
[37] Art. 315 Testo Unico ambientale
[38] Si veda l’iter ivi previsto all’articolo 1 comma 4.
[39] Art. 30 c. 6 l. n. 394/1991.
[40] Si ricordano tutti i limiti in tema di aree, modalità di esercizio, struttura delle reti etc.
[41] La tendenza descritta risulta da ultimo confermata da un nuovo regolamento comunitario n. 123/2020, che ha stabilito ulteriori limiti nella modalità di pesca con la rete a strascico per singole categorie di fauna ittica.