Andrea D'Introno

L’articolo 116, comma 3 della Costituzione rappresenta la base giuridica per l’affermazione del principio del regionalismo. Esso è il frutto meditato di un lungo percorso che affonda le proprie radici nella riforma del Titolo V, avvenuta con l. cost. 3/2001, ma tuttavia interrotto a causa dei limiti interpretativi ed applicativi che sono intrinseci alla stessa disposizione. Alcune regioni tentano oggi di recuperare la portata innovativa del regionalismo differenziato, ma per farlo occorre guardare alla differenziazione con uno spirito nuovo

Il principio di differenziazione regionale nel quadro costituzionale… 

La tematica del “regionalismo differenziato”[1] torna spesso al centro del dibattito pubblico e sembra rinverdire nei periodi di elezioni politiche, mascherando alle volte impulsive spinte secessionistiche. Malgrado i variabili umori che a più riprese alimentano l’opinione pubblica, l’idea di differenziare il sistema normativo ed amministrativo delle Regioni italiane non è, in verità, qualcosa di normativamente assurdo né di assolutamente sbagliato.

Stupirà i più sapere che all’interno della nostra Costituzione – esaltata come “la più bella del mondo” – è infatti presente una norma che riconosce e promuove meccanismi di differenziazione regionale, vale a dire l’art. 116, comma 3, Cost. a mente del quale: “Ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119. La legge è approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti, sulla base di intesa fra lo Stato e la Regione interessata.”. Si tratta cioè di leggi che accordano a singole regioni speciali e più ampie competenze legislative in determinate materie, in deroga al riparto prescritto dall’art. 117 Cost. ma pur sempre nel rispetto dei principi di equilibrio finanziario previsti dall’art. 119 Cost.

…ed i suoi due principali limiti

Ciononostante, il principio di differenziazione è facilmente affermabile, in quanto molto evocativo, ma difficilmente realizzabile a causa di due fondamentali ostacoli.

Innanzitutto, un primo ostacolo è rappresentato dalla tradizione giuridico-culturale italiana.  L’Italia, infatti, non è mai stata un Paese amante della differenziazione, giacché tutte le soluzioni istituzionali adottate a livello legislativo sono sempre state tradizioni uniformanti. Un dato è certo: l’uniformità rassicura. Non a caso le prime leggi del neonato Regno d’Italia furono proprio le leggi di unificazione, adottate con l’intento di trasformare i tanti piccoli territori autonomi della penisola in un unico Stato mediante il ricorso a modelli uguali e comuni per tutti.

Esiste poi un problema eminentemente pratico nel realizzare il principio del regionalismo che è dato dalla necessità di individuare precise cornici normative di sistema, ossia schemi astratti entro cui condurre le operazioni di differenziazione. Sono cioè necessarie delle regole di principio per evitare che il sistema imploda, compromettendo la stessa unità nazionale.

La riscoperta del regionalismo

Nonostante tale difficoltà attuativa, si sta oggi immaginando un recupero del principio di differenziazione, declinandolo, in particolare, nei confronti delle Regioni a statuto ordinario.
La riforma costituzionale del Titolo V, nell’enfasi della realizzazione di questo modello differenziato, ha immaginato, non soltanto la possibile differenziazione dei livelli locali, ma altresì la possibilità di differenziare le stesse Regioni a statuto ordinario[2], dando alle stesse, che lo richiedano, delle forme ulteriori o condizioni particolari di autonomia. Trattasi di uno speciale valore aggiunto rispetto alle altre Regioni che può riguardare indistintamente il piano legislativo, amministrativo, o finanziario.

L’art. 116 Cost. deve essere allora letto in coerenza con il complessivo quadro normativo implementato dalla legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3. Quest’ultima, infatti, immaginava un percorso ideale di trasformazione progressiva del sistema nazionale, che, partendo da un sistema costruito sul modello napoleonico e molto centralista, si aprisse al regionalismo, fino ad arrivare ad un modello quasi federale di organizzazione dei poteri pubblici. É evidente come, secondo un’impostazione di questo tipo, il riconoscimento della possibilità di differenziazione regionale si riveli assolutamente coerente con la ratio ispiratrice della riforma del Titolo V.

Tuttavia, l’art. 116 Cost. non ha conosciuto il successo sperato, ed ha conosciuto due importanti fallimenti:[3] il primo, nel 2003, quando la Regione Toscana ha provato a chiedere un’autonomia differenziata sulla gestione dei beni culturali; ed il secondo, nel 2007, quando le Regioni Lombardia e Veneto hanno provato a chiedere maggiori poteri allo Stato per potersi differenziare. Entrambe le situazioni, infatti, per ragioni politico-istituzionali, vennero accantonate trasformando l’art. 116 Cost. nella c.d. “Cenerentola” del Titolo V: è l’articolo che nessuno vuole attuare e che per questo è stato tenuto in disparte. Nel corso degli ultimi mesi si è tornati a dar voce a questa importante disposizione, a seguito dell’avvio da parte di tre Regioni – Emilia-Romagna, Lombardia e Veneto – di un nuovo percorso di differenziazione regionale, volto a rivendicare peculiari forme di autonomia dallo Stato italiano.

Le tre principali problematiche interpretative dell’art. 116, comma 3 Cost.

L’interpretazione del regionalismo differenziato è un tema particolarmente interessante per il giurista, dato che la disposizione di partenza si rivela essere piuttosto scarna. L’art. 116, co. 3, Cost. accorda al legislatore la possibilità di riconoscere alle Regioni italiane “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”. Il procedimento appare molto snello: è necessario che su iniziativa della Regione interessata, dopo aver sentito gli Enti Locali, venga siglata un’intesa con lo Stato, conforme ai principi dell’art. 119 Cost., la quale diventa efficace a seguito dell’approvazione di una legge a maggioranza qualificata del Parlamento italiano. Malgrado tale apparente semplicità, la norma si rivela complessa sotto altri profili, quali: la determinazione del contenuto dell’intesa; le finalità che possono ammettere l’esercizio di questo potere; gli eventuali limiti ad esso apponibili.

Quanto ai contenuti dell’intesa Stato-Regione, gli stessi possono spaziare dal riconoscimento dell’autonomia o di spazi di autonomia, tanto nelle materie di legislazione concorrente (le 23 materie previste dal comma 3 dell’art. 117 Cost.), quanto nelle tre materie di competenza esclusiva dello Stato, richiamate dall’art. 116, co. 3 Cost.: a) organizzazione della giustizia di pace; b) istruzione; c) ambiente e beni culturali. È ancora discussa la possibilità di estendere le richieste di autonomia anche a completamento delle competenze già facenti capo alla Regione interessata. La realtà applicativa si rivela piuttosto eterogenea: mentre la Regione Veneto, infatti, ha chiesto l’attribuzione in blocco di tutte le 23 materie di legislazione concorrente previste all’art. 117 Cost., la posizione dell’Emilia-Romagna è stata, invece, più attenuata avendo chiesto soltanto l’attribuzione della competenza su alcune specifiche materie dell’art. 117 Cost. oltre che su alcune materie ulteriori specificamente previste dall’art. 116, co. 3 Cost.

Per quanto riguarda le finalità di un’operazione di differenziazione regionale, l’interpretazione che sembra preferibile è tesa a riconoscere maggiore meritevolezza a quelle proposte tese alla valorizzazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e sostenibilità.[4] Non può richiedersi in blocco l’autonomia su tutte le materie, ma un’autonomia finalizzata alla realizzazione di specifici obiettivi individuali della Regione proponente. Anche sotto tale aspetto, le interpretazioni dell’art. 116, co. 3 Cost., sono differenti. Il Veneto, da un lato, ne ha data una lettura particolarmente estensiva, fino a ricomprendere nella proposta di intesa, non soltanto quelle competenze necessarie a completare quelle che di cui già dispone, ma anche tutte quelle competenze che non ha. Viceversa, l’Emilia-Romagna, ha fatto un ragionamento più strategico, individuando quattro aree (lavoro, istruzione, imprese e salute) rispetto alle quali riportare a pienezza i poteri di governance regionale.

Infine, l’interrogativo più grande attiene ai limiti di questo potere di differenziazione regionale, ossia la cornice normativa all’attuazione del principio stesso di differenziazione. È una cornice che desta preoccupazioni, poiché raccoglie i pilastri su cui è costruito il nostro Stato: il principio dell’Unità d’Italia; il principio di solidarietà tra i territori; il principio di uguaglianza; il principio di leale collaborazione tra i livelli di governo.

Un procedimento di questo tipo richiama l’attenzione del giurista, non solo per quelle che sono le interpretazioni da dare ai vari passaggi contenuti in questa piccola disposizione della Costituzione, ma anche sulle delicatissime ricadute derivanti dall’attuazione di questo articolo.[5] Secondo una lettura concreta, razionale e sostenibile, l’art. 116 Cost. serve a differenziare qualche Regione rispetto alle altre, attraverso un processo che ha come obiettivo quello di rendere più efficiente una politica regionale. Se però l’obiettivo di qualche Regione è utilizzare tale opportunità per raggiungere altro scopo – per esempio secessionistico o di finanziamento – il ricorso all’art. 116 si rivela fondamentalmente abusivo.

Uno spirito nuovo per il regionalismo

In conclusione, lo spirito che deve animare il regionalismo differenziato non può che essere quello dell’innovazione e della sperimentazione. La storia della Pubblica Amministrazione italiana ci ha dimostrato che quando l’Amministrazione innova e sperimenta, produce inevitabilmente un effetto benefico non soltanto per sé stessa, ma anche per gli altri operatori giuridici, generando dei virtuosi processi emulativi. Allora, è questo il modo giusto per interpretare l’art. 116 Cost. e, soprattutto, è il modo giusto per riprendere quel percorso di valorizzazione dell’autonomia territoriale previsto dalla Costituzione, così contrastando i recenti e pericolosissimi fenomeni di ricentralizzazione delle funzioni amministrative, che hanno dato una pessima prova di sé rispetto a dei problemi che in Italia, da molti anni, necessitano di una soluzione.