Introduzione diritto internazionale dell'ambiente

Un'introduzione al diritto internazionale dell'ambiente

Introduzione al diritto internazionale dell’ambiente: norme di soft law o di diritto internazionale generale?

 

Introduzione al diritto internazionale dell’ambiente: premesse allo sviluppo della materia

Il diritto internazionale dell’ambiente costituisce il corpus di norme poste a protezione del living space, al fine di garantire la qualità della vita e della salute degli esseri umani, soprattutto in relazione alla tutela delle nuove generazioni[1].

Fino agli anni Settanta dello scorso secolo tale materia non aveva conosciuto alcuno sviluppo, dal momento che nel diritto internazionale l’ambiente era tutelato solo rispetto al tema della responsabilità dello Stato per fatti illeciti commessi sul proprio territorio e che producevano danni su quello altrui[2] ovvero con riguardo alla navigazione dei fiumi[3]. Ne derivava, dunque, un disinteresse pressoché totale alle tematiche ambientali da parte della comunità internazionale. Si era consolidato nella prassi, infatti, un mero obbligo dello Stato di garantire che le attività svolte sotto la propria giurisdizione non pregiudicassero l’ambiente di altri Stati.

Una parziale inversione di marcia si ha a partire dagli anni Settanta, quando l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite convocò a Stoccolma la Conferenza sull’ambiente umano (1972). All’esito della stessa venne adottata una Dichiarazione[4] la quale fissava ventisei principi che gli Stati si impegnavano ad attuare sia al livello nazionale sia al livello internazionale, di modo che si consolidassero come diritto internazionale generale ovvero convenzionale[5]. La Conferenza, inoltre, raccomandò all’Assemblea Generale di creare un meccanismo strutturale che si occupasse in modo permanente di ambiente.

A tal riguardo, l’organo onusiano istituì lo United Nations Environment Program (UNEP): si tratta di un organismo sussidiario, con sede a Nairobi, che gestisce i programmi ambientali delle Nazioni Unite e sotto la cui egida vengono conclusi i trattati internazionali in materia.

È proprio da tali premesse che vennero mosse le basi per un’introduzione al diritto internazionale dell’ambiente.

 

Il diritto allo sviluppo sostenibile

Dopo la decolonizzazione gli Stati ri-affermarono il carattere economico della sovranità nel senso di riconoscersi vicendevolmente un diritto permanente ed inalienabile di sfruttare liberamente, senza ingerenze esterne, le proprie risorse naturali. Tale principio trovò una sua sintesi nel diritto allo sviluppo codificato nella omonima Dichiarazione adottata dall’Assemblea Generale nel 1986.

Si tratta di quel processo economico, sociale, culturale e politico che mira al costante ed equo aumento del benessere della popolazione. Il diritto allo sviluppo già in quell’occasione venne teorizzato come un diritto inalienabile dell’uomo, la cui garanzia di tutela da parte dello Stato presuppone sia la piena ed effettiva sovranità sulle proprie ricchezze e risorse sia il rispetto di obblighi funzionali e prodromici dello Stato quali, per esempio, la promozione e la tutela dei diritti umani.

A partire dagli anni Ottanta il diritto allo sviluppo ha iniziato a riqualificarsi quale diritto allo sviluppo sostenibile. Esso implica l’impegno dello Stato a soddisfare i bisogni e le esigenze delle generazioni correnti senza compromettere quelli delle generazioni future[6]. Da questo momento in poi si assiste alla crescita della sensibilità della comunità internazionale per la materia ambientale, tanto che il Rapporto Brundtland, da cui trae origine la codificazione del diritto allo sviluppo sostenibile, può essere identificato come la fonte – seppur non vincolante – cui ispirarsi per la sistematizzazione del diritto internazionale dell’ambiente.

 

Gli obiettivi di sviluppo sostenibile nel diritto internazionale dell’ambiente

La Conferenza delle Nazioni Unite su ambiente e sviluppo svoltasi a Rio de Janeiro nel 1992 (c.d. Vertice della Terra) ha manifestato la volontà degli Stati di riflettere su tutti gli aspetti economici, sociali ed ecologici della sostenibilità, configurandosi così un approccio integrato e multidisciplinare.

In quell’occasione, infatti, gli Stati adottarono una Dichiarazione nella quale vennero delineati gli obiettivi di sviluppo per il nuovo millennio: tra i tanti, si pensi alla responsabilità comune degli Stati nei confronti dell’ambiente ma differenziata in ragione del contributo di ciascuno alle emissioni, alla garanzia di pari opportunità o al dimezzamento della povertà.

Se la Dichiarazione finale è da considerarsi come atto non vincolante, la Conferenza di Rio del 1992 ha portato anche alla conclusione di due importanti trattati internazionali in materia ambientale:

  • la Convenzione sulla biodiversità
  • la Convenzione quadro sul cambiamento climatico.

 

La prima si pone l ‘obiettivo di impegnare gli Stati alla conservazione della diversità biologica e alla ripartizione equa dei benefici derivanti dalle risorse genetiche. Ciò che maggiormente stupisce è che la Convenzione sulla biodiversità conta la ratifica di 196 Parti – compresi, dunque, anche enti la cui soggettività internazionale è dubbia – ma non conta la ratifica degli Stati Uniti.

Diversamente, la seconda fissa una serie di obblighi al fine di stabilizzare le concentrazioni di gas ad effetto serra nell’atmosfera, differenziando tra quelli che gravano su tutti gli Stati parte e quelli che gravano solo sugli Stati parte più industrializzati. In ragione dell’art. 17 della suddetta Convenzione, il quale prevede di poterla attuare attraverso protocolli successivi, nel 1997 gli Stati adottarono il Protocollo di Kyoto, entrato in vigore solo nel 2005, che fissava gli obiettivi per il periodo 2008-2012 sulla base del principio della responsabilità differenziata. Esso, infatti, istituiva un meccanismo di calcolo e scambio delle emissioni tale da consentire a ciascuno Stato di commerciare con gli altri le singole unità, realizzando così un vero e proprio mercato dell’inquinamento.

In vista della scadenza fissata nel Protocollo di Kyoto, la Conferenza degli Stati parte alla Convenzione quadro adottò un emendamento per il periodo 2013-2020, al fine di stabilire nuovi impegni di riduzione delle emissioni.

Alla luce di quanto sopra, è proprio con la Conferenza di Rio del 1992 che iniziano a delinearsi i primi obblighi vincolanti per gli Stati in materia di diritto internazionale dell’ambiente.

 

Gli attuali obblighi di sviluppo sostenibile: convenzionali o anche generali?

Volgendo al termine dell’introduzione al diritto internazionale dell’ambiente, si deve infine ricordare che, in prosecuzione dell’attività che gli Stati posero in essere in attuazione della Convenzione quadro di Rio, nel 2015 venne adottato l’Accordo di Parigi.

Esso, entrato in vigore nel novembre 2016, vincola 186 Stati e l’Unione Europea quale organizzazione internazionale dotata di personalità giuridica di diritto pubblico. L’Accordo ha come obiettivo – da raggiungere entro il 2030 –  di mitigare gli effetti nocivi derivanti dal cambiamento climatico, attraverso l’individuazione di modelli comportamentali per gli Stati.

Gli obblighi sono stati assunti dagli Stati su base nazionale, il cui singolo contributo realizzerà l’obiettivo comune. L’Accordo di Parigi, dunque, è da ascriversi alle fonti vincolanti, seppur solo per gli Stati che l’hanno ratificato.

Diversamente, l’Assemblea Generale nello stesso anno adottò una Dichiarazione – non vincolante – con gli obiettivi dell’Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile. Si tratta di 17 goals collettivi e non individuali, raggruppati in cinque gruppi di materie dall’allora Segretario Generale delle Nazioni Unite, Banki-Moon: persone, prosperità, pace, alleanze e pianeta.

Tenuto tutto questo in conto, sembra prematuro affermare che i principi contenuti nella Dichiarazione di Rio e nell’Agenda 2030 siano integralmente tradotti in norme di diritto internazionale generale. Tuttavia, molti di questi principi sono stati codificati nelle summenzionate convenzioni internazionali e, come tali, vincolanti per i soli Stati che le hanno ratificate. Si deve, inoltre, evidenziare che il trend attuale va nel senso di recepire i principi del diritto internazionale dell’ambiente nei trattati istitutivi delle organizzazioni internazionali. A tal riguardo, si pensi al Trattato sull’Unione Europea (TUE) al cui art. 3 fissa tra gli obiettivi generali quello di garantire un elevato livello di tutela dell’ambiente e al cui art. 21 inserisce il medesimo tra gli obiettivi dell’azione esterna dell’Ue[7].

In definitiva, i principi di cui all’introduzione del diritto internazionale dell’ambiente hanno trovato ampio accoglimento negli atti di soft law delle Nazioni Unite e in qualche trattato internazionale in materia. Tuttavia, non appaiono maturi i tempi per poter concludere che tali principi costituiscano fonte di diritto internazionale generale[8], pur dovendo dar conto di una progressiva sensibilizzazione degli Stati alla materia ambientale.

Informazioni

Accordo di Parigi

Convenzione quadro sul cambiamento climatico

Dichiarazione sull’ambiente umano

Dichiarazione su ambiente e sviluppo

Protocollo di Kyoto

SINAGRA-BARGIACCHI, 2019, Lezioni di diritto internazionale pubblico, Giuffré Francis Lefebvre

Trattato sull’Unione Europea (TUE) – In formato pdf: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0017.02/DOC_1&format=PDF

[1] Cfr. CIG, Legalità dell’uso dell’arma nucleare, 1996.

[2] Ex multis, CPA, Caso Fonderia di Trail, 1941.

[3] Ex multis, CPGI, Fiume Order, 1929.

[4] Si tratta di un atto di soft law e dunque non vincolante per gli Stati.

[5] Tra i principi più importanti si ricordano il diritto di vivere in un ambiente che garantisca dignità e benessere, la tutela intergenerazionale e l’approccio integrato sviluppo e ambiente.

[6] Rapporto Brundtland della World Commission on Environment and Development (1987).

[7] Per approfondimenti sul tema, si veda D. VERALDI, La tutela internazionale dell’ambiente, al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2020/11/12/la-tutela-internazionale-ambiente/

[8] Sui caratteri della consuetudine, si veda A. FEDERICO, La consuetudine internazionale, al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2021/09/21/la-consuetudine-internazionale/


UE

L'UE: un'organizzazione peculiare

L’UE tra principio di attribuzione delle competenze e valori fondanti

 

Dalla Comunità Europea all’UE

L’UE è un’organizzazione internazionale regionale di integrazione[1]. Essa originariamente nasce come comunità di Stati europei al fine di fronteggiare la crisi derivante dalle conseguenze della Seconda Guerra Mondiale. Ed invero, i sei Stati fondatori (Francia, Italia, Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi e Repubblica Federale di Germania) ritennero necessario individuare delle materie che avrebbero potuto portare a nuove controversie sullo scenario europeo, di modo da sottoporle ad una progressiva integrazione.

Dopo il Trattato CECA del 1952[2], l’obiettivo fisato fu quello, step by step, di sostituire ai singoli mercati nazionali un unico mercato economico europeo. Tale percorso venne intrapreso con il Trattato di Roma del 1957, istitutivo della Comunità Economica Europea (CEE), che avrebbe realizzato, oltre che un’unione doganale, anche la soppressione dei limiti alla libera circolazione dei fattori produttivi.

Dopo il Compromesso di Lussemburgo del 1966[3] e l’Atto Unico Europeo del 1986[4], un ulteriore momento di integrazione è rappresentato dal Trattato di Maastricht del 1992, istitutivo dell’Unione Europea. Poiché, infatti, il Trattato CEE si era realizzato in tutte le sue tappe, a seguito di una doppia conferenza intergovernativa, si considera altrettanto necessario giungere ad un’unione monetaria. Anche in questo caso gli Stati membri, che nel frattempo erano aumentati – fino ai 27 del 2020 -, ritennero accorto configurare un percorso per gradi che il 1° gennaio 1999 ha portato all’adozione dell’euro quale moneta unica: gli Stati, dunque, hanno rinunciato all’indipendenza di politica monetaria.

Completato questo percorso[5], l’esigenza di integrazione ha posto nuove sfide agli Stati membri, tanto che questi nel 2007 hanno adottato il Trattato di Lisbona. Esso è entrato in vigore nel 2009 ed è composto dal Trattato dell’Unione Europea (TUE) e dal Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). In particolare, il TUE definisce i valori e gli obiettivi dell’UE ed individua la ripartizione delle competenze tra UE e Stati membri.

 

I principi che reggono l’azione dell’UE

L’impianto dell’UE, all’esito del Trattato di Lisbona, è completamente incentrato sul principio di attribuzione delle competenze. Ai sensi dell’art. 5 TUE, l’UE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri nei trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuitale nei trattati appartiene agli Stati membri.

Ne discende che il TFUE individui per ciascuna materia se questa è di competenza esclusiva dell’UE ovvero concorrente tra questa e gli Stati membri.

In particolare, ex art. 3 TFUE, l’UE ha competenza esclusiva nei seguenti settori:

  • unione doganale;
  • definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno;
  • politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta è l’euro;
  • conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca;
  • politica commerciale comune;
  • per la conclusione di accordi internazionali allorché tale conclusione è prevista in un atto legislativo dell’Unione o è necessaria per consentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura in cui può incidere su norme comuni o modificarne la portata.

 

In queste materie di competenza esclusiva, solo l’UE può adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Stati membri possono legiferare solo se autorizzati dalle istituzioni europee o per dare attuazione agli atti europei.

Diversamente, ex art 4 TFUE, L’UE ha una competenza concorrente con quella degli Stati membri nei principali seguenti settori:

  • mercato interno;
  • politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato;
  • coesione economica, sociale e territoriale;
  • agricoltura e pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare;
  • ambiente;
  • protezione dei consumatori;
  • trasporti;
  • reti transeuropee;
  • energia;
  • problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel presente trattato.

 

In questo caso, il rapporto UE-Stati membri è disciplinato dal principio di sussidiarietà ai sensi dell’art. 5 par. 3 TUE, secondo il quale l’UE interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello di Unione.

In via residuale, l’art. 6 TFUE individua alcune materie in cui l’UE ha solo competenze di sostegno, coordinamento e completamento: in tali casi, la competenza ad adottare atti vincolanti rimane in capo agli Stati membri ma l’UE può indirizzare la loro azione attraverso raccomandazioni e pareri[6].

Al fine di poter maggiormente comprendere il funzionamento di questa organizzazione regionale, è necessario sottolineare che l’UE agisce attraverso gli atti adottati dalle proprie istituzioni[7]. In particolare, la funzione legislativa è esercitata generalmente in maniera congiunta da Parlamento europeo e Consiglio dell’UE ovvero, in casi particolari, unicamente da quest’ultimo. Inoltre, qualora l’UE adotti degli atti in violazione del principio di sussidiarietà, è possibile impugnare tali atti davanti alla Corte di Giustizia dell’UE attraverso un’azione di annullamento ex art. 263 TFUE.

Da ultimo, occorre tenere presente che l’art. 5 TUE, al par. 4, individua un altro principio che informa l’impianto europeo: si tratta del principio di proporzionalità, in virtù del quale il contenuto e la forma dell’azione dell’UE devono limitarsi a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi sanciti dai trattati. Anche la violazione di questo principio legittima l’azione di annullamento.

In conclusione, l’elevato grado di integrazione offerto dall’UE fa di questa una delle organizzazioni regionali maggiormente innovative, tale da poter aspirare a forme embrionali di federalismo, proprio in ragione delle numerose limitazioni della sovranità dei singoli Stati in determinate materie. Vi è, comunque, da considerare la crescente riluttanza di alcuni Stati membri a sottoporsi alle determinazioni delle istituzioni europee – di natura legislativa e giurisdizionale – che mostra una percettibile ma non insuperabile – inversione di tendenza.

 

Atti dell’UE e gerarchia delle fonti

Il sistema della ripartizione delle competenze, implica il fatto che le istituzioni europee deputate debbano poter adottare atti idonei a disciplinare quella specifica materia. A tal riguardo, l’art. 288 TFUE disciplina i tre atti tipici europei:

  • regolamento,
  • direttive e
  • decisioni.

 

A titolo esemplificativo, di seguito se ne riportano le caratteristiche principali.

Il regolamento ha portata generale, è obbligatorio in tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri, senza necessità di atti interni di adattamento.

La direttiva vincola gli Stati ad un mero obbligo di risultato ed entro un tempo stabilito, lasciandoli liberi di individuare i mezzi legislativi ed amministrativi che ritengono più consoni al raggiungimento dell’obiettivo.

Infine, la decisione designa i suoi destinatari ed è obbligatoria in tutti i suoi elementi solo nei confronti di questi.

Ebbene, un importante questione che ha interessato i teorici ma anche la stessa Corte di Giustizia è comprendere in che rapporto questi atti si trovano rispetto ai Trattati istitutivi. Attraverso la ricostruzione della disciplina, è ora agevole concludere che nel diritto primario dell’UE siano da ricomprendere tutti i Trattati istitutivi, compresa la Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE[8].

Diversamene, gli atti vincolanti adottati dalle istituzioni europee concorrono a formare il diritto secondario: ne discende che questi non possono essere adottati in violazione dei Trattati sia dal punto di vista dell’iter legislativo da seguire sia dal punto di vista del contenuto sostanziale.

 

Gli obiettivi e i valori dell’UE, in particolare la tutela dei diritti umani

Ai sensi dell’art. 2 TUE:

L’Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell’uguaglianza, dello Stato di diritto[9] e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini”.

 

Il Trattato di Lisbona fonda buona parte dell’azione dell’UE sul rispetto dei valori sopra richiamati. A titolo esemplificativo, si consideri l’art. 49 TUE in materia di adesione all’UE ovvero l’art. 21 TUE in materia di azione esterna. Ne discende una volontà degli Stati membri di oltrepassare la mera cooperazione economica e commerciale e di tracciare, invece, una strada che porti al consolidamento di una comunità di diritto[10].

La materia che è stata maggiormente interessata a questo tipo di indirizzo è sicuramente quella della tutela dei diritti umani. Ed invero, da una tutela che era solo di tipo pretoria negli anni ’70-80, si è giunti – dal Trattato di Maastricht in poi – ad uno sviluppo normativo finalizzato all’individuazione specifica dei diritti individuali e delle loro forme di tutela.

Un importante contributo in tal senso è rappresentato dalla Carta dei Diritti Fondamentali dell’UE, adottata a Nizza nel 2000 e divenuta vincolante solo con l’entrata in vigore dell’art. 6 TUE così come modificato dal Trattato di Lisbona.

Poiché gli Stati membri dell’UE sono anche parte della Convenzione Europea sulla salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali (CEDU) si è reso necessario un bilanciamento tra le due Carte. In realtà è lo stesso art. 6 TUE che prevede l’adesione dell’UE, in quanto tale, alla CEDU. Benché tale processo non abbia ancora trovato concreta attuazione in ragione dell’opposizione della Corte di Giustizia, l’art. 52 par. 3 della Carta di Nizza disciplina una clausola di equivalenza: l’UE deve garantire una tutela dei diritti umani almeno equivalente a quella della CEDU.

L’esigenza di tutela dei diritti umani, dunque, trova una sempre più ampia applicazione in quanto pienamente attuativa dei valori su cui si basa l’UE e in quanto strumentale agli obiettivi che intende raggiungere.

Informazioni

[1] Si tratta di un’organizzazione la cui adesione è subordinata a vincoli geografici e politici ben definiti.

[2] Trattato istitutivo della comunità europea del carbone e dell’acciaio.

[3] Adottato per risolvere la prima “crisi” dell’integrazione, dopo il governo francese di De Gaulle.

[4] Prima modifica formale del Trattato CEE.

[5] Percorso che ha visto anche l’adozione del Trattato di Amsterdam nel 1997. Esso è classificabile come un primo tentativo di riforma istituzionale dell’UE.

[6] Essi sono comunemente individuati tra gli atti non vincolanti.

[7] Per approfondimenti, si legga l’art. 13 TUE.

[8] Si tratta di un atto vincolante, disciplinante i diritti individuali riconosciuti ai cittadini europei, a seguito dell’art. 6 TUE così come modificato dal Trattato di Lisbona.

[9] Per approfondimenti in materia, si veda A. FEDERICO, “Lo Stato di diritto nell’UE” in: https://www.dirittoconsenso.it/

[10] Cfr. CGUE, Van Gend & Loos, 1960.


Imprese transnazionali

Imprese transnazionali e tutela dei diritti umani

Le imprese transnazionali nell’ordinamento internazionale e la difficoltà di imputare loro la responsabilità per violazione dei diritti umani

 

Imprese transnazionali: nozione ed inquadramento generale

Per imprese transnazionali si intendono organizzazioni economiche che esercitano la propria attività produttiva in un numero considerevole di Stati mediante succursali dotate di autonoma personalità giuridica. Tuttavia tali ultime, situate prevalentemente in Paesi in via di sviluppo, seppur giuridicamente separate, sono accomunate da un unico vincolo di soggezione ad una società madre che ne fissa le strategie economiche comuni.

La prassi degli ultimi anni dimostra come le imprese transnazionali sono da considerarsi i principali attori degli investimenti internazionali. A tal riguardo, l’elemento che maggiormente preoccupa gli studiosi[1] è la difficoltà di imputare ad un unico Stato le attività poste in essere da tali organizzazioni. Ed invero, l’articolata e complessa struttura che informa le imprese transnazionali non consente di individuare un unico centro direzionale riconducibile alla casa madre, bensì crea una rete che rende immediata la riconducibilità delle azioni alle diverse nazioni con cui l’organizzazione presenta un collegamento.

Questa difficoltà sistematica viene accentuata soprattutto quando vi è il sentore che un’impresa transnazionale abbia posto in essere violazioni dei diritti umani, in ragione dell’elevato grado di protezione che questi diritti godono nell’ambito della comunità internazionale.

Lo scopo della trattazione, dunque, sarà quello di tracciare un possibile percorso logico-giuridico al fine di comprendere se ed eventualmente in che modo si possa giungere ad imputare allo Stato della casa madre ovvero delle succursali le violazioni dei diritti umani e se si possa configurare anche una responsabilità sociale della multinazionale.

 

La collocazione delle imprese transnazionali nell’ordinamento internazionale: i diritti …

Al fine di giungere all’obiettivo della trattazione, appare necessario – preliminarmente – indagare se è giuridicamente possibile qualificare le imprese transnazionali quali soggetti di diritto internazionale a carattere non statuale. Se così, eventualmente, fosse, nulla osterebbe ad individuare una loro responsabilità internazionale nel caso di violazioni dei diritti umani. Tuttavia, appare necessaria un’indagine molto approfondita, atteso che questo carattere soggettivo non è così evidente.

Ebbene, in primo luogo, occorre rilevare che le imprese transnazionali sono oggetto di diverse norme internazionali il cui rispetto si è progressivamente imposto ai “classici” soggetti di diritto internazionale, in primis gli Stati.

Si pensi al c.d. “potere bancario privato internazionale” che, in determinati settori finanziari, ha originato consuetudini[2] o principi di diritto i cui destinatari sono quegli enti statuali o privati bramosi di prendere parte a questi mercati.

Inoltre, le imprese transnazionali hanno concluso numerosi accordi internazionali con Stati o altre imprese, allo scopo di regolare i rapporti inerenti alla produzione di determinati beni o alla fornitura di servizi[3].

Ma vi è di più, in quanto la prassi internazionali consente anche alle persone giuridiche di accedere a sistemi di risoluzione delle controversie sul piano internazionale, attraverso meccanismi sia giudiziali sia stragiudiziali[4]. A tal riguardo, la Corte Europea dei Diritti Dell’Uomo di Strasburgo ha, in più occasioni[5], riconosciuto le persone giuridiche quali titolari dei diritti disciplinati dalla CEDU e, come tali, legittimati a proporre ricorso ex art. 34 CEDU in caso di violazioni.

 

… e gli obblighi?

Premesso quanto sopra in ordine al riconoscimento dei diritti, l’indagine si fa più complessa riguardo alla possibilità di configurare degli obblighi giuridicamente vincolanti in capo alle imprese transnazionali.

Se è vero che vi sono – poche – convenzioni internazionali che impongono obblighi alle persone giuridiche, non si può, però, affermare che queste riguardano la tutela dei diritti umani: trattasi, infatti, della Convenzione sulla responsabilità civile per l’inquinamento da idrocarburi del 1969 e della Convenzione ONU sul diritto del mare.

Diversamente, la protezione dei diritti fondamentali dalle attività delle multinazionali non è – ancora – oggetto di alcuna norma giuridicamente vincolante. In verità, un tentativo in tal senso – poi fallito –  era stato fatto dalla Francia in occasione dei lavori per la redazione dello Statuto della Corte Penale Internazionale. Rigettata tale proposta, gli unici strumenti che la Comunità internazionale conosce in questa materia sono solo di natura non vincolante.

Un importante atto di soft law, infatti, è il Global Compact, proposto nel 1999 dall’allora Segretario Generale della Nazioni Unite, il quale per la prima volta, rivolgendosi ai maggiori leader dell’economia mondiale in occasione del World Economic Forum di Davos, chiese l’impegno comune a sviluppare un modello di economia globale sostenibile. Al Global Compact hanno aderito diciottomila imprese ma rimane pur sempre uno strumento non vincolante.

Al pari, sono atti di soft law i Principi Guida su imprese e diritti umani, elaborati nel 2011 dalle Nazioni Unite, che si articolano in tre pilastri:

  1. duty to protect, obbligo per gli Stati di tutelare i diritti umani contro le violazioni delle imprese;
  2. responsibility to protect, responsabilità delle imprese di proteggere i diritti umani;
  3. access to remedy, obbligo per gli Stati di garantire l’accesso semplice ed immediato a meccanismi giurisdizionali e non di tutela.

 

Alla luce di quanto dedotto, se è possibile configurare la titolarità di diritti in capo alle imprese transnazionali, lo stesso non può dirsi per gli obblighi giuridicamente vincolanti.

Dunque, seppur dotate di effettività sul piano delle relazioni, le imprese transnazionali non godono di una piena soggettività giuridica internazionale. Tale condizione permarrà fin quando gli strumenti di soft law non si tramutino in strumenti di hard law. A questo fine, per ragioni di completezza, va segnalato che una commissione delle Nazioni Unite sta elaborando un progetto di trattato che regoli la responsabilità delle imprese transnazionali in caso di violazione dei diritti umani.

La mancanza di strumenti giuridicamente vincolanti sul piano internazionale, però, non esclude che le imprese transnazionali possano dotarsi internamente di codici di condotta la cui violazione determina una loro responsabilità meramente sociale che ha effetti immediati sul loro volume di investimenti.

 

La responsabilità degli Stati per le condotte delle imprese transnazionali

Non potendo imputare, come si è visto, la responsabilità direttamente alle imprese transnazionali per la violazione dei diritti umani, è possibile, al contrario, individuare forme di responsabilità internazionale per gli Stati nei quali esse agiscono. La complessità sta nel ricostruire l’impianto normativo al fine di imputare la responsabilità allo Stato della succursale dell’impresa transnazionale ovvero a quello della casa madre.

Come si è detto in apertura, le imprese sono spesso ospitate in Stati in via di sviluppo, dove prevalgono instabilità politiche ed economiche. Tali debolezze, a cui si aggiunge la convenienza dello Stato ospite a mantenere saldi rapporti commerciali con quello di origine della casa madre, determinano la sua difficoltà a garantire un efficace sistema di protezione dei diritti umani.

Allo stesso modo, appare difficile imputare la responsabilità allo Stato della casa madre. Per procedere in tal senso, infatti, occorrerebbe qualificare l’impresa transnazionale come organo dello Stato ovvero oggetto di controllo dello stesso. Queste verifiche sono assolutamente poco avvezze ad essere provate in giudizio data la conformazione delle norme di cui agli artt. 4 ed 8 del Progetto di Articoli sulla Responsabilità degli Stati.

In via residuale, la giurisprudenza internazionale ha riconosciuto – ma solo sporadicamente – la violazione della due diligence da parte degli Stati, ovverosia l’obbligo di prevenire e reprimere le violazioni dei diritti umani sul proprio territorio[6].

Ne discende, dunque, una difficoltà dei giudici internazionali nell’accertare la responsabilità degli Stati. Tuttavia, ciò non esclude che i giudici nazionali, secondo le leggi dello Stato, possano essere investiti della questione.

Se in tema di responsabilità civile non mancano i casi di condanna delle imprese per le violazioni commesse soprattutto negli Stati ospiti, lo stesso non può dirsi per il riconoscimento della responsabilità penale. Ed invero, gli ordinamenti di civil law fondano l’ordinamento giuridico sul principio societas delinquere non potest: ciò rende, dunque, difficile – se non impossibile – accertare la responsabilità penale delle imprese, sebbene ci siano nuovi strumenti in grado di mitigare questo valore giuridico di origine romana.

Informazioni

AA.VV., 2007, Economic globalisation and human rights, Cambridge.

CARREAU-MARRELLA, 2012, Diritto Internazionale, Giuffrè.

FOCARELLI, 2019, Diritto internazionale, Wolters Kluwer CEDAM

SINAGRA-BARGIACCHI, 2019, Lezioni di diritto internazionale pubblico, Giuffré Francis Lefebvre.

[1] Ex multis, CARREAU-MARRELLA, 2012, Diritto Internazionale, Giuffrè.

[2] Per approfondire in tema di consuetudine, si veda A. FEDERICO, “La consuetudine internazionale” al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2021/09/21/la-consuetudine-internazionale/

[3] Si pensi, a tal riguardo, ai contratti petroliferi con i Paesi OPEC.

[4] Si pensi all’ICSID.

[5] Cfr. CtEDU, Niemetz c. Germania, 1992; CtEDU, Dasemealti c. Turchia, 2010.

[6] Ex multis, CtEDU Giacomelli c. Italia, 2006; CtEDU Tratar c. Romania, 2009.


Stato fallito

Lo Stato fallito: rilievi teorici e pratici

Lo Stato fallito alla luce della teoria della soggettività internazionale e della prassi

 

Lo Stato fallito: nozione e finalità della trattazione

Per Stato fallito si intende quell’ente non capace di esercitare in maniera effettiva il proprio potere d’imperio su un territorio e sul popolo ivi stanziato. Da tale nozione discende la condizione preliminare secondo la quale prima di divenire “fallito” quello Stato si è rivelato alla comunità internazionale quale ente in grado di manifestare la propria sovranità. Ed invero, la prassi mostra come il fallimento dello Stato derivi da eventi esterni[1] o, sempre più spesso, interni[2] tali da destabilizzare la solidità del potere statuale.

La più elevata complessità che la rilevazione di un “failed State[3] pone è quella di comprendere se tale ente possa continuare ad essere considerato un soggetto di diritto internazionale oppure perda la sua personalità giuridica.

Dal momento che esiste una discrasia tra la teoria della soggettività e la prassi, occorre offrire – qui di seguito – un’analisi completa che tenga in considerazione entrambi gli aspetti.

 

La nozione di Stato rilevante per il diritto internazionale

È noto che Governo, Popolo e Territorio si configurino come gli elementi costitutivi dello Stato. Essi trovano una più o meno maggiore accentuazione a seconda della nozione di Stato che si intenda prendere in considerazione.

Si può, infatti, parlare di “Stato-comunità”, inteso come l’insieme degli individui che formano la popolazione dell’ente: in tale accezione assume, dunque, maggiore rilevanza l’elemento del Popolo.

Ancora, è possibile considerare la nozione di “Stato-ordinamento”, dando una più elevata risonanza all’assetto legislativo che governa un determinato territorio.

Tuttavia, la nozione di Stato rilevante per il diritto internazionale è quella di “Stato-apparato”[4]: popolo e territorio, infatti, sono ambito di esplicazione del potere del Governo che eleva i primi due elementi ad un’unità giuridica.

Ne deriva che, alla luce della teoria della soggettività internazionale, ad uno Stato fallito non possa riconoscersi sic et simpliciter la personalità giuridica sul piano delle relazioni internazionali.

 

La teoria della soggettività internazionale e lo Stato fallito

La soggettività internazionale è il possesso da parte di un ente materiale di una pluralità giuridica astratta, tale da renderlo idoneo ad essere titolare di diritti, obblighi ed altre situazioni giuridiche soggettive sul piano internazionale[5]. In altre parole, è persona giuridica quell’ente che riesce ad interagire con altri soggetti di diritto internazionale. La giurisprudenza dominante[6] considera gli Stati e le organizzazioni internazionali dotati di tale attitudine.

Tuttavia, non sempre nella prassi appare semplice individuare i soggetti internazionali, dal momento che la comunità internazionale si configura come anorganica, cioè priva di organi che ne determinano la sua conformazione, tanto da aversi una sostanziale parità giuridica tra i soggetti.

Premesso ciò, oggetto dell’analisi sarà comprendere se lo Stato fallito possa comunque considerarsi un soggetto di diritto internazionale.

A tale scopo, occorre esaminare gli elementi che determinano la personalità dello Stato. Questi si estrinsecano nel concetto di sovranità, sia essa esterna che interna.

Nel primo caso, dovrà farsi cenno alla nozione di indipendenza: essa si configura come l’attitudine dell’ente di trarre la forza giuridica da una propria legge fondamentale, tale da esercitare un potere autonomo rispetto agli altri soggetti[7].

Nel secondo caso, invece, si dovrà parlare di effettività, cioè la capacità dello Stato di poter imporre la propria autorità sui cittadini. Tale carattere assume natura relativa e, dunque, non può assumersi come certo che la presenza di fenomeni insurrezionali sul territorio di uno Stato portino al suo fallimento in senso giuridico.

Inoltre, appare necessario soffermarsi anche sull’importanza che il riconoscimento assume nell’ambito delle relazioni internazionali. Sebbene, a differenza di quanto accadeva nella comunità internazionale classica, il riconoscimento oggi ha un valore meramente dichiarativo e non costitutivo della soggettività[8], non si può negare l’importanza politica che questo riveste. Ed invero, il riconoscimento di uno Stato nei confronti di un suo omologo importa l’instaurazione di relazioni diplomatiche formali e la persuasione del resto della comunità internazionale verso un analogo contegno positivo. Ciò è tanto più vero, non solo quanti più Stati si mostrano disposti a riconoscere l’ente, ma anche quali tra questi. È noto che, in ragione di un principio mal celato di imprescindibilità dei rapporti di forza, quando a riconoscere un ente è una delle potenze maggiormente rappresentative in un determinato periodo storico, il resto della comunità internazionale è predisposto a fare altrettanto.

Dunque, si ribadisce che, alla luce della teoria pura della soggettività internazionale, uno Stato fallito risulta privo di personalità giuridica in quanto non integra il carattere dell’effettività. Tuttavia, come si vedrà nel prosieguo, la prassi non è così rigida.

 

Lo Stato fallito alla luce della prassi internazionale

Si è detto dell’atteggiamento meno rigoroso della comunità internazionale rispetto alla teoria della soggettività. Una delle motivazioni è sicuramente di carattere politico, in quanto dichiarare “fallito” uno Stato significa determinare un vuoto di autorità. A ciò consegue una maggiore probabilità, nella prassi verificatasi, di violazione dei diritti umani e di proliferazione della criminalità organizzata.

Inoltre, dalla storia si apprende che buona parte degli Stati oggi falliti escono dal processo di decolonizzazione e, dunque, ciò ha impedito che il carattere dell’effettività si manifestasse in maniera evidente e solida.

Tuttavia, ai fini della presente trattazione, va rilevato che tale atteggiamento flessibile della comunità internazionale è da ascriversi ad una ragione giuridica. Dichiarare fallito uno Stato significa considerare il suo territorio come res nullius e quindi suscettibile di occupazione straniera. Tale atto determinerebbe la violazione di due norme di ius cogens e, quindi, come tali inderogabili, a scapito della pace e della sicurezza internazionale: il divieto dell’uso della forza e il diritto di autodeterminazione dei popoli.

A tal riguardo, il caso della Somalia appare sicuramente funzionale alla comprensione della discrasia tra teoria della soggettività internazionale e prassi. Ed invero, seppur palesemente priva di un governo effettivo, la comunità internazionale ben lungi dall’aver dichiarato tale ente come Stato fallito. Ciò trova dimostrazione nel fatto che dal 2008 il Consiglio di Sicurezza, organo delle Nazioni Unite le cui risoluzioni sono notoriamente destinati agli Stati, ha adottato numerose misure nei confronti della Somalia: si pensi alle misure di reazione ex capo VII della Carta ONU, alla costituzione di operazioni di peacekeeping e di peacebuilding in associazione con altre organizzazioni regionali[9].

Appare evidente, in definitiva, che la comunità internazionale è indirizzata verso l’adozione di misure di prevenzione attraverso forme di cooperazione, al fine di evitare la dichiarazione di fallimento.

Informazioni

CONFORTI, 2014, Diritto internazionale, Napoli, Editoriale Scientifica

Convenzione UNCLOS

DEL VECCHIO, 2003, Giurisdizione internazionale e globalizzazione, Giuffrè Editore

FOCARELLI, 2019, Diritto internazionale, Wolters Kluwer CEDAM

SINAGRA-BARGIACCHI, 2019, Lezioni di diritto internazionale pubblico, Giuffré Francis Lefebvre

https://asvis.it/notizie/929-7379/focus-dagli-stati-fragili-a-quelli-falliti-il-disordine-mondiale-e-una-minaccia-per-tutti

[1] Si pensi a invasioni o occupazioni da parte di Stati terzi.

[2] Si pensi ad una guerra civile.

[3] Versione anglosassone di “Stato fallito”.

[4] Tale circostanza risulta chiara dalla prassi internazionali così come codificata nel Progetto di articoli sulla responsabilità degli Stati del 2001.

[5] Cfr. SINAGRA-BARGIACCHI, 2019, Lezioni di diritto internazionale pubblico, Giuffré Francis Lefebvre.

[6] Ex multis, CIG, 1949, Parere sulle riparazioni per lesioni subite a servizio delle Nazioni Unite.

[7] Cfr. CPA, 1928, Isola di Palmas; CPGI, 1931, Parere sul regime doganale tra Austria e Germania.

[8] Sul valore dichiarativo del riconoscimento, si vedano: 10° Parere della Commissione Badinter, art. 3 Convenzione di Montevideo, art. 9 Trattato OSA.

[9] Per approfondimenti su tale fenomeno, si veda A. FEDERICO, Le operazioni di peacekeeping, al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2021/08/10/le-operazioni-di-peacekeeping/


Consuetudine internazionale

La consuetudine internazionale

La consuetudine internazionale quale fonte primaria del diritto internazionale

 

La consuetudine internazionale: elemento oggettivo ed elemento soggettivo

Per consuetudine internazionale si intende un comportamento costante ed uniforme tenuto dalla maggior parte dei soggetti di diritto internazionale, accompagnato dalla percezione che la condotta sia giuridicamente obbligatoria.

Al fine di rilevare una norma consuetudinaria si rende necessario verificare l’esistenza tanto di un elemento oggettivo quanto di uno soggettivo:

  • Il primo è volto ad identificare la materialità del comportamento dell’attore internazionale che costituisce prassi sul piano delle relazioni intersoggettive[1];
  • diversamente, il secondo attiene alla sfera psicologica che è sottesa all’idea di vincolatività della condotta[2].

 

Tali elementi devono essere accertati separatamente sulla base del contesto, della natura della norma e delle circostanze[3].

Nel caso uno dei due manchi non si potrà giungere alla conclusione che quella condotta possa essere identificata come consuetudine internazionale. Ed invero, se viene accertato solo l’elemento oggettivo si tratterà di una mera abitudine[4]; invece, se viene accertato solo l’elemento soggettivo si tratterà di un’aspirazione.

 

Lo studio sugli elementi della consuetudine effettuato dalla Commissione di Diritto Internazionale

Nel Progetto sull’identificazione del diritto internazionale consuetudinario effettuato dalla Commissione di Diritto Internazionale[5] e pubblicato nel 2018, tale organismo – incaricato dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite – ha focalizzato la sua attenzione sulle componenti principali degli elementi della consuetudine.

Per ciò che concerne l’elemento oggettivo, la Commissione ha osservato che esistono diversi attori internazionali i cui comportamenti sono idonei a costituire prassi.  In particolare, i soggetti deputati sono primariamente gli Stati. Tuttavia, anche le organizzazioni internazionali nell’esercizio delle loro competenze o per le norme che afferiscono alla propria esistenza possono contribuire all’affermazione di norme consuetudinarie[6]. Dai lavori della Commissione di Diritto Internazionale si evince che alcuni Stati, tra cui gli Stati Uniti, hanno contestato quest’ultimo dato, chiedendo che venisse espunto in quanto solo gli Stati sono soggetti pieni e originari di diritto internazionale. Nonostante tale contestazione, la Commissione ha inteso non rinunciare all’inserimento delle organizzazioni di diritto pubblico tra i soggetti i cui comportamenti sono deputati a costituire prassi e ciò perché esse talvolta agiscono quali “actors in their own rights[7].

Inoltre, la Commissione ha sostenuto che ai fini della formazione della prassi rileva la condotta materiale o verbale tenuta da qualsiasi rappresentante dello Stato (o dell’organizzazione) nell’esercizio di qualunque funzione, coerentemente con quanto previsto dall’art. 4 del Progetto sulla responsabilità degli Stati pubblicato dal medesimo organismo onusiano nel 2001. A tal proposito, viene riconosciuto altresì un valore giuridico all’inerzia quale acquiescenza, quando il soggetto internazionale, venuto a conoscenza della condotta altrui, ha tempo e modo per reagire ma rinuncia a qualsiasi tipo di attività[8].

Per ciò che riguarda, invece, l’elemento soggettivo, la Commissione ha tentato un elenco di opinio iuris rilevanti ma esso non può considerarsi esaustivo. Deve, perciò, concludersi che la manifestazione più chiara in tal senso sia la dichiarazione pubblica.

Il Progetto del 2018 riporta che l’elemento oggettivo e quello soggettivo – ai fini del rilevamento di una consuetudine internazionale – devono essere sufficientemente diffusi, rappresentativi e uniformi. Ciò porta alla conclusione che la prassi è tale solo se la condotta è tenuta dalla maggior parte dei soggetti tanto che l’interprete sia in grado di tracciarne uno schema unitario di comportamento e opinio iuris. Va comunque precisato che il tempo di formazione della norma consuetudinaria può anche essere breve ma mai istantaneo.

 

I soggetti vincolati dalla consuetudine internazionale

La consuetudine vincola tutti i soggetti di diritto internazionale[9]. Nel sistema delle fonti internazionali è, infatti, inquadrata quale norma primaria la cui obbligatorietà trova la sua causa nella volontà dell’intera comunità internazionale. Si pensi alla norma consuetudinaria sulla personalità giuridica secondo la quale ogni ente titolare di diritti e doveri sul piano delle relazioni internazionali è soggetto di diritto[10].

Tuttavia, alcuni Stati possono sottrarsi all’obbligo di rispettare la norma consuetudinaria: si tratta dei cc.dd persistent objectors[11]. La Commissione di Diritto Internazionale nel più volte menzionato Progetto del 2018 ha ritenuto plausibile che uno Stato possa considerarsi persistent objector solo se integra tre condizioni stringenti:

  1. la contestazione da parte dello Stato deve essere manifestata durante la formazione della consuetudine e non quando la norma si sia già cristallizzata;
  2. l’obiezione deve essere esplicita;
  3. l’obiezione deve essere reiterata, coerente e senza contraddizioni.

 

Inoltre, per esigenza di completezza, va precisato che vi sono delle consuetudini, cc.dd. particolari, che vincolano soltanto un gruppo di Stati afferenti ad una medesima area geografica: un esempio è costituito dalla norma sull’asilo diplomatico come applicata dagli Stati dell’America Latina, a seguito del riconoscimento formale da parte della Corte Internazionale di Giustizia[12]. Infine, lo sviluppo progressivo del diritto internazionale va nel senso di individuare delle prassi che vincolano solo quegli Stati che hanno caratteristiche morfologiche e/o politiche similari.

 

Le consuetudini e la loro applicabilità

L’interprete spesso si trova a dover dipanare un conflitto tra due o più norme consuetudinarie contemporaneamente valide[13] ed applicabili[14]. Anche tale fenomeno è stato oggetto di studio da parte della Commissione di Diritto Internazionale i cui risultati sono stati pubblicati nel Rapporto sulla Frammentazione del diritto internazionale nel 2006[15].

L’organismo onusiano ha identificato quale criterio privilegiato quello di specialità: nel caso di conflitto tra due norme consuetudinarie si applica quella che ha il contenuto più specifico. Tale conclusione trova la sua fonte in quello che il Rapporto definisce principio interpretativo dell’integrazione sistemica. Le norme, infatti, vivono in un “normative environment” che è il sistema giuridico internazionale e ciò vale con maggiore fermezza nel caso in cui esistano regimi giuridici speciali.

Per ultimo, appare necessario soffermarsi sull’apparente progressiva “crisi” che ha investito la consuetudine, a seguito del proliferare dei trattati internazionali: se nell’ambito della comunità internazionale classica la norma primaria era più invalsa, diversamente, nell’ambito della comunità moderna, gli Stati preferiscono concludere accordi. Questo deriva da una maggiore complessità dei rapporti tra i soggetti e dal fatto che le organizzazioni internazionali sono diventate il luogo di negoziazione privilegiato. Cionondimeno, la consuetudine continua ad esistere come fonte del diritto internazionale ed a trovare applicazione davanti alle Alte Corti.

Informazioni

COMMISSIONE DI DIRITTO INTERNAZIONALE, 2018, Progetto sull’identificazione del diritto internazionale consuetudinario.

COMMISSIONE DI DIRITTO INTERNAZIONALE, 2006, Rapporto sulla Frammentazione del diritto internazionale.

CONFORTI, 2014, Diritto internazionale, Napoli, Editoriale Scientifica.

Convenzione UNCLOS. Link: https://www.un.org/depts/los/convention_agreements/texts/unclos/unclos_e.pdf

DEL VECCHIO, 2003, Giurisdizione internazionale e globalizzazione, Giuffrè Editore

FOCARELLI, 2019, Diritto internazionale, Wolters Kluwer CEDAM.

SINAGRA-BARGIACCHI, 2019, Lezioni di diritto internazionale pubblico, Giuffré Francis Lefebvre.

[1] Trattasi di diuturnitas o usus.

[2] Trattasi di opinio iuris sive necessitatis.

[3] Così in Progetto sull’identificazione del diritto internazionale consuetudinario effettuato dalla Commissione di Diritto Internazionale e pubblicato nel 2018. Da qui in poi, Progetto del 2018.

[4] L’esempio in tal senso riportato dalla Commissione di Diritto Internazionale nel Progetto del 2018 è quello che riguarda l’abitudine degli Stati di ricevere Capi di Stato stranieri accogliendoli con un tappeto rosso.

[5] Per maggiori informazioni su tale organismo delle Nazioni Unite si veda https://www.dirittoconsenso.it/2021/05/31/codificazione-nel-diritto-internazionale/

[6] Cfr. conclusione n. 4 del Progetto del 2018.

[7] Cfr. Commentario al Progetto del 2018.

[8] Cfr. CIG, 2008, Sovranità sull’isola di Pulau: “anche il silenzio può parlare”.

[9] Cfr. CIG, 1969, Piattaforma continentale Mare del Nord.

[10] Cfr. CPA, 1928, Isola di Palmas.

[11] Cfr. CIG, 1950, Asilo diplomatico; CIG, 1951, Peschiere anglo-norvegesi.

[12] Cfr. CIG,1950 Asilo diplomatico (controversia Colombia c. Perù).

[13] Sono contemporaneamente valide quando disciplinano la medesima fattispecie.

[14] Sono contemporaneamente applicabili quando vincolano lo stesso destinatario.

[15] Da qui in poi, Rapporto.


Operazioni di peacekeeping

Le operazioni di peacekeeping

Le operazioni di peacekeeping: dalla direzione diretta delle Nazioni Unite al controllo condiviso con le organizzazioni regionali

 

L’art. 42 della Carta ONU e le operazioni di peacekeeping

Il capo VII della Carta delle Nazioni Unite disciplina il sistema di sicurezza collettiva che gli Stati partecipanti alla Conferenza di San Francisco[1] hanno strutturato al fine di accentrare tale materia nella competenza del Consiglio di Sicurezza ed evitare che gli Stati potessero impropriamente utilizzare la forza, così come era accaduto soprattutto nel corso delle due Guerre Mondiali.

Il sistema previsto dalla Carta individua quale extrema ratio la possibilità che il Consiglio di Sicurezza, accertata una delle azioni tipizzate nell’art. 39[2], possa adottare misure coercitive implicanti l’uso della forza ai sensi dell’art. 42. L’idea che ha ispirato la Carta si fondava sulla costituzione di un esercito proprio delle Nazioni Unite composto da contingenti nazionali trasferiti all’ONU sulla base di accordi speciali tra gli Stati e la stessa organizzazione ai sensi dell’art. 43[3].

Tale impianto, tuttavia, non vide mai la luce. Ed invero, già negli anni immediatamente successivi all’adozione della Carta ONU, iniziò a svilupparsi una prassi che andava nel senso di autorizzare gli Stati all’uso della forza da parte del Consiglio di Sicurezza, di modo da aggirare il relativo divieto assoluto previsto dall’art. 2 par. 4 Carta ONU[4].

La maggiore manifestazione di questo modus operandi si rinviene nella creazione e nella gestione delle cc.dd. operazioni di peacekeeping.

 

Le operazioni di peacekeeping e la loro tassonomia tradizionale

Quando il Consiglio di Sicurezza accerta l’esistenza di una situazione di minaccia o violazione della pace e della sicurezza internazionale, in molte occasioni è intervenuto con una risoluzione avente ad oggetto l’invito agli Stati di inviare propri contingenti al fine di dar forma ad una operazione di peacekeeping. Più nello specifico, si tratta di un’autorizzazione all’uso della forza tattica, giustificata giuridicamente dalle norme di diritto internazionale generale della legittima difesa[5] e del consenso dello Stato su cui l’operazione viene eseguita.

Si è detto che tale operazione trova la sua fonte giuridica in una risoluzione vincolante del Consiglio di Sicurezza ma la sua gestione logistica è affidata al Segretariato delle Nazioni Unite[6].

La dottrina si è posta il problema di indagare quale sia il fondamento giuridico delle operazioni di peacekeeping, dal momento che la Corte Internazionale di Giustizia ha solo trattato incidentalmente la questione[7]. Ebbene, la dottrina maggioritaria individua quale fondamento delle stesse una consuetudine integrativa all’art. 42 Carta ONU[8].

La tassonomia tradizionale impiegata per studiare il fenomeno delle operazioni di peacekeeping si basa su una classificazione derivante dai diversi periodi storici in cui queste vengono attivate[9]. Tuttavia, con la fine della Guerra Fredda tali operazioni hanno completamente mutato il loro mandato che, fino ad allora, consisteva nel configurarsi come “forza cuscinetto” tra le parti in conflitto ai soli fini della legittima difesa personale.

L’emersione delle nuove prassi del terzo millennio rende difficile distinguere chiaramente le missioni di carattere non coercitivo da quelle con mandato robusto. In particolare, tali ultime si caratterizzano per un uso della forza la cui finalità è esorbitante rispetto alla legittima difesa.

Questa nuova prospettiva di indagine impone di studiare il fenomeno delle operazioni di peacekeeping attraverso un approccio empirico, data la diversità delle finalità e dei soggetti coinvolti nonostante le operazioni si svolgano nel medesimo periodo storico.

 

L’approccio empirico alle operazioni di peacekeeping

Appare necessario, a questo punto, indagare la prassi al fine di individuare i diversi modelli operativi che sono venuti a delinearsi. Si tratta, infatti, di un modello multidimensionale in cui vengono coinvolti componenti non solo militari ma anche della società civile. La finalità ultima di tali operazioni si rinviene nella rieducazione della classe dirigente sulla base del disarmo dei belligeranti e del loro reinserimento nel tessuto sociale.

Vi è, inoltre, un altro importante elemento di novità: il Consiglio di Sicurezza tende a coinvolgere nelle operazioni di peacekeeping le organizzazioni regionali, ritenute munite di strumenti più efficaci per risolvere la controversia al livello interno[10].

Ma vi è di più, perché vi sono casi in cui le organizzazioni regionali agiscono di propria iniziativa con il consenso delle parti in conflitto ovvero previa autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. È solo in quest’ultimo caso che l’organo onusiano assume un controllo diretto sulla missione, definendone i limiti temporali e gli obiettivi.

Data la competenza del Consiglio di Sicurezza ai sensi del capo VII della Carta ONU, sono molteplici i casi della prassi in cui le organizzazioni regionali operano previa autorizzazione del Consiglio di Sicurezza. Si pensi alle operazioni dell’Unione Europea nella Repubblica Centro-africana nel 2003, in Bosnia-Erzegovina nel 2004 o in Congo nel 2006.

Un ulteriore sviluppo nella cooperazione tra organizzazioni regionali e ONU riguarda le cc.dd. “missioni ibride”, le quali vengono dirette e finanziate in solido tra le prime e la seconda. Un esempio di tale modello è rappresentato dall’UNAMID, istituita nel 2007 dal Consiglio di Sicurezza per il mantenimento della pace in Darfur, che agisce sotto il controllo condiviso dell’Unione africana e delle Nazioni Unite.

 

Le operazioni di peacekeeping delle organizzazioni regionali nel caso di violazioni dei diritti umani

Negli ultimi decenni la prassi ha registrato un incremento dei casi in cui le organizzazioni regionali decidessero di intervenire – con l’ausilio di operazioni di peacekeeping – anche senza attendere o, addirittura, richiedere l’autorizzazione al Consiglio di Sicurezza.

Tale impeto ha riguardato soprattutto quelle ipotesi aventi ad oggetto la consumazione di violazioni massicce e sistematiche dei diritti umani nello Stato di invio. Si pensi all’intervento dell’ECOWAS in Liberia e in Sierra Leone negli anni Novanta o della NATO in Kosovo nel 1999. Se nel primo caso il Consiglio di Sicurezza ha proceduto ad una autorizzazione ex post dell’operazione, ciò non è avvenuto nel secondo.

Appare, dunque, necessario indagare i margini di legittimità di queste missioni. Come si è detto in apertura, formalmente la competenza principale al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale è stata affidata dalla Comunità internazionale al Consiglio di Sicurezza ONU. Tuttavia, alcune organizzazioni regionali, sulla base dei un’emergente opinio iuris che coinvolge taluni Stati membri, ritengono si stia formando una norma internazionale generale che consenta l’intervento umanitario[11] anche in mancanza di un’autorizzazione espressa dell’organo onusiano.

Pur non potendo non prendere nota delle posizioni di alcuni governi volte all’assicurazione di una piena ed incondizionata protezione dei diritti fondamentali dei cittadini di uno Stato che non è in grado ex se di tutelarli, allo stato dell’arte, non può dirsi che una norma internazionale generale che consenta l’intervento umanitario si sia effettivamente cristallizzata.

Ne deriva, in via del tutto formale, che le operazioni di peacekeeping condotte dalle organizzazioni regionali nel caso di violazioni massicce e sistematiche dei diritti umani in mancanza di autorizzazione del Consiglio di Sicurezza siano illegittime sulla base dell’art. 2 parr. 4-7 della Carta ONU[12].

Informazioni

Carta ONU, disponibile qui: https://www.un.org/en/about-us/un-charter

CELLAMARE, 2015, Le operazioni di peacekeeping delle organizzazioni regionali, Cacucci Editore

D’AGLI-LAMBERTI, 2021, Il peacekeeping: fine di un (falso mito), Giuffrè Francis Lefebvre

FOCARELLI, 2019, Diritto internazionale, Wolters Kluwer CEDAM

SINAGRA-BARGIACCHI, 2019, Lezioni di diritto internazionale pubblico, Giuffré Francis Lefebvre

[1] Ebbe luogo dal 25 aprile al 26 giugno 1945 a San Francisco. In questa conferenza i delegati riesaminarono e riscrissero gli accordi di Dumbarton Oaks, adottando la Carta delle Nazioni Unite. Sulla storia dell’Organizzazione delle Nazioni Unite si rimanda a questo articolo pubblicato su DirittoConsenso: https://www.dirittoconsenso.it/2020/10/24/75-anni-di-nazioni-unite/

[2] Minaccia alla pace, violazione della pace e atti di aggressione. Si deve, tuttavia, considerare che il Consiglio di Sicurezza non ha mai accertato, fino ad ora, un atto di aggressione; nei casi più gravi utilizza il concetto di violazione della pace.

[3]1. Al scopo di contribuire al mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, tutti i Membri delle Nazioni Unite si impegnano a mettere a disposizione del Consiglio di Sicurezza, a sua richiesta ed in conformità ad un accordo o ad accordi speciali, le forze armate, l’assistenza e le facilitazioni, compreso il diritto di passaggio, necessario per il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale. 2. L’accordo o gli accordi suindicati determineranno il numero ed i tipi di forze armate, il loro grado di preparazione e la loro dislocazione generale, e la natura delle facilitazioni e dell’assistenza da fornirsi. 3. L’accordo o gli accordi saranno negoziati al più presto possibile su iniziativa del Consiglio di Sicurezza. Essi saranno conclusi tra il Consiglio di Sicurezza ed i singoli Membri, oppure tra il Consiglio di Sicurezza e i gruppi di Membri, e saranno soggetti a ratifica da parte degli Stati firmatari in conformità alle rispettive norme costituzionali”.

[4]I Membri devono astenersi nelle loro relazioni internazionali dalla minaccia o dall’uso della forza, sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualunque altra maniera incompatibile con i fini delle Nazioni Unite”.

[5] Anche prevista dall’art. 51 Carta ONU.

[6] Il quale ha provveduto alla creazione di due nuovi dipartimenti con competenza esclusiva per far fronte alla gestione delle sempre più numerose operazioni di peacekeeping.

[7] Cfr. CIG, Certe spese delle Nazioni Unite, 1962.

[8] Tale posizione trova conforto anche in alcuni passaggi dell’Agenda for peace adottata dall’ONU nel 1992.

[9] Parte della dottrina, infatti, individua quattro generazioni di operazioni.

[10] Cfr. capo VIII Carta ONU.

[11] Una prima formalizzazione di tale norma si riviene nell’ICISS Report adottato nel 2001 dal Governo canadese.

[12] Che disciplinano rispettivamente il divieto assoluto dell’uso della forza e il divieto di ingerenza negli affari interni.


Crisi in Tigray

La crisi in Tigray

Prospettive, giurisdizione e interventi per la risoluzione del conflitto e della crisi in Tigray

 

La crisi in Tigray in un territorio di confine  

Dalla fine del 2020 gli scontri nella regione del Tigray non si placano. Si tratta di un territorio sotto sovranità etiope al confine con l’Eritrea. La crisi in Tigrey, che ha assunto connotazioni belliche, ha origine dalle richieste di indipendenza sollevate dal Fronte di Liberazione popolare[1]. Il conflitto tra tale ultimo e le forze militari del governo di Addis Abeba, supportate dalle truppe eritree, ha provocato numerosi morti tra i civili e sfollamenti di buona parte della popolazione.

Alla crisi militare si aggiunge, dunque, una crisi umanitaria data dalle azioni delle truppe che impediscono l’accesso al cibo e agli aiuti esterni[2]. Inoltre nel suo briefing al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite il 15 aprile scorso, Mark Lowcock, coordinatore dei soccorsi di emergenza, ha informato i presenti della rilevazione di numerosi stupri a danno di giovani donne della regione, configurando l’abuso sessuale come una vera e propria arma di guerra per fini dissuasivi. Ne consegue la deduzione, proposta da alcuni studiosi, che in Tigray si stiano perpetrando genocidio e crimini contro l’umanità[3].

Fatto un inquadramento empirico, di seguito si procederà ad analizzare gli istituti rilevanti del diritto internazionale applicabili alla crisi nella regione.

 

Abuso sessuale e genocidio quali crimini internazionali

I crimini internazionali che, secondo parte degli studiosi, si starebbero perpetrando durante la crisi in Tigray, costituiscono delle gravi violazioni dei valori che si pongono alla base della comunità internazionale. Essi hanno una struttura complessa perché, pur sostanziandosi in fattispecie previste come reato negli ordinamenti interni, rilevano anche nel diritto internazionale in ragione della gravità della condotta. In particolare, si configurano come violazioni di norme di ius cogens[4]. Proprio come nella crisi in Tigray, la prassi dimostra che tali crimini sono commessi di solito da individui organi dello Stato o che, più generalmente, agiscono nell’ambito di un’azione statale.

Ed invero, in ragione della loro gravità e del soggetto attivo della condotta, tali crimini possono determinare una duplice responsabilità: quella internazionale dello Stato e quella penale dell’autore materiale dell’atto.

In relazione alla crisi in Tigray, è stata rilevata la commissione di genocidio e crimini contro l’umanità. Tralasciando la connotazione storica di tali crimini, una tipizzazione degli stessi è offerta dallo Statuto della Corte Penale Internazionale[5].

Ai sensi dell’art. 6 del suddetto Statuto, il genocidio è l’insieme di comportamenti posti in essere per distruggere – in tutto o in parte – un gruppo nazionale, etnico, razziale o religioso. La regione del Tigray, in effetti, si è da sempre contraddistinta per le sue peculiarità rispetto al resto della popolazione etiope, anche per la sua posizione geografica al confine settentrionale con l’Eritrea.

L’art. 7 dello Statuto della Corte Penale Internazionale è, invece, dedicato ai crimini contro l’umanità. La norma non dà una definizione chiara della fattispecie ma individua 11 condotte le quali integrano tale crimine[6]. Tra queste si rinviene anche quella di abuso sessuale, caratterizzato dalla sistematicità dell’atto diretto verso le donne della regione del Tigray con la consapevolezza del fine.

 

Esercizio della giurisdizione penale per i crimini commessi durante la crisi in Tigray?

Come si è detto i crimini contro l’umanità, e il genocidio e quelli contro l’umanità non fanno eccezione, possono determinare una doppia responsabilità sul piano internazionale: quello dello Stato e dell’individuo autore della condotta. Tralasciando la responsabilità internazionale dello Stato – il cui regime giuridico andrebbe verificato ai sensi del Progetto di articoli in materia della Commissione di Diritto Internazionale del 2001 – appare interessante soffermarsi sull’esercizio della giurisdizione penale nei confronti dell’autore materiale.

La prassi internazionale a tal proposito si orienta verso l’opportunità che i Tribunali statali esercitino la giurisdizione sul soggetto attivo. Tuttavia, dal caso di specie appare altamente improbabile che ciò accada, dal momento che gli autori sono membri dell’esercito e, dunque, funzionari dello Stato stesso.

Altra strada percorribile potrebbe essere l’esercizio dell’azione penale da parte di uno Stato straniero sulla base del principio di giurisdizione universale. Secondo questa norma di diritto internazionale generale, ciascun membro della comunità internazionale può esercitare la propria giurisdizione per perseguire crimina iuris gentium, data la gravità degli stessi[7]. Ma il principio della giurisdizione universale incontra un suo limite nella norma generale sulle immunità dalla giurisdizione degli individui-organi dello Stato[8].

Tuttavia, vi sono alcune norme convenzionali che derogano all’immunità: si pensi all’art. 27 dello Statuto della Corte Penale Internazionale[9]. Si potrebbe, quindi, ben prospettare l’avvio di un’indagine da parte di questo organo internazionale. In realtà, l’Etiopia non è parte dello Statuto, dunque in linea di principio tale circostanza non è verificabile. Nella sostanza, invece, non è da escludersi, dal momento che il Procuratore presso la Corte può agire anche su iniziativa del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite che può segnalargli la notizia di reato anche per fatti commessi su territori o da individui che non hanno alcun collegamento con lo Statuto della Corte Penale Internazionale[10]. Dunque, il referral del Consiglio di Sicurezza sarebbe l’unico strumento in grado di superare la barriera procedurale dell’immunità degli individui-organi[11].

 

È prospettabile un intervento umanitario in Tigray?

Durante la crisi in Tigray, tutt’ora in corso, l’ONU non è intervenuto con nessuna azione dissuasiva rilevante. In tal caso, potrebbe prospettarsi un’azione degli Stati uti singoli in intervento umanitario? La questione non è per nulla agevole nella sua risoluzione, dal momento che non sembra ci sia una norma di diritto internazionale generale che autorizzi gli Stati ad un tale atto. Essi infatti, con l’adesione alle Nazioni Unite, hanno trasferito la competenza sull’uso della forza al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite. Ne deriva che, salvo nel caso di legittima difesa[12], gli Stati non possono agire senza una autorizzazione esplicita da parte dell’organo onusiano.

Alla luce di ciò appare ancor più improbabile la legittimità di un’azione degli Stati in responsabilità di proteggere (R2P), essendo tale principio giuridicamente vincolante solo per lo Stato territoriale e non per i terzi. Infatti, sebbene il Report ICISS – primo atto codificativo della R2P – ne abbia tracciato una responsabilità giuridica per l’intera comunità internazionale, i successivi atti di soft law[13] adottati dall’ONU escludono tale circostanza.

In conclusione, qualsiasi azione prospettabile nella regione del Tigray – sia in senso giurisdizionale sia in senso paramilitare – appare essere subordinata all’attività delle Nazioni Unite.

Informazioni

[1] Sul punto si veda A. FEDERICO “Il principio di autodeterminazione dei popoli: profili attuali” su https://www.dirittoconsenso.it/2020/07/15/principio-di-autodeterminazione-dei-popoli-profili-attuali/

[2] Come recentemente confermato dall’ONU: https://edition.cnn.com/2021/05/13/africa/ethiopia-tigray-un-confirms-military-aid-blockade-intl/index.html

[3] Si veda https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/etiopia-tigray-la-guerra-che-il-mondo-non-vuole-vedere-30457

[4] Cfr. art. 53 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati.

[5] È stato firmato il 17 luglio 1998 a Roma ed è entrato in vigore nel 2002 dopo il deposito del sessantesimo strumento di ratifica. Lo Statuto è il trattato istitutivo della Corte Penale Internazionale.

[6] “Ai fini del presente Statuto, per crimine contro l’umanità s’intende uno degli atti di seguito elencati, se commesso nell’ambito di un esteso o sistematico attacco contro popolazioni civili, e con la consapevolezza dell’attacco: Omicidio; Sterminio; Riduzione in schiavitù; Deportazione o trasferimento forzato della popolazione; Imprigionamento o altre gravi forme di privazione della libertà personale in violazione di norme fondamentali di diritto internazionale; Tortura; Stupro, schiavitù sessuale, prostituzione forzata, gravidanza forzata, sterilizzazione forzata e altre forme di violenza sessuale di analoga gravità; Persecuzione contro un gruppo o una collettività dotati di propria identità, inspirata da ragioni di ordine politico, razziale, nazionale, etnico, culturale, religioso o di genere sessuale ai sensi del paragrafo 3, o da altre ragioni universalmente riconosciute come non permissibili ai sensi del diritto internazionale, collegate ad atti preveduti dalle disposizioni del presente paragrafo o a crimini di competenza della Corte; Sparizione forzata delle persone; Apartheid; Altri atti inumani di analogo carattere diretti a provocare intenzionalmente grandi sofferenze o gravi danni all’integrità fisica o alla salute fisica o mentale. Agli effetti del paragrafo 1: Si intende per “attacco diretto contro popolazioni civili” condotte che implicano la reiterata commissione di taluno degli atti preveduti al paragrafo 1 contro popolazioni civili, in attuazione o in esecuzione del disegno politico di uno Stato o di una organizzazione, diretto a realizzare l’attacco; per “sterminio” s’intende, in modo particolare, il sottoporre intenzionalmente le persone a condizioni di vita dirette a cagionare la distruzione di parte della popolazione, quali impedire l’accesso al vitto ed alle medicine; per “riduzione in schiavitù” s’intende l’esercizio su una persona di uno o dell’insieme dei poteri inerenti al diritto di proprietà, anche nei corso del traffico di persone, in particolare di donne e bambini a fini di sfruttamento sessuale; per “deportazione o trasferimento forzato della popolazione” s’intende la rimozione delle persone, per mezzo di espulsione o con altri mezzi coercitivi, dalla regione nella quale le stesse si trovano legittimamente, in assenza di ragione prevedute dal diritto internazionale che lo consentano; per “tortura” s’intende l’infliggere intenzionalmente gravi dolori o sofferenze, fisiche o mentali, ad una persona di cui si abbia la custodia o il controllo; in tale termine non rientrano i dolori o le sofferenze derivanti esclusivamente da sanzioni legittime, che siano inscindibilmente connessi a tali sanzioni o dalle stesse incidentalmente occasionati; per “gravidanza forzata” s’intende la detenzione illegale di una donna resa gravida con la forza, nell’intento di modificare la composizione etnica di una popolazione o di commettere altre gravi violazioni del diritto internazionale. La presente definizione non può essere in alcun modo interpretata in maniera tale da pregiudicare l’applicazione delle normative nazionali in materia di interruzione della gravidanza; per “persecuzione” s’intende la intenzionale e grave privazione dei diritti fondamentali in violazione del diritto internazionale, per ragioni connesse all’identità del gruppo o della collettività; per “apartheid” s’intendono gli atti inumani di carattere analogo a quelli indicati nelle disposizioni del paragrafo 1, commessi nel contesto di un regime istituzionalizzato di oppressione sistematica e di dominazione da parte di un gruppo razziale su altro o altri gruppi razziale, ed al fine di perpetuare tale regime; per “sparizione forzata delle persone” s’intende l’arresto, la detenzione o il rapimento delle persone da parte o con l’autorizzazione, il supporto o l’acquiescenza di uno Stato o organizzazione politica, che in seguito rifiutino di riconoscere la privazione della libertà o di dare informazioni sulla sorte di tali persone o sul luogo ove le stesse si trovano, nell’intento di sottrarle alla protezione della legge per un prolungato periodo di tempo. Agli effetti del presente Statuto con il termine “genere sessuale” si fa riferimento ai due sessi, maschile e femminile, nel contesto sociale. Tale termine non implica alcun altro significato di quello sopra menzionato.”

[7] La prima applicazione della norma si riviene nel notorio Caso Eichman, Corte Suprema d’Israele, 1962.

[8] Cfr. CIG, Congo c. Belgio, 2002.

[9] Il presente Statuto si applica a tutti in modo uguale senza qualsivoglia distinzione basata sulla qualifica ufficiale. In modo particolare la qualifica ufficiale di capo di Stato o di governo, di membro di un governo o di un parlamento, di rappresentante eletto o di agente di uno Stato non esonera in alcun caso una persona dalla sua responsabilità penale per quanto concerne il presente Statuto e non costituisce in quanto tale motivo di riduzione della pena. Le immunità o regole di procedura speciale eventualmente inerenti alla qualifica ufficiale di una persona in forza del diritto interno o del diritto internazionale non vietano alla Corte di esercitare la sua competenza nei confronti di questa persona.

[10] Cfr. art. 13 dello Statuto: “La Corte può esercitare il proprio potere giurisdizionale su uno dei crimini di cui all’articolo 5, secondo le disposizioni del presente Statuto, se: a)uno Stato Parte, in conformità dell’articolo 14, segnala al Procuratore una situazione nella quale uno o più di tali crimini appaiono essere stati commessi; b)il Consiglio di Sicurezza, nell’ambito delle azioni previste dal capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, segnala al Procuratore una situazione nella quale uno o più di tali crimini appaiono essere stati commessi; oppure c)il Procuratore ha aperto un’indagine sul crimine in questione in forza dell’articolo 15”.

[11] A tal proposito si segnala uno studio in corso da parte della Commissione di Diritto Internazionale, la quale in prima votazione ha approvato un articolo che escluderebbe l’immunità nel caso di crimina iuris gentium anche davanti ai Tribunali statali stranieri. La norma è stata ampiamente criticata anche da membri interni alla Commissione, perchè configurerebbe mero sviluppo progressivo del diritto internazionale e non sarebbe basata sulla prassi degli Stati.

[12] Cfr. art. 51 Carta ONU.

[13] Atti normativi non vincolanti per gli Stati.


Agente diplomatico

L'agente diplomatico

L’agente diplomatico come organo dello Stato e figura riconosciuta dal diritto internazionale e non: tra funzioni e immunità

 

L’agente diplomatico nell’ordinamento italiano

L’agente diplomatico è l’organo dello Stato operante all’estero che è preposto allo svolgimento di funzioni nell’ambito delle relazioni internazionali. In particolare, egli contribuisce all’adozione di atti che hanno effetti nel diritto internazionale, quali i trattati[1], le note e le proteste. Il diritto diplomatico, cioè quella branca del diritto internazionale entro i cui limiti agisce l’agente diplomatico, trova la sua fonte nella Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961 codificativa di diritto internazionale generale.

L’accesso alla carriera diplomatica nell’ordinamento italiano è subordinato ad una regolamentazione ad hoc adottata con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri n. 17/2013, modificativo del n. 72/2008. L’accesso è riservato solo ai cittadini italiani che integrano determinati requisiti individuati di volta in volta nel bando di pubblicazione del concorso per segretari di legazione che consta di una prova preselettiva, cinque prove scritte e una prova orale.

Così come riportato dal sito del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, l’agente diplomatico di oggi “deve saper leggere il mondo che lo circonda, in continua, rapida evoluzione, e cogliere il senso degli avvenimenti. Deve saper affrontare con uguale perizia i temi della politica e dell’economia, i fenomeni socio-culturali, le priorità strategiche, in un continuo esercizio di riflessione, di osservazione attenta e consapevole e d’interpretazione della realtà. Deve essere un eccellente negoziatore, ma anche un promotore di pace e comprensione tra i popoli[2].

 

L’agente presso la missione diplomatica

L’agente diplomatico svolge le sue funzioni presso la Missione a cui è stato assegnato. La Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche non definisce la Missione Diplomatica, tuttavia essa può configurarsi come quell’organo complesso, permanente e rappresentativo dello Stato accreditante[3] presso lo Stato accreditatario[4].

Secondo il tenore dell’art. 14 della Convenzione è possibile distinguere le Missioni in due classi:

  • Missioni di prima classe: si tratta delle Ambasciate il cui capo-missione appartiene proprio all’ordine degli Ambasciatori. Ad esse sono equiparate le nunziature pontificie e le missioni equivalenti (si pensi alle Rappresentanze permanenti degli Stati presso le Organizzazioni Internazionali).
  • Missioni di seconda classe: si tratta delle Legazioni dove il capo-missione appartiene alla classe degli Incaricati d’Affari.

 

Per ciò che concerne le dimensioni della Missione, non si rinviene nel diritto internazionale un principio di libertà dello Stato accreditante: infatti, questo e lo Stato accreditatario devono accordarsi al fine di stabilirne l’entità; in mancanza di accordo, si applicano i criteri della ragionevolezza e della normalità[5].

 

Il personale della missione: in particolare l’agente diplomatico

La Missione consta di personale diplomatico, tecnico-amministrativo e di servizio. In particolare, nel primo gruppo rientrano tutti gli agenti diplomatici, il cui superiore gerarchico è il capo-missione. La sua nomina è subordinata all’espletamento di una complessa procedura che si perfeziona con il c.d. “accreditamento”, cioè il consenso dello Stato ricevente.

Ai sensi dell’art. 87 co. 8 Cost., nell’ordinamento italiano la competenza ad accreditare e ricevere l’agente diplomatico spetta al Presidente della Repubblica. Egli, in nome della Repubblica Italiana, rilascia le lettere credenziali al personale diplomatico italiano e accetta quelle del personale diplomatico straniero. Esse costituiscono una manifestazione di volontà con la quale lo Stato accreditante attesta la nomina dell’agente diplomatico e ne certifica l’identità. Il gradimento da parte dello Stato accreditatario avrà come effetto principale quello di dar credito a tutti gli atti posti in essere dal personale. Tale procedura, si badi, è riservata solo all’agente diplomatico; la presenza nello Stato ricevente del personale non diplomatico della Missione – vale a dire quello tecnico-amministrativo e di servizio – è oggetto di una mera notifica da parte del Ministero degli Affari Esteri dello Stato di invio a quello ricevente.

Circa la scelta del personale della Missione, vi è una generale libertà dello Stato accreditante, salvo che in particolari ipotesi previste dagli artt. 5, 8, 9 e 11 della Convenzione sulle relazioni diplomatiche: oltre a quanto già analizzato circa la procedura di accreditamento-gradimento del capo missione, si devono considerare le limitazioni di libertà previste nel caso di invio di addetti militari, diplomatici con cittadinanza dello Stato accreditatario e diplomatici con cittadinanza di uno Stato terzo a quelli accreditante e accreditatario. In tutte queste ipotesi sono necessari l’approvazione e il consenso dello Stato ricevente.

L’agente diplomatico, nell’esercizio delle sue funzioni, gode di immunità (reali e personali), privilegi e prerogative che vanno ben oltre la protezione diplomatica di cui godono tutti i cittadini di uno Stato quando si trovano all’estero.

 

Le immunità reali dell’agente diplomatico

Le immunità di cui gode l’agente diplomatico costituiscono un’eccezione al principio della giurisdizione territoriale dello Stato accreditatario. Ciononostante, egli ha un generale obbligo di rispettare norme e regolamenti dello Stato ricevente.

Per quanto attiene alle immunità reali, esse hanno come fine ultimo quello di proteggere le cose in rapporto con la missione e i suoi membri.

Le res coperte da immunità sono:

  • la residenza del capo-missione, in quanto spesso utilizzata per attività di Stato;
  • le stanze della Missione Diplomatica, nei confronti delle quali grava un dovere di protezione speciale in capo allo Stato accreditatario;
  • le dimore private degli altri agenti diplomatici;
  • gli archivi diplomatici;
  • la corrispondenza;
  • le autovetture utilizzate dal personale diplomatico, salvo nelle ipotesi in cui si renda necessaria la loro rimozione in quanto intralciano la libera circolazione del traffico.

 

Tali res non possono essere oggetto di contromisure, così come previsto dall’art. 50, par. 2, lett. b, del Progetto di articoli sulla responsabilità internazionale degli Stati, codificativo di diritto internazionale generale.

Si tratta di un’immunità reale assoluta, dal momento che la violazione delle cose può avvenire solo per consenso espresso del capo-missione. Tale consenso non si presume neanche in caso di incendio o altro grave sinistro[6], né quando la missione è utilizzata per fini abusivi o illegittimi[7].

Un ultimo cenno deve farsi al regime giuridico di protezione previsto per la valigia diplomatica, qualificata tale in ragione di un sigillo ufficiale ben visibile sulla stessa: ai sensi dell’art. 27 della Convenzione di Vienna, essa non può essere aperta né trattenuta, senza alcuna eccezione[8]. La prassi degli Stati incontra qualche perplessità in ordine alla possibilità di sottoporre la valigia diplomatica ai raggi X e al controllo cinofilo: se, da un lato, vi sono Stati che negano fermamente la legittimità di tali attività, dall’altro, ve ne sono alcuni – come Italia e Regno Unito – meno intransigenti.

 

Le immunità personali dell’agente diplomatico

Le immunità personali dell’agente diplomatico determinano una condizione di inviolabilità della sua persona che non può essere oggetto di arresto, fermo o detenzione. A tal riguardo, lo Stato accreditatario ha un obbligo positivo di impedire ogni offesa alla sua persona, alla sua libertà e alla sua dignità[9].

Tale regime di tutela, dunque, si inserisce nell’ampio novero delle immunità dell’agente diplomatico dalla giurisdizione straniera penale, civile ed amministrativa. Se quella civile incontra delle eccezioni nel caso di azioni reali, successorie e riguardanti attività commerciali e professionali che l’agente diplomatico svolge al di là della sua funzione di Stato, l’immunità dalla giurisdizione penale straniera è assoluta. Il bilanciamento di questa forma di tutela rafforzata si rinviene nel fatto che l’agente diplomatico ha comunque l’obbligo di rispettare le norme dello Stato accreditatario; inoltre rimane sottoposto alla giurisdizione dello Stato di invio il quale, in ultima analisi, potrebbe rinunciare all’immunità. È bene ricordare, infatti, che tale regime configura un diritto dello Stato di invio e non già dell’agente diplomatico, che rimane il mero beneficiario materiale dell’immunità.

Sul grado di estensione delle immunità personali, si è pronunciata anche la Corte Internazionale di Giustizia affermando che, nel caso in cui l’agente diplomatico sia sorpreso nell’atto di commettere qualsiasi infrazione, egli può essere “brevemente” fermato dall’autorità di polizia al solo scopo di evitare la consumazione dell’atto[10]. Da quanto qui sostenuto, è facilmente intuibile che, qualora l’infrazione sia già stata consumata, le autorità competenti non sono legittimate all’intervento.

Il regime delle immunità previsto al livello del diritto internazionale generale ha trovato attuazione anche nella legislazione nazionale. A titolo esemplificativo, si riporta quanto previsto dall’art. 131 del codice della strada: eventuali violazioni commesse dagli agenti diplomatici accreditati in Italia non possono essere oggetto di un verbale della polizia locale ma sono segnalate al Ministero degli Affari Esteri che procede alle comunicazioni ufficiali per via diplomatica.

Dunque, in ragione di quanto fin qui detto, il fondamento del diritto di immunità dello Stato accreditante si rinviene nella necessità di consentire al proprio agente diplomatico il libero ed indisturbato esercizio delle sue funzioni all’estero. Ciò è desumibile dal Preambolo della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche e confermato da due Risoluzioni adottate a larga maggioranza in seno all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite[11].

Informazioni

Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche

CURTI GIALDINO, 2018, Diritto diplomatico-consolare internazionale ed europeo, Giappichelli Editore

FOCARELLI, 2019, Diritto internazionale, Wolters Kluwer CEDAM

Risoluzioni dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite 35/168 (1980) e 55/148 (2000)

SINAGRA-BARGIACCHI, 2019, Lezioni di diritto internazionale pubblico, Giuffré Francis Lefebvre

www.esteri.it

[1] Per un approfondimento in materia di trattati internazionali, si veda L. VENEZIA, La differenza tra firma e ratifica di trattato in DirittoConsenso,  consultabile al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2021/04/14/differenza-tra-firma-e-ratifica-trattato/

[2] Così in https://www.esteri.it/mae/it/servizi/italiani/opportunita/al_mae/carriera_diplom/figura_del_diplomatico.html

[3] Cioè lo Stato di invio dell’agente diplomatico.

[4] Cioè lo Stato ricevente l’agente diplomatico.

[5] Cfr. art. 11 Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche.

[6] Cfr. art. 22 Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche.

[7] Cfr. CIG, USA c. Iran, 1980.

[8] A differenza di quanto previsto, invece, per la valigia consolare.

[9] Cfr. art. 29 Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche.

[10] Cfr. CIG, USA c. Iran, 1980.

[11] Ris. UNGA 35/168 (1980) e Ris. UNGA 55/148 (2000).


Stato di diritto nell'UE

Lo stato di diritto nell'UE

Lo Stato di diritto nell’UE: un’analisi dei Trattati europei e della prassi

 

Lo stato di diritto nell’UE

Lo Stato di diritto (rule of law) è uno dei valori su cui si fonda l’Unione Europea, così come previsto dall’art. 2 TUE. Esso implica che tutti i membri di una società – compresi i governanti e i parlamentari – siano uguali di fronte alla legge e soggetti al controllo di organi giurisdizionali indipendenti e imparziali[1]. L’UE, in particolare, dispone di diversi strumenti procedurali e legislativi che garantiscono lo Stato di diritto. La Corte di Giustizia dell’UE ha riconosciuto in capo alla Commissione europea la responsabilità di assicurarne il rispetto in conformità alle norme dei Trattati europei: è la Commissione europea, infatti, che esercita l’iniziativa legislativa e propone eventuali procedure di inadempimento contro gli Stati membri dell’UE. Presupposto fondamentale affinché si possa dire garantito lo Stato di diritto nell’UE è l’esistenza di una base costituzionale che disciplini il funzionamento dell’ordinamento giuridico.

Nell’ambito dell’Unione europea tale legal framework rafforzato è stato individuato nei Trattati istitutivi. Dal punto di vista formale, essi sono accordi internazionali soggetti alla disciplina di diritto internazionale generale codificata nella Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969. Tuttavia, sempre più spesso la Corte di Giustizia dell’UE qualifica, nella sostanza, il TUE[2] e il TFUE[3] come “Costituzione” dell’Unione[4]. Ciò trova un suo fondamentale precedente nella celeberrima sent. Van Gend en Loos del 1963 nella quale l’allora Corte di Giustizia della Comunità europea ha affermato che i Trattati europei hanno dato vita ad una comunità di diritto formata da Stati che, seppur in settori limitati, hanno rinunciato ai loro poteri sovrani. Probabilmente se la sentenza fosse stata scritta più di recente la Corte avrebbe omesso l’inciso sopra richiamato, in quanto dal Trattato di Maastricht del 1992 in poi si sono sempre più ampliate le competenze esclusive dell’UE. Ed è proprio la limitazione della libertà di agire degli Stati in un numero sempre maggiore di settori che rende necessaria la garanzia dello Stato di diritto nell’UE.

 

I valori fondanti dell’UE

L’art. 3, par. 1 TUE individua gli obiettivi che l’Unione europea si prefigge:

  • la pace
  • il rispetto dei valori UE
  • il benessere dei suoi popoli.

 

L’UE, inoltre, offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia che assicura la libera circolazione delle persone e dove vengono garantite le misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità organizzata e la lotta contro quest’ultima[5].

Ed è proprio sullo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia e sul rispetto dei valori che si fonda lo Stato di diritto nell’UE. Questi ultimi trovano una disciplina precipua nell’art. 2 TUE e sono dichiarati essere comuni agli Stati membri: esso richiama la dignità umana, la libertà, la democrazia, l’uguaglianza, il rispetto dei diritti umani e, per l’appunto, lo Stato di diritto.

Tale ultimo valore è da concepire come il presupposto logico e razionale per il rispetto di tutti gli altri. Esso si afferma con la concezione liberale dello Stato moderno, quale contrapposizione allo Stato assoluto il cui sovrano era legibus solutus, poiché il suo operato restava sottratto al principio di legalità ed a qualsiasi controllo politico formale. Applicare lo Stato di diritto nell’UE – che si ricorda rimanere un’organizzazione internazionale e non già uno Stato federale – esprime la volontà degli Stati membri di subordinarne il funzionamento istituzionale e procedurale alla legge.

La nozione di “Unione di diritto” è sempre più frequente nella giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’UE successiva all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona[6]. Il riferimento testuale è di solito legato ad una duplice circostanza: da un lato, al render palese la presenza di un sistema di controllo giudiziario al livello europeo; dall’altro, al concepire la garanzia dello Stato di diritto nell’UE come misura dell’effettività dell’intero sistema europeo.

In buona sostanza, tenendo in considerazione quest’ultima riflessione, gli altri valori europei – la cui piena attuazione realizza uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia – possono trovare una sostanziale garanzia solo se viene assicurato lo Stato di diritto; in caso contrario, l’art. 2 TUE avrebbe una mera portata formale, tale da privare i cittadini europei e gli Stati membri di qualsiasi tutela efficace in caso di violazioni gravi.

 

Garanzie sostanziali dello stato di diritto nell’UE

Il rispetto dei valori di cui all’art. 2 TUE, da un canto, è condizione imprescindibile per l’ingresso di nuovi Stati nell’Unione, dall’altro, è garantito da un procedimento sanzionatorio nei confronti di Stati già membri.

Ai sensi dell’art. 49 TUE solo gli Stati europei che rispettino i valori ex art. 2 TUE e si impegnino a promuoverli hanno titolo per aderire all’UE[7]. La norma, quindi, delinea un’organizzazione di integrazione regionale con clausola di condizionalità democratica[8], laddove – come sopra richiamato – il rispetto dello Stato di diritto nell’UE è prodromo alla garanzia degli altri valori europei.

Ma ai nostri fini, ancor più interessante appare l’art. 7 TUE. Esso, inserito già nel Trattato di Amsterdam del 1997 e poi modificato da quello di Lisbona nel 2007, introduce un procedimento di controllo sulle condotte degli Stati membri. Nel caso in cui questi ultimi siano sospettati di aver posto in essere gravi e persistenti violazioni dei valori ex art. 2 TUE, si attiva un complesso meccanismo finalizzato all’accertamento e all’eventuale applicazione di sanzioni. L’iniziativa è in capo ad un terzo degli Stati membri o alla Commissione europea e sempre previa approvazione del Parlamento europeo. Dopo aver invitato lo Stato sospettato della violazione a presentare le proprie osservazioni, l’accertamento spetta al Consiglio europeo che delibera all’unanimità. Solo nel caso in cui venga constatata la grave e persistente violazione il Consiglio, a maggioranza qualificata, può decidere nel senso di sospendere alcuni diritti di cui gode lo Stato autore materiale in ragione dei Trattati. La sanzione massima, così come delineata dall’art. 7 TUE, è la sospensione del diritto di voto del rappresentante del Governo statale in seno al Consiglio. Tuttavia, qualsiasi sia la natura della sanzione, è sempre fatto salvo l’adempimento degli obblighi dello Stato derivanti dalla sua membership all’organizzazione internazionale. Le misure sanzionatorie possono essere successivamente modificate o revocate dal Consiglio, tenendo in considerazione eventuali cambiamenti della situazione di fatto.

Questa procedura mantiene comunque in vita il principio del contraddittorio: ai sensi dell’art. 269 TFUE, infatti, lo Stato membro oggetto di una constatazione del Consiglio europeo o del Consiglio può impugnare l’atto adottato davanti alla Corte di Giustizia dell’UE. Si tratta, tuttavia, di un contraddittorio meramente formale, in quanto lo Stato può dedurre solo motivi inerenti al rispetto delle prescrizioni di carattere procedurale ex art. 7 TUE, non potendo invece eccepire questioni di merito.

 

Prevenzione e promozione dello stato di diritto nell’UE

La Relazione 2020 sullo Stato di diritto, pubblicata dalla Commissione europea nel settembre scorso, dedica un intero paragrafo alla prevenzione e alla promozione dello Stato di diritto nell’UE. Tra gli strumenti funzionali al raggiungimento di questi obiettivi, si legge:

  • il Meccanismo europeo per lo Stato di diritto: finalizzato all’elaborazione di una relazione annuale sullo Stato di diritto per previene l’emergere o l’aggravarsi di problemi negli Stati membri;
  • il Quadro di valutazione della giustizia: fornisce dati comparabili sull’indipendenza, sulla qualità e sull’efficienza dei sistemi giudiziari nazionali;
  • il Semestre europeo: un processo annuale che sfocia in raccomandazioni specifiche per Stato membro su questioni macroeconomiche e strutturali, compresi i sistemi giudiziari e la lotta alla corruzione, con l’obiettivo di stimolare la crescita economica;
  • il Sostegno alla società civile e ai Parlamenti nazionali: strumenti di finanziamento dell’UE, campagne di comunicazione, sostegno tecnico e finanziario offerto agli Stati membri per realizzare riforme strutturali.

 

Per quanto concerne l’Italia, la Relazione riporta che la Commissione ha ricevuto 20 contributi sul nostro Paese: gli aspetti problematici maggiormente evidenti riguardano l’efficienza del sistema giudiziario e la mancanza di un’istituzione indipendente sui diritti umani.

Per ciò che concerne, invece, l’effettività del sistema di garanzia dello Stato di diritto nell’UE ex art. 7 TUE, esso è stato recentemente attivato nei confronti di Polonia (2017) e Ungheria (2018): tuttavia, in entrambi i casi, è mancata una conforme decisione del Consiglio e ciò per le alleanze politiche che si creano all’interno dell’istituzione europea che impediscono il raggiungimento della prescritta maggioranza. Ancor più clamorosa è la vicenda che ha coinvolto questi due Paesi Visegrád nel novembre scorso, quando gli Stati membri erano stati chiamati a votare il bilancio europeo in connessione al Recovery Fund la cui erogazione pro quota era subordinata al rispetto della clausola sullo Stato di diritto: il premier ungherese e quello polacco scrissero una lettera congiunta alla Commissione europea annunciando che al momento della votazione avrebbero apposto il loro veto alla deliberazione. La vicenda ha visto una sua conclusione solo nel dicembre quando, ottenendo un blando rinvio sul meccanismo dello Stato di diritto nell’UE, i due capi di governo coinvolti hanno ritirato il loro veto sull’approvazione del bilancio pluriennale.

Questi ultimi avvenimenti della prassi dimostrano come la piena attuazione della rule of law trovi ancora resistenze nell’ambito dell’UE, soprattutto da parte degli Stati membri che hanno aderito in blocco nel 2004.

Informazioni

[1] Così nella Relazione 2020 sullo Stato di diritto pubblicata dalla Commissione europea.

[2] Trattato sull’Unione europea.

[3] Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

[4] Si pensi al richiamo nella sent. CGCE Les Verts c. Parlamento, 1986

[5] Cfr. art. 3, par.2, TFUE.

[6] Cfr. sent. CGUE, Commissione c. Polonia, 2019.

[7] Per maggiori approfondimenti, si veda A. FEDERICO, Processo di integrazione europea dei Balcani Occidentali al seguente link: https://www.dirittoconsenso.it/2020/06/15/processo-integrazione-europea-balcani-occidentali/

[8] Per maggiori approfondimenti, si veda G. MOROSI, Il Piano d’Azione per la Democrazia europea al seguente link: https://www.dirittoconsenso.it/2021/04/01/piano-azione-per-la-democrazia-europea/


Funzioni dell'OMC

Le funzioni dell'OMC

Lo sviluppo della cooperazione commerciale tra gli Stati in ragione delle funzioni dell’OMC

 

Dalla cooperazione in seno all’ONU alle funzioni dell’OMC

Nel passaggio dalla comunità internazionale classica a quella moderna, si assistette ad una proliferazione di trattati internazionali, quali fonti giuridiche che garantiscono forme di cooperazione più stringenti tra gli Stati e che maggiormente rispettano le loro specificità. Questa nuova concezione trovò applicazione anche in materia economica e commerciale, al fine di stimolare la ricostruzione e gli investimenti dopo il conflitto mondiale.

Durante la Conferenza di San Francisco[1] emerse la volontà degli Stati di attribuire all’ONU anche una certa competenza economica e di iniziare nuovi negoziati per creare organizzazioni internazionali ad hoc.

Tuttavia, data l’importanza vitale della sopravvivenza economica, gli Stati non hanno mai dotato l’ONU di competenze incisive in materia commerciale. Nel 1964 l’Assemblea Generale ha istituito la United Nations Conference on Trade and Development, quale suo organo sussidiario, che si configura solo come consesso politico-tecnico privo di qualsiasi potere vincolante per gli Stati.

Al di fuori del sistema ONU, nel 1947, 23 Paesi industrializzati[2] firmarono a Ginevra il General Agreement on Tariffs and Trade (GATT): si trattava di un accordo multilaterale che sanciva la progressiva riduzione di dazi e tariffe doganali al commercio internazionale. Le norme di questo trattato sono formulate nel senso di rispettare il dominio riservato degli Stati in materia economico-commerciale, andando così a disciplinare una generale libertà economica ma, al contempo, prevedendo meccanismi di dialogo interstatali. L’Uruguay Round 1986-1994, infine, determinò un emendamento del trattato che sfociò, tra gli altri, nell’istituzione di una organizzazione internazionale competente: si tratta dell’Organizzazione Mondiale del Commercio[3]. Scopo della trattazione, tra gli altri, sarà proprio quello di analizzare le funzioni dell’OMC.

 

Membership dell’OMC

Al termine dell’Uruguay Round di negoziati multilaterali tenutisi a Marrakech (Marocco) nel 1994, venne istituita l’OMC. Con sede a Ginevra, il suo obiettivo generale è quello di sistematizzare ed amministrare coerentemente i molteplici settori del commercio internazionale nei limiti delle competenze attribuitele dal trattato istitutivo.

L’OMC consta – rebus sic stantibus –  di 162 Stati a cui si aggiungono l’Unione europea, Hong Kong e Macao[4]. La presenza dell’Ue si giustifica per il fatto che in base al Trattato sul Funzionamento dell’Unione alcune materie commerciali sono di sua competenza esclusiva; diversamente, l’adesione delle SAR cinesi è determinata dalla disposizione dello Statuto OMC che permette la partecipazione anche di territori doganali autonomi, oltre che di Stati e organizzazioni internazionali. Altri 23 Stati, poi, sono membri osservatori i quali – salvo lo Stato Città del Vaticano – hanno l’obbligo di iniziare i negoziati per l’ammissione ad una membership piena entro 5 anni.

Internamente, in ragione di un efficiente esercizio delle funzioni dell’OMC, gli Stati sono divisi in tre categorie, in base al loro grado di sviluppo industriale:

  • Paesi industrializzati,
  • Paesi in via di sviluppo,
  • Paesi meno sviluppati.

 

Gli Stati si inseriscono autonomamente in una delle prime due categorie; i meno sviluppati, invece, sono individuati secondo gli indicatori dell’Alto Rappresentante ONU per gli Stati meno sviluppati ed economicamente svantaggiati. Questa terza categoria ad oggi consta di 47 Stati e l’eventuale promozione in quella intermedia spetta all’Assemblea Generale delle Nazioni Unite.

 

Le funzioni dell’OMC nello specifico

L’art. III dello Statuto delinea le funzioni dell’OMC in maniera precipua. Una prima funzione generale riguarda la configurazione dell’organizzazione quale ambito dove gli Stati membri possono svolgere negoziati relativi alle loro relazioni commerciali ed eventualmente risolvere le controversie nascenti da politiche commerciali contrastanti.

Dall’articolazione dell’organizzazione emerge che la sua funzione principale è quella di attuare, amministrare e determinare il funzionamento degli accordi interni al suo sistema. Tra questi ultimi, a titolo esemplificativo, si ricordano i più importanti: GATT (che costituisce l’Allegato 1A allo Statuto OMC), GATS[5] (Allegato 1B), TRIPS[6] (Allegato 1C), DSU[7], TPRM[8].

L’Allegato 1A, in particolare, è il frutto delle modifiche introdotte nel 1994 al GATT: esso ha introdotto numerosi principi che ora governano le relazioni commerciali internazionali, alcuni dei quali codificano diritto internazionale generale.

Si pensi al principio di non discriminazione, in ragione del quale uno Stato parte non può applicare trattamenti commerciali e doganali diversi in virtù della provenienza della merce. Questa norma trova garanzia nella clausola della nazione più favorita che obbliga lo Stato che ha riservato un trattamento migliore ad un prodotto straniero di applicarlo automaticamente anche ad un prodotto analogo proveniente da qualsiasi altro Paese.

Di grande rilievo è sicuramente anche la clausola del trattamento nazionale: in base a questa norma i prodotti stranieri, una volta importati nel mercato nazionale, non possono subire discriminazioni rispetto a prodotti nazionali analoghi.

Ma la disposizione pattizia che maggiormente ha rivoluzionato le relazioni internazionali commerciali è la clausola anti-dumping. Il dumping è la vendita di un prodotto nazionale in un mercato straniero ad un prezzo inferiore rispetto a quello a cui il prodotto viene offerto nel mercato nazionale. Se tale pratica non fosse vietata, si realizzerebbe un monopolio a discapito delle altre imprese nazionali e, in generale, del benessere collettivo nazionale.

Come si è visto, però, tali obblighi sono formulati in negativo, nel senso di costituire eccezioni alla libertà economica degli Stati quale espressione del proprio dominio riservato.

 

Gli organi dell’OMC

L’OMC, quale organizzazione internazionale formale, presenta un’articolazione organica tripartita. Anche questo apparato quasi istituzionale si spiega in ragione di un esercizio efficace ed efficiente delle funzioni dell’OMC.

  • La Conferenza ministeriale è l’organo plenario: essa si riunisce ogni 2 anni e adotta atti non vincolanti su materie di competenza generale in quanto si tratta di un organo di indirizzo politico.
  • L’attività dell’OMC è invece monitorata dal Consiglio generale la cui funzione principale è quella di presentare una relazione annuale sull’andamento dell’organizzazione; esso si riunisce in composizione plenaria quando è necessario ed in diversa composizione come Dispute Settlement Body (organo di risoluzione delle controversie internazionali di natura commerciale) e Trade Policy Review Body (quale meccanismo di controllo delle politiche commerciali). Conferenza ministeriale e Consiglio adottano le decisioni a maggioranza, salvo nei casi in cui i trattati stabiliscano diversamente. Ogni Stato membro è titolare di un voto; tuttavia nelle materie commerciali di competenza esclusiva dell’Unione Europea, il rappresentante comunitario vota in luogo di quelli degli Stati UE ed è portatore di un pacchetto di 27 seggi.
  • La Conferenza ministeriale, poi, nomina un Direttore Generale che guida il Segretariato per 4 anni. Dopo le dimissioni anticipate dell’ex Direttore brasiliano Roberto Azevedo, il febbraio scorso – dopo mesi di negoziato – la scelta della Conferenza è ricaduta su Ngozi Okonjo-Iweala, già ministra delle Finanze della Nigeria. Si tratta della prima donna alla guida del Segretariato la quale sarà chiamata a ripristinare la funzione di consesso negoziale dell’OMC, a seguito delle numerose controversie sui dazi degli ultimi anni, soprattutto tra Stati Uniti e Cina.

 

Il meccanismo di risoluzione delle controversie in seno all’OMC

Il Dispute Settlement Understanding è il trattato del sistema OMC che disciplina il meccanismo di risoluzione delle controversie commerciali tra gli Stati membri[9].

Si tratta di un sistema “quasi giudiziale”, dal momento che presenta un approccio primariamente consultivo-conciliativo e, solo eventualmente e in via sussidiaria, il Dispute Settlement Body istituisce un panel.

Il DSU trova applicazione alle controversie che riguardano l’applicazione e l’interpretazione del Trattato OMC, degli Allegati 1A, 1B, 1C, 2; mentre per le controversie relative all’Allegato 4, si applicano le disposizioni previste dall’Allegato 2 al DSU.

Nel caso in cui sorga una controversia commerciale tra gli Stati parte, in via prioritaria devono essere esperiti i mezzi diplomatici di risoluzione delle controversie ex art. 33 par.1 Carta ONU. Qualora questi fallissero, il DSB istituisce il panel: si tratta di una commissione di esperti di diritto pubblico formata da 3 o 5 membri i quali assicurano la propria indipendenza. Il panel esamina la controversia e elabora una relazione; quest’ultima verrà poi adottata dal DSB. In buona sostanza, esso si serve dell’expertise tecnico dei panel al fine di formulare raccomandazioni e decisioni nei confronti degli Stati parte alla controversia.

La relazione del panel può essere impugnata davanti all’Appelate Body – formata da 7 membri – solo per le questioni e le interpretazioni giuridiche rilevabili dall’atto.

Entro 30 giorni dalla raccomandazione o dalla decisione del DSB, lo Stato soccombente è tenuto ad informare il Consiglio delle misure che intende adottare.

Negli ultimi anni, a seguito della controversia commerciale tra Stati Uniti e Cina, questo meccanismo di risoluzione delle controversie ha mostrato tutti i suoi limiti: come si è detto, infatti, il DSB risulta da una composizione ristretta del Consiglio. Da ciò discende che la nomina dei panel e dell’Appelate Body è totalmente subordinata alla volontà degli Stati. In ragione di ciò, nell’ambito della controversia sopra richiamata, gli Stati Uniti dal 2017 hanno posto numerosi veti alla nomina del collegio giudicante di appello, bloccando così de facto l’attività dell’organizzazione.

Tuttavia si deve concludere che tutto il sistema di soluzione delle controversie internazionali si basa sui principi del consenso e dell’accettazione da parte degli Stati. Ne discende che un meccanismo diverso, in virtù dell’articolazione che presenta l’OMC, non è configurabile se non mediante l’istituzione di una Corte internazionale permanente che sia competente a risolvere le controversie commerciali tra gli Stati parte. Ciò nonostante, appare altamente improbabile una riforma del DSU in tal senso, date le implicazioni politiche che la materia economico-commerciale presenta e la sua attinenza al dominio riservato.

Informazioni

[1] Essa ebbe luogo dal 25 aprile al 26 giugno 1945 nella città americana.

[2] Tra cui compare l’Italia.

[3] Da qui in poi OMC.

[4] www.wto.org

[5] General Agreement on Trade in Services.

[6] Trade-Related aspects of Intellectual Property Rights.

[7] Dispute Settlement Understanding.

[8] Trade Policy Review Mechanism.

[9] Per gli altri organi di risoluzione delle controversie internazionali, si veda A. FEDERICO, “La risoluzione delle controversie tra gli Stati” in https://www.dirittoconsenso.it/2020/12/04/risoluzione-delle-controversie-tra-stati/