Giuseppe Guerra

Lo Spazio Schengen garantisce la libertà di movimento tra gli Stati aderenti alla Convenzione. Il focus sulle adesioni degli Stati e su Bulgaria e Romania

Il quadro istituzionale

L’Accordo di Schengen vede la luce il 14 giugno 1985; viene firmato tra Francia, Germania ed i tre paesi del BENELUX, quindi Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo, tutti membri dell’allora Comunità Europea. L’obiettivo era da un lato estendere la libertà di circolazione già presente nel BENELUX agli altri due firmatari eliminando i controlli di frontiera interni allo spazio e successivamente estenderla a chi avesse voluto entrare a far parte dell’accordo, mentre dall’altro lato ci si prefiggeva di rafforzare il controllo delle frontiere esterne a questo spazio di circolazione comune. Il passo successivo è naturalmente la stipula della Convenzione d’Applicazione dell’Accordo, firmata il 19 giugno 1990 dai cinque dell’Accordo oltre che dalla Spagna, dal Portogallo e dall’Italia. Via via poi il numero degli aderenti va crescendo, anche perché Accordo e Convenzione vengono successivamente inseriti, con il Trattato di Amsterdam del 1997, nell’acquis communautaire, diventando quindi vincolanti per i membri che ottengono l’ingresso nell’Unione a partire da quell’anno.

All’interno del consesso unionale, Schengen rappresenta una forma di cooperazione rafforzata dove gli stati perseguono l’armonizzazione delle politiche di ammissione, permanenza, documenti di viaggio e visti di modo da assicurare il libero movimento delle persone. L’Accordo, la Convenzione, i loro allegati e le disposizioni da essi derivate compongono, in complessiva, l’acquis di Schengen.

Al complesso di norme aderiscono la maggior parte degli stati europei, alcuni dei quali non facenti parte dell’Unione Europea stessa; altri, tra i membri dell’Unione, si sono ritagliati una posizione differenziata o, ancora, non sono completamente parte di tale sistema.

Le diverse forme di affiliazione di Irlanda, Gran Bretagna e Danimarca e degli stati extra-UE

Tra i membri che hanno uno status differenziato si trovano Irlanda, Gran Bretagna e Danimarca. La posizione dei primi due è simile ed è descritta nel diciannovesimo Protocollo allegato ai trattati^[1]: pur partecipando alla cooperazione Schengen, non sono parte né dello spazio né (conseguentemente) degli accordi, cosa che permette loro di mantenere i controlli alle frontiere per qualunque individuo. Quindi, i restanti stati europei hanno dovuto instaurare tra loro, come precedentemente indicato, una forma di cooperazione rafforzata che viene avviata ogni qualvolta Gran Bretagna e/o Irlanda non notifichino il loro desiderio di partecipare all’adozione della misura in questione, volta a sviluppare l’acquis di Schengen.

Dall’altra parte, altrettanto peculiare è la posizione danese: essa fa parte dello spazio Schengen, ma obietta la comunitarizzazione dello stesso avvenuta nel 1997. La conseguenza è l’adozione di un ulteriore Protocollo, il XXII, che statuisce come la Danimarca abbia la facoltà di decidere se recepire o meno le misure di sviluppo dell’acquis di Schengen direttamente nel proprio diritto interno creando quindi non un obbligo di diritto comunitario, quanto piuttosto di diritto internazionale tra Copenaghen ed i membri dell’UE.

Invece, tra gli stati che hanno aderito a Schengen ma che non fanno parte dell’Unione troviamo Norvegia, Islanda, Svizzera e Liechtenstein: le prime due hanno firmato un accordo con l’UE nel 1999, mentre la terza nel 2004; il Liechtenstein è divenuto anch’esso firmatario “a cascata” con l’adesione Svizzera, come previsto da un Protocollo allegato all’accordo del 2004^[2]; in materia di circolazione, i loro cittadini ricevono lo stesso trattamento dei cittadini europei, mentre gli stati le cui frontiere sono condivise con stati extra-UE (un esempio è la frontiera russo-norvegese) devono sottoporre queste ultime al rigido regime di controllo previsto per le frontiere esterne dell’Unione.

Gli stati dell’UE che non sono parte di Schengen: parte 1

Una terza situazione particolare riguarda infine gli stati che pur inclusi nel consesso unionale, sono esclusi dallo spazio Schengen: si parla di Bulgaria, Romania, Croazia e Cipro. Come anticipato, questi stati hanno dovuto accettare integralmente l’acquis di Schengen con il loro ingresso nell’UE, ma ancora non ne fanno parte per questioni di mera natura tecnica. Il caso di Cipro è il più delicato: l’isola è infatti divisa in due dai tempi della crisi cipriota del 1974, fatto che crea un impedimento alla libertà di circolazione e che ha come conseguenza il posporsi in seno alle istituzioni europee delle trattative sulla questione del pieno funzionamento di Schengen.

Per quanto riguarda la Croazia, membro dell’Unione Europea dal 1° luglio 2013, per ovvi limiti temporali non si trova ancora nella condizione di aver soddisfatto pienamente tutti i criteri richiesti per una regolare integrazione nello spazio Schengen volta ad assicurare il corretto funzionamento del sistema stesso. Tuttavia si trova già a buon punto, ed è evidente la volontà politica degli altri membri di permettere la regolare applicazione degli accordi nel tempo più breve possibile, gennaio 2020 secondo quanto emerso nell’agosto 2018 dai colloqui tra la cancelliera tedesca Merkel ed il primo ministro croato Plenković^[3], con Juncker che pochi giorni fa ha poi aggiunto che la Commissione Europea si sarebbe adoperata per proporre l’adesione di Zagabria a Schengen entro la fine del proprio mandato come Presidente della Commissione stessa^[4].

Gli stati dell’UE che non sono parte di Schengen: parte 2, il caso di Bulgaria e Romania

I più grandi problemi per l’integrazione in Schengen sono stati trovati ma non ancora risolti da Bulgaria e Romania. I due stati balcanici infatti, nonostante siano membri dell’Unione da più di un decennio ormai, essendovici entrati nel 2007, si ritrovano ancora oggi fuori dallo spazio di libertà di movimento. Perché questi due stati possano infatti vedersi togliere l’obbligo del controllo di frontiera alle frontiere interne dell’Unione, è necessaria una decisione unanime del Consiglio dell’Unione Europea, che segue ad una valutazione da parte della Commissione Europea e degli esperti da essa consultati sull’applicazione dei parametri previsti dagli Accordi e dalla Convenzione^[5].

Dal 2011 però i due stati hanno incontrato più di un problema sul loro percorso di affiliazione a Schengen. Infatti, se inizialmente si prevedeva che sarebbero entrati dal marzo di quello stesso anno, hanno trovato sulla loro strada l’opposizione sia dei Paesi Bassi che della Finlandia che si sono dichiarati contrari all’entrata dei due paesi nel sistema in ogni caso, nonostante fosse stato anche proposto un compromesso (che avrebbe comunque avuto natura provvisoria) che avrebbe promesso libertà di movimento ai cittadini bulgari e rumeni sulle rotte navali ed aeroportuali, mantenendo invece i controlli sulle frontiere terrestri; al fallimento nelle trattative sono seguiti gli attacchi olandesi, che hanno evidenziato come i due paesi dovessero, secondo Amsterdam, dover perseguire non solo il soddisfacimento di meri criteri tecnici per poter entrare nel sistema Schengen, ma anche rafforzare il sistema statale combattendo effettivamente la corruzione, la criminalità organizzata e proseguendo con la riforma del sistema giudiziario^[6], con quest’ultimo fatto che comporta una speciale sorveglianza da parte del Meccanismo di Cooperazione e di Verifica dell’Unione^[7], che appunto si occupa di verificare i progressi compiuti in tale campo mediante la pubblicazione di report^[8].

Nel 2013 i problemi continuano: ora sono Germania e Francia ad opporsi alla completa integrazione di Sofia e Bucarest nel sistema Schengen. Berlino infatti annuncia la propria volontà di voler bloccare con il proprio veto un eventuale tentativo dei due di richiedere una votazione per entrare nel quadro del sopracitato sistema, rigettando ancora una volta il compromesso di cui sopra; la motivazione, stando alle parole dell’allora ministro dell’interno tedesco Friedrich, è la necessità di agire con maggiore decisione contro la corruzione^[9], con il presidente rumeno Basescu che arriverà ad affermare che “nessun sacrificio è troppo grande per entrare nell’area Schengen: tutti gli uomini corrotti del paese sono perciò sacrificabili”, ciò nonostante la reticenza del parlamento rumeno a concedere l’autorizzazione a procedere contro diversi esponenti accusati appunto di corruzione^[10]. Segue poi l’opposizione francese, dovuta all’incapacità dei due paesi di fermare l’emorragia di Rom verso il paese transalpino: l’ex-ministro degli esteri Fabius infatti punta il dito contro un controllo del confine definito come “carente” e quindi non conforme agli standard che ci si propone di rispettare nel sistema Schengen^[11], mentre l’allora Segretario di Stato Lellouche faceva presenti le proprie preoccupazioni sulla distribuzione di passaporti romeni oltreconfine, in Moldavia^[12].

Nel 2015 il processo di “valutazione Schengen” da parte della Commissione viene definitivamente concluso, ponendo quindi fine alla parte più tecnica del processo d’inclusione. Resta quindi la necessità di trovare un’intesa politica in sede di Consiglio dell’Unione Europea nella sua formazione “Giustizia ed Affari Interni”. L’accordo che viene trovato è definito come two-step approach che ricalca i contorni del compromesso del 2013: abolizione dei controlli negli aeroporti e nei porti ed entrata di Romania e Bulgaria nel SIS (Schengen Information System), quest’ultimo processo terminato il 25 giugno 2018 con la Decisione 2018/934 del Consiglio dell’Unione Europea^[13], che permette loro di usufruire del database europeo dei visti ma senza possibilità di modificarlo^[14]. Sulla questione, emblematica è la Sesta relazione semestrale della Commissione che si risolve a prendere semplicemente atto dello stallo politico e a ribadire il proprio sostegno alla causa di Sofia e Bucarest^[15].

Il sostegno viene rimarcato dal Presidente della Commissione Juncker nel proprio discorso sullo stato dell’Unione nel settembre del 2017, pur ammettendo che il Meccanismo di Verifica precedentemente citato ancora insiste sulla necessità di riforme giudiziarie e sull’intensificazione del contrasto alla corruzione^[16], aggiungendo successivamente la propria intenzione di portare egli stesso, entro la fine del proprio mandato, gli stati contrari al tavolo delle trattative per rinegoziare la loro posizione^[17]. Alla Commissione si affianca il Parlamento Europeo che nel dicembre 2018 adotta una risoluzione a favore dell’integrazione dei due paesi nello spazio Schengen, richiedendo al Consiglio Europeo di  agire in fretta perché i due stati ne possano entrare a far parte nel più breve tempo possibile e condannando inoltre l’incapacità del Consiglio al raggiungere un accordo negli anni precedenti^[18], opponendosi quindi al linkage tra l’esercizio del potere pubblico, inficiato dalla corruzione, ed i criteri tecnici di soddisfacimento dei prerequisiti per accedere a Schengen^[19].

Un’ulteriore personalità che si schiera dalla parte dei due paesi balcanici è il Commissario europeo per l’immigrazione Dimitris Avramopoulos che, di fronte ai timori che la sola Bulgaria entri nel 2019 mentre la Romania si veda ancora una volta posticipare invece l’ingresso, calma gli animi ribadendo come anche la Romania abbia soddisfatto i criteri tecnici d’ammissione. Al coro si aggiunge poi il Presidente del Parlamento Europeo Tajani, che chiede agli stati contrari di ripensare alla loro posizione^[20].

Ad oggi, per concludere, non si vede ancora una chiara scadenza in questo processo d’inclusione, nonostante le numerose iniziative di sostegno politico sopra elencate. È però importante che Bulgaria e Romania vengano finalmente inclusi nello spazio Schengen, per mandare un nuovo impulso all’unificazione, perlomeno territoriale, dell’Unione, come anche per delineare un chiaro confine esterno che dovrebbe essere protetto da un’azione collettiva, consolidando così l’area Schengen e rendendo vano lo sforzo di alcuni stati di rafforzare i confini interni, fatto quest’ultimo che ha portato a spiacevoli episodi quali quelli cui si è dovuto assistere negli ultimi tempi, specie durante il picco della crisi migratoria.