Canale di Suez

Il regime giuridico del Canale di Suez

Dalla sua apertura, il Canale di Suez ha avuto un considerevole impatto sul mondo dei trasporti: qual è il regime giuridico che ne permette un tale fruttuoso utilizzo?

 

La realizzazione del Canale di Suez ed i primi regimi giuridici

Sin dall’antichità, le genti hanno da subito avvertito il bisogno di rendere navigabile la zona attorno all’istmo di Suez. È infatti riportato come già nel 609 a.C. fosse stata avviata la costruzione di un canale che mettesse in collegamento il delta del Nilo con, appunto, l’istmo. Gli oltre trecento anni di lavoro diedero vita ad un canale che, per quanto mirabile, non avrebbe potuto in ogni caso servire le navi che attraversano il moderno collegamento[1], aperto nel 1869, con una cerimonia da cui trae origine l’Aida di Giuseppe Verdi[2].

Per ciò che concerne la disciplina giuridica del Canale di Suez, invece, il punto d’inizio risale al 1854, ancor prima dell’avvio della realizzazione dell’opera stessa. Infatti, un firmano[3] autorizzava la costruzione di un canale e la concessione dello stesso per 99 anni alla compagnia costruttrice, la quale avrebbe avuto carattere universale[4], il tutto a condizione che lo stesso fosse accessibile a tutti gli Stati sulla base di una completa uguaglianza[5].

A tale decreto ne seguiva uno simile, del 1856, sempre emanato dal Khedive[6], dove però si poneva l’accento sulla libertà di navigazione per le sole navi commerciali, aprendo di conseguenza un dibattito sulla concessione o meno di una simile libertà di movimento alle navi da guerra.[7] I dubbi sorti a partire da quell’anno verranno poi dipanati quando, nel 1866, si giungerà alla stesura di una prima Convenzione per la neutralizzazione del passaggio attraverso il canale tra la Compagnia universale ed il Governo egiziano, approvata successivamente con apposito firmano. Tale Convenzione statuisce chiaramente al suo art. 13 come la navigazione nel canale sia permessa ad ogni tipo di nave, senza distinzioni di sorta, il tutto per l’insoddisfazione della Turchia che aveva richiesto un canale che impedisse, per sua propria struttura, il passaggio delle navi da guerra[8]. Tuttavia, l’approvazione della Convenzione a mezzo di firmano mostrava come si trattasse di una soluzione interna ed unilaterale.

 

L’apertura del Canale di Suez

Con l’apertura del Canale di Suez, l’interesse delle potenze straniere attorno alla nuova via d’acqua diventa chiaramente più intenso, con la Gran Bretagna che riesce ad accaparrarsi le quote egiziane della Compagnia universale[9], dopo la bancarotta dello stato nordafricano.

Allo stesso modo, diventa impellente anche la necessità di garantire la costante percorribilità del Canale, evitando che decisioni unilaterali dei diversi attori possano condurre ad un blocco dello stesso o ad un qualunque impedimento alla navigazione dal Mediterraneo al Mar Rosso. Scartate le proposte francesi ed inglesi, che cercavano di ottenere un mandato per garantire la protezione degli ingressi, l’Istituto di Diritto Internazionale proponeva, dal 1879, di stipulare una Convenzione internazionale[10] [11].

Il preludio alla successiva stipula fu la proposta britannica articolata in 8 punti e sottoposta ad una Conferenza convocata dal Regno Unito stesso nel 1883. Seppur in quell’occasione la Gran Bretagna non ricevette alcuna risposta, successive conferenze e la formazione, nel 1885, di una Commissione che aveva il compito di deliberare sul regolamento del Canale di Suez portarono invece, dopo lunghe trattative, alla redazione di una Convenzione, che venne poi firmata solennemente a Costantinopoli il 29 ottobre del 1888.

 

La Convenzione di Costantinopoli del 1888

Composta da 17 articoli, la Convenzione ha come obiettivo lo “stabilimento d’un regime definitivo, destinato a garantire […] il libero passaggio del Canale di Suez[12], completando così il quadro giuridico la cui realizzazione era stata avviata nel 1854.

Il primo articolo, di cui si riporta il testo integrale, è eloquente nella sua formulazione:

The Suez Maritime Canal shall always be free and of commerce or of war, without distinction of flag. Consequently, the High Contracting Parties agree not in any way to interfere with the free use of the Canal, in time of war as in time of peace. The Canal shall never be subjected to the exercise of the right of blockade.[13]

 

Viene quindi sancita la libertà indistinta di navigazione, in pace come in guerra, e riaffermato il totale divieto di blocco del Canale, che è quindi neutralizzato[14].

Negli articoli che seguono, 2 e 3, si statuisce il rispetto delle opere connesse al Canale; agli articoli 4 e 5 si indicano invece i doveri dei belligeranti: in tempo di guerra il Canale resta aperto anche per gli Stati impegnati in un conflitto, ma nessun atto di guerra può essere condotto né al suo interno né agli ingressi (paragrafo a).

Inoltre, sempre nella zona del Canale sono vietati gli approvvigionamenti delle navi in guerra, le quali devono impegnare la via d’acqua nel più breve tempo possibile (paragrafo b).

Allo stesso modo, le navi non possono sostare nei porti d’ingresso per più di 24 ore, se non quando un’altra nave belligerante sia partita e la nave d’un contendente debba quindi attendere 24 ore prima di partire (paragrafo c). L’art. 7, d’altra parte, stabilisce che, in periodo di pace, ogni Potenza può mantenere 2 navi da guerra ormeggiate nei porti d’accesso.

Ancora, le navi dei belligeranti non sono autorizzate a qualunque tipo di sbarco; qualora esso sia in ogni caso necessario, il limite allo sbarco è stabilito alle 1,000 unità per gruppo (art. 5). Allo stesso modo, non si potranno imbarcare unità, armi od altro materiale[15].

La sorveglianza sull’esecuzione della suddetta Convenzione sarebbe stata affidata, come statuito all’art. 8, dai rappresentanti delle potenze firmatarie, tra cui, va ricordato, la Gran Bretagna aveva espresso una riserva sullo status giuridico dell’Egitto[16] (la motivazione verrà trattata in seguito).

Gli artt. 9-11 sanciscono la libertà del Cairo nel prendere decisioni riguardanti la propria sicurezza nazionale, a patto che esse non vadano ad interferire con la libertà di circolazione nel canale.

Il Canale di Suez quindi non è sottoposto ad un regime particolare di internazionalizzazione: è stabilmente parte del territorio egiziano, sottomesso però dalla Convenzione al principio di libero passaggio[17]. È interessante notare come grazie a questi articoli il Cairo sosterrà la propria posizione contro Israele quando, nei momenti di tensione successivi al secondo conflitto mondiale, deciderà, a partire dal 1949 a fasi alterne, di proibire il passaggio non solo alle navi israeliane, ma successivamente pure a qualunque naviglio diretto verso tale Stato[18] [19], partendo dalla considerazione che l’Armistizio di Rodi del 1949 non riguardasse i due stati, che quindi si trovavano ancora in guerra tra loro[20].

Nella Convenzione, la Turchia, allora Impero Ottomano, veniva trattata come Potenza con annessi privilegi contenuti nell’art. 12, i quali però sono decaduti a seguito della perdita dei territori posti ad est del Mar Rosso ed, in ogni caso, alla firma del Trattato di Losanna del 1923.

Infine, il regime è definitivo, nel senso che perdura anche successivamente la scadenza dei 99 anni di concessione del Canale alla Compagnia Universale (art. 14)[21].

 

Successive evoluzioni

Dopo l’entrata in vigore della Convenzione, una domanda che presto sorse riguardava l’assoggettamento alla stessa di Stati terzi, non firmatari: la questione, sollevata dagli Stati Uniti durante la guerra Ispano-Americana del 1898[22] ricevette il parere favorevole da parte della Gran Bretagna.

La Convenzione di Costantinopoli determina infatti lo status giuridico del Canale di Suez, ed ha quindi valenza erga omnes[23], principio riaffermato dalla Corte Internazionale di Giustizia nella risoluzione del caso S.S. Wimbledon, riguardante il canale di Kiel in Germania, dove appunto l’Impero tedesco aveva tentato di ostacolare la circolazione internazionale delle navi[24]. Tale principio è stato definitivamente eretto a fondamentale del diritto internazionale moderno, essendo stato incluso nella Convenzione di Vienna sui Trattati del 1969[25].

La riserva britannica, di cui sopra, venne infine sciolta nel 1904, alla firma dell’Intesa Cordiale tra Francia ed Inghilterra. La Gran Bretagna, infatti, aveva finalmente sciolto la questione attorno all’occupazione dell’Egitto, e di conseguenza poteva accettare ciò che la Convenzione comportava[26] [27]. Di più ancora, Londra ottenne, con i diversi trattati di pace che sancirono la fine della Grande Guerra, di sostituire il Sultano Ottomano per ciò che concerne l’art. 10[28]. Tuttavia, poco tempo dopo, l’Egitto, grazie all’indipendenza concessagli nel 1922, ottenne di sostituire il Regno Unito anche in tale sezione della Convenzione, nonostante tale indipendenza avesse un aspetto simbolico, perlomeno sino agli accordi Anglo-egiziani del 1936, dettati dall’indebolimento dell’Impero Britannico a seguito del conflitto mondiale.

È infine interessante notare come la Convenzione costituisca un modello per successive normazioni afferenti a contesti simili a quello del Canale di Suez: gli esempi principali sono il Trattato di Hay-Pancefote del 1901 regolante il Canale di Panama ed la Convenzione di Losanna del 1923 (parte dell’omonimo trattato tra Alleati e la neonata Repubblica di Turchia), che s’occupa invece dello Stretto dei Dardanelli, del Mare di Marmara e dello Stretto del Bosforo, sostituita poi dalla Convenzione di Montreux del 1936.

 

Dalla nazionalizzazione sino ai giorni nostri

Il Canale di Suez infine, dopo la rivoluzione del 1952, venne nazionalizzato da Nasser nel 1956, portando come conseguenza ad un breve conflitto con Francia, Israele e Regno Unito[29]. Nello stesso anno, coerentemente con quanto statuito nella Convenzione del 1888, le risoluzioni del Consiglio di Sicurezza dell’ONU e dell’Assemblea Generale richiamarono al rispetto della stessa per ciò che concerne la sovranità e l’integrità territoriale egiziana, promuovendo un utilizzo pacifico del Canale[30].

Successiva alla nazionalizzazione, ordinata per decreto[31], l’Egitto ha in ogni caso riconosciuto il suo obbligo a garantire l’universalità d’utilizzo del Canale mediante una Dichiarazione unilaterale  datata 24 aprile 1957 ed allegata ad una lettera inviata dal Ministro degli Esteri egiziano al Segretario Generale delle Nazioni Unite[32].

La nazionalizzazione ha comportato l’esclusione della Compagnia Universale dalla gestione del Canale, venendo essa sostituita dall’Autorità del Canale di Suez, compagnia di Stato. Tale autorità è soggetta alla legge egiziana, più precisamente dal Decreto 30/1975[33] emendata dalla legge 4/1998[34] e non può prendere misure contrarie alla Convenzione di Costantinopoli[35].

Inoltre, sempre nella stessa Dichiarazione viene accettata la giurisdizione della Corte Internazionale di Giustizia come organo per regolare le controversie senza necessità di dover addivenire ad accordi speciali[36].

Infine, le norme adottate dall’Egitto per completare la disciplina del Canale di Suez riguardano le vere e proprie regole di navigazione all’interno dello stesso: requisiti e responsabilità, con un occhio di riguardo ai carichi pericolosi (normati in un’appendice del 1977)[37] ed ai pericoli riguardanti l’inquinamento nella zona del canale, nell’ottica di evitare e punire efficacemente gli autori di disastri ambientali[38].

Essendo le regole di navigazione stabilite dall’Autorità, alcune dei canoni imposti hanno generato malcontento, soprattutto a causa dell’unilateralità durante la redazione delle stesse: un esempio è dato dall’interdizione per due anni dall’attraversamento del Canale nel caso in cui le informazioni richieste per l’ingresso non siano corrette; se rifiutare l’ingresso ad una nave che non rispetti i requisiti è sostanzialmente corretto, non è nello spirito della Convenzione di Costantinopoli il reiterato rifiuto di passaggio per un prolungato periodo di tempo. Sintsova (v. fonte), di conseguenza, propone che anche le regole tecniche di navigazione, così come le relative sanzioni, vengano concordate, nello spirito della Convenzione del 1888, dai partecipanti alla stessa, di modo da garantire il totale rispetto del documento[39] ed il continuo, fruttuoso, utilizzo del Canale di Suez.

Informazioni

Allain, Jean (2004). Ch. 2 – Imperial Attitude toward the Suez Canal. International Law in the Middle East: Closer to Power Than Justice. London: Ashgate Publishing. ISBN 978-0-7546-2436-3.

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Caffio F., Le navi iraniane a Suez e l’allarme di Israele. Affarinternazionali, 23 febbraio 2011. Link: https://www.affarinternazionali.it/2011/02/le-navi-iraniane-a-suez-e-lallarme-di-israele/.

Constantinople Convention, 1888. Fonte: https://www.suezcanal.gov.eg/English/About/CanalTreatiesAndDecrees/Pages/ConstantinopleConvention.aspx.

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Hamza, M., & Abdellatif, M. (2003). The Construction Of The Suez Canal. WIT Transactions on the Built Environment, 65.

Legge 4/1998. Suez Canal Authority. Link: https://www.suezcanal.gov.eg/English/About/CanalTreatiesAndDecrees/Pages/LawNo4.aspx.

Nationalisation decree. Suez Canal Authority. Link: https://www.suezcanal.gov.eg/English/About/CanalTreatiesAndDecrees/Pages/NationalizationDecree.aspx.

T.A. Sintsova, The regime of navigation in the Suez Canal, Marine Policy,Volume 12, Issue 3, 1988,Pages 263-270,Link: https://doi.org/10.1016/0308-597X(88)90065-6.

de Visscher P., “Les aspects juridiques fondamentaux de la question de Suez,” Revue Générale de Droit International Public, Vol. 62 (1958).

[1] Hamza, M., & Abdellatif, M. (2003). The Construction Of The Suez Canal. WIT Transactions on the Built Environment, 65.

[2] Bono S., Il Canale di Suez e l’Italia. Mediterranea – Ricerche Storiche, Anno III – Dicembre 2006.

[3] Firmàno, decreto del Sultano.

[4] I cui azionisti quindi potevano e dovevano avere una provenienza alquanto variegata.

[5] Giannini, A. (1935). IL REGIME GIURIDICO DEL CANALE DI SUEZ. Oriente Moderno, 15(7), 297-307. Retrieved July 28, 2020, from www.jstor.org/stable/25809497

[6] Viceré egiziano sotto l’Impero Ottomano.

[7] Giannini, op. cit.

[8] Ibidem.

[9] Hamza et al., op. cit.

[10] Giannini, op. cit.

[11] T.A. Sintsova, The regime of navigation in the Suez Canal, Marine Policy,Volume 12, Issue 3, 1988,Pages 263-270,Link: https://doi.org/10.1016/0308-597X(88)90065-6.

[12] Giannini, op. cit.

[13] Constantinople Convention, 1888. Fonte: https://www.suezcanal.gov.eg/English/About/CanalTreatiesAndDecrees/Pages/ConstantinopleConvention.aspx, consultato l’ultima volta il 28/7/2020.

[14] Sintsova, op. cit.

[15] Ibidem.

[16] Dell’attuale situazione nel paese della Sfinge si parla recentemente su DirittoConsenso, a cura di Annarita Silverii. Link: https://www.dirittoconsenso.it/2020/07/22/medio-oriente-covid-19/

[17] de Visscher P., “Les aspects juridiques fondamentaux de la question de Suez,” Revue Générale de Droit International Public, Vol. 62 (1958).

[18] Caffio F., Le navi iraniane a Suez e l’allarme di Israele. Affarinternazionali, 23 febbraio 2011. Link: https://www.affarinternazionali.it/2011/02/le-navi-iraniane-a-suez-e-lallarme-di-israele/. Consultato il 28/07/2020.

[19] La situazione verrà poi risolta dal trattato di pace del 1979, facente seguito agli accordi di Camp David del 1978, il quale prevede che le “Navi di Israele […] godranno del diritto di libertà di transito attraverso il Canale di Suez […] sulla base della Convenzione del 1888…”. (Caffio, op. cit.)

[20] de Visscher P., op. cit.

[21] Giannini, op. cit.

[22] La flotta spagnola voleva rifornirsi di carbone: sorse il dubbio sulla legittimità o meno dell’atto.

[23] Giannini, op. cit.

[24] Sintsova, op. cit.

[25] Ibidem.

[26] Allain, Jean (2004). Ch. 2 – Imperial Attitude toward the Suez Canal. International Law in the Middle East: Closer to Power Than Justice. London: Ashgate Publishing. ISBN 978-0-7546-2436-3.

[27] Sintsova, op. cit.

[28] Giannini, op. cit.

[29] Hamza, op. cit.

[30] Sintsova, op. cit.

[31] Nationalisation decree. Suez Canal Authority. Link: https://www.suezcanal.gov.eg/English/About/CanalTreatiesAndDecrees/Pages/NationalizationDecree.aspx. Consultato il 28/07/2020.

[32] Sintsova, op. cit.

[33] Decreto Legge 30/1975. Suez Canal Authority. Link: https://www.suezcanal.gov.eg/English/About/CanalTreatiesAndDecrees/Pages/ARepublicanDecreeLawNo.30of1975.aspx. Consultato il 29/07/2020.

[34] Legge 4/1998. Suez Canal Authority. Link: https://www.suezcanal.gov.eg/English/About/CanalTreatiesAndDecrees/Pages/LawNo4.aspx. Consultato il 29/07/2020.

[35] Sintsova, op. cit.

[36] Ibidem.

[37] Ibidem.

[38] Per un approfondimento focalizzato sul Belpaese, v’è l’articolo di Roberto Giuliani sul disastro ambientale. Link: https://www.dirittoconsenso.it/2020/06/17/il-disastro-ambientale/.

[39] Ibidem.


Normativa sul tabacco

La normativa sul tabacco nell'UE

Nel campo della salute, l’UE si limita ad integrare le politiche nazionali: quali sono le caratteristiche della normativa sul tabacco europea?

 

Normativa sul tabacco: introduzione

Per quanto Bruxelles non sia titolare della competenza esclusiva in materia di salute, ciò non ha impedito all’Unione Europea, nel corso degli anni, di far sentire la sua voce nel campo della salute, spaziando tra materie le quali detengono un’intrinseca importanza e che più alimentano il dibattito nel campo salutistico: dal mondo della droga[1] a quello del fumo e del tabacco. Ciò anche a causa dei dati sconfortanti riguardanti la quantità di fumatori in Europa: il 26% degli europei infatti fuma, ed il tabacco è la principale causa di morte “evitabile” nel vecchio continente, con 700.000 morti ogni anno[2]. Per questo motivo, i vari organi dell’Unione si sono mossi, intenzionati a produrre una normativa sul tabacco le cui previsioni hanno un impatto sulla vita quotidiana così come sui produttori del mondo del fumo.

 

La Convenzione-quadro dell’OMS

In primo luogo, l’Unione è firmataria della Convenzione-quadro dell’Organizzazione Mondiale della Sanità sul controllo del tabacco (FCTC), la prima specificatamente incentrata sul campo della salute e quindi anche nel campo della normativa sul tabacco. Stilata a partire dal 2003, viene firmata nel 2004 e ad oggi conta 181 parti[3]. Il suo scopo è, idealmente, riaffermare il diritto ad uno standard di salute il più alto possibile, promuovendo il sistema pubblico ed aprendo nuove dimensioni di cooperazione internazionale nell’ambito salutistico[4] [5]. Ogni due anni le parti si riuniscono per adottare decisioni e formulare orientamenti nell’ambito della Conferenza delle stesse.

 

La Direttiva 2014/40/UE sui Prodotti del Tabacco

Ma l’Unione agisce anche in prima linea nella lotta contro il fumo, in vari ambiti, che spaziano dalla regolamentazione dei prodotti alla tassazione, passando per la pubblicità.

Per quanto riguarda il primo punto, quello della regolamentazione dei prodotti, il provvedimento che rileva è la Direttiva sui Prodotti del Tabacco, la cui prima versione risale al maggio del 2001. Già allora essa prevedeva limitazioni quantitative al contenuto delle sigarette (catrame, nicotina e monossido di carbonio), richiedeva l’enunciazione degli additivi utilizzati e l’apposizione di avvertenze concernenti i pericoli per la salute sui pacchetti, accompagnandoli con le relative quote, con un’opzione per l’utilizzo di immagini[6].

Tale Direttiva è stata poi rivista nel 2014, divenendo la n° 2014/40/UE.

Durante i 13 anni tra la prima stesura e la revisione, vi sono ovviamente state innovazioni nel mondo del fumo, quali le sigarette elettroniche, le quali vengono quindi regolamentate per la prima volta, o come i prodotti aromatizzati, principalmente le sigarette, i quali vengono banditi. Di più, vengono aumentate le dimensioni minime delle avvertenze per la salute in rapporto al volume della confezione; le multinazionali del tabacco vengono obbligate a sottomettere report sugli ingredienti utilizzati ed a comunicare la volontà di introdurre nuovi prodotti; viene consentito ai singoli stati di vietare la vendita online di prodotti legati al mondo del fumo; infine, vengono bandite confezioni giudicate troppo piccole, come i pacchetti da 10 sigarette[7].

 

La Raccomandazione del Consiglio del 2009

Anche se in modo meno vincolante, Bruxelles ha voluto far sentire la propria voce anche riguardo al fumo nei luoghi pubblici: nel novero della normativa sul tabacco v’è infatti una Raccomandazione del Consiglio adottata nel 2009[8]; tale atto ovviamente non ha natura vincolante, ma ha una valenza politica che dà profondità all’esortazione fatta agli stati membri. La conseguenza è la constatazione come ad oggi più della metà dei paesi dell’Unione abbia una normativa completa in materia di tabacco e fumo. Nello specifico, nella Raccomandazione si esorta all’azione per ciò che concerne lo sviluppo della legislazione riguardante il fumo e la salute, specialmente nei luoghi pubblici (un esempio è il trasporto pubblico nel caso della Germania[9]), nell’intento di proteggere quanto possibile i cittadini; di più, viene anche promossa la formazione di cooperazione tra membri in materia, in questo caso, di salute[10].

 

L’UE sulla pubblicità dei prodotti legati al tabacco

Un altro campo dove l’Unione si dimostra attiva è la lotta alla pubblicità ed alla sponsorizzazione del tabacco, promossa nell’articolo 13 della sopracitata Convenzione-quadro dell’OMS. Dato il suo già citato ruolo non preponderante nel campo della salute, i suoi provvedimenti si caratterizzano più per il loro essere transfrontalieri. Se, ad esempio, si guarda al mondo dei motori, le partnership Ferrari-Marlboro e Ducati-Marlboro sono state riprogettate, principalmente con la rimozione del nome del marchio, proprio a causa della Direttiva 2003/33/CE sulla pubblicità dei prodotti del tabacco, che proibisce la pubblicità su tutti i mass media meno la televisione[11].

Quest’ultima infatti è già trattata in un provvedimento che risale al 1989, la Direttiva 89/552/CEE, che all’articolo 13 vietava la sponsorizzazione di prodotti del tabacco su questo mezzo[12]. Dato il progressivo sviluppo tecnologico, quest’ultima è stata sostituita dalla direttiva 2010/13/UE che amplia la portata della precedente a tutti i servizi di media audiovisivi[13].

Come per la questione della regolamentazione dei prodotti, non manca una Raccomandazione del Consiglio: la 2003/54/CE, che raccomanda agli stati di prendere provvedimenti specifici nelle legislazioni statali stesse specificatamente al campo della pubblicità dei prodotti del tabacco; per esempio, sono vietati i concorsi a premi relativi al mondo del fumo.

 

La tassazione dei prodotti del tabacco

Uno strumento largamente utilizzato nel campo della normativa sul tabacco per scoraggiare l’acquisto di sigarette e prodotti comparabili è la tassazione, anche elevata, di tali beni di consumo: i vantaggi sono sia di natura economica, limitatamente ai paesi in via di sviluppo, ed in materia di salute[14]. Di più, anche tale misura è promossa dalla Convenzione FCTC, nello specifico all’articolo 6. Coerentemente, l’Unione Europea s’è mossa in tal senso, definendo le categorie tassate, i principi e le tariffe minime. Per ciò che concerne le sigarette, la Direttiva ad esse dedicata è la 2011/64/UE, che delega i membri a stabilire le proprie regole di tassazione, che devono prevedere una quota fissa ed una percentuale connessa al prezzo di vendita tale che la somma delle due ammonti al 60% del prezzo totale, che sarà ottenuto con l’aggiunta dell’imposta sul valore aggiunto.

La direttiva concerne anche i restanti prodotti del tabacco, tra cui i sigari ed il tabacco sfuso[15].

 

Attività extra-normative e conclusione

Bruxelles non s’è limitata alla sola azione normatrice: ha messo infatti a punto un sistema di tracciabilità e sicurezza dei prodotti del tabacco con l’obiettivo di combattere il traffico illecito dei suddetti prodotti, operativo dal 20 maggio 2019[16]. La conseguenza è l’istituzione di identificativi univoci per ogni prodotto, di obblighi di registrare i movimenti dei prodotti e di facilitare l’accessibilità a tali dati alla Commissione Europea ad agli stati membri. Gli aspetti tecnici più tecnici di tale istituto sono stati definiti ed inseriti in due regolamenti (573 e 574) ed una decisione (576) della Commissione, tutti adottati nel 2018[17].

Ancora, l’UE ha organizzato campagne volte a sensibilizzare i fumatori sui rischi per la salute cui vanno incontro: dopo tre campagne che si sono estese tra il 2005 ed il 2016: la prima è stata “Help! Per una vita senza tabacco”, dove stando al report finale si è assistito ad una diminuzione del numero di fumatori dal 32% del 2006 al 29% del 2009[18]. L’iniziativa è stata poi seguita da due campagne dell’iniziativa “Gli ex fumatori sono irresistibili”, la quale ha avuto fine nel 2016. Dopodiché, Bruxelles ha deciso di lasciare la questione della sensibilizzazione in mano alle Agenzie per la salute degli stati membri.

 

Giungendo alla conclusione della panoramica sulla normativa sul tabacco e sul fumo, va ricordato che l’Unione esercita il controllo sull’applicazione della stessa nei vari membri, provvedendo a sanzionare i paesi che si rendono colpevoli di eventuali inadempienze nella sua implementazione.

Informazioni

700,000 deaths a year: tackling smoking in the EU. Parliament Europeo. Link: https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/society/20160518STO27901/700-000-deaths-a-year-tackling-smoking-in-the-eu.

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WHO Framework Convention on Tobacco Control. WHO. Link: https://www.who.int/fctc/cop/about/en/.

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Direttiva 2014/40/UE. Link: https://ec.europa.eu/health//sites/health/files/tobacco/docs/dir_201440_en.pdf.

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Bundesnichtraucherschutzgesetz (BNichtrSchG, legge non-fumatori). Buzer.de. Link: https://www.buzer.de/s1.htm?g=BNichtrSchG&a=1.

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Help! For a life without tobacco – A legacy. European Commission. Link: https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/tobacco/docs/help_legacy.pdf.

[1] Il piano d’azione per le politiche antidroga dell’UE per il triennio 2017-2020 è descritto da Lorenzo Venezia su https://www.dirittoconsenso.it/2018/07/20/leu-action-plan-on-drugs-2017-2020/. Consultato il 29 maggio 2020.

[2] 700,000 deaths a year: tackling smoking in the EU. Parliament Europeo. Link: https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/society/20160518STO27901/700-000-deaths-a-year-tackling-smoking-in-the-eu. Consultato il 16 aprile 2020.

[3] WHO Framework Convention on Tobacco Control. UNTC. Link: https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=IX-4&chapter=9&clang=_en. Consultato il 15 aprile 2020.

[4] WHO Framework Convention on Tobacco Control. WHO. Link: https://www.who.int/fctc/cop/about/en/. Consultato il 16 aprile 2020.

[5] Per approfondire, link alla Convenzione: https://treaties.un.org/doc/Treaties/2003/05/20030506%2002-12%20PM/Ch_IX_04p.pdf. Consultato il 16 aprile 2020.

[6] Ash Fact Sheet: Tobacco Policy and the EU. Link: https://ash.org.uk/wp-content/uploads/2019/10/Tobacco-Policy-EU.pdf. Consultato il 16 aprile 2020.

[7] Direttiva 2014/40/UE. Link: https://ec.europa.eu/health//sites/health/files/tobacco/docs/dir_201440_en.pdf. Consultato il 16 aprile 2020.

[8] Raccomandazione del Consiglio dell’Unione Europea 2009/C 296/02. Link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009H1205(01)&from=EN. Consultato il 16 aprile 2020.

[9] § 1 – Bundesnichtraucherschutzgesetz (BNichtrSchG, legge non-fumatori). Buzer.de. Link: https://www.buzer.de/s1.htm?g=BNichtrSchG&a=1. Consultato il 16 aprile 2020.

[10] Ambienti con divieto di fumo. Commissione Europea. Link: https://ec.europa.eu/health/tobacco/smoke-free_environments_it. Consultato il 16 aprile 2020.

[11] Direttiva 2003/33/CE. Eur-Lex. Link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32003L0033. Consultato il 17 aprile 2020.

[12] Direttiva 89/552/CEE. Eur-Lex. Link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELLAR:63084a3f-be4a-4415-bf02-ac5f76524348. Consultato il 17 aprile 2020.

[13] Direttiva 2010/13/UE. Eur-Lex. Link: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32010L0013. Consultato il 17 aprile 2020.

[14] Goodchild, M. et al. Modelling the impact of raising tobacco taxes on public health and finance. Bull World Health Organ 2016;94:250–257. DOI: http://dx.doi.org/10.2471/BLT.15.164707. Consultato il 17 aprile 2020.

[15] Excise Duties on Tobacco. European Commission. Link: https://ec.europa.eu/taxation_customs/business/excise-duties-alcohol-tobacco-energy/excise-duties-tobacco_en. Consultato il 17 aprile 2020.

[16] European system of tobacco traceability and security features. European Commission. Link: https://ec.europa.eu/commission/news/european-system-tobacco-traceability-and-security-features-2019-may-20_it. Consultato il 18 aprile 2020.

[17] Systems for tobacco traceability and security features. European Commission. Link: https://ec.europa.eu/health/tobacco/tracking_tracing_system_it. Consultato il 18 aprile 2020.

[18] Help! For a life without tobacco – A legacy. European Commission. Link: https://ec.europa.eu/health/sites/health/files/tobacco/docs/help_legacy.pdf. Consultato il 18 aprile 2020.


Processo di Bologna

Il Processo di Bologna ed il SEIS

Per Processo di Bologna s’intende il percorso verso la creazione d’uno Spazio Europeo d’Istruzione Superiore. Cos’è cambiato nel sistema universitario?

 

Breve storia del Processo di Bologna

Una delle riforme più discusse nel nostro paese per ciò che concerne l’ambito dell’istruzione è da più d’una quindicina d’anni la sostituzione del percorso quadriennale di laurea il formato “3+2”, diviso tra laurea triennale e magistrale, ormai considerato come “standard”. La ragion d’essere di questa suddivisione ha però una radice profonda: la riforma è infatti profondamente collegata al progetto europeo di creazione d’uno Spazio Europeo d’Istruzione Superiore (SEIS, EHEA in inglese, European Higher Education Area), avviato di fatto con la Dichiarazione della Sorbona nel 1998, il cui obiettivo dichiarato è la “riforma del sistema d’istruzione superiore a carattere internazionale”. Per tale “Processo di Bologna”, com’è comunemente denominato, è possibile far risalire il suo embrione al 1988, quando viene stipulata ed adottata, a Bologna, la Magna Charta Universitatum[1]. Quest’ultima si configura come una dichiarazione d’intenti dove vengono principalmente statuiti i principi che definiscono e che sono perseguiti dall’Accademia in senso lato, tra questi l’autonomia (art. 1), la libertà di ricerca ed insegnamento (art. 3), la necessità di garantire la conoscenza reciproca e l’interazione tra culture (art. 4); nella stessa vengono poi elencate le modalità perché ciò sia realizzato, principalmente mediante il sostegno dei governi europei.

Il documento su cui tutto l’impianto dello spazio comune d’istruzione si fonda è la Convenzione di Lisbona, adottata dalla Conferenza Diplomatica l’11 aprile 1997. Articolata in undici sezioni, è stata stesa da UNESCO e Consiglio d’Europa. Essa indica le modalità di riconoscimento dei titoli di studio tra i firmatari della stessa: la logica conseguenza è un notevole miglioramento della mobilità internazionale universitaria, avendo appunto garantita la possibilità di far valere i propri studi fuori dal paese in cui quest’ultimi hanno avuto luogo. Nelle varie sezioni della Convenzione vengono definite le competenze delle autorità, i principi fondamentali per la valutazione delle qualifiche e dei periodi di studio, anche di rifugiati e sfollati ed i relativi meccanismi di applicazione della stessa. L’Italia, da parte sua, ha recepito tale Convenzione con la legge 11 luglio 2002, n. 148, dandole piena attuazione[2]. Nella Convenzione viene chiaramente statuito come spetti alle Università la competenza a riconoscere i cicli di studio ed i titoli accademici esteri. In particolari casi il riconoscimento spetta a specifici istituti, come ad esempio in materia sanitaria, ove la questione è affidata al ministero della salute.

Dalla stesura di tale documento in poi, il processo prende slancio: con la Dichiarazione della Sorbona del 1998[3] vengono avanzate le prime proposte operative per la realizzazione del sistema comune, a partire dalla struttura in crediti (ECTS) per il trasferimento ed il riconoscimento della conoscenza, alla divisione degli studi in cicli che, nel caso della dichiarazione, dovrebbero essere due e strutturati in semestri. I cicli diverranno poi tre, con l’inclusione del Dottorato di ricerca nella struttura del sistema, a partire dalla dichiarazione di Berlino del 2003[4].

Infine, il grande passo viene compiuto: il processo per la realizzazione dello Spazio Europeo d’Istruzione Superiore viene ufficialmente avviato con la dichiarazione di Bologna del 1999. Nella stessa viene aggiunto che, per rendere effettiva ed efficace la mobilità internazionale accademica, è necessario eliminare gli ostacoli che ostano all’esercizio del diritto di libera circolazione[5] e promuovere la convergenza dei sistemi nazionali verso una direzione di sviluppo comune.

È importante sottolineare come le due dichiarazioni di cui sopra siano state firmate dai rispettivi ministri dell’istruzione degli stati le cui università aderiscono all’iniziativa. Negli anni successivi, il numero di dichiarazioni è andato ampliandosi, ogni volta ampliando la portata del Processo di Bologna; tra le altre, la dichiarazione di Bergen del 2005 si è proposta di migliorare la spendibilità del titolo ottenuto durante il primo ciclo di studi, in Italia quindi la laurea triennale, sul mercato del lavoro[6], atavico problema del nuovo sistema che ha generato conseguentemente lamentele dopo la riforma del sistema universitario.

Come previsto inizialmente nelle dichiarazioni della Sorbona e di Bologna, si ha infine la nascita ufficiale dello Spazio Europeo d’istruzione Superiore, con la Dichiarazione di Budapest-Vienna del 2010, così come statuito all’art. 1, dove viene affermato che:

Noi, Ministri responsabili per l’istruzione superiore dei paesi partecipanti al Processo di Bologna, ci siamo incontrati a Budapest e Vienna l’11 e 12 marzo 2010 per varare lo Spazio Europeo dell’Istruzione Superiore (SEIS), così come previsto nella Dichiarazione di Bologna del 1999.”[7]

 

L’aspetto istituzionale del Processo di Bologna

È da notare come l’idea del SEIS non sia direttamente collegata all’Unione Europea; infatti il principale organo preposto all’attuazione del Processo è il Bologna Follow-up Group, di cui comunque la Commissione Europea, il cui interesse per il mondo dell’istruzione è rilevante, è parte.

Altri organi sono la Conferenza Ministeriale dei Ministri dell’istruzione dei paesi partecipanti ed il Segretariato, la prima adibita alla discussione delle linee guida che devono condurre l’azione di sviluppo del processo ed il secondo focalizzato principalmente sugli aspetti logistici della questione[8]. Gli stati aderenti al Processo di Bologna sono 48, ben più dei 28 che compongono l’UE[9] [10]. L’iniziativa è infatti frutto sì della volontà delle università del vecchio continente, ma anche, tra gli altri, del già citato Consiglio d’Europa, che ha svolto un importante ruolo nella stesura della Convenzione di Lisbona, la quale promuovendo l’istituto del riconoscimento reciproco dei titoli di studio ha rappresentato la pietra d’angolo dell’intero sistema che s’è poi venuto a creare. La Convenzione infatti rappresenta l’unico testo vincolante dell’intero processo[11].

Ancora, il ruolo del Consiglio d’Europa rileva nel processo d’ammissione allo Spazio Comune: infatti, gli stati applicanti debbono innanzitutto prendere parte alla Convenzione Culturale Europea (European Cultural Convention, ECC), e quindi fornire la propria dichiarazione d’intenti di perseguire la realizzazione degli obiettivi preposti dal Processo di Bologna. Tale ECC, risalente al 1954, si propone di promuovere la comprensione e l’apprezzamento culturale reciproci tra i popoli europei, salvaguardare la cultura del vecchio continente e promuovere le contribuzioni nazionali allo sviluppo d’una cultura comune europea che rispetti dei valori fondamentali comuni a tutti i sopracitati popoli; inoltre e non ultimo punto, la Convenzione contribuisce a tale dinamica incoraggiando attività culturali d’interesse europeo, nella quale appunto l’idea di Spazio Comune d’Istruzione Superiore ricade[12]; l’Italia è uno degli stati firmatari del trattato, il quale è stato ratificato tre anni dopo, nel 1957[13].

Dal canto suo comunque non si può certo dire che l’Unione Europea sia “rimasta con le mani in mano”; essa promuove infatti programmi volti a promuovere la mobilità internazionale degli studenti e del personale universitario come il ben conosciuto Erasmus: grazie questo stesso programma, inoltre, è stato ideato il sistema dei crediti ECTS che permette il reciproco riconoscimento degli studi pregressi in altri stati. Di più ancora, l’Unione si propone di creare un proprio Spazio d’Educazione Europeo entro il 2025, fondato sulle basi del sistema venutosi a creare con il Processo di Bologna[14].

 

Il risultato finale

Il risultato è un sistema di vaste proporzioni ed unico nel mondo accademico, il quale è riuscito e riesce tutt’oggi a convincere sempre più studenti appartenenti al SEIS a trascorrere perlomeno un periodo di mobilità fuori dal proprio paese d’origine e risulta inoltre fortemente attraente per studenti d’ogni parte del mondo; come ripetuto nella Dichiarazione di Berlino del 2003, l’obiettivo è infatti:

making Europe the most competitive and dynamic knowledge-based economy in the world, capable of sustainable economic growth with more and better jobs and greater social cohesion[15].

 

È anche per questo che, oltre ai giovani, anche vari governi dell’est Europa hanno deciso d’aderirvi successivamente; tuttavia, quest’intera dinamica ha portato a formulare il proposito, statuito ufficialmente con la dichiarazione di Budapest del 2012, di ricercare un “bilanciamento” del sistema, dato che si stava delineando, da una parte, una gerarchia di paesi “esportatori” di studenti, e dall’altra di “importatori”[16].

Il sistema in sé non impone particolari vincoli ai partecipanti: la conseguenza è il variabile impegno di chi vi prende parte, soprattutto da un punto di vista economico; il periodo di crisi economica apertosi nel 2008 infatti ha portato diversi paesi a rivedere al ribasso il proprio sostegno al settore dell’istruzione, come nel caso dell’Italia[17].

Ancora, oltre all’attrattività del sistema per gli studenti, anche il suo modello genera interesse da parte di altri stati: per questo motivo, gli organi del Processo hanno istituito, nel 2009, il Bologna Policy Forum per far sì che gli stati non parte del SEIS potessero comprendere da vicino il sistema, così da poterlo applicare anche in altre zone del mondo, ispirandosi al modello europeo per superare ostacoli già da esso affrontati[18].

In conclusione, va riconosciuto agli stati europei ed alle loro università come, grazie ad un collettivo sforzo di cooperazione, sia stato ideato e messo progressivamente in atto un sistema di collegamento solido ed unico al mondo, che statuisce una volta di più come nel Vecchio Continente l’istruzione sia vista come il modo per portare avanti e mantenere alta la competitività dell’Europa di fronte al resto del globo nei giorni a venire; non a caso, per quanto lo Spazio Europeo d’Istruzione Superiore sia già realtà, gli organi del Processo di Bologna continuano a lavorare e sviluppare quest’ultimo, come dimostrato dai risultati delle Conferenze Ministeriali di Yerevan nel 2015[19] e di Parigi del 2018[20], con le quali sono stati prefissati nuovi obiettivi da inseguire per costantemente migliorare il SEIS.

Informazioni

Magna Charta Universitatum (1988): https://www.unibo.it/avl/charta/charta.htm.

Convenzione di Lisbona – Miur: https://www.miur.gov.it/convenzione-di-lisbona.

Dichiarazione della Sorbona – Miur: http://www.miur.it/0002Univer/0052Cooper/0064Accord/0335Docume/1381Dichia_cf2.htm.

Dichiarazione di Berlino, 2003 – EHEA: http://www.ehea.info/media.ehea.info/file/2003_Berlin/28/4/2003_Berlin_Communique_English_577284.pdf.

Dichiarazione di Bologna, 1999 – Magna Charta: http://www.magna-charta.org/resources/files/BOLOGNA_DECLARATION.pdf.

Dichiarazione di Bergen, 2005 – UniCa: https://people.unica.it/centroqualita/files/2012/11/bergen.pdf.

Dichiarazione di Budapest-Vienna, 2010 – EHEA: http://www.ehea.info/media.ehea.info/file/2010_Budapest_Vienna/65/9/Dichiarazione_di_Budapest_e_Vienna_(2010)_598659.pdf.

Directorate-General for Education, Youth, Sport and Culture (European Commission ),The EU in support of the Bologna process (2018). European Commission.

European Cultural Convention – Consiglio d’Europa: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/018.

European Commission/EACEA/Eurydice, 2018. The European Higher Education Area in 2018: Bologna Process Implementation Report. Luxembourg: Publications Office of the European Union.

Dichiarazione di Berlino, 2003 – EHEA: http://www.ehea.info/media.ehea.info/file/2003_Berlin/28/4/2003_Berlin_Communique_English_577284.pdf.

Dichiarazione di Yerevan, 2015 – EHEA: http://www.ehea.info/media.ehea.info/file/2015_Yerevan/70/7/YerevanCommuniqueFinal_613707.pdf.

Dichiarazione di Parigi, 2018 – EHEA : http://www.ehea.info/media.ehea.info/file/2018_Paris/77/1/EHEAParis2018_Communique_final_952771.pdf.

Spesa nel settore dell’educazione. Commissione Europea: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Educational_expenditure_statistics#Overall_educational_expenditure.

Firmatari dell’ECC – Consiglio d’Europa: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/018/signatures?p_auth=Yb5iM7eL.

Council of Europe. EHEA: http://www.ehea.info/page-council-of-europe.

Membri del SEIS – EHEA: http://www.ehea.info/page-full_members.

The Bologna Process and the European Higher Education Area – European Commission: https://ec.europa.eu/education/policies/higher-education/bologna-process-and-european-higher-education-area_en.

[1] Magna Charta Universitatum: https://www.unibo.it/avl/charta/charta.htm

[2] Convenzione di Lisbona – Miur: https://www.miur.gov.it/convenzione-di-lisbona. Consultato l’ultima volta il 03/03/2020.

[3] Dichiarazione della Sorbona – Miur: http://www.miur.it/0002Univer/0052Cooper/0064Accord/0335Docume/1381Dichia_cf2.htm. Consultato l’ultima volta il 04/03/2020.

[4] Dichiarazione di Berlino, 2003 – EHEA: http://www.ehea.info/media.ehea.info/file/2003_Berlin/28/4/2003_Berlin_Communique_English_577284.pdf. Consultato l’ultima volta il 05/03/2020.

[5] Dichiarazione di Bologna, 1999 – Magna Charta: http://www.magna-charta.org/resources/files/BOLOGNA_DECLARATION.pdf. Consultato l’ultima volta il 04/03/2020.

[6] Dichiarazione di Bergen, 2005 – UniCa: https://people.unica.it/centroqualita/files/2012/11/bergen.pdf. Consultato l’ultima volta il 04/03/2020.

[7] Dichiarazione di Budapest-Vienna, 2010 – EHEA: http://www.ehea.info/media.ehea.info/file/2010_Budapest_Vienna/65/9/Dichiarazione_di_Budapest_e_Vienna_(2010)_598659.pdf. Consultato l’ultima volta il 05/03/2020

[8] Directorate-General for Education, Youth, Sport and Culture (European Commission ),The EU in support of the Bologna process (2018). European Commission. DOI: 10.2766/3596

[9] The Bologna Process and the European Higher Education Area – European Commission: https://ec.europa.eu/education/policies/higher-education/bologna-process-and-european-higher-education-area_en. Consultato l’ultima volta il 04/03/2020.

[10] Membri del SEIS – EHEA: http://www.ehea.info/page-full_members. Consultato l’ultimo volta il 05/03/2020

[11] Council of Europe. EHEA: http://www.ehea.info/page-council-of-europe. Consultato l’ultima volta il 04/03/2020

[12] European Cultural Convention – Consiglio d’Europa: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/018. Consultato l’ultima volta il 05/03/2020.

[13] Firmatari dell’ECC – Consiglio d’Europa: https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/018/signatures?p_auth=Yb5iM7eL. Consultato l’ultima volta il 05/03/2020.

[14] European Commission/EACEA/Eurydice, 2018. The European Higher Education Area in 2018: Bologna Process Implementation Report. Luxembourg: Publications Office of the European Union.

[15] Dichiarazione di Berlino, 2003 – EHEA: http://www.ehea.info/media.ehea.info/file/2003_Berlin/28/4/2003_Berlin_Communique_English_577284.pdf. Consultato l’ultima volta il 05/03/2020.

[16] The Bologna Process and the European Higher Education Area – European Commission: https://ec.europa.eu/education/policies/higher-education/bologna-process-and-european-higher-education-area_en. Consultato l’ultima volta il 04/03/2020.

[17] Spesa nel settore dell’educazione. Commissione Europea: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Educational_expenditure_statistics#Overall_educational_expenditure. Consultato l’ultima volta il 05/03/2020.

[18] Directorate-General for Education, Youth, Sport and Culture (European Commission ),The EU in support of the Bologna process (2018). European Commission. DOI: 10.2766/3596

[19] Dichiarazione di Yerevan, 2015 – EHEA: http://www.ehea.info/media.ehea.info/file/2015_Yerevan/70/7/YerevanCommuniqueFinal_613707.pdf. Consultato l’ultima volta il 05/03/2020.

[20] Dichiarazione di Parigi, 2018 – EHEA : http://www.ehea.info/media.ehea.info/file/2018_Paris/77/1/EHEAParis2018_Communique_final_952771.pdf. Consultato l’ultima volta il 05/03/2020.


Schengen: le adesioni ed il caso di Bulgaria e Romania

Lo Spazio Schengen garantisce la libertà di movimento tra gli Stati aderenti alla Convenzione. Il focus sulle adesioni degli Stati e su Bulgaria e Romania

 

Il quadro istituzionale

L’Accordo di Schengen vede la luce il 14 giugno 1985; viene firmato tra Francia, Germania ed i tre paesi del BENELUX, quindi Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo, tutti membri dell’allora Comunità Europea. L’obiettivo era da un lato estendere la libertà di circolazione già presente nel BENELUX agli altri due firmatari eliminando i controlli di frontiera interni allo spazio e successivamente estenderla a chi avesse voluto entrare a far parte dell’accordo, mentre dall’altro lato ci si prefiggeva di rafforzare il controllo delle frontiere esterne a questo spazio di circolazione comune. Il passo successivo è naturalmente la stipula della Convenzione d’Applicazione dell’Accordo, firmata il 19 giugno 1990 dai cinque dell’Accordo oltre che dalla Spagna, dal Portogallo e dall’Italia. Via via poi il numero degli aderenti va crescendo, anche perché Accordo e Convenzione vengono successivamente inseriti, con il Trattato di Amsterdam del 1997, nell’acquis communautaire, diventando quindi vincolanti per i membri che ottengono l’ingresso nell’Unione a partire da quell’anno.

All’interno del consesso unionale, Schengen rappresenta una forma di cooperazione rafforzata dove gli stati perseguono l’armonizzazione delle politiche di ammissione, permanenza, documenti di viaggio e visti di modo da assicurare il libero movimento delle persone. L’Accordo, la Convenzione, i loro allegati e le disposizioni da essi derivate compongono, in complessiva, l’acquis di Schengen.

Al complesso di norme aderiscono la maggior parte degli stati europei, alcuni dei quali non facenti parte dell’Unione Europea stessa; altri, tra i membri dell’Unione, si sono ritagliati una posizione differenziata o, ancora, non sono completamente parte di tale sistema.

 

Le diverse forme di affiliazione di Irlanda, Gran Bretagna e Danimarca e degli stati extra-UE

Tra i membri che hanno uno status differenziato si trovano Irlanda, Gran Bretagna e Danimarca. La posizione dei primi due è simile ed è descritta nel diciannovesimo Protocollo allegato ai trattati[1]: pur partecipando alla cooperazione Schengen, non sono parte né dello spazio né (conseguentemente) degli accordi, cosa che permette loro di mantenere i controlli alle frontiere per qualunque individuo. Quindi, i restanti stati europei hanno dovuto instaurare tra loro, come precedentemente indicato, una forma di cooperazione rafforzata che viene avviata ogni qualvolta Gran Bretagna e/o Irlanda non notifichino il loro desiderio di partecipare all’adozione della misura in questione, volta a sviluppare l’acquis di Schengen.

Dall’altra parte, altrettanto peculiare è la posizione danese: essa fa parte dello spazio Schengen, ma obietta la comunitarizzazione dello stesso avvenuta nel 1997. La conseguenza è l’adozione di un ulteriore Protocollo, il XXII, che statuisce come la Danimarca abbia la facoltà di decidere se recepire o meno le misure di sviluppo dell’acquis di Schengen direttamente nel proprio diritto interno creando quindi non un obbligo di diritto comunitario, quanto piuttosto di diritto internazionale tra Copenaghen ed i membri dell’UE.

Invece, tra gli stati che hanno aderito a Schengen ma che non fanno parte dell’Unione troviamo Norvegia, Islanda, Svizzera e Liechtenstein: le prime due hanno firmato un accordo con l’UE nel 1999, mentre la terza nel 2004; il Liechtenstein è divenuto anch’esso firmatario “a cascata” con l’adesione Svizzera, come previsto da un Protocollo allegato all’accordo del 2004[2]; in materia di circolazione, i loro cittadini ricevono lo stesso trattamento dei cittadini europei, mentre gli stati le cui frontiere sono condivise con stati extra-UE (un esempio è la frontiera russo-norvegese) devono sottoporre queste ultime al rigido regime di controllo previsto per le frontiere esterne dell’Unione.

 

Gli stati dell’UE che non sono parte di Schengen: parte 1

Una terza situazione particolare riguarda infine gli stati che pur inclusi nel consesso unionale, sono esclusi dallo spazio Schengen: si parla di Bulgaria, Romania, Croazia e Cipro. Come anticipato, questi stati hanno dovuto accettare integralmente l’acquis di Schengen con il loro ingresso nell’UE, ma ancora non ne fanno parte per questioni di mera natura tecnica. Il caso di Cipro è il più delicato: l’isola è infatti divisa in due dai tempi della crisi cipriota del 1974, fatto che crea un impedimento alla libertà di circolazione e che ha come conseguenza il posporsi in seno alle istituzioni europee delle trattative sulla questione del pieno funzionamento di Schengen.

Per quanto riguarda la Croazia, membro dell’Unione Europea dal 1° luglio 2013, per ovvi limiti temporali non si trova ancora nella condizione di aver soddisfatto pienamente tutti i criteri richiesti per una regolare integrazione nello spazio Schengen volta ad assicurare il corretto funzionamento del sistema stesso. Tuttavia si trova già a buon punto, ed è evidente la volontà politica degli altri membri di permettere la regolare applicazione degli accordi nel tempo più breve possibile, gennaio 2020 secondo quanto emerso nell’agosto 2018 dai colloqui tra la cancelliera tedesca Merkel ed il primo ministro croato Plenković[3], con Juncker che pochi giorni fa ha poi aggiunto che la Commissione Europea si sarebbe adoperata per proporre l’adesione di Zagabria a Schengen entro la fine del proprio mandato come Presidente della Commissione stessa[4].

 

Gli stati dell’UE che non sono parte di Schengen: parte 2, il caso di Bulgaria e Romania

I più grandi problemi per l’integrazione in Schengen sono stati trovati ma non ancora risolti da Bulgaria e Romania. I due stati balcanici infatti, nonostante siano membri dell’Unione da più di un decennio ormai, essendovici entrati nel 2007, si ritrovano ancora oggi fuori dallo spazio di libertà di movimento. Perché questi due stati possano infatti vedersi togliere l’obbligo del controllo di frontiera alle frontiere interne dell’Unione, è necessaria una decisione unanime del Consiglio dell’Unione Europea, che segue ad una valutazione da parte della Commissione Europea e degli esperti da essa consultati sull’applicazione dei parametri previsti dagli Accordi e dalla Convenzione[5].

Dal 2011 però i due stati hanno incontrato più di un problema sul loro percorso di affiliazione a Schengen. Infatti, se inizialmente si prevedeva che sarebbero entrati dal marzo di quello stesso anno, hanno trovato sulla loro strada l’opposizione sia dei Paesi Bassi che della Finlandia che si sono dichiarati contrari all’entrata dei due paesi nel sistema in ogni caso, nonostante fosse stato anche proposto un compromesso (che avrebbe comunque avuto natura provvisoria) che avrebbe promesso libertà di movimento ai cittadini bulgari e rumeni sulle rotte navali ed aeroportuali, mantenendo invece i controlli sulle frontiere terrestri; al fallimento nelle trattative sono seguiti gli attacchi olandesi, che hanno evidenziato come i due paesi dovessero, secondo Amsterdam, dover perseguire non solo il soddisfacimento di meri criteri tecnici per poter entrare nel sistema Schengen, ma anche rafforzare il sistema statale combattendo effettivamente la corruzione, la criminalità organizzata e proseguendo con la riforma del sistema giudiziario[6], con quest’ultimo fatto che comporta una speciale sorveglianza da parte del Meccanismo di Cooperazione e di Verifica dell’Unione[7], che appunto si occupa di verificare i progressi compiuti in tale campo mediante la pubblicazione di report[8].

Nel 2013 i problemi continuano: ora sono Germania e Francia ad opporsi alla completa integrazione di Sofia e Bucarest nel sistema Schengen. Berlino infatti annuncia la propria volontà di voler bloccare con il proprio veto un eventuale tentativo dei due di richiedere una votazione per entrare nel quadro del sopracitato sistema, rigettando ancora una volta il compromesso di cui sopra; la motivazione, stando alle parole dell’allora ministro dell’interno tedesco Friedrich, è la necessità di agire con maggiore decisione contro la corruzione[9], con il presidente rumeno Basescu che arriverà ad affermare che “nessun sacrificio è troppo grande per entrare nell’area Schengen: tutti gli uomini corrotti del paese sono perciò sacrificabili”, ciò nonostante la reticenza del parlamento rumeno a concedere l’autorizzazione a procedere contro diversi esponenti accusati appunto di corruzione[10]. Segue poi l’opposizione francese, dovuta all’incapacità dei due paesi di fermare l’emorragia di Rom verso il paese transalpino: l’ex-ministro degli esteri Fabius infatti punta il dito contro un controllo del confine definito come “carente” e quindi non conforme agli standard che ci si propone di rispettare nel sistema Schengen[11], mentre l’allora Segretario di Stato Lellouche faceva presenti le proprie preoccupazioni sulla distribuzione di passaporti romeni oltreconfine, in Moldavia[12].

Nel 2015 il processo di “valutazione Schengen” da parte della Commissione viene definitivamente concluso, ponendo quindi fine alla parte più tecnica del processo d’inclusione. Resta quindi la necessità di trovare un’intesa politica in sede di Consiglio dell’Unione Europea nella sua formazione “Giustizia ed Affari Interni”. L’accordo che viene trovato è definito come two-step approach che ricalca i contorni del compromesso del 2013: abolizione dei controlli negli aeroporti e nei porti ed entrata di Romania e Bulgaria nel SIS (Schengen Information System), quest’ultimo processo terminato il 25 giugno 2018 con la Decisione 2018/934 del Consiglio dell’Unione Europea[13], che permette loro di usufruire del database europeo dei visti ma senza possibilità di modificarlo[14]. Sulla questione, emblematica è la Sesta relazione semestrale della Commissione che si risolve a prendere semplicemente atto dello stallo politico e a ribadire il proprio sostegno alla causa di Sofia e Bucarest[15].

Il sostegno viene rimarcato dal Presidente della Commissione Juncker nel proprio discorso sullo stato dell’Unione nel settembre del 2017, pur ammettendo che il Meccanismo di Verifica precedentemente citato ancora insiste sulla necessità di riforme giudiziarie e sull’intensificazione del contrasto alla corruzione[16], aggiungendo successivamente la propria intenzione di portare egli stesso, entro la fine del proprio mandato, gli stati contrari al tavolo delle trattative per rinegoziare la loro posizione[17]. Alla Commissione si affianca il Parlamento Europeo che nel dicembre 2018 adotta una risoluzione a favore dell’integrazione dei due paesi nello spazio Schengen, richiedendo al Consiglio Europeo di  agire in fretta perché i due stati ne possano entrare a far parte nel più breve tempo possibile e condannando inoltre l’incapacità del Consiglio al raggiungere un accordo negli anni precedenti[18], opponendosi quindi al linkage tra l’esercizio del potere pubblico, inficiato dalla corruzione, ed i criteri tecnici di soddisfacimento dei prerequisiti per accedere a Schengen[19].

Un’ulteriore personalità che si schiera dalla parte dei due paesi balcanici è il Commissario europeo per l’immigrazione Dimitris Avramopoulos che, di fronte ai timori che la sola Bulgaria entri nel 2019 mentre la Romania si veda ancora una volta posticipare invece l’ingresso, calma gli animi ribadendo come anche la Romania abbia soddisfatto i criteri tecnici d’ammissione. Al coro si aggiunge poi il Presidente del Parlamento Europeo Tajani, che chiede agli stati contrari di ripensare alla loro posizione[20].

Ad oggi, per concludere, non si vede ancora una chiara scadenza in questo processo d’inclusione, nonostante le numerose iniziative di sostegno politico sopra elencate. È però importante che Bulgaria e Romania vengano finalmente inclusi nello spazio Schengen, per mandare un nuovo impulso all’unificazione, perlomeno territoriale, dell’Unione, come anche per delineare un chiaro confine esterno che dovrebbe essere protetto da un’azione collettiva, consolidando così l’area Schengen e rendendo vano lo sforzo di alcuni stati di rafforzare i confini interni, fatto quest’ultimo che ha portato a spiacevoli episodi quali quelli cui si è dovuto assistere negli ultimi tempi, specie durante il picco della crisi migratoria.

Informazioni

Protocolli allegati ai Trattati istitutivi dell’Unione Europea <https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0017.02/DOC_3&format=PDF>

Testo dell’Accordo Unione Europea – Confederazione Elvetica del 26 ottobre 2014 <https://www.admin.ch/opc/it/classified-compilation/20042363/index.html>

Manzin M., La Croazia in Area Schengen nel 2020, Il Piccolo 30/8/2018 <https://ilpiccolo.gelocal.it/trieste/cronaca/2018/08/30/news/la-croazia-in-area-schengen-nel-2020-1.17200037>

Ansa, Juncker, proporre ingresso Croazia in Schengen entro 2019, Ansa 7/6/2019 <http://www.ansa.it/europa/notizie/rubriche/altrenews/2019/06/07/juncker-proporre-ingresso-croazia-in-schengen-entro-2019-_9c4b7dff-b758-4745-8f70-18ee86dbbf89.html>

Glossario delle sintesi, Schengen, Eur-lex <https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/schengen_agreement.html?locale=it>

Jozwiak R., Bulgaria, Romania Must Wait To Join Europe’s Border-Free Zone, Radio Free Europe 22/9/2011 <https://www.rferl.org/a/decision_on_bulgaria_and_romanias_schengen_entry_delayed_again/24336930.html>

Meccanismo di cooperazione e verifica per la Bulgaria e la Romania, Commissione Europea <https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/effective-justice/rule-law/assistance-bulgaria-and-romania-under-cvm/cooperation-and-verification-mechanism-bulgaria-and-romania_it>

L.C., Not ready for Schengen, The Economist 7/3/2013 <https://www.economist.com/eastern-approaches/2013/03/07/not-ready-for-schengen>

Germany will veto Bulgaria, Romania Schengen bid, Regional Today, 5/3/2013

France agains Romania, Bulgaria joining Schengen Regional Today, 1/10/2013

Decisione 2018/934 del Consiglio dell’Unione Europea, Eur-lex <https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018D0934>

Bulgaria and Romania Look Longingly to Schengen, 12/12/2017 <http://www.tol.org/client/article/27406-bulgaria-and-romania-look-longingly-to-schengen.html>

Bargiacchi P., Diritto dell’Unione Europea, Aracne, Roma, 2015

Romania: A Schengen Country in 2019?, ETIAS <https://www.etias.info/romania-a-schengen-country-in-2019/>

European Parliament Votes to Admit Bulgaria and Romania to Schengen Area, Schengen Visa Info 11/12/2018 <https://www.schengenvisainfo.com/news/european-parliament-votes-to-admit-bulgaria-and-romania-to-schengen-area/>

Luca A. M., MEPs vote for Romania and Bulgaria to join Schengen, Balkan Insight 12/11/2018 <https://balkaninsight.com/2018/12/11/meps-vote-for-romania-and-bulgaria-to-join-schengen-12-11-2018/>

Commissioner Avramopoulos: Romania is ready to join Schengen, Schengen Visa Info 8/2/2019 <https://www.schengenvisainfo.com/news/commissioner-avramopoulos-romania-is-ready-to-join-schengen/>

In materia di libero movimento delle persone bisogna anche citare l’Europol, l’agenzia europea di sicurezza che collabora, tra le altre agenzie, con Frontex: https://www.dirittoconsenso.it/2020/02/04/leuropol/

[1] https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:2bf140bf-a3f8-4ab2-b506-fd71826e6da6.0017.02/DOC_3&format=PDF, consultato l’ultima volta il 24/6/2019

[2] https://www.admin.ch/opc/it/classified-compilation/20042363/index.html, consultato l’ultima volta il 24/6/2019

[3] https://ilpiccolo.gelocal.it/trieste/cronaca/2018/08/30/news/la-croazia-in-area-schengen-nel-2020-1.17200037, consultato l’ultima volta il 24/6/2019

[4] http://www.ansa.it/europa/notizie/rubriche/altrenews/2019/06/07/juncker-proporre-ingresso-croazia-in-schengen-entro-2019-_9c4b7dff-b758-4745-8f70-18ee86dbbf89.html, consultato l’ultima volta il 24/6/2018

[5] https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/schengen_agreement.html?locale=it, consultato l’ultima volta il 23/6/2019

[6] https://www.rferl.org/a/decision_on_bulgaria_and_romanias_schengen_entry_delayed_again/24336930.html, consultato l’ultima volta il 23/6/2019

[7] https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/effective-justice/rule-law/assistance-bulgaria-and-romania-under-cvm/cooperation-and-verification-mechanism-bulgaria-and-romania_it, consultato l’ultima volta il 25/6/2019

[8] https://www.economist.com/eastern-approaches/2013/03/07/not-ready-for-schengen, consultato l’ultima volta il 24/6/2019

[9] Regional Today, 5/3/2013

[10] https://www.economist.com/eastern-approaches/2013/03/07/not-ready-for-schengen, consultato l’ultima volta il 24/6/2019

[11] Regional Today, 1/10/2013

[12] https://www.economist.com/eastern-approaches/2013/03/07/not-ready-for-schengen, consultato l’ultima volta il 24/6/2019

[13] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018D0934, consultato l’ultima volta il 24/6/2019

[14] http://www.tol.org/client/article/27406-bulgaria-and-romania-look-longingly-to-schengen.html, consultato l’ultima volta il 24/6/2019

[15] Bargiacchi P., Diritto dell’Unione Europea, Aracne, Roma, 2015.

[16] http://www.tol.org/client/article/27406-bulgaria-and-romania-look-longingly-to-schengen.html, consultato l’ultima volta il 24/6/2019

[17] https://www.etias.info/romania-a-schengen-country-in-2019/, consultato l’ultima volta il 24/6/2019

[18] https://www.schengenvisainfo.com/news/european-parliament-votes-to-admit-bulgaria-and-romania-to-schengen-area/, consultato l’ultima volta il 24/6/2019

[19] https://balkaninsight.com/2018/12/11/meps-vote-for-romania-and-bulgaria-to-join-schengen-12-11-2018/, consultato l’ultima volta il 24/6/2019

[20] https://www.schengenvisainfo.com/news/commissioner-avramopoulos-romania-is-ready-to-join-schengen/, consultato l’ultima volta il 24/6/2019