Pantouflage

Il fenomeno del pantouflage nella Pubblica Amministrazione

Pantouflage: quando passare dal settore pubblico al privato e viceversa minaccia l’imparzialità della Pubblica Amministrazione

 

Cos’è il pantouflage?

Transparency International definisce il pantouflage (alla francese) o revolving doors (all’inglese) il fenomeno del passaggio sospetto dei funzionari pubblici dal settore pubblico a quello privato e viceversa, per sfruttare la loro posizione precedente presso il nuovo datore di lavoro. Tra i settori più esposti vi sono quello della salute, dell’agricoltura, della finanza, dell’energia e della difesa[1].

Il passaggio da un ambiente all’altro riguarda principalmente le posizioni di vertice amministrativo ora del pubblico ora del privato: un dirigente d’impresa uscente può ricevere un incarico pubblico, in cui potrà favorire l’impresa di origine nella sua attività decisionale; un funzionario pubblico di alto livello può sfruttare la sua posizione a posteriori, trasferendosi in un’impresa dove esercitare un lobbismo che si serve della rete di contatti costruita in precedenza.

Apparentemente il tutto potrebbe sembrare innocuo, in quanto ogni lavoratore porta con sé la propria esperienza professionale: una sorta di spin-off strategico applicato su una risorsa umana di alto livello che lascia un settore e si dirige verso un altro portando con sé le sue conoscenze. Tuttavia il rischio emergente consiste in una forma di conflitto di interessi a posteriori che minaccia l’imparzialità e il buon andamento della Pubblica Amministrazione, costituzionalmente garantito (art. 97 Cost.).

 

Come l’ordinamento italiano disciplina il pantouflage?

Un primo accenno di contrasto al fenomeno del pantouflage lo troviamo, anche se latamente, all’art. 2105 del Codice Civile, relativo al cosiddetto “obbligo di fedeltà”, che vieta al lavoratore di arrecare pregiudizio al proprio imprenditore trattando affari per interesse proprio o di terzi. Questo lo porrebbe in una condizione di poco onesta concorrenza con il datore di lavoro, sfruttando la propria posizione lavorativa attuale a vantaggio di un soggetto esterno.

Da qui l’obbligo di segretezza per salvaguardare il know-how dell’impresa in questione, che va al di là di ciò che è coperto da brevetto. Correttezza, buona fede, fedeltà sono alla base del rapporto di lavoro subordinato, anche all’interno della PA, giustificando nei casi più gravi anche un eventuale licenziamento.

La Legge 190/2012 sul contrasto alla corruzione[2] ha modificato anche il Testo Unico del Pubblico Impiego (D. lgs. 165/2001), il cui art. 53 recita:

Non possono essere conferiti incarichi di direzione di strutture (della PA – n.a.) deputate alla gestione del personale a soggetti che rivestano o abbiano rivestito negli ultimi due anni cariche in partiti politici o in organizzazioni sindacali o che abbiano avuto negli ultimi due anni rapporti continuativi di collaborazione o di consulenza con le predette organizzazioni.”.

 

La Legge vieta inoltre ai dipendenti, che negli ultimi tre anni abbiano ricoperto posizione di vertice con potere decisionale e negoziale presso la PA, di esercitare un impiego presso soggetti privati che sono stati destinatari dell’attività di quella PA. Tra le conseguenze di un’eventuale assunzione in violazione di tale disposizione vi è la nullità del contratto, assieme all’obbligo di restituzione dei compensi in caso ricevuti.

La volontà del legislatore di salvaguardare l’imparzialità della PA anche quando il rapporto di lavoro cessa o deve ancora avere inizio si manifesta anche negli artt. 4 e 7 del Decreto sulle inconferibilità e incompatibilità degli incarichi (D. lgs. 39/2013).

Coloro che negli ultimi due anni hanno svolto incarichi o ricoperto cariche presso enti privati finanziati dalla PA (statale, regionale, locale), non possono ricevere incarichi pubblici di vertice e dirigenza nelle stesse amministrazioni statali, regionali o locali. Il biennio di astensione dal conflitto di interessi a posteriori diventa il criterio base per evitare inopportune occasioni di influenza esterna.

L’inconferibilità di incarichi di vertice amministrativo presso Regioni ed enti locali vale anche per coloro che nello stesso territorio hanno ricoperto nel biennio precedente la carica di consigliere o assessore o di amministratore delegato presso un ente soggetto a controllo pubblico da parte della stessa amministrazione territoriale.

Il dipendente pubblico deve tener conto dei propri rapporti di lavoro precedenti anche in virtù del codice di condotta, la cui violazione comporta una responsabilità disciplinare. Gli artt. 4 e 6 del DPR 62/2013 ci delucidano a riguardo: il dipendente deve informare all’atto di assunzione il dirigente dei rapporti di collaborazione con soggetti privati nel triennio precedente se tali soggetti hanno un interesse nell’attività o nelle decisioni del suo ufficio pubblico e se i parenti del dipendente hanno ancora dei rapporti finanziari con quei soggetti privati. Il dipendente non “accetta incarichi di collaborazione da soggetti privati che abbiano, o abbiano avuto nel biennio precedente, un interesse economico significativo in decisioni o attività inerenti all’ufficio di appartenenza.”

Tra i settori che potrebbero essere interessati al fenomeno del pantouflage vi è certamente quello degli appalti pubblici, soprattutto in riferimento ai membri delle commissioni giudicatrici in fase di aggiudicazione di un appalto, che non possono aver ricoperto nel biennio antecedente cariche pubbliche presso l’Amministrazione Appaltante (art 77 D. lgs. 50/2016). All’art. 102 del Codice Appalti ritroviamo la stessa logica applicata ai collaudatori, che non possono aver svolto un lavoro per l’operatore economico appaltatore nel triennio precedente.

 

Conclusioni

Il rischio del pantouflage all’interno della pubblica amministrazione è quello di compromettere l’imparzialità e la trasparenza[3] nella presa di decisioni da parte degli agenti pubblici, ricoprenti posizioni di vertice e di potere: questi potrebbero da una parte avvantaggiare il soggetto privato per cui andranno a lavorare; dall’altra parte una volta assunto dal privato potrebbero utilizzare il proprio know-how acquisito nel pubblico per avvantaggiare l’impresa, che avrebbe delle relazioni più privilegiate con l’ente pubblico.

Risulta rischioso il passaggio quasi immediato dal settore pubblico al settore privato (pantouflage inverso), quando si è assunta una passata posizione pubblica di potere e decisionale che ha inciso sull’attività dell’impresa privata per cui poi si è stati assunti. La promessa di un impiego nel privato alla fine dell’incarico pubblico può diventare la merce di scambio di un’azione a favore del privato già durante l’esercizio della funzione pubblica.

Un esempio internazionale celebre è quello di un ex vicepresidente della  Monsanto[4], il quale avrebbe – in anni precedenti alla carica presso la multinazionale agroindustriale – ricoperto un incarico presso la FDA (Food and Drugs Administration) degli USA, l’agenzia americana che ha regolamentato proprio in quel periodo il settore delle biotecnologie agroalimentari (fonte Transparency International).

Il fenomeno del pantouflage sembrerebbe collidere con un mercato dinamico dove la trasmissione di esperienze fa da spillover con conseguente sviluppo del settore economico interessato. Tuttavia tale passaggio di “conoscenze” non deve diventare strumentale a un tornaconto personale, a un do ut des generatore di conflitti di interesse seppur differito, minando l’imparzialità della Pubblica Amministrazione. Un agente pubblico non può essere soggetto ad influenza esterna, legata al suo precedente lavoro o a una promessa di lavoro futura, perché ne verrebbe meno il perseguimento imparziale e trasparente dell’interesse collettivo, il fine ultimo dell’azione della Pubblica Amministrazione, presso cui l’agente lavora o lavorerà.

Per salvaguardare l’immagine e il buon andamento della PA il nostro legislatore ha predisposto codici di condotta e principi normativi che devono guidare il conferimento di incarichi.

Tra le varie soluzioni più diffuse negli Stati, che come il nostro adottano una legislazione anticorruttiva, vi è quella di imporre un periodo di “raffreddamento” (suggerito da Transparency International) di almeno due anni, durante il quale il dipendente pubblico non può ricoprire incarichi presso soggetto privato che trae vantaggio dall’attività della PA di appartenenza.

Informazioni

D. lgs. 33/2013, Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, (G.U. n. 80 del 5 aprile 2013)

D. lgs. 39/2013, Disposizioni in materia di inconferibilita’ e incompatibilita’ di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico, a norma dell’articolo 1, commi 49 e 50, della legge 6 novembre 2012, n. 190, (GU Serie Generale n.92 del 19-04-2013)

L. 190/2012, Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalita’ nella pubblica amministrazione, (12G0213)

DPR 62/2013, Regolamento recante codice di comportamento dei dipendenti pubblici, a norma dell’articolo 54 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, (G.U. 4 giugno 2013, n. 129)

D. lgs. 50/2016, Codice dei contratti pubblici, (G.U. n. 91 del 19 aprile 2016)

COSTITUZIONE DELLA REPUBBLICA ITALIANA, https://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/costituzione.pdf

Transparency International “Réglement du pantouflage”, https://issuu.com/transparencyinternational/docs/2010_ti-workingpaperrevolvingdoors_fr

[1] Transparency International, Réglement du pantouflage, https://issuu.com/transparencyinternational/docs/2010_ti-workingpaperrevolvingdoors_fr

[2] Per il tema del contrasto alla corruzione nella PA si consiglia l’articolo di Deborah Veraldi: https://www.dirittoconsenso.it/2020/10/08/lotta-alla-corruzione-pubblica-amministrazione/

[3] Per il tema della trasparenza nella PA si consiglia l’articolo di Beatrice Berzano: https://www.dirittoconsenso.it/2021/03/05/principio-della-trasparenza/

[4] Per il caso Monsanto si consiglia il numero di Internazionale 1214 (21/27 luglio 2017), https://www.internazionale.it/sommario/1214


Regolamenti e direttive

Regolamenti e direttive dell'UE

Il diritto derivato dell’UE: Regolamenti e Direttive

 

Introduzione: le fonti del diritto dell’UE

L’Unione Europea è un’organizzazione internazionale dotata di personalità giuridica (art. 47 TUE) e quindi di un proprio ordinamento giuridico autonomo, composto da:

  • diritto primario (Trattati, Carta dei diritti fondamentali);
  • accordi Internazionali;
  • diritto derivato (subordinato al primo), che comprende regolamenti e direttive;
  • diritto complementare (giurisprudenza della CGUE, diritto internazionale, principi generali di diritto).

 

L’UE esercita i propri poteri normativi secondo dei principi:

  • quello di attribuzione (art. 5 TUE), per cui li esercita nei limiti delle competenze attribuitele dai Trattati;
  • quello di sussidiarietà e di proporzionalità, per cui l’Unione interviene quando la sua azione risulta più efficace di quella degli Stati membri, nei limiti del necessario per realizzare gli obiettivi dei trattati. Stati e Unione sono chiamati alla leale cooperazione (art. 4), assistendosi e rispettandosi reciprocamente;
  • quello di flessibilità (art. 352 TFUE), in virtù del quale l’Unione interviene per realizzare le politiche e gli obiettivi previsti dai Trattati, anche quando questi non hanno previsto degli espliciti poteri di azione.

 

Regolamenti e direttive: caratteristiche e procedura

Il diritto derivato o secondario, ai sensi dell’art. 288 del TFUE, comprende i regolamenti e le direttive dell’UE.

Il regolamento è un atto giuridico derivato di portata generale rispetto ai destinatari (istituzioni UE, Stati membri, privati), obbligatorio in tutte le sue parti e direttamente applicabile negli ordinamenti interni degli Stati membri. Non ha in pratica bisogno di atti di recepimento per essere efficace all’interno dello Stato. Risulta dunque essere self-executing dalla sua entrata in vigore.

La direttiva[1] vincola il singolo Stato, a cui si rivolge, rispetto al solo fine, mentre gli lascia discrezionalità per la scelta dei mezzi e della forma con cui realizzarlo. L’ordinamento interno deve in questo caso essere adattato alla direttiva con atto di recepimento ossia una misura di esecuzione. Qui si applica il principio di leale cooperazione per assicurare l’efficacia del diritto europeo. Vi è una deroga alla non diretta esecutività delle direttive, ammessa dalla Corte di Giustizia: sono direttamente applicabili quelle direttive che non sono state dovutamente recepite dagli Stati o che sono abbastanza dettagliate da non richiedere norme esecutive o che conferiscono diritti ai singoli.

La scelta dell’atto giuridico spesso è suggerita dai Trattati stessi, altrimenti sta alle istituzioni decidere quale adottare, nel rispetto delle procedure e del principio di proporzionalità (art. 296 TFUE). Una volta adottati gli atti, essi sono firmati dall’istituzione deliberante (es. Presidenti del Parlamento Europeo e Consiglio) e notificati ai destinatari. Entrano in vigore dopo 20 giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale europea o a partire dalla data prevista nell’atto stesso.

 

Le procedure legislative ordinaria e speciale, in sintesi

Gli organi dell’UE adottano gli atti giuridici, compresi i regolamenti e le direttive, secondo una procedura legislativa ordinaria o una speciale (artt. 289 e 294). La procedura legislativa ordinaria è abbastanza complessa e ci limitiamo a descriverne alcuni passaggi fondamentali.

La Commissione, dotata di diritto d’iniziativa legislativa, presenta una proposta al Parlamento Europeo e al Consiglio per la prima lettura. L’esame avviene prima in seno al Parlamento e poi quest’ultimo trasmette il progetto al Consiglio, eventualmente emendato. In questa fase le due istituzioni possono infatti emendare la proposta, approvarla in toto o respingerla. Nell’ultimo caso si passa alla seconda lettura. Il Parlamento e il Consiglio in pratica devono approvare lo stesso testo e qualora risulti difficile si avviano dei negoziati per raggiungere un accordo. Se anche dopo la seconda lettura il Consiglio respinge il progetto di legge, allora si convoca un Comitato di Conciliazione per un accordo su un progetto comune. Se il Parlamento o il Consiglio respinge il testo o non lo approva in tempo, la procedura si conclude senza l’adozione dell’atto legislativo. Può ricominciare solamente con una nuova proposta presentata dalla Commissione. Se il progetto comune è approvato, l’atto legislativo è adottato e pubblicato come direttiva (o regolamento o decisione) del Parlamento europeo e del Consiglio.

Invece per la procedura legislativa speciale il TFUE prevede solo che essa debba essere esplicitamente richiesta dai trattati e l’adozione può essere realizzata o dal Parlamento europeo con la partecipazione del Consiglio o dal Consiglio con la partecipazione del Parlamento.

 

Come l’ordinamento italiano rispetta regolamenti e direttive

Gli Stati membri sono chiamati ad adottare tutte le misure di diritto interno necessario all’attuazione degli atti giuridici vincolanti dell’UE (art. 291 TFUE), come i regolamenti e le direttive. Vale il principio del primato del diritto dell’UE rispetto ai diritti nazionali (Sentenza CGUE  Costa c. Enel, 1964)[2], da cui discende la disapplicazione della norma interna contrastante con un atto europeo giuridicamente vincolante. In caso di violazione del diritto europeo si può avviare la procedura di infrazione[3].

L’art. 117 della Costituzione, dopo la riforma del Titolo V (l.c. 3/2001), ha vincolato la potestà legislativa di Stato e Regioni anche agli obblighi derivanti dall’ordinamento dell’UE, che comprende gli atti di diritto derivato, quindi i regolamenti e le direttive.

La normativa nazionale italiana che regola le relazioni dell’Italia con l’UE corrisponde oggi alla L. 234 del 2012, il culmine di un percorso che è iniziato con la Legge Fabbri (1987) e la Legge La Pergola (1989) passando per la Legge Buttiglione del 2005. La L. 234 riporta le “Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea”, aggiungendo anche novità in materia di partecipazione delle Regioni alla formazione della normativa comunitaria (per esempio con la Sessione Europea della Conferenza permanente Stato-Regioni e autonomie locali).

Gli strumenti nazionali per il recepimento delle direttive (e non solo) sono la Legge Europea e la Legge di Delegazione Europea. La prima presenta le disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea; la seconda contiene la delega al Governo per il recepimento delle direttive europee e l’attuazione di altri atti dell’Unione europea. Vi è una distinzione tra la fase ascendente di partecipazione alla formazione degli atti comunitari e quella discendente di attuazione degli stessi[4]. Infatti ai sensi dell’art. 29 della L. 234/12 “Lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di propria competenza legislativa, danno tempestiva attuazione alle direttive e agli altri obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea.” Se le autonomie locali non rispettano la normativa comunitaria lo Stato interviene in via sostitutiva (art. 120 Cost.).

Ai sensi dell’art. 6 della L. 234/12 “I progetti di atti dell’Unione europea, gli atti preordinati alla formulazione degli stessi e le loro modificazioni sono trasmessi alle Camere dal Presidente del Consiglio dei Ministri o dal Ministro per gli affari europei.”. Il parlamento nazionale ne verifica il rispetto dei principi di sussidiarietà e proporzionalità attraverso parere motivato da inviare alle istituzioni europee. Se almeno 1/3 dei parlamenti nazionali considera un progetto legislativo contrario ai quei principi, l’atto viene riesaminato dagli organi europei. Il parlamento nazionale può inoltre chiedere al governo di appellarsi alla Corte di Giustizia per violazione del principio di sussidiarietà.

Inoltre i singoli individui possono far valere i diritti (e chiederne eventuale risarcimento per danno) previsti dagli atti giuridici europei di fronte alle autorità pubbliche. Anche in assenza di tali diritti, essi possono invocare il rispetto della normativa in virtù dei principi dell’efficacia diretta del diritto europeo (Sentenza CGUE Van Gend en Loos, 1963)[5], dell’effetto utile, della prevenzione della violazione dei trattati e della tutela giurisdizionale.  Queste garanzie derivano dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE (causa Faccini Dori, C-91/92, causa Francovich, cause riunite C-6/90 e C-9/90).

 

Conclusioni

Da Lisbona (2009) il procedimento di formazione degli atti legislativi dell’UE, compresi i regolamenti e le direttive, ha conosciuto un maggiore coinvolgimento democratico dei parlamenti nazionali e delle autonomie locali, oltre che regolare il procedimento ordinario che vede un pari potere decisionale conferito al Parlamento Europeo e al Consiglio dell’UE.

Anche l’ordinamento italiano ha progressivamente cercato di dare maggior margine di azione all’istituzione politica democratica, prima con lo strumento della legge comunitaria e poi con la legge europea. A fianco dei Parlamenti nazionali, gli altri protagonisti nella formazione e attuazione del diritto derivato, quindi dei regolamenti e direttive dell’UE, sono le autonomie locali. Quindi trasparenza, democraticità e partecipazione sono le parole chiave del processo legislativo europeo contemporaneo.

Informazioni

Fonti e campo di applicazione del diritto dell’UE  – Factsheets del Parlamento Europeo https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/6/fonti-e-campo-di-applicazione-del-diritto-dell-unione-europea .

L’adattamento del diritto interno al diritto comunitario dopo il trattato di Lisbona, Larissa Pasotti, Rivista dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti  –  N.00 del 02.07.2010

Norme generali sulla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione Europea (Legge 234/2012) http://www.politicheeuropee.gov.it/it/normativa/approfondimenti-normativa/norme-generali-sulla-partecipazione-dellitalia-alla-formazione-e-allattuazione-della-normativa-e-delle-politiche-dellunione-europea-legge-2342012/ .

U. Draetta-F. Bestagno-A. Santini, Elementi di diritto dell’Unione europea – Parte istituzionale e Parte Speciale, Giuffrè Francis Lefebvre, Milano, 2018.

(Versione consolidata) Del Trattato sull’Unione Europea e del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea – Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, marzo 2010

[1] Esempi di direttive in ambito finanziario, di antiriciclaggio, di tabacco li troviamo nei seguenti articoli di G. Annunzi,  L. Venezia e G. Guerra: https://www.dirittoconsenso.it/2020/12/16/la-direttiva-pif/ ; https://www.dirittoconsenso.it/2020/10/26/normativa-europea-antiriciclaggio-quadro-generale/ ; https://www.dirittoconsenso.it/2020/05/30/normativa-sul-tabacco-ue/ .

[2] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al14548 .

[3] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM:l14547 . Esempio di procedura di infrazione per deficit eccessivo al seguente link: https://www.dirittoconsenso.it/2018/11/26/la-procedura-di-infrazione-per-deficit-eccessivo/ .

[4] Così si realizza il quinto comma dell’art. 117 della Costituzione, per cui le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla formazione degli atti normativi comunitari e provvedono all’attuazione e all’esecuzione degli accordi internazionali e degli atti dell’Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalità di esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza.

[5] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM:l14547 .


Cooperazione allo sviluppo

La cooperazione allo sviluppo dell'UE

La cooperazione allo sviluppo e l’aiuto umanitario nel quadro dell’Azione Esterna dell’UE

 

La cooperazione allo sviluppo e l’aiuto umanitario dell’UE

La cooperazione allo sviluppo e l’aiuto umanitario dell’UE è un settore della sua Azione Esterna[1] e una competenza concorrente su cui possono legiferare sia le istituzioni europee che gli Stati, in uno spirito di collaborazione e coordinamento. L’Unione, come i suoi Stati membri, si inserisce all’interno di una comunità internazionale, con cui condivide i valori della pace, della giustizia, della tutela dei diritti umani e dello sviluppo sostenibile. Perciò si preferisce parlare di cooperazione internazionale allo sviluppo, in quanto imprescindibile dalle relazioni tra Stati e continenti e rivolta a Paesi Terzi, soprattutto quelli in via di sviluppo (PVS).

Di seguito tratteremo prima i principi e i mezzi della cooperazione allo sviluppo e dell’aiuto umanitario nel quadro dell’azione esterna europea, con i dovuti riferimenti normativi (Trattato dell’UE, TUE, e Trattato sul Funzionamento dell’UE, TFUE), per poi passare a un breve focus sulla disciplina generale italiana per la cooperazione internazionale allo sviluppo.

 

Principi e obiettivi

Essendo inserita nel quadro dell’azione esterna dell’Unione, la sua cooperazione allo sviluppo si ispira ai seguenti principi (art. 21 TUE): democrazia, Stato di diritto, diritti dell’uomo, uguaglianza, solidarietà, diritto internazionale, pace, sviluppo sostenibile, multilateralismo.

Nello specifico la Parte V Titolo III del Trattato sul Funzionamento dell’UE (TFUE), artt. 208-214, si occupa della cooperazione allo sviluppo e aiuto umanitario dell’UE.

L’art. 208 rimanda ai principi dell’azione esterna (art. 21 TUE), aggiungendo le caratteristiche proprie del settore della cooperazione allo sviluppo: la complementarietà dell’azione dell’Unione e quella degli Stati, la trasversalità della materia e la multilateralità come modus operandi per concertarsi con le altre Organizzazioni Internazionali. L’obiettivo principale della politica dell’Unione nel settore della cooperazione allo sviluppo è l’eliminazione della povertà. Questo ben si allinea con gli Obiettivi di Sviluppo Sostenibile dell’Agenda 2030 delle Nazioni Unite. Infatti i programmi europei e nazionali in materia di cooperazione internazionale allo sviluppo devono tener conto di questi goals.

L’UE assieme agli Stati Membri si impegna, nell’imparzialità e neutralità, ad intervenire nei contesti post-conflittuali e investiti da calamità per assistere, proteggere e soccorrere le popolazioni nel quadro dell’aiuto umanitario (art. 214 TFUE).

Affiancata alla cooperazione allo sviluppo per i Paesi emergenti, vi è la cooperazione finanziaria, economica e tecnica rivolta a tutti i Paesi Terzi, non solo in via di sviluppo, che necessitano di assistenza (art. 212 TFUE).

 

Mezzi e azioni

Ai sensi dell’art. 4 TFUE, “nei settori della cooperazione allo sviluppo e dell’aiuto umanitario, l’Unione ha competenza per condurre azioni e una politica comune”, senza impedire agli Stati di esercitare la loro competenza in materia[2]. Il carattere concorrente di tale materia dunque richiede delle azioni complementari, coordinate e congiunte (artt. 210-211 TFUE), in uno spirito di collaborazione e massimizzazione dei risultati.

A livello procedurale le misure attuative della politica di cooperazione allo sviluppo dell’UE sono adottate per co-decisione da Parlamento europeo e Consiglio, secondo la procedura legislativa ordinaria (artt. 289 e 294 TFUE). In particolare le misure attuative possono riguardare dei programmi pluriennali o tematici (art. 209). L’Unione può anche stipulare accordi con Paesi Terzi (art. 218). La cooperazione allo sviluppo dell’UE è un settore trasversale che interessa indirettamente altre politiche, compresi il commercio e la gestione dei flussi migratori di provenienza extraeuropea, i cui Paesi di origine sono destinatari degli aiuti europei allo sviluppo[3]. Per tale trasversalità si è promosso l’impegno politico per una Policy Coherence for Development[4], tenendo conto degli obiettivi di sviluppo in tutti quei settori che possono avere un impatto sui PVS.

Tra gli strumenti finanziari alla cooperazione, sia interni che esterni al bilancio europeo, ritroviamo: contributi della Banca Europea per gli Investimenti (BEI) e della Banca Europea per la Ricostruzione e lo Sviluppo; European Development Fund, basato sull’accordo di Cotonou; Development Cooperation Instrument; European Neighbourhood Instrument for North Africa; European Instrument for Democracy and Human Rights; Emergency Trust Fund for Africa.

Il secondo braccio di questo settore rivolto ai Paesi terzi bisognosi è l’aiuto umanitario. Secondo l’art. 214 del TFUE, in combinato disposto con l’art. 21 TUE, tra i fini dell’azione esterna dell’Unione c’è quello di aiutare le popolazioni, i paesi e le regioni colpiti da calamità naturali o provocate dall’uomo, con azioni di assistenza, soccorso e protezione alle popolazioni vittime. Tra le cosiddette Missioni di Petersberg della Politica di sicurezza e difesa comune dell’UE (PSDC)[5] rientrano le missioni umanitarie e di soccorso (art. 43 TUE). Per realizzare tali azioni l’Unione si serve, assieme alle misure attuative dei co-decisori europei (Parlamento e Consiglio) e ai vari accordi, anche del corpo volontario europeo.

Vi è anche una forma di assistenza post-calamità assicurata agli Stati Membri in seguito ad un attacco terroristico, con l’attivazione della clausola di solidarietà (art. 222 TFUE), che può prevedere anche l’uso di mezzi militari. L’intervento solidale degli altri Stati deve essere richiesto dalle autorità nazionali dello Stato necessitante, mentre l’azione è coordinata dal Consiglio.

 

L’Italia per la cooperazione allo sviluppo

Quei principi ed obiettivi europei in materia di cooperazione allo sviluppo precedentemente esposti li ritroviamo ribaditi nella Legge italiana 125/2014 sulla “Disciplina generale sulla cooperazione internazionale per lo sviluppo”, che ben si allinea all’art. 11 della nostra Costituzione che enuncia il principio del rifiuto della guerra e i limiti alla sovranità nazionale per la pace e la giustizia globale. Importante elemento che caratterizza l’azione italiana in materia lo troviamo agli artt. 1 e 4 della Legge: il principio dell’appropriazione del processo di sviluppo da parte dei Paesi in cui si interviene, per assicurare l’utilizzo delle loro risorse materiali ed umane e il rispetto delle loro priorità nazionali.

All’art. 6 tra le attività principali vi è la partecipazione ai programmi di cooperazione allo sviluppo dell’UE: l’Italia partecipa alla definizione della politica di aiuto allo sviluppo dell’UE, contribuisce al suo bilancio e fondi, realizza progetti congiunti, esegue i programmi europei attraverso l’AICS (Agenzia Italiana per la Cooperazione allo Sviluppo). Ad essere coinvolte sono anche le autonomie locali, in virtù dell’art 117 della Costituzione che permette alle Regioni di avere relazioni internazionali e di partecipare in fase ascendente e discendente alla formazione delle politiche europee. Secondo l’art. 9 della Legge 125/2014 le Regioni e gli enti locali possono attuare le iniziative di cooperazione allo sviluppo e partecipare a partenariati territoriali per gli stessi fini.

Sono varie le istituzioni nazionali coinvolte nella cooperazione allo sviluppo, alle quali si aggiungono la società civile e i soggetti privati. Importante è il ruolo dell’AICS, subordinata agli indirizzi e al controllo del MAECI (Ministero degli affari esteri e della cooperazione internazionale). Essa si occupa dell’attuazione delle politiche di cooperazione, svolgendo attività tecnico-operative e propositive, di finanziamento, gestione e controllo delle iniziative. Riceve anche incarichi di esecuzione dei programmi e progetti europei (art. 17 L. 125/2014). L’Istituto Finanziario della cooperazione internazionale allo sviluppo è la Cassa Depositi e Prestiti S.p.A. (art. 22).

 

Conclusione

L’UE spende quasi l’1% del proprio PNL per l’aiuto allo sviluppo, rivolto soprattutto agli Stati più fragili e poveri (Least Development Countries, LDS). A titolo di esempio la cooperazione allo sviluppo e commerciale tra UE e Paesi in Via di Sviluppo è stata regolata tra l’altro dall’Accordo di Cotonou con i paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico)[6], di cui si attende un rinnovo, e dalla strategia comune Africa-UE (Joint Africa-EU Strategy): gli obiettivi comuni, ribaditi durante i summit con l’Unione Africana, rimangono lo sradicamento della povertà, la lotta al cambiamento climatico, il controllo della migrazione[7], la pace. Vediamo chiaramente come le priorità di politica interna si intrecciano con quelle di politica estera soprattutto quando sono poste in gioco questioni globali che richiedono azioni sinergiche di più continenti.

I negoziati sul Quadro finanziario pluriennale (MFF 2021-2027)[8], tenendo conto delle esigenze economiche per fronteggiare la pandemia, hanno portato allo stanziamento di circa 98 milioni per il capitolo di spesa “Vicinato e resto del mondo”. In dettaglio: 70 milioni per il programma “Strumento di Vicinato, cooperazione internazionale e cooperazione allo sviluppo” e 10 milioni per l’aiuto umanitario. L’UE e i suoi Stati membri insieme sono il primo donatore mondiale di aiuti[9]. Con l’emergenza sanitaria del COVID19 l’UE non si è preoccupata solo di sé stessa ma ha anche provveduto al sostegno dei suoi partner extraeuropei anche con il pacchetto di aiuti Team Europe[10]. Seppur bisogni fare ancora passi avanti, possiamo riconoscere l’esistenza di un’Europa solidale, alla cui costruzione contribuisce anche l’Italia. Siamo infatti il quarto paese del G7 ad investire di più in aiuto pubblico allo sviluppo[11].

Informazioni

Angela D’Ambrosio (a cura di), Relazioni UE-Africa: a che punto siamo?, CSI Bulletin, Centro Studi Internazionali, 26 novembre 2020 https://www.csinternazionali.org/uploads/2/8/5/4/2854018/relazioni_ue-africa_a_che_punto_siamo__csi_bulletin_2020_.pdf .

(Versione consolidata) Del Trattato sull’Unione Europea e del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea – Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, marzo 2010

Draetta-F. Bestagno-A. Santini, Elementi di diritto dell’Unione europea – Parte istituzionale e Parte Speciale, Giuffrè Francis Lefebvre, Milano, 2018.

[1] In due articoli precedenti abbiamo affrontato i settori dell’Azione Esterna PESC e Politica Commerciale Comune, disponibili ai seguenti link https://www.dirittoconsenso.it/2020/12/19/la-politica-estera-e-difesa-ue/ ; https://www.dirittoconsenso.it/2021/02/09/politica-commerciale-comune-ue/ .

[2] Tale settore infatti rientra tra le competenze concorrenti, cioè quelle in cui ex art.2 TFUE Unione e Stati possono legiferare. Gli Stati esercitano la loro competenza se l’Unione non ha esercitato la sua o ha cessato di farlo.

[3] Esiste un altro tipo di cooperazione, finanziaria ed economica, rivolta ai Paesi Terzi che non rientrano tra quelli in via di sviluppo (art. 212 TFUE).

[4] https://ec.europa.eu/international-partnerships/policy-coherence-development_en .

[5] https://www.dirittoconsenso.it/2019/07/03/la-politica-europea-in-materia-di-difesa/ .

[6] Tale accordo scadrà a dicembre 2020 e si discute ancora sul seguito.

[7] Per il Patto Europeo sulla Migrazione si veda l’articolo di Giorgia La Greca, disponibile al link https://www.dirittoconsenso.it/2020/11/19/patto-europeo-immigrazione-destino-diritto-di-asilo/ .

[8] Per più informazioni sul MFF visitare il sito del Parlamento Europeo al seguente link https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/29/multiannual-financial-framework ; MFF 2021-2027: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020R2093&from=EN .

[9] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/163/a-general-survey-of-development-policy .

[10] Per maggiori dettagli si veda l’articolo di Gaia Morosi al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2020/07/03/team-europe-sostegno-europeo-partner-post-covid-19/ .

[11] https://www.aics.gov.it/oltremare/rubriche/interviste/intervista-alla-nuova-vice-ministra-degli-esteri-emanuela-del-re/ .


Politica commerciale comune

La politica commerciale comune dell'UE

La politica commerciale comune: un settore dell’Azione Esterna dell’Unione Europea

 

Cos’è la politica commerciale comune

La politica commerciale comune è un settore dell’Azione Esterna dell’UE, che come abbiamo visto nell’articolo del 19 dicembre scorso, comprende tra l’altro anche la Politica Estera e di Difesa[1]. L’UE, essendo soggetto giuridico internazionale (art. 47 TUE) ha la capacità di poter adottare atti unilaterali che hanno ripercussioni su Stati Terzi e di poter stipulare accordi internazionali (art. 216 TFUE).

Sappiamo che entro i confini europei vige il mercato interno, con conseguente libera circolazione delle merci e il divieto di dazi doganali interni e di altri tipi di restrizione equivalenti (art. 28 TFUE). La volontà di abbattere gli ostacoli al libero scambio commerciale caratterizza anche l’Azione Esterna dell’UE (art. 206 TFUE), seppur in quest’ultimo caso la liberalizzazione è progressiva e si coordina con gli impegni in sede WTO (World Trade Organization). L’unione doganale comporta una uniforme politica di esportazione ed importazione verso/da Stati terzi, basata sulla Tariffa Doganale Comune (TEC o TDC o TARIC[2]), che vale per tutti gli Stati membri che commerciano con paesi extra-europei.

 

Normativa e procedure

La politica commerciale comune è una competenza esclusiva dell’UE, che si accosta al funzionamento del mercato interno, il quale si configura come un’unione doganale che assicura la libera circolazione interna delle merci, compresi i prodotti di Paesi Terzi in libera pratica (art. 28 TFUE[3]). Tra le finalità di tale unione vi è quella di promuovere gli scambi commerciali fra Stati membri e Paesi terzi (art. 32 TFUE). L’art. 21 del TUE (Titolo V – Azione Esterna) elenca i fini delle relazioni internazionali dell’Unione, tra cui quello di incoraggiare l’integrazione di tutti i Paesi nell’economia mondiale, anche con l’abolizione delle restrizioni agli scambi internazionali.

La politica commerciale comune è fondata su principi uniformi che devono ispirare soprattutto: le modifiche tariffarie, gli accordi commerciali, gli aspetti commerciali della proprietà intellettuale, gli Investimenti Diretti Esteri (IDE), la liberalizzazione, la politica di export e la protezione commerciale (art. 207 TFUE).

Il Trattato di Lisbona (2009) ha rafforzato il ruolo del Parlamento Europeo nelle materie del commercio e degli investimenti. A livello procedurale (art. 207 TFUE) il quadro attuativo della politica commerciale comune è oggetto di deliberazione del Parlamento Europeo e del Consiglio secondo la procedura legislativa ordinaria (art. 294 TFUE). Mentre la Commissione esprime raccomandazioni e dirige i negoziati per gli accordi commerciali con i Paesi Terzi, il Consiglio li conclude deliberando ora a maggioranza qualificata ora all’unanimità (artt. 207 e 218)[4]. Per la negoziazione e ratificazione degli accordi commerciali internazionali il consenso del Parlamento Europeo è obbligatorio (art. 218).

Il Consiglio, su proposta della Commissione, stabilisce i dazi della Tariffa Esterna Comune  (TEC) da applicare nelle relazioni commerciali con l’Estero (art. 31 TFUE). Assieme alla libera circolazione delle merci (dimensione interna) e alla politica commerciale comune (dimensione esterna), la TEC è funzionale al mercato interno e all’unione doganale. A tal proposito si applica il Regolamento (UE) n. 952/2013 che istituisce il codice doganale dell’Unione.

La Commissione e il Consiglio assicurano la coerenza tra i vari settori dell’Azione Esterna, che comprende la politica commerciale, e tra essa e le altre politiche, con l’assistenza dell’Alto Rappresentante per gli affari esteri ogni qualvolta sia implicata la Politica estera, di sicurezza e di difesa. A titolo di esempio la politica commerciale può toccare quest’ultimo ambito quando negli scambi sono coinvolti gli armamenti. Perciò il fine economico deve essere bilanciato con i valori europei di pace e sicurezza per assicurare una coerenza di azioni.

Vi sono inoltre delle misure volte a contrastare le pratiche illecite degli Stati Terzi: come quelle anti-dumping per evitare che il prezzo applicato a una merce importata nell’Unione sia inferiore al prezzo applicato alla stessa merce nel mercato mondiale. I beni importati dall’estero che ricevono sovvenzioni pubbliche da Stati Terzi sono soggetti a dazi compensativi al momento della loro importazione nel mercato europeo, per tutelare le industrie dell’Unione. Inoltre quando un Paese Terzo ostacola il libero commercio, come è accaduto con Trump nei confronti di certi prodotti europei, l’Unione, prima di avviare una rappresaglia aumentando i dazi nelle relazioni commerciali con quel Paese, è chiamata ad avviare consultazioni per la risoluzione della controversia avvalendosi del sistema della WTO.

 

La strategia commerciale dell’UE

La politica commerciale comune è uno dei settori in cui gli Stati membri hanno facilmente ceduto la propria sovranità, riconoscendo la necessaria azione comune per la massimizzazione degli obiettivi di sviluppo.

Nel 2015 la Commissione Juncker ha avviato la Strategia “Trade for all”[5] per delle relazioni commerciali più trasparenti e orientate alla promozione dei valori europei, compresi lo sviluppo sostenibile, i diritti umani, la good governance, gli alti standard qualitativi (salute, protezione dei consumatori, sicurezza). A tal fine sono rivolti i vari Accordi di libero scambio (Free Trade Agreements, FTAs) con Canada, Singapore, Corea del Sud, Vietnam e Giappone. Sono stati aperti i negoziati con Tunisia, Indonesia, Australia, Nuova Zelanda e Filippine. Su questa linea si mantiene la Strategia Europa 2020 per una maggiore competitività e sostenibilità[6].

Per facilitare gli scambi e rendere più accessibili i mercati, l’UE nel 2017 ha concluso l’accordo commerciale con il Canada, EU-Canada Comprehensive Economic and Trade Agreement and Strategic Partnership Agreement, il CETA. Di segno opposto il negoziato con gli Stati Uniti per il Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP), che non si è concluso per l’opposizione protezionistica dell’amministrazione Trump. Esso risulta dunque sospeso.

L’UE è ben inserita nei contesti multilaterali coinvolgenti le pratiche commerciali, come l’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO), la quale fornisce meccanismi di risoluzione delle controversie commerciali, di cui l’Unione si è molto servita negli anni: è stata coinvolta in circa 180 controversie. In questi casi è rappresentata dalla Commissione Europea. Dunque presso l’OMC l’Unione Europea agisce come un unico attore. L’UE, essendo parte dell’Organizzazione Mondiale del Commercio (WTO), ha integrato nella sua politica commerciale anche gli accordi GATT (General Agreement on Tarifs and Trade). In questa sede, durante i negoziati e per la conclusione di accordi con altri Stati Terzi, l’UE per le materie di sua esclusiva competenza sostituisce i suoi Stati membri.

La politica commerciale comune dell’UE è strettamente legata alla sua politica di sviluppo dei Paesi più poveri del mondo. In un prossimo articolo ci concentreremo sulla cooperazione allo sviluppo, altro pilastro dell’Azione Esterna Europea. Va ora ricordato il regime preferenziale applicato al commercio con i Paesi ACP (Africa, Caraibi e Pacifico), con cui si instaurano gli accordi di partenariato economico (EPAs, Economic Partnership Agreements) che assicurano un accesso preferenziale nel mercato interno ai prodotti di questi Paesi (Generalised Scheme of Preferences[7]). Questo avviene nel rispetto delle regole della WTO. Gli scambi con tali paesi sono subordinati al rispetto dei principi internazionali relativi ai diritti umani e dei lavoratori e alla tutela ambientale. L’iniziativa “Tutto tranne le armi” limita l’importazione di beni da quei Paesi, escludendo armi e munizioni. Rimangono tuttavia diffusi nella prassi relazioni commerciali bilaterali con Stati di dubbia democraticità, come il caso italiano della vendita di fregate della Fincantieri all’Egitto. 

 

Attuali sviluppi in materia

Tra le discussioni attuali, che interessano l’Azione Esterna dell’UE in generale e la politica commerciale comune in particolare, rientra la Brexit, che vedrà un Regno Unito che dall’unione doganale passerà a una politica commerciale nazionale che lo caratterizza come Stato Terzo e non più Stato Membro. Chi esce dall’unione dovrà definire una propria politica commerciale, compresi i dazi e i contingentamenti da applicare nelle relazioni con l’estero. Le negoziazioni tra UK e UE si sono concluse alla vigilia di Natale di quest’anno. Esse si sono affiancate, in questi ultimi anni, alle discussioni in seno all’Organizzazione mondiale del commercio (WTO), con cui bisogna sempre confrontarsi. Come riporta l’Agenzia italiana delle Dogane e dei Monopoli sul suo sito istituzionale, dopo il 31 dicembre 2020 il Regno Unito non (è) più parte del territorio doganale e fiscale (IVA e accise) dell’Unione Europea. La circolazione delle merci tra UK e UE verrà regolata dall’accordo appena siglato e tuttora in corso di formalizzazione[8].

Si ricollegano alla politica commerciale comune anche gli sviluppi prossimi delle relazioni transatlantiche sotto l’amministrazione Biden, che auspicabilmente si differenzierà da quella precedente per un allentamento della stretta protezionistica in ambito commerciale. Il tempo ci dirà se ritornerà sul tavolo dei negoziati il TTIP.

In conclusione possiamo dire che la globalizzazione economica porta con sé dei vantaggi comparati (David Ricardo). È perciò interessante notare come la liberalizzazione degli scambi con i Paesi Terzi ha un impatto positivo del 2% sul PIL europeo e in alcuni casi la bilancia commerciale pesa a nostro favore (le esportazioni europee superano le importazioni dall’estero), eccetto il caso della Cina che vede un trend negativo per l’Europa di circa -160 punti nella bilancia commerciale a “svantaggio” dell’UE (2019)[9]. Tra i principali Paesi destinatari dei prodotti europei vi sono: gli USA seguiti da Regno Unito, Cina, Svizzera e Russia. L’UE è il principale partner commerciale della Cina: i loro scambi valgono 1 miliardo e mezzo al giorno[10]. Dunque le sfide prossime per l’UE si giocheranno anche nel campo del commercio internazionale.

Informazioni

(Versione consolidata) Del Trattato sull’Unione Europea e del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea – Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, marzo 2010.

U. Draetta-F. Bestagno-A. Santini, Elementi di diritto dell’Unione europea – Parte istituzionale e Parte Speciale, Giuffrè Francis Lefebvre, Milano, 2018.

[1] Su questi argomenti si consigliano i seguenti articoli: “La Politica estera e di difesa (PESC e PSDC) interna all’Azione Esterna dell’UE” https://www.dirittoconsenso.it/2020/12/19/la-politica-estera-e-difesa-ue/ ; “La politica europea in materia di difesa” https://www.dirittoconsenso.it/2019/07/03/la-politica-europea-in-materia-di-difesa/ .

[2] Per maggiori informazioni visitare il seguente sito: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al11003 .

[3] Il divieto di dazi doganali e fiscali si applica anche ai prodotti provenienti da paesi terzi che si trovano in libera pratica negli stati membri, cioè quei prodotti per cui sono state già adempiute le dovute procedure per la riscossione senza ristorno dei dazi o tasse equivalenti in fase di importazione in uno stato membro (artt. 28-29 TFUE).

[4] L’unanimità al Consiglio per la negoziazione e conclusione di accordi commerciali con Paesi Terzi o altre Organizzazioni internazionali è prevista nei seguenti casi: settore degli scambi di servizi; aspetti commerciali della proprietà intellettuale e degli IDE (Investimenti Diretti Esteri); quando è richiesta l’unanimità per l’adozione di norme interne; settore dei servizi audiovisivi e culturali che possono pregiudicare la diversità culturale e linguistica dell’Unione; settore dei servizi sociali, dell’istruzione e della sanità con rischio di perturbazione dell’organizzazione nazionale di tali servizi e di pregiudizio alla competenza nazionale per la loro prestazione.

Per il settore dei trasporti si applicano le norme del Titolo VI della Parte Terza del TFUE e l’art. 218.

[5]https://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-a-balanced-and-progressive-trade-policy-to-harness-globalisation/file-trade-for-all-strategy .

[6] A tal proposito consigliamo i seguenti articoli: https://www.dirittoconsenso.it/2020/07/30/presidenza-tedesca-consiglio-ue-covid19/ ; https://www.dirittoconsenso.it/2020/06/25/green-deal-europeo-europa-sostenibile-entro-2050/ .

[7] Il GSP elimina i dazi all’importazione dei prodotti che entrano nel mercato dell’UE provenienti da paesi in via di sviluppo vulnerabili, aiutandoli nella lotta alla povertà e a creare posti di lavoro basati su valori e principi internazionali, compresi i diritti umani.

[8] Si fa riferimento al testo di accordo di circa 1200 pagine presentato alla vigilia di Natale e che dovrà fare i conti ancora con gli ostacoli della sua implementazione e l’approvazione del Parlamento Europeo. La Parte III dell’accordo riguarda il commercio: https://www.adm.gov.it/portale/documents/20182/4527682/draft_eu-uk_trade_and_cooperation_agreement.pdf/cec68bf7-3e77-41da-a04d-431ead507537 .

[9] Si veda la tabella riportata al seguente link: https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/160/the-european-union-and-its-trade-partners

[10] https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/182/east-asia .


Politica Estera e di Difesa UE

La Politica estera e di difesa dell'UE

La Politica estera e di difesa (PESC e PSDC) interna all’Azione Esterna dell’UE

 

La PESC e la PSDC: settori dell’Azione Esterna dell’UE

L’azione esterna dell’UE è vasta e tocca diversi ambiti: la Politica estera e di sicurezza comune (PESC), la Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC), la politica commerciale, la cooperazione allo sviluppo, l’aiuto umanitario e la solidarietà tra gli Stati. L’UE inoltre si inserisce all’interno del sistema ONU e NATO: perciò si dibatte sull’evoluzione verso una politica europea di difesa e sicurezza che sia più indipendente e rafforzata. Essa sembra a volte inghiottita dal sistema NATO manifestando una certa debolezza di fronte alle superpotenze.

Per capire come l’UE gestisce i propri Affari Esteri, comprese le missioni sul campo, esporremo inizialmente i principi e gli obiettivi generali dell’azione esterna dell’UE (§1), per poi passare ad analizzare la Politica estera e di difesa dell’UE (PESC e PSDC), con i dovuti riferimenti normativi ai Trattati sull’UE e sul funzionamento dell’UE (d’ora in poi TUE e TFUE). Ai prossimi articoli rinviamo gli altri settori dell’azione esterna europea.

In particolare vedremo come la Politica estera e di difesa dell’UE si articola in:

  • una Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) per la gestione degli Affari Esteri europei (§2)
  • una Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC) per gli aspetti più operativi e militari (§3)
  • un Servizio per l’Azione Esterna (SEAE), struttura di supporto alle precedenti politiche (§4)

 

Obiettivi e principi dell’Azione Esterna dell’UE

Quello che ispira l’azione interna[1] ispira anche l’azione esterna dell’UE (art. 21 TUE) e quindi la sua politica estera e di difesa: la promozione della democrazia, dei diritti umani, dello Stato di diritto, del multilateralismo, della pace, della solidarietà tra i popoli, dello sviluppo sostenibile, il rispetto del diritto internazionale, la difesa dei propri valori e della propria sicurezza[2].

L’azione esterna è in generale la capacità di poter adottare atti unilaterali che hanno ripercussioni su Stati Terzi e di poter stipulare accordi internazionali (art. 216 TFUE). L’UE può far questo in quanto dotata di personalità giuridica di diritto internazionale (art. 47 TUE), dunque titolare di diritti ed obblighi discendenti dall’ordinamento internazionale e capace di farli valere.

Altro importante principio che caratterizza l’azione esterna dell’UE è la coerenza (art. 13, 21, 26 TUE e art.7 TFUE) tra politica interna ed estera, tra le politiche interne stesse e tra l’azione comunitaria e quella dei singoli Stati[3].

La politica estera e di difesa dell’UE è fondata anche sulla solidarietà politica tra gli Stati membri (art. 24 TUE). Ciò implica la preferenza per una convergenza di azioni ed interessi, per uno spirito di collaborazione tra Stati e tra questi e le istituzioni europee. Questo deve interessare non solo la fase decisionale, ma anche quella operativa ed esecutiva. Il coordinamento si rende possibile anche quando gli Stati membri appoggiano le posizioni dell’UE all’interno delle altre Organizzazioni Internazionali (art. 34 TUE): ciò permette agli Stati membri di dimostrarsi sempre parte di un fronte comune europeo anche se occupano posizioni di rappresentanza nazionale. Tuttavia in materia di Difesa, competenza prettamente statale, le divergenze tra gli Stati sono ancora visibili, ostacolando il progetto di una maggiore integrazione in questo ambito.

 

La Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC)

Questo è il settore più ampio e controverso dell’azione esterna dell’UE[4]. Con il Trattato di Lisbona (2007) si elimina la divisione in pilastri dell’UE[5], la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) diventa settore dell’Azione Esterna e si mantiene il metodo intergovernativo, a scapito di quello comunitario, per la presa di decisioni in materia (prevalenza della regola dell’unanimità). Altra importante novità è la nascita dell’Alto rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza (AR/VR), una sorta di Ministero degli Esteri europeo.

L’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (AR) è una figura chiave per le relazioni esterne dell’UE: esso, nominato dal Consiglio Europeo, indossa “due cappelli”, ricoprendo sia la posizione di vicepresidente alla Commissione (VP) sia di Presidente del Consiglio in formazione Affari Esteri. Le sue principali funzioni sono: avanzare proposte al Consiglio per elaborare la politica estera; dirigere le delegazioni dell’UE all’estero; vigilare sulla coerenza dell’azione esterna assieme alle altre istituzioni (artt. 26, 27 TUE); attuare la politica estera e di difesa dell’UE in qualità di mandatario del Consiglio. All’italiana Federica Mogherini è succeduto lo spagnolo Josep Borrell, attuale AR/VP.

Il Trattato di Lisbona ha anche previsto come organo della PESC il Presidente del Consiglio Europeo, che ricopre ormai una carica permanente (due anni e mezzo di mandato) per garantire la continuità e coerenza dell’azione esterna dell’UE. Prima di Lisbona era prevista la presidenza a rotazione semestrale. Attualmente tale carica è ricoperta dal belga Charles Michel. Tale Presidente assieme a quello della Commissione si occupa della rappresentanza esterna dell’Unione nelle materie di Politica Estera e di Sicurezza comune che non rientrano nelle attribuzioni dell’Alto Rappresentante (art. 15 TUE).

Come notiamo a livello istituzionale la politica estera e di difesa dell’UE non ha un unico volto: diverse istituzioni sono chiamate in causa in fase di elaborazione, decisione, attuazione di tale politica. Questo manifesta la volontà del legislatore europeo di trovare un compromesso tra l’esigenza di rendere la politica estera europea più comunitaria possibile, sottraendola all’unilateralismo, e le pressioni di certi Stati più sovranisti e difensori del proprio peso internazionale. Più volte la Gran Bretagna, scontrandosi con Francia e Germania, ha ostacolato lo sviluppo verso una maggiore autonomia strategica dell’UE.

Seppur la politica estera europea è indipendente da quella dei singoli Stati, per la sua formazione ed esecuzione sono necessari i meccanismi di concertazione tra Stati all’interno delle istituzioni europee (Consiglio e Consiglio Europeo[6]), per una convergenza di azioni e un approccio comune (Art. 32 TUE). La PESC è una competenza né esclusiva né concorrente, ma sui generis, in quanto limitata solo nei fini dai Trattati, ma per i mezzi sta agli Stati decidere in sede di Consiglio e Consiglio Europeo. È previsto un ruolo marginale del Parlamento Europeo e della Commissione. Proceduralmente il Consiglio delibera su proposta dell’Alto Rappresentante, previa consultazione del Parlamento Europeo e approvazione della Commissione (art. 27 TUE). Le decisioni del Consiglio sono vincolanti.

Non si applica in questo ambito il principio di sussidiarietà (art. 5 TUE) né quello di flessibilità (art. 352 TFUE).

Possiamo allora dire che la caratteristica dell’azione esterna UE in ambito di politica estera e di difesa comune è la prevalenza del metodo intergovernativo e della regola dell’unanimità nel processo decisionale. Ciò vuol dire che prevalgono i particolari interessi degli Stati in fase decisionale, mentre resta marginale il ruolo delle istituzioni rappresentative dell’interesse comune europeo (PE, Commissione, Corte di Giustizia[7]). Interessante aspetto della regola dell’unanimità è l’astensione, che non pregiudica l’adozione di una decisione a meno che non rappresenti 1/3 degli Stati equivalente ad 1/3 della popolazione europea, nel qual caso la decisione non è presa.

La Politica Estera Europea è fatta anche di un insieme di accordi bilaterali con i Paesi Extra-europei coinvolti nella gestione dei flussi migratori. Questo si intreccia anche con altri settori dell’Azione Esterna dell’UE, che approfondiremo nei prossimi articoli. Per ora basta citare la passata operazione navale dell’UE nel mar Mediterraneo, Operazione Sophia, a cui è succeduta l’attuale Operazione IRINI[8]: esse rappresentano un esempio di integrazione delle forze militari e di polizia europee. Questo impegno è stato avviato anche su impulso dell’Alto Rappresentante. Per capire come si muove l’UE sul piano operativo bisogna analizzare la PSDC come esposta di seguito.

 

La Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC)

Il braccio operativo della Politica estera e di difesa dell’UE è costituito dalla Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC) e dal SEAE (Il Servizio Europeo per l’Azione Esterna)[9].

La suddetta politica offre i mezzi militari e civili per gli interventi all’estero (Missioni di Petersberg[10]). Ai sensi dell’art. 42 del TUE un’evoluzione ulteriore è possibile con il passaggio a una difesa comune, che richiede l’unanimità del Consiglio Europeo, oppure con l’instaurazione di una cooperazione strutturata permanente tra Stati militarmente più capaci[11].

Al 1999 (Vertice di Helsinki) risale il progetto di una difesa comune che si configura come istituzione di una Forza Militare Europea di Reazione Rapida per la gestione delle crisi. L’obiettivo era quello di poter dispiegare sul terreno ed entro 60 giorni un massimo di 60 mila effettivi – forze militari messe a disposizione dagli Stati Membri – per le missioni umanitarie, di mantenimento della pace e di gestione delle crisi.

Il Vertice di Nizza del 2001 ha portato alla formazione di strutture politiche e militari permanenti. In questa occasione la PSDC diventa ufficialmente parte della PESC[12]. Rimane dunque la messa a disposizione da parte di ogni Stato Membro di proprie forze armate per le Missioni Petersberg. La procedura per l’intervento prevede la proposta dell’Alto Rappresentante o di uno Stato Membro, a cui segue la decisione del Consiglio che ne stabilisce obiettivi, portata e modalità. Gli Stati offrono i loro contributi, risorse militari e civili o forze multinazionali (gruppi di Stati Membri). Un esempio di forza multinazionale è stato l’EUROFOR (EUropean Rapid Operational FORce), che ha riunito forze francesi, italiane, spagnole e portoghesi per interventi al servizio dell’UE e della NATO (es. in Albania) nei primi anni Duemila. Ogni azione in ambito PESC e PSDC deve essere compatibile con gli impegni assunti in sede NATO. Come coordinarsi con la NATO, visto che alcuni Stati dell’Unione sono anche membri dell’Alleanza? Il coordinamento è disciplinato dall’accordo BerlinPlus[13].

Prima di arrivare a un ulteriore sviluppo tecnico-militare con il progetto di un vero e proprio Esercito Europeo bisogna tuttavia aspettare che si configuri una volontà politica tra gli Stati Membri di cedere la propria sovranità nel campo della difesa e sicurezza, senza lasciare la politica estera e di difesa dell’UE in un limbo o impasse. Tale volontà sembra venir meno di fronte ai sovranismi emergenti in Europa, che hanno per esempio portato all’uscita del Regno Unito, che contribuiva al settore della Difesa seppur sempre restio all’idea di un esercito europeo. Inoltre partendo dal presupposto di una complementarietà tra UE e NATO non si ritengono finora necessarie duplicazioni. Una maggiore autonomia strategica richiede ulteriori costi, mentre dipendere militarmente dai propri alleati è certamente più economico, come sottolinea l’Alto Rappresentante Josep Borrell in un’intervista a Euronews[14]. Quest’ultimo ha ricordato che l’Unione Europea, seppur necessiti di maggiore autonomia, non è e non ha l’ambizione di essere un’unione militare.

 

Il Servizio Europeo per l’Azione Esterna (SEAE)

Il SEAE (Servizio Europeo per l’Azione Esterna), operativo dal 2011, è la struttura di supporto dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza (art. 27 TUE) e riunisce funzionari provenienti sia dalla Commissione che dal Consiglio, oltre ai diplomatici delle delegazioni UE all’estero (rappresentanti speciali)[15]. Il suo personale dunque ha tre origini diverse: le due Direzioni (RELEX e DEVELPMENT) della Commissione Europea, la DG e il Segretariato del Consiglio (compreso il Comitato Militare e i centri operativi e di pianificazione), i corpi diplomatici degli Stati Membri[16].

Si aggiungono i Rappresentanti speciali dell’UE (diplomatici) inviati nei paesi segnati da crisi e conflitti, che richiedono la difesa degli interessi europei, della pace e dello stato di diritto.

Tra gli strumenti finanziari ed operativi del SEAE ricordiamo lo Strumento di politica estera (FPI), il Fondo Europeo di Sviluppo (FES) e lo Strumento per il vicinato europeo (ENI).

L’UE inoltre coopera con gli organi delle Nazioni Unite e degli istituti specializzati delle Nazioni Unite, il Consiglio d’Europa, l’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE) e l’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) (art. 220 TFUE). Presso tali organizzazioni vi sono le delegazioni in rappresentanza dell’UE, che cooperano con le missioni diplomatiche degli Stati Membri.

Oltre le delegazioni UE nelle altre Organizzazioni Internazionali, anche i suoi rappresentanti diplomatici nei Paesi Terzi coordinano ed esprimono le posizioni dell’UE[17]: essi parlano dunque parlano a nome dell’Unione negli ambiti di sua competenza e previo accordo con gli Stati membri. Il problema si pone soprattutto a livello multilaterale, quando l’UE, solita ricoprire posizioni di osservatore, dunque senza alcun’influenza nelle prese di decisione, deve esprimere la posizione comune su certi argomenti che non sempre trovano l’unanime accordo tra i suoi Stati.

 

Ultimi sviluppi e conclusioni

Negli ultimi anni sono emerse diverse iniziative nel campo della Politica estera e di difesa dell’UE, tra cui ricordiamo la PESCO[18] (Permanent Structured Cooperation), prevista dai Trattati e il Fondo Europeo di Difesa (7 miliardi da investire nel prossimo settennio[19]). Una maggiore autonomia strategica richiede una stessa cultura strategica, cioè interpretare il mondo allo stesso modo (J. Borrell). Perciò l’attuale Presidenza tedesca al Consiglio si è posta come obiettivo lo sviluppo di un documento (Strategic Compass) con cui individuare minacce e rischi, obiettivi e impegni condivisi nel campo della security policy. L’Alto Rappresentante si occuperà di un’analisi dei rischi che sarà alla base di un dialogo strategico strutturato tra gli Stati Membri. Verranno affrontate i temi della gestione della crisi, della resilienza, delle capacità civili e militari e dei partenariati. L’obiettivo è rendere l’Europa un security provider più forte e credibile. L’Agenzia Europea per la Difesa giocherà un ruolo chiave nello sviluppo tecnologico strategico-militare.

Il passaggio a una difesa comune, che darebbe maggiore spessore al ruolo strategico-militare dell’UE a livello internazionale, quindi alla sua politica estera e di difesa, richiede l’unanimità del Consiglio Europeo e se si vuole renderla oggetto di una cooperazione rafforzata (art. 326 TFUE) necessita dell’unanime consenso del Consiglio. Sta dunque ai singoli Stati accettare una tale evoluzione, considerando che ad alcuni di loro basta il proprio peso politico-militare nel contesto dell’Alleanza Nord-Atlantica. Dunque l’efficacia e coerenza della politica estera e di difesa dell’UE risultano ancora non pienamente garantite, poiché non è ancora chiara la volontà di rafforzare la cooperazione, come dimostrato dai negoziati sul Quadro Finanziario Pluriennale europeo (2021-2027) che ha ridotto di gran lunga gli stanziamenti per la Difesa (13,2 mld).

L’UE si conferma storica e fedele Alleata interna al Patto Nord-Atlantico e principale persecutrice dei fini impartiti dalle Nazioni Unite. Il suo ruolo sarà davvero appoggiato dalla nuova presidenza americana, rinnovando la cooperazione con il Vecchio Continente e alleggerendo i toni anche nell’ambito del libero commercio mondiale e del cambiamento climatico? Questo – finora solo dichiarato – ritorno all’atlantismo del Presidente Biden è in contrasto con l’amministrazione precedente, più egocentrica e focalizzata sulla sponda del Pacifico. L’approccio trumpiano aveva tuttavia spinto gli europei a riconsiderare un rafforzamento dell’Unione in tema di Difesa per colmare la grande assenza americana. L’attuale presidente francese, Emmanuel Macron, l’anno scorso ha osato accennare a una presunta “morte celebrale” della NATO (fonte Euronews), un’occasione per rendere l’UE una potenza geopolitica. Eppure con l’arrivo di Biden la NATO forse ritornerà ai tempi d’oro. Così si rischia di vedere la NATO e una maggiore autonomia strategica europea come avversarie non coesistibili. Una visione che pecca di un riduzionismo (legittimo) dell’Alleanza Atlantica a mero braccio militare al servizio degli Stati Uniti. Lo stesso Alto Rappresentante Josep Borrell considera tale visione come “a very bad approach”.

Nobody want to be dependent. We want to be autonomous in order to face the problems with our capacities, doing that with our partners when possible and alone if necessary.” – J. Borrell Fontelles, Alto Rappresentante per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza dell’UE[20].

Informazioni

(Versione consolidata) Del Trattato sull’Unione Europea e del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea – Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, marzo 2010

F. Zamponi, Il Progetto di difesa europea: le attuali prospettive, https://www.difesa.it/SMD_/CASD/IM/CeMiSS/Pubblicazioni/Documents/Contributi/Zamponi/Zamponi.pdf .

J. Borrell, European Defence Agency: Remarks by the High Representative/Vice-President, https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/89945/european-defence-agency-remarks-high-representativevice-president-josep-borrell-annual-virtual_en .

Osservatorio di Politica Internazionale, a cura di IAI (Istituto Affari Internazionali), La Politica estera dell’Unione europea dopo Lisbona, n. 72 – febbraio 2013

Regola dell’unanimità, https://www.consilium.europa.eu/it/council-eu/voting-system/unanimity/# .

Stefano Pioppi, Dov’è finita la Difesa comune? Ecco cosa ha deciso il Consiglio europeo, articolo su formiche.net https://formiche.net/2020/07/difesa-comune-consiglio-europeo/ .

Strategic Compass: Developing strategic principles, https://www.eu2020.de/eu2020-en/news/article/eu-defense-strategic-compass-foreign-policy/2377030 .

 U. Draetta-F. Bestagno-A. Santini, Elementi di diritto dell’Unione europea – Parte istituzionale e Parte Speciale, Giuffrè Francis Lefebvre, Milano, 2018.

[1] Art. 3 TUE: 1. L’Unione si prefigge di promuovere la pace, i suoi valori e il benessere dei suoi popoli. 2. L’Unione offre ai suoi cittadini uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne, in cui sia assicurata la libera circolazione delle persone insieme a misure appropriate per quanto concerne i controlli alle frontiere esterne, l’asilo, l’immigrazione, la prevenzione della criminalità e la lotta contro quest’ultima. 3. L’Unione instaura un mercato interno. Si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato su una crescita economica equilibrata e sulla stabilità dei prezzi, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, che mira alla piena occupazione e al progresso sociale, e su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente. Essa promuove il progresso scientifico e tecnologico. L’Unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociali, la parità tra donne e uomini, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore. Essa promuove la coesione economica, sociale e territoriale, e la solidarietà tra gli Stati membri. Essa rispetta la ricchezza della sua diversità culturale e linguistica e vigila sulla salvaguardia e sullo sviluppo del patrimonio culturale europeo. (…)

[2] “Nelle relazioni con il resto del mondo l’Unione afferma e promuove i suoi valori e interessi, contribuendo alla protezione dei suoi cittadini. Contribuisce alla pace, alla sicurezza, allo sviluppo sostenibile della Terra, alla solidarietà e al rispetto reciproco tra i popoli, al commercio libero ed equo, all’eliminazione della povertà e alla tutela dei diritti umani, in particolare dei diritti del minore, e alla rigorosa osservanza e allo sviluppo del diritto internazionale, in particolare al rispetto dei principi della Carta delle Nazioni Unite.” (art. 3.5 TUE)

[3] A vigilare sulla coerenza sono la Commissione, il Consiglio e l’Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri.

[4] Prima di arrivare all’assetto normativo attuale, dagli anni ‘50 fino a Lisbona sono stati molti i progetti più o meno audaci per la costruzione di una politica estera ora più comunitaria ora più intergovernativa (Piani Pleven e Fouchet, UEO, Rapporto Davignon). Col trattato di Maastricht (1993) la Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) diventa il Secondo Pilastro dell’UE. Nel frattempo a livello operativo l’Unione Europea Occidentale (UEO), creata nel dopoguerra, assieme alla NATO garantiva la sicurezza in Europa con forze armate convenzionali per missioni umanitarie e di prevenzione e gestione di conflitti e crisi (Missioni di Petersberg). L’UEO, oggi inglobata nella Politica di Sicurezza e Difesa Comune (PSDC), ha cessato di esistere nel 2011.

[5] Infatti il trattato di Maastricht (1992) aveva modificato i precedenti trattati europei e  creato un’Unione europea fondata su tre pilastri: le Comunità europee, la politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la cooperazione in materia di giustizia e affari interni (GAI). https://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/it/FTU_1.1.3.pdf .

[6] Mentre il Consiglio Europeo (capi di Stato e di Governo) definisce la strategia generale e l’orientamento politico, impartendo direttive di massima, il Consiglio si occupa dell’attuazione della politica e degli interventi operativi. Il Consiglio, con le sue decisioni vincolanti, in pratica definisce nel dettaglio la posizione e l’azione comune (obiettivi, portata e mezzi).

[7] Mentre il Parlamento Europeo ha funzioni consultive e di controllo indiretto in ambito PESC (approvazione Commissione, di cui fa parte l’Alto Rappresentante, e approvazione del bilancio, comprensivo delle spese militari), la Corte di Giustizia è incompetente in ambito PESC (art. 24 TUE), ad eccezione dell’applicazione della clausola di bilaterizzazione all’art. 40 e del controllo di legittimità degli atti del Consiglio che prevedono misure restrittive su persone fisiche (art. 275 TFUE).

[8] Sulle due Operazione, Sophia e IRINI, si suggerisce l’articolo di Gaia Morosi https://www.dirittoconsenso.it/2020/06/09/da-sophia-a-irini-lunione-europea-nel-mediterraneo/ .

[9] A promuovere lo sviluppo tecnologico militare è l’Agenzia di difesa europea, mentre i Comitati politico-militari e lo Stato Maggiore dell’UE offrono assistenza ed esperienza per l’elaborazione delle strategie di intervento.

[10] Compiti umanitari (HSO), di evacuazione di civili da aree di conflitto (NEO), di peace-keeping(PKO), di gestione delle crisi (PEO).

[11] Tale cooperazione strutturata permanente è realizzata con la PESCO. Per maggiori informazioni consigliamo un focus sulla politica europea di difesa nell’articolo di Gaia Morosi al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2019/07/03/la-politica-europea-in-materia-di-difesa/ .

[12] La struttura della PSDC comprende l’Agenzia Europea per la Difesa, il Comitato Politico e di Sicurezza (interno al SEAE), il Comitato militare (capi di stato maggiore dei Paesi membri), lo Stato Maggiore dell’UE (interno sempre al SEAE). Queste strutture servono ad assicurare delle capacità militari operative ottimali e degli interventi ben pianificati a livello strategico.

[13] Per ulteriori dettagli si consiglia il paper a cura dell’Istituto IAI, La cooperazione tra l’Unione europea e la Nato, http://www.iai.it/sites/default/files/pi_a_c_069.pdf .

[14] https://www.euronews.com/2020/12/03/eu-will-lose-supremacy-unless-it-invests-more-diplomacy-chief-tells-euronews .

[15] Il SEAE ha assorbito degli elementi di provenienza dalla DG-RELEX e DG-DEVELOPMENT della Commissione e dalle strutture di gestione della crisi del Consiglio (es. Comitato e staff militare). Inoltre il Servizio si compone di una serie di Dipartimenti, Divisioni, Centri, Comitati specializzati in gestione, pianificazione, intelligence, strategia militare, ecc.

[16] La sua struttura di vertice, oltre l’Alto Rappresentante, prevede un quadrumvirato composta da:Segretario Generale esecutivo; Direttore Generale amministrativo; Vicesegretario per gli Affari Politici (Direttore Politico); Vicesegretario per gli Affari Istituzionali.

[17] Per tutte le rappresentanze dell’UE nel mondo si consiglia il seguente link https://eeas.europa.eu/headquarters/headquarters-homepage/area/geo_en .

[18] Attualmente sono in corso 46 progetti PESCO, 26 dei quali dovrebbero dare risultati concreti entro il 2025 in settori quali la mobilità militare, la cyber difesa, la sorveglianza marittima. Per maggiori informazioni consigliamo un focus sulla politica europea di difesa nell’articolo di Gaia Morosi al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2019/07/03/la-politica-europea-in-materia-di-difesa/ .

[19] In particolare 205 milioni di EUR per rafforzare l’autonomia strategica e la competitività industriale dell’UE.

[20] Intervista per MED2020, #MED2020 | Dialogue with Josep Borrell Fontelles, https://www.youtube.com/watch?v=qVKuqcBq86Y&t=2015s .


Tutela internazionale dell'ambiente

La tutela internazionale dell'ambiente

I soggetti e le fonti della tutela internazionale dell’ambiente tra prassi e buona volontà

 

Perché parlare della tutela internazionale dell’ambiente

La tutela internazionale dell’ambiente rimane sempre un argomento attualissimo e trasversale. Infatti le sorti del nostro pianeta, vittima di un cambiamento climatico denunciato nei Fridays for Future dai seguaci di Greta Thunberg, dipendono anche dall’esito delle presidenziali americane per la scelta di un candidato più environmentally friendly, dalla forza di volontà di un’Unione Europea climate-neutral entro il 2050 e da una Cina dalle mire economiche espansionistiche a incerto impatto ambientale.

Perché ancora oggi non si riesce a dare una svolta drastica ai comportamenti degli Stati e dei loro abitanti per salvare la Terra dai rischi catastrofici del cambiamento climatico? Una delle risposte sta nella natura stessa del diritto internazionale che dovrebbe disciplinare le azioni statali in primis e nella conseguente inesistenza di un’organizzazione internazionale unicamente devota alla causa ambientalista e capace di imporsi sul singolo Stato.

 

I soggetti del diritto internazionale ambientale

La soggettività internazionale è una delle problematiche sollevate dalla tutela internazionale dell’ambiente, visto che i destinatari delle norme internazionali, comprese quelle ambientali, sono primariamente e direttamente gli Stati, dotati di personalità giuridica internazionale in quanto enti sovrani ed indipendenti. Le Organizzazioni Internazionali, che associano gli Stati, diventano di conseguenza dei soggetti internazionali funzionali, la cui personalità giuridica internazionale è strumentale all’esercizio delle loro competenze attribuite loro dai trattati. Le imprese multinazionali e gli individui restano i destinatari e beneficiari indiretti delle norme internazionali sulla base della giurisdizione statale a cui sono sottomessi, la quale può essere più o meno vincolata a certe regole sovranazionali.

 

Le fonti del diritto internazionale ambientale

La tutela internazionale dell’ambiente trae la sua origine da quei trattati che disciplinavano la condivisione tra Stati di risorse comuni transfrontaliere, come i corsi d’acqua. L’obiettivo però non era la tutela ambientale ma la garanzia di un buon vicinato.

Possiamo distinguere tre principali fonti del diritto internazionale[1] ambientale:

  1. Diritto consuetudinario
  2. Diritto pattizio
  3. Soft Law

 

  1. Il diritto consuetudinario

La consuetudine nasce da un comportamento reiterato (usus o diuturnitas) ed adottato dalla maggioranza degli Stati, con la convinzione diffusa che quel comportamento sia moralmente, socialmente e giuridicamente obbligatorio (opinio iuris ac necessitatis).

Tra le norme consuetudinarie rientrano i principi generali applicabili alla tutela internazionale dell’ambiente quali:

– La regola sic utere tuo ut alienum non laedas, cioè puoi farne uso finché non danneggi gli altri, che è stato applicato al caso della sentenza arbitrale Trail smelter case[2] del 1941, da cui ne discende il divieto di uno Stato di poter usare o permettere l’uso del territorio, che per emissioni di fumi causi danni al territorio (o a beni e persone) di un altro stato. Il danno deve essere significativo, provato, non essere un mero rischio e riguardare un incidente transfrontaliero.

– Obblighi di due diligence, uso diligente di risorse, un uso in sé legittimo ma a certe condizioni.

– Obbligo di cooperazione, che si declina nell’impegno a partecipare a partenariati globali e nell’inserimento di norme interne che definiscano responsabilità e risarcimento per danni. Ne discende l’integrazione nei piani economici di considerazioni di impatto ambientale, come la VAI (Valutazione di Impatto Ambientale).

– Principio di prevenzione, per cui lo Stato deve regolare, ridurre, proibire attività che provocano un danno ambientale, adottando regole e misure appropriate, vigilando e controllando.

– Principio di precauzione, da rispettare in presenza di minacce di gravi danni ambientali irreversibili, anche in assenza di certezze scientifiche.

– Principio “chi inquina paga”, per cui sta a chi inquina l’obbligo di prevenire, ridurre o cessare l’attività inquinante e pagare per eventuali danni.

– Principio della sostenibilità, per cui non bisogna compromettere la possibilità delle future generazioni di sviluppare e soddisfare i propri bisogni.

 

  1. Il diritto pattizio

Anche per la tutela internazionale dell’ambiente i trattati, le norme pattizie, vincolano i soli Stati ratificanti e indirettamente i soggetti privati subordinati alla loro giurisdizione. Vi sono tuttavia, seppur pochi, trattati che si applicano direttamente agli attori privati e riguardano attività altamente pericolose, ad alto rischio di impatto ambientale, come l’inquinamento da idrocarburi, il trasporto di merci pericolose, il trasferimento transfrontaliero di rifiuti pericolosi e l’energia nucleare. Si ricordi la Convenzione di Basilea del 1992 sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento[3].

Non meno importante la Convenzione sulla biodiversità del 1992[4], che pone l’accento sui concetti di conservazione della diversità biologica, prevenzione dei danni, uso sostenibile delle risorse, condivisione di informazioni ed innovazioni tra Paesi industrializzati e Paesi in via di sviluppo.

Nell’ambito della lotta al cambiamento climatico, da citare è la Convenzione Quadro (CQCC) delle Nazioni Unite adotta al Summit della Terra di Rio nel 1992[5], a cui aggiungere il Protocollo di Kyoto (1997) per una riduzione del 5% dei gas ad effetto serra rispetto all’anno 1990[6]. Inoltre uno strumento non vincolante viene proposto in quell’occasione, l’Agenda 2021. Il Protocollo di Kyoto, per i Paesi aderenti, prevede un meccanismo flessibile di mercato per l’acquisto di quote di emissioni inquinanti (Emission trading), per permettere a chi riduce di più del previsto di cedere il proprio surplus di emissioni a un Paese meno virtuoso. Inoltre i Paesi sviluppati possono investire nei Paesi in via di sviluppo per il medesimo obiettivo di riduzione dei gas (Clean Development Mechanism). Durante le varie Conferenze che seguiranno vi sarà un’evoluzione dell’impegno internazionale in materia ambientale: gli obiettivi di sviluppo iniziano ad intrecciarsi con quelli di lotta al cambiamento climatico.  Da qui il Settimo Millennium Development Goal per uno Sviluppo Sostenibile (2015)[7] e l’Agenda 2030 con i suoi SDGs (Sustainable Development Goals), tra cui i più inerenti sono: acqua ed energia pulita (SDG6 e 7), città sostenibili (SDG11), produzione e consumo responsabili (SDG12), protezione della biodiversità marina e terrestre (SDG14 e 15).

L’Accordo di Parigi sul cambiamento climatico del 2016[8] è stato il primo accordo universale vincolante. Al suo art. 2 se ne evincono gli obiettivi: “rafforzare la risposta mondiale alla minaccia posta dai cambiamenti climatici, nel contesto dello sviluppo sostenibile e degli sforzi volti a eliminare la povertà”, in particolare riducendo i gas ad effetto serra che incidono sul riscaldamento globale. Tutti i 195 stati sono firmatari[9], ma non tutti hanno ratificato e quindi sono vincolati all’accordo[10]. Gli Stati Uniti, seppur abbiano ratificato, il 4 novembre 2020 saranno ufficialmente fuori dall’accordo dopo il ritiro (withdrawal) voluto da Trump a novembre dell’anno scorso. Anche la Cina, tra i Paesi più inquinanti, ha formalmente ratificato il trattato.

 

  1. La soft law

A porre rimedio all’assenza di un diritto internazionale direttamente applicabile alle imprese è la soft law, il diritto soffice, l’insieme di strumenti giuridici non vincolanti. Un approccio volontaristico sembra meglio rispondere alla richiesta di una una tutela internazionale dell’ambiente che non comprometta la concorrenza economica e che dia ampio margine di azione nelle scelte di responsabilità sociale di impresa.

Tra i principali strumenti ricordiamo:

– Il Global Compact delle Nazioni Unite[11] con i suoi Ten Principles[12], a cui hanno aderito finora 11,593 imprese, impegnate inter alia a rispettare i diritti umani e dei lavoratori, adottare un approccio preventivo rispetto alle problematiche ambientali, promuovere iniziative per una maggiore responsabilità ambientale, sviluppare tecnologie non dannose per l’ambiente.

– Le Norme delle Nazioni Unite sulla Responsabilità delle Imprese Multinazionali rispetto ai diritti umani[13] e all’ambiente[14]. Le imprese transnazionali devono adempiere agli obblighi di protezione dell’ambiente secondo le normative interne al loro Stato e gli standard internazionali.

– Le Linee guida dell’OCSE per la Responsabilità Sociale d’Impresa[15] (Corporate Social Responsibility). Le imprese dovrebbero garantire un adeguato sistema di gestione ambientale, che preveda fasi di valutazione, monitoraggio e reporting sull’impatto ambientale delle proprie attività e predisporre piani di emergenza per prevenire e contenere i gravi danni ambientali.

 

Conclusione

Tra i continenti più virtuosi in materia di tutela internazionale dell’ambiente vi è l’Unione Europea[16], grazie al forte livello di integrazione tra Stati, che permetterebbe di far prevalere l’interesse generale della comunità europea su quello dei singoli Paesi membri. Ricordiamo l’efficacia diretta del diritto europeo e il suo primato sull’ordinamento interno. Da non dimenticare inoltre il sistema di valori europeo. Questo spiega il perché della difficoltà da parte di altri continenti di adottare comportamenti socialmente responsabili a difesa dell’ambiente quando sono in gioco interessi economici di progresso e sviluppo. Il diritto internazionale per la tutela dell’ambiente, senza una volontà di Stati pronti ad associarsi e vincolarsi a delle norme, risulta essere un ammasso di dichiarazioni di intenti e di azioni volontaristiche e di facciata.

Anche le multinazionali, attori sovrastatali di indubbia potenza, non essendo soggetti di diritto internazionale, non possono che esprimere delle buone intenzioni, sottomettersi alle norme dello Stato più o meno virtuoso dove si delocalizzano, facendo pubblicità del proprio impegno sociale. Tuttavia tale imprese non sono sottoposte a meccanismi sanzionatori ultrastatali, che permetterebbero un giudizio super partes e neutrale rispetto agli interessi economici in gioco. Auspicabile sarebbe un’organizzazione internazionale per l’ambiente capace di imporsi sugli Stati a difesa della nostra Casa Comune. Finora ci accontentiamo delle soluzioni di second-best, non ottimali e relegate dentro dinamiche negoziali ed intergovernative.

A novembre del prossimo anno ci attende una grande svolta o un buco nell’acqua: la COP26, ventiseiesima Conferenza sul Cambiamento Climatico, che avrà luogo a Glasgow in Scozia.

Informazioni

B. Conforti, Diritto internazionale, Editoriale Scientifica, Napoli, 2018, XI ed. (a cura di M. Iovane).

Conventions cadre des Nations Unies sur les changements climatiques, FCCC/INFORMAL/84, Nations Unies, 1992

G. Badiali, La Tutela Internazionale dell’Ambiente, Edizioni Scientifiche Italiane

Norme sulle Responsabilità delle Compagnie Transnazionali ed Altre Imprese Riguardo ai Diritti Umani, Doc. Nazioni Unite E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev. 2 (2003)

[1] Per saperne di più sulle fonti del diritto internazionale, si veda l’articolo di Nicolò Brugnera su https://www.dirittoconsenso.it/2019/10/28/le-fonti-del-diritto-internazionale-e-i-cambiamenti-della-comunita-internazionale/ .

[2] REPORTS OF INTERNATIONAL ARBITRAL AWARDS RECUEIL DES SENTENCES ARBITRALES – Trail smelter case (United States, Canada), 16 April 1938 and 11 March 1941, VOLUME III pp. 1905-1982. https://legal.un.org/riaa/cases/vol_III/1905-1982.pdf

[3] Essa non vieta, ma regola l’importazione, esportazione, transito e smaltimento dei rifiuti. I rifiuti in generale devono essere smaltiti nel luogo in cui si producono salvo nei casi in cui: nel trasferimento si evita pericolo per la salute umana ed ambientale, il paese di provenienza non ha adeguate strutture di smaltimento, nel paese di destinazione i rifiuti sono correttamente riciclati. Per maggiori dettagli sulla Convenzione si guardi al seguente link:  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al28043

[4] Convenzione sulla diversità biologica, disponibile al link di seguito: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al28102

[5] CONVENTION-CADRE DES NATIONS UNIES SUR LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES, FCCC/INFORMAL/84 ,Nations Unies, 1992, https://unfccc.int/resource/docs/convkp/convfr.pdf

[6] Per il testo del Protocollo si veda: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al28060 .

[7] Per maggiori informazioni visitare il sito seguente: https://www.undp.org/content/undp/en/home/sdgoverview/mdg_goals/mdg7/

[8] Accordo di Parigi sul cambiamento climatico del 2016 disponibile al seguente link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=CELEX:22016A1019(01)

[9] Elenco degli stati firmatari e ratificanti disponibile al seguente link: https://treaties.un.org/Pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=XXVII-7-d&chapter=27&clang=_en#EndDec .

[10] Artt. 2, 14, 16, Convezione di Vienna sul Diritto dei Trattati 1969

[11] Per maggiori informazioni visitare il seguente sito: https://www.unglobalcompact.org/ .

[12] Per conoscere i Ten Principles cliccare sul seguente link:  https://www.unglobalcompact.org/what-is-gc/mission/principles .

[13] Per saperne di più sui diritti umani, si veda l’articolo di Perla Lo Giudice su https://www.dirittoconsenso.it/2019/10/02/i-core-rights-treaties-il-cuore-dei-diritti-di-ogni-uomo/

[14] Norme sulle Responsabilità delle Compagnie Transnazionali ed Altre Imprese Riguardo ai Diritti Umani, Doc. Nazioni Unite E/CN.4/Sub.2/2003/12/Rev. 2 (2003): https://www.peacelink.it/consumo/docs/136.pdf .

[15] http://www.oecd.org/daf/inv/mne/MNEguidelinesITALIANO.pdf .

[16] Un’Europa Sostenibile è tra gli obiettivi dell’Agenda dell’attuale presidenza della Commissione e del Consiglio Europeo. Per maggiori dettagli si consigliano gli articoli seguenti: https://www.dirittoconsenso.it/2020/06/25/green-deal-europeo-europa-sostenibile-entro-2050/ ; https://www.dirittoconsenso.it/2020/07/30/presidenza-tedesca-consiglio-ue-covid19/ .


Corruzione nella P.A.

La lotta alla corruzione nella Pubblica Amministrazione

Artt. 97-98 della Costituzione: il buon andamento della Pubblica Amministrazione al servizio della Nazione e la lotta alla corruzione

 

La corruzione e la pubblica amministrazione: definizioni

La corruzione è una deviazione dal bene comune, su cui prevale l’interesse privato. L’interesse pubblico è il fine ultimo dell’azione della Pubblica Amministrazione (P.A.). Il fenomeno corruttivo infatti discende da un malfunzionamento della macchina amministrativa, da una violazione dei doveri legati all’esercizio della funzione pubblica, dalla lesione dell’interesse collettivo. Ne consegue l’uso improprio e dispendioso delle risorse pubbliche, il danno all’immagine della Pubblica Amministrazione e la perdita della sua credibilità.

Ma cos’è la Pubblica Amministrazione? È la struttura-apparato per lo svolgimento delle funzioni amministrative; è l’attività per il perseguimento dell’interesse pubblico; è l’insieme delle istituzioni amministrative integrate e comuni dal livello europeo a quello nazionale (per l’Italia parte dell’UE); è l’esplicazione della funzione esecutiva, per la realizzazione concreta del fine pubblico individuato in fase di funzione politica, riconosciuto in fase di funzione legislativa, tutelato in fase di funzione giurisdizionale.

Quindi mentre l’azione politica è libera nei fini, l’amministrazione è vincolata ai fini definiti dal legislatore in sede politica. Tuttavia l’amministrazione non è subordinata al potere politico ma alla legge (principio di legalità – art. 97 Cost.) a garanzia della sua imparzialità.

La corruzione è strettamente connessa ai principi di trasparenza, semplificazione, imparzialità, buon andamento, che devono ispirare l’azione amministrativa. Una scarsa trasparenza – quindi controllabilità da parte del cittadino e delle autorità competenti – e i deboli controlli interni comprometterebbero il buon funzionamento della Pubblica Amministrazione.

 

Normativa italiana

A partire dal 2012 importanti normative sono state adottate in Italia per adeguare il suo ordinamento agli obblighi internazionali[1] in materia di contrasto alla corruzione.

Già la Costituzione mette in risalto l’esigenza di un impiego pubblico imparziale e efficiente. L’art. 97 (commi 2 e 4) della Costituzione italiana recita:

I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge [95 c.3], in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.(…) Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge.”

 

L’adeguamento sopracitato avviene con diverse disposizioni:

  1. La legge L. 190/2012 riportante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella Pubblica amministrazione”;
  2. Il D.lgs. 33/2013, il Testo Unico Trasparenza Amministrativa;
  3. La legge L. 69/2015 sulle “Disposizioni in materia di delitti contro la Pubblica amministrazione, di associazioni di tipo mafioso e di falso in bilancio”, che modifica il codice penale con l’inserimento del reato di corruzione, concussione e peculato, e il codice civile con il falso in bilancio;
  4. Il D.lgs. 50/2016 contenente il Codice dei Contratti Pubblici (quest’ambito assieme a quello dei concorsi pubblici è tra i più esposti al rischio corruttivo);
  5. La L. 179/2017 sul whistleblowing, per la tutela di chi denuncia fenomeni corruttivi
  6. La L. 3/2019 “spazzacorrotti”, che tra l’altro riguarda la trasparenza dei partiti politici[2].

 

Alla triade interdipendente di trasparenza-anticorruzione-semplificazione, che rende efficiente l’apparato burocratico, si può aggiungere la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione (Codice dell’Amministrazione digitale Dlgs. 82/2005), perché incide sui mezzi di accesso alle informazioni possedute e diffuse dall’amministrazione. L’accessibilità e la pubblicità sono fattori chiave per la controllabilità pubblica dell’azione burocratica, che sotto gli occhi di tutti dovrà mostrarsi priva di macchia.

La legge anti-corruzione L. 190/2012 ha dato vita a un sistema di prevenzione e repressione, fino all’istituzione dell’autorità indipendente A.N.A.C., che vigila in materia di contratti pubblici e corruzione. Inoltre la legge ha delegato il governo a una serie di decreti per contrastare il fenomeno: si tratta, oltre al T.U. Trasparenza, della normativa sui casi di incandidabilità (Dlgs. 235/2012), su inconferibilità e incompatibilità di incarichi (Dlgs. 39/2013), il nuovo Codice di comportamento dei dipendenti pubblici (D.P.R. 62/2013).

Tra i settori più a rischio di fenomeno corruttivo c’è il settore dei contratti ed appalti pubblici in cui pubblico e privato interagiscono e vi è un elevato interesse economico. Il rischio può toccare tutte le fasi della procedura di gara, da quella della programmazione a quella della selezione del contraente, all’esecuzione del contratto, passando per la formazione della commissione giudicante. Inoltre presso ogni Prefettura si trova la “white liste” di fornitori, prestatori di servizi ed esecutori di lavori, che non sono stati soggetti a tentativi di infiltrazione mafiosa: una lista che la stazione appaltante (come la P.A.) deve consultare per firmare il contratto o autorizzare un subappalto.

 

La macchina italiana dell’anti-corruzione

La macchina italiana dell’anti-corruzione, per la prevenzione ed il contrasto, è costituita da organi di controllo centrali ed interni ad ogni Pubblica Amministrazione.

 

Gli organi centrali:

  1. L’A.N.A.C., che adotta il Piano Nazionale anti-corruzione (PNA) e svolge funzioni di prevenzione e contrasto attraverso i suoi poteri di vigilanza, ispezione, controllo e sanzione, nonché di analisi delle problematiche ed individuazione delle soluzioni[3]. Il PNA è un atto di indirizzo dell’ANAC che individua le aree a rischio di corruzione e i possibili rimedi, fornendo la base per i Piani triennali PTPCT. L’A.N.A.C. inoltre riceve segnalazioni dai dipendenti, dai responsabili anti-corruzione, dagli avvocati di Stato e dai giudici amministrativi durante i processi legati ai contratti pubblici.
  2. Il Prefetto, che fornisce supporto tecnico ed informativo agli enti locali per la stesura dei Piani Triennali di prevenzione della Corruzione e Trasparenza (PTPCT). I PTPCT sono adottati dall’organo politico, proposti dal Responsabile della prevenzione della corruzione, trasmessi all’ANAC. Sono obbligatori e vincolati al PNA e alla legge 190/2012. Analizzano il contesto esterno ed interno che favorisce o meno la corruzione, definiscono le misure interne di prevenzione e contrasto. Ricordiamo inoltre che presso ogni prefettura vi è la white liste degli operatori economici ”puliti” autorizzati a partecipare agli appalti pubblici[4].
  3. La Corte dei Conti, con le sue funzioni giurisdizionale e di controllo in ambito di contabilità pubblica e di danno all’erario.

 

Gli organi interni:

  1. L’Organo di indirizzo politico che definisce gli obiettivi strategici in materia e approva i Piani Triennali PTCPT (vd supra).
  2. Il Responsabile della Prevenzione della Corruzione e Trasparenza, presente in ogni amministrazione. Effettua segnalazioni, invia i nominativi dei “cattivi dipendenti” agli uffici disciplinari, propone i Piani Triennali PTCPT, di cui verifica l’attuazione. È responsabile in caso di reato di corruzione con sentenza passata in giudicato, se non dimostra di aver adottato le misure necessarie. Vigila anche sul rispetto degli obblighi di trasparenza e pubblicazione.
  3. Gli Organismi indipendenti di valutazione (OIV), che verificano la correttezza dei sistemi di controllo interni e quelli di valutazione della performance dei dipendenti. Vigilano sulla coerenza tra i Piani triennali PTPCT e gli obiettivi strategici da una parte e il Piano della Performance dall’altra. Una buona performance di dirigenti e dipendenti pubblici richiede diligenza, lealtà, buona condotta, onestà, imparzialità, rinuncia al conflitto di interessi e a pratiche corruttive.
  4. I dirigenti, che informano il Responsabile (punto 2), avviano i procedimenti disciplinari (obbligo di azione disciplinare), effettuano la rotazione del personale nelle aree più a rischio di corruzione, monitorano e controllano.

 

Il contributo dei cittadini

La trasparenza dell’azione amministrativa permette ai cittadini e alle autorità competenti (A.N.A.C., gli Organismi indipendenti di Valutazione) di controllare la Pubblica Amministrazione.

La trasparenza dunque si realizza attraverso l’accessibilità alle informazioni[5], oggi in maniera per lo più digitale, relative all’azione ed organizzazione della Pubblica Amministrazione[6], la quale deve renderle reperibili anche all’interno del proprio sito istituzionale (sezione Amministrazione trasparente). L’accessibilità permette la partecipazione dei cittadini al procedimento amministrativo. Essi possono così controllare l’azione, valutare i servizi, far valere i diritti verso la P.A. e relazionarsi con essa (per es. tramite gli Uffici URP).

 

Conclusione

L’Italia, prima di adeguare il proprio ordinamento alla normativa internazionale ed europea in materia di contrasto alla corruzione, precisamente prima del 2012, era al 70° posto della classifica dei paesi più corrotti secondo l’Indice CPI di percezione della corruzione nel settore pubblico di Transparency International. Successivamente sale di livello fino ad arrivare nel 2019 al 51° posto[7].

La corruzione non è un semplice reato, ma un comportamento culturale che va combattuto con un’etica non procedurale, di mero legalismo, ma un’etica dei valori e dei fini, che permetta di comprendere i vantaggi della legalità e i costi e i danni materiali e umani della corruzione. Un dipendente pubblico assunto per clientelismo, dunque impreparato, causa inefficienze. Un appalto truccato è un costo economico dovuto al mancato confronto concorrenziale tra attori economici che permetterebbe la scelta del migliore.

La prevenzione della corruzione per evitare il sacrificio dell’interesse generale, derivante dalla condotta del dipendente pubblico sfruttante la propria posizione per ottenere o concedere vantaggi personali, richiede dunque delle regole e dei meccanismi per farle rispettare. Il dipendente pubblico deve garantire l’esclusività del servizio alla Nazione – quindi all’interesse generale – nell’esercizio delle sue funzioni come cita l’art. 98 della Costituzione.

Informazioni

Costituzione della Repubblica Italiana, 22 dicembre 1947

G. Corso, Manuale di Diritto Amministrativo, G. Giappichelli Editore, 2017

P. Caretti,U. De Siervo, Diritto costituzionale e pubblico, G. Giappichelli Editore, 2017

European Commission, REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT EU ANTI-CORRUPTION REPORT, Brussels, 3.2.2014 COM(2014) 38 final

[1] Si veda articolo di Lorenzo Venezia, “La Convenzione di Merida” https://www.dirittoconsenso.it/2020/04/03/la-convenzione-di-merida/ .

[2] In materia di scambio elettorale politico-mafioso si veda l’articolo di Lorenzo Venezia https://www.dirittoconsenso.it/2020/02/26/larticolo-416-ter-del-codice-penale-italiano/ .

[3] L’ANAC ha inoltre sostituito il Dipartimento della Funzione Pubblica (L.190/2012) per l’attività di coordinamento delle azioni di prevenzione e contrasto a livello nazionale, per ricevere i Piani triennali di prevenzione PTPCT delle singole amministrazioni, per essere informata circa la formazione, selezione e rotazione dei dipendenti nei settori più esposti.

[4] In materia di appalti pubblici si consiglia gli articoli di Biagio Sapone https://www.dirittoconsenso.it/2019/06/21/responsabilita-contrattuale-appalto-art-1667-cc/ ; https://www.dirittoconsenso.it/2019/06/18/responsabilita-mista-appalto-art-1669-cc/ .

[5] Già la legge sul procedimento amministrativo L. 241/1990 prevede una forma di accesso a chi ha un interesse qualificato legato all’informazione. Ma con il Testo Unico Trasparenza l’accesso diventa civico, quindi aperto a chiunque, a prescindere dal suo interesse e rivolto a tutto ciò che la Pubblica Amministrazione deve per obbligo pubblicare. Infine con il Freedom of Information Act (FOIA) chiunque può chiedere alla P.A. l’accessibilità anche a un dato per cui non vi è l’obbligo di pubblicazione.

[6] Da pubblicare sono dati, informazioni e documenti sull’organizzazione e l’attività della P.A., sull’uso delle risorse pubbliche, sui risultati (per la rendicontabilità e tracciabilità), sui titolari di incarichi pubblici e dirigenziali.

[7] https://www.transparency.it/wp-content/uploads/2020/01/CPI2019_Mappa_Classifica.pdf


Frontiera esterna dell'UE

Migranti alla frontiera esterna comune dell'UE

Lo stato attuale e i possibili sviluppi nella gestione della frontiera esterna comune europea

 

L’impatto del Covid-19 sulla gestione dei confini europei

L’emergenza sanitaria Covid-19, unita alla stagione estiva che incentiva la mobilità, ha fatto ritornare sui nostri schermi il dibattito sulla migrazione, alimentando i timori per un attraversamento dei confini di persone presunte infette. La domanda sorge allora spontanea: chi e come si gestisce il passaggio dei migranti[1] alla frontiera esterna comune dell’UE e cosa è possibile fare in caso di emergenza sanitaria?

L’Agenzia europea per i diritti fondamentali FRA ci informa sullo stato attuale dei diritti umani soggetti all’impatto della pandemia COVID-19 con un focus sul gruppo sociale più vulnerabile, i migranti che attraversano i confini europei.

 

La frontiera esterna comune dell’UE: l’area Schengen

Innanzitutto sarebbe utile una premessa per comprendere il significato di “frontiera o confine esterno” dell’UE e per conoscere le norme che ne disciplinano la gestione.

L’Area Schengen[2] è lo spazio europeo senza frontiere interne che garantisce la libera circolazione interna ai cittadini dell’UE e di Paesi Terzi. Attualmente quest’area comprende 26 paesi[3], che non effettuano più controlli alle loro frontiere interne e condividono una frontiera esterna comune. Dunque i cittadini europei e i cittadini di Paesi terzi possono circolare liberamente all’interno dello spazio Schengen e sono sottoposti solo al controllo alla frontiera esterna.

Ai sensi dell’art.2 del Codice Frontiere Schengen, per «frontiere esterne» si intende “le frontiere terrestri, comprese quelle fluviali e lacustri, le frontiere marittime e gli aeroporti, i porti fluviali, marittimi e lacustri degli Stati membri, che non siano (le loro) frontiere interne”.

L’art. 6 del Codice definisce le condizioni per l’ingresso autorizzato dei cittadini di Paesi terzi, compresi i migranti alla frontiera esterna comune dell’UE. Tra le principali condizioni ricordiamo: il possesso del documento di viaggio e del visto o permesso di soggiorno validi; non essere una minaccia per la sicurezza, l’ordine e la salute pubblici; giustificare il soggiorno ed avere i mezzi di sussistenza per la durata del soggiorno. Uno stato può comunque ammettere l’ingresso per motivi umanitari, di interesse nazionale o per obblighi internazionali. Nella gestione dei confini esterni, gli Stati sono tenuti a rispettare il diritto internazionale, dell’UE, compresa la Carta dei diritti fondamentali dell’UE e la Convenzione di Ginevra sullo status dei rifugiati (1955), in particolare il principio di non-refoulement (non respingimento). Ai sensi dell’art.33 della Convenzione di Ginevra, nessuno stato può espellere o respingere “un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua religione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle sue opinioni politiche.”

Secondo l’art.13 del Codice Frontiere Schengen “La sorveglianza – della frontiera esterna comune dell’UE (nda) – si prefigge principalmente lo scopo di impedire l’attraversamento non autorizzato della frontiera, di lottare contro la criminalità transfrontaliera e di adottare misure contro le persone entrate illegalmente. Una persona che ha attraversato illegalmente una frontiera e che non ha il diritto di soggiornare sul territorio dello Stato membro interessato è fermata ed è sottoposta a procedure che rispettano la direttiva sul rimpatrio degli irregolari 2008/115/CE.

Gli Stati dell’area Schengen possono ripristinare il controllo alle frontiere interne, eccezionalmente e temporaneamente, in caso di grave minaccia per la sicurezza o di rischio per il funzionamento dell’intera area Schengen. Il rimpatrio tuttavia deve essere deciso prendendo in considerazione l’interesse superiore dell’eventuale bambino e il suo diritto all’educazione; la vita e l’unità familiare; le condizioni di salute del cittadino del Paese terzo interessato; le esigenze delle persone vulnerabili; il principio di non-refoulement.

Dal 2016 l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, cosiddetta FRONTEX, monitora la frontiera esterna comune dell’UE e collabora con gli Stati per individuare ed affrontare eventuali minacce alla sicurezza ai confini (come terrorismo e criminalità transfrontaliera). Perciò essa permetterebbe di gestire più efficacemente i flussi migratori e di assicurare la libera circolazione interna. Tra le priorità di FRONTEX ci sono il contrasto alla criminalità transfrontaliera e il sostegno agli Stati per i rimpatri dei migranti irregolari.

 

…la situazione durante il Covid-19

Fatta un’ampia premessa sulla normativa vigente e sulle agenzie internazionali coinvolte nella gestione dei migranti alla frontiera esterna comune dell’UE, adesso si può analizzare il contesto odierno segnato dall’emergenza sanitaria.

Secondo l’Organizzazione mondiale per le Migrazioni (OIM)[4] circa 34.000 migranti hanno attraversato i confini europei (attraverso Italia, Malta, Grecia e Spagna) tra febbraio e agosto 2020.

A fine luglio scorso l’Agenzia europea per i diritti fondamentali FRA ha pubblicato un bollettino sullo stato dei diritti umani ai tempi della pandemia Covid-19 con un focus sui migranti, coprendo il periodo aprile-giugno 2020[5]. Casi di porti chiusi e respingimenti ai confini sono stati più numerosi del solito nel periodo di diffusione della pandemia, in violazione anche del Codice Schengen.

La pandemia ha spinto gli Stati a ridurre l’assistenza nei centri di raccolta dei richiedenti asilo, destinando tale popolazione alla povertà senza fissa dimora. Inoltre fino a giugno scorso alcune navi nel Mediterraneo sono state bloccate senza possibilità di avviare le operazioni di soccorso SAR (Search and Rescue) a causa delle restrizioni anti-COVID. Le persone soccorse sono state tenute in quarantena a bordo prima dello sbarco o nei porti subito dopo lo sbarco. In alcuni casi sono state tenute a bordo per lunghi periodi, anche per più di un mese, superando i 14 giorni di quarantena richiesti[6].

Alcuni paesi, tra cui l’Italia, fanno rimanere legalmente sul loro territorio i cittadini dei Paesi Terzi fino alla fine della pandemia, concedendo loro dei permessi per lavoro stagionale[7]. Il caso della nave “Alan Kurdi” con 156 persone a bordo e la chiusura dei porti italiani fino al 31 luglio 2020 a causa del Covid-19 hanno spinto il Consiglio italiano per i rifugiati a ricordare che questo atto non può sospendere gli obblighi internazionali per il salvataggio delle persone in pericolo in mare. I migranti a bordo della Alan Kurdi sono stati trasferiti su un traghetto al largo delle coste di Palermo, dove hanno iniziato il periodo di isolamento di 14 giorni. Le persone testate per il COVID-19 sono risultate negative. Alla fine di giugno, la nave “Alan Kurdi” è stata rilasciata e le è stato permesso di partire per la Spagna.

 

Come comportarsi

L’art. 7 del Codice Frontiere Schengen subordina l’attività delle guardie di frontiera al “rispetto della dignità umana, in particolare nei casi concernenti persone vulnerabili”, al principio di proporzionalità rispetto agli obiettivi, della non discriminazione, alla verifica delle condizioni di legalità dell’ingresso in territorio europeo.

Suggeriamo di seguito le raccomandazioni dell’Agenzia FRA circa la gestione della frontiera esterna comune dell’UE nel rispetto dei diritti fondamentali, per meglio individuare le modalità più conformi alla legislazione europea ed internazionale. Infatti l’emergenza sanitaria non giustifica alcuna deroga al rispetto dei suddetti diritti. La gestione e il controllo della frontiera esterna comune dell’UE chiama in causa la protezione dei diritti e delle libertà dei migranti che la attraversano. I sistemi giuridici nazionali sono chiamati a rispettare il diritto internazionale ed europeo in materia di diritti umani, di asilo e mobilità internazionale[8].

Per essere aiutati a livello operativo nella gestione dei confini nel rispetto dei diritti umani, l’Agenzia dell’UE per i diritti fondamentali (FRA) ha pubblicato una guida pratica: “Border controls and fundamental rights at external land borders”. Essa viene in aiuto alle guardie costiere e alle autorità competenti, suggerendo cosa fare e non fare nell’esercizio delle loro attività ai confini europei.

I principali suggerimento sono i seguenti:

  1. Trattare tutti con dignità e in maniera professionale e rispettosa.
  2. Identificare i gruppi vulnerabili, come i richiedenti asilo e i bambini vittime di abusi, le vittime del traffico di esseri umani. Si consiglia di adottare metodi di comunicazione e di relazione interpersonale che siano sensibili alle specifiche condizioni di vulnerabilità. Tali persone hanno bisogno di servizi di supporto e assistenza e di essere informate dei loro diritti e degli strumenti a loro disposizione per farli valere.
  3. Rispettare i principi di legalità, necessità, proporzionalità e precauzione nell’uso della forza.
  4. Tutelare le persone trattenute ai confini.
  5. Rispettare le garanzie procedurali e proteggere i dati personali. Gli Stati sono chiamati a fare attenzione al rischio di violazione dei diritti umani da parte dei Paesi terzi con cui cooperano.

 

L’Italia, quale stato di frontiera dell’UE, dovrà prendere in considerazione questi suggerimenti. Con il DL 33/2020 a partire da giugno il legislatore italiano ha allentato le restrizioni allo spostamento internazionale da e per l’Italia, con la possibilità di reintrodurle con DPCM qualora la situazione epidemiologica dovesse peggiorare.

 

Conclusione

Ritornerà ad essere un grande problema, in caso di pandemia recidiva, il trattenimento delle persone alle frontiere in attesa di essere ricollocate o espulse. Con le frontiere chiuse, la cancellazione dei voli e gli Stati extraeuropei che non rivogliono indietro persone potenzialmente contagiate, si creerebbe il problema della concentrazione di persone a rischio nei Paesi di accoglienza o di transito. Ai sensi della Direttiva 115/2008/CE il trattenimento ai confini deve avere la durata minima necessaria per preparare al rimpatrio o allontanamento. Il Commissario ai diritti umani del Consiglio d’Europa ha già richiamato gli Stati a marzo scorso, invitandoli a rilasciare i migranti dei centri di detenzione pre-rimpatrio. Per il Commissario la detenzione è legale se il rimpatrio è realizzabile, un’ipotesi irreale in casi di emergenza sanitaria mondiale. Non mancano le difficoltà di gestione del distanziamento sociale in questi centri. Il rilascio dei più vulnerabili dovrà essere prioritario e bisognerà garantire loro i servizi essenziali, come l’accesso alla sanità.

“The release of immigration detainees is only one measure member states can take during the Covid-19 pandemic to protect the rights of persons deprived of their liberty more generally, as well as those of asylum seekers and migrants.[9]

 

Dunque la gestione dei migranti alla frontiera esterna comune dell’UE ai tempi della pandemia Covid-19 richiede e richiederà un bilanciamento di priorità ed esigenze, quella di contenimento dei contagi per motivi contingenti e quella umanitaria dettata dal diritto internazionale ed europeo.

Informazioni

European Union Agency for Fundamental Rights FRA, “Migration: Key fundamental rights concerns – Quarterly bulletin 3 – 2020”, 27 July 2020

Commissione Europea, “Un’Europa senza frontiere – Lo Spazio Schengen”, https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/e-library/docs/schengen_brochure/schengen_brochure_dr3111126_it.pdf

Convenzione di Ginevra del 1951 – Convenzione sullo statuto dei rifugiati, 16 febbraio 2004, conclusa a Ginevra il 28 luglio 1951

DIRETTIVA 2008/115/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 16 dicembre 2008 recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare

European Commission, “Securing Europe’s External Borders – A European Border and Coast Guard Agency”, Novembre 2017 https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/policies/european-agenda-migration/20171114_ebcg_en.pdf

European Union Agency for Fundamental Rights FRA, Border controls and fundamental rights at external land borders – practical guidance, 2020

Regolamento (UE) 2016/399 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 9 marzo 2016 che istituisce un codice unionale relativo al regime di attraversamento delle frontiere da parte delle persone (codice frontiere Schengen) (GU L 077 dell’23.3.2016, pag. 1)

[1] Rossana Scita, “Opportunità e sfide delle migrazioni: l’approccio della comunità internazionale”: https://www.dirittoconsenso.it/2020/08/29/opportunita-e-sfide-delle-migrazioni-lapproccio-della-comunita-internazionale/

[2] Giuseppe Guerra, “Schengen: le adesioni ed il caso di Bulgaria e Romania”, https://www.dirittoconsenso.it/2019/06/27/schengen-le-adesioni-ed-il-caso-di-bulgaria-e-romania/

[3] Austria, Belgio, Danimarca, Estonia, Finlandia, Francia, Germania, Grecia, Islanda, Italia, Lettonia, Liechtenstein, Lituania, Lussemburgo, Malta, Norvegia, Paesi Bassi, Polonia, Portogallo, Repubblica ceca, Slovenia, Slovacchia, Spagna, Svezia, Svizzera, Ungheria

[4] www.migration.iom.int

[5] https://fra.europa.eu/en/news/2020/migration-covid-19-continues-cause-hardship-migrants-and-deprives-children-access

[6] https://fra.europa.eu/en/publication/2020/2020-update-ngos-sar-activities.

[7] Nel caso italiano tale permesso è valido per sei mesi per i cittadini di paesi terzi che soggiornano irregolarmente o sono in possesso di un permesso di soggiorno scaduto prima dell’ottobre 2019 e che sono impiegati in agricoltura, assistenza o come lavoratori domestici. Le persone considerate una minaccia per la sicurezza e l’ordine pubblico e le persone coinvolte in un procedimento penale sono esclusi. I datori di lavoro devono pagare una tassa di 400 euro e altri 160 per i costi amministrativi della procedura. Perciò è stato registrato tra i datori di lavoro un diffuso rifiuto di regolarizzare i migranti.

[8] Sui diritti umani e la migrazione climatica: Silvia Borsato, articolo https://www.dirittoconsenso.it/2019/03/25/migranti-climatici-e-protezione-dei-diritti-umani/

[9] https://www.coe.int/en/web/commissioner/-/commissioner-calls-for-release-of-immigration-detainees-while-covid-19-crisis-continues . Traduzione: Il rilascio degli immigrati detenuti è l’unica misura che gli Stati membri possono prendere durante la pandemia Covid-19 per proteggere i diritti delle persone private della loro libertà in generale, così come quelli dei richiedenti asilo e dei migranti (parole del Commissario ai diritti umani del Consiglio d’Europa)


Presidenza tedesca

La presidenza tedesca del Consiglio UE ai tempi del Covid-19

La presidenza tedesca del Consiglio si impegnerà per un’Europa sana, sostenibile, innovativa, giusta e forte

 

La presidenza tedesca in un momento cruciale per l’Europa

La convinzione in un Europa forte e resiliente per fronteggiare le sfide da lungo tempo caratterizza la Germania della Merkel, che ricordiamo aver proposto in un asse franco-tedesco un piano di recovery post-Covid-19 per l’Europa di 500€ miliardi, approvato dalla Commissione. Questo strumento, parte del Recovery Fund contro il Covid-19, si inserisce all’interno di un piano budgetario più ampio di 1,1€ trilioni,  Quadro finanziario pluriennale (MFF – Multiannual Financial Framework) 2021-2027[i]. Questo denaro permetterà di realizzare le priorità esposte nel programma della presidenza tedesca (esposte di seguito), in linea con i programmi delle altre istituzioni dell’UE. È stata sempre la cancelliera a mediare nelle lunghe trattative per raggiungere l’accordo sul Recovery Fund. L’8 luglio 2020 la cancelliera Angela Merkel ha inaugurato il suo attuale mandato a Bruxelles con un discorso di fronte al Parlamento Europeo, “il cuore della democrazia europea”, facendo subito un richiamo all’unità e alla solidarietà per rispondere all’emergenza sanitaria Covid-19.

 

Il contenuto del programma della presidenza tedesca del Consiglio UE

Passiamo ora ai contenuti del programma di rilancio dell’Europa post-Covid-19 della presidenza tedesca al Consiglio UE[1].

I principi guida che accompagneranno la Germania in questo ruolo saranno:

  1. Il rilancio economico per la gestione sostenibile della pandemia COVID-19, eliminando progressivamente le restrizioni alla libera circolazione, concludendo i negoziati sui finanziamenti per i prossimi anni, servendosi fin da subito dei fondi strutturali europei finalizzati al sostegno delle PMI e legati ad efficaci politiche sociali e dell’impiego. Importanza maggiore si darà alla responsabilità sociale d’impresa nella catena mondiale dell’approvvigionamento e di fornitura di dispositivi medici. Si prospetta una cooperazione rinforzata per lo sviluppo di dispositivi di contatto e di allerta su scala europea, servendosi delle nuove tecnologie nel rispetto dei dati personali. Le fake news saranno l’altra questione da affrontare nel contesto di gestione della pandemia e delle informazioni ad essa relativa che circolano nel web. Quest’ultimo obiettivo rientra nel programma di democratizzazione di internet, che deve fare i conti con il paradosso di un ampio accesso ai dati che non incentivi una diffusione delle informazioni false e dei discorsi di odio.
  2. Un’Europa più forte ed innovativa, attraverso la messa in opera di un’infrastruttura sovrana di dati europei sicura e affidabile. La digitalizzazione sarà il volano del progresso europeo, garantendo la sovranità e sicurezza europea e i valori fondamentali dell’UE. L’Intelligenza artificiale è il leitmotiv della strategia digitale europea[2], la quale si differenzia dai programmi di altri continenti per l’approccio più antropocentrico e valoriale. I nuovi mezzi digitali potranno essere la chiave di un avvenire più prospero per il mercato del lavoro e per la transizione economica.
  3. Un’Europa giusta, che ripartisce equamente i carichi fiscali, introducendo una tassa europea sulle transazioni fiscali, rafforzando la lotta al riciclaggio di denaro sporco e al finanziamento del terrorismo. L’Europa sociale è una dei punti forti dell’UE, che continuerà a impegnarsi nella riduzione delle diseguaglianze sostenendo il progetto di un salario e reddito minimo. Giovani e donne rimangono al centro delle preoccupazioni in ambito di discriminazione nel mondo del lavoro e disoccupazione.
  4. Un’Europa sostenibile nella lotta contro il cambiamento climatico, in linea con il Grean Deal[3] (Patto Verde) della Commissione Europea. Si riafferma l’ambiziosa meta di un’Europa climate-neutral entro il 2050, riducendo i gas ad effetto serra e attuando una decarbonizzazione del sistema energetico.
  5. Un’Europa della sicurezza e dei valori comuni, che richiede una più forte ed efficace cooperazione tra le forze di polizia, le dogane e i servizi giudiziari, necessari per la lotta al terrorismo internazionale e all’immigrazione illegale. L’equa ripartizione del carico migratorio sembra essere un obiettivo ancora prospettabile. Si vorrebbe l’introduzione di misure di gestione delle domande d’asilo che impedisca l’ingresso di persone manifestamente non “vulnerabili”.
  6. Un’Europa forte nella scena internazionale, con un ruolo attivo e pro-attivo nel mondo del multilateralismo. Le priorità geopolitiche restano la gestione dei Balcani[4] Occidentali, in prospettiva anche dell’ingresso di nuovi membri nell’Unione (Serbia, Albania, Montenegro, Macedonia del Nord), la cooperazione commerciale e per la sicurezza con gli USA, la Cina e l’Africa, la conclusione dei negoziati per la Brexit. Speranza si pongono anche sul rafforzamento della Politica di sicurezza e difesa comune (PSDC), che è la chiave di una maggiore presenza europea in politica estera. Si perseguirà inoltre il sostegno europeo ai paesi partner colpiti dall’emergenza Covid-19[5].

 

Le pietre angolari del programma della presidenza tedesca per il semestre corrente sono l’Agenda strategica del Consiglio Europeo e il Work Programme della Commissione Europea. Infatti tra gli obiettivi di queste istituzioni per i prossimi anni si inseriscono il progetto di un’Europa verde, equa, sociale e digitale e la promozione dei valori europei nel mondo (European Way of life).

 

In attesa di sviluppi

In un’ottica di lungo periodo, la Germania si coordinerà anche con le future presidenze del Consiglio UE, cioè il Portogallo e la Slovenia, in un quadro programmatico che tocca 18 mesi, così come con le altre istituzioni europee ed internazionali impegnate nel sostegno economico all’Europa (Banca Mondiale, ONU).

Cosa ci dobbiamo aspettare per la fine dell’estate? Le condizioni per gli aiuti finanziari da parte dell’Europa continueranno ad essere oggetto di discussione. Secondo Florian EDER in Politico Brussels Playbook[6] “La presidenza tedesca del Consiglio ha annunciato che la questione dello Stato di diritto sarà trattata dopo la pausa estiva. Il MFF non è un affare concluso – sia il bilancio in sé che una decisione sulle nuove risorse dell’UE devono essere concordati in Consiglio a maggioranza qualificata.”

Quindi il futuro dell’Europa sarà tutta una questione di soldi.

Informazioni

Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Religions, “Commission Work Programme 2020 – A Union that strives for more”, Brussels, 29.1.2020 COM(2020) 37 final

Una nuova Agenda strategica 2019-2027, Consiglio Europeo https://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2019/06/20/a-new-strategic-agenda-2019-2024/

Together for Europe’s recovery – Programme for Germany’s Presidency of the Council of the European Union – 1 July to 31 December 2020 https://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/presidency-council-eu/

U. Draetta – F. Bestagno – A. Santini, Elementi di diritto dell’Unione europea – Parte istituzionale, Giuffrè Francis Lefebvre, Milano, 2018

[1] Il Consiglio UE è l’organo politico dell’Unione che adotta atti normativi e coordina le politiche europee. Riunisce i ministri degli Stati membri competenti per materia. Assieme al Parlamento Europeo è il principale organo decisionale. Per ulteriori informazioni si consiglia la pagina del sito ufficiale: https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/council-eu_it.

[2] Chiara Pellegrini, la Strategia digitale europea https://www.dirittoconsenso.it/2020/07/11/la-strategia-digitale-europea/

[3] Francesca Scaini, Green Deal europeo: per un’Europa sostenibile entro il 2050, https://www.dirittoconsenso.it/2020/06/25/green-deal-europeo-europa-sostenibile-entro-2050/

[4] Angela Federico, Processo di integrazione europea dei Balcani occidentali, https://www.dirittoconsenso.it/2020/06/15/processo-integrazione-europea-balcani-occidentali/

[5] Gaia Morosi, Team Europe: il sostegno europeo ai paesi partner post Covid-19, https://www.dirittoconsenso.it/2020/07/03/team-europe-sostegno-europeo-partner-post-covid-19/

[6] Traduzione dell’autore, citazione di Florian EDER in Politico Brussels Playbook: “The Council German presidency announced the rule of law issue would be dealt with after the summer break. The MFF isn’t a done deal — both the budget itself and a decision on new own resources for the EU need to be agreed in Council by qualified majority vote.