L'Interpol nella lotta al traffico illecito di beni culturali

Il traffico di beni culturali è regolato da importanti trattati internazionali che prevedono la cooperazione tra gli Stati. Oggi però si sottolinea il ruolo dell’INTERPOL, tra gli altri, nelle attività di recupero di beni artistici e nel coordinamento nella lotta ai reati contro il patrimonio culturale

 

Alcune informazioni sull’INTERPOL

L’INTERPOL è un’organizzazione internazionale di polizia criminale. È un’agenzia intergovernativa riconosciuta dalle Nazioni Unite e conta 194 Stati membri[1]. Gli organi centrali dell’INTERPOL sono la General Assembly, organo di governo che riunisce tutti i paesi una volta all’anno per prendere decisioni e in cui ogni Stato ha un voto, e l’Executive Committee, un comitato responsabile che supervisiona l’esecuzione delle decisioni della General Assembly e l’amministrazione e i lavori del General Secretariat. Quest’ultimo coordina le attività per combattere una serie di reati. Gestito dal Secretary General[2], è composto da personale di polizia e civili e comprende una sede a Lione, un complesso globale per l’innovazione a Singapore e numerosi uffici satellite in diverse regioni.

Un’organizzazione quindi basata sulla cooperazione e sullo sviluppo di strumenti utili al fine di combattere molti reati[3]. Tuttavia gli agenti di polizia di INTERPOL non possono svolgere indagini autonomamente nei paesi membri poiché l’INTERPOL non è composto da brigate internazionali di investigatori. Le indagini internazionali sono condotte dalle forze di polizia nazionali dei paesi e solo da questi. Inoltre, il General Secretariat non ha il potere di forzare un Paese ad agire, o di non agire, in una specifica indagine di polizia. Voglio ricordare però che in ciascuno Stato vi è un ufficio centrale nazionale INTERPOL (NCB, National Central Bureau) e che ogni NCB rappresenta il collegamento centrale per il General Secretariat e gli altri NCB. Così si collegano le forze dell’ordine di uno Stato con quelle degli altri paesi e con il General Secretariat attraverso la rete di comunicazioni di polizia globale sicura denominata I-24/7.

Inoltre in tema di rafforzamento di cooperazione esiste un centro di coordinamento, il Command and Coordination Centre (CCC). Ogni Stato parte può richiedere assistenza urgente in qualsiasi momento per le indagini che debbano essere condotte e il servizio del CCC risponde da ben 3 sedi operative: quelle di Singapore, di Lione e di Buenos Aires. In questo modo l’intero network del General Secretariat, le NCBs e il CCC operano congiuntamente nello scambio di informazioni, nella ricerca di dati attraverso i database e fornire soluzioni ai servizi di sicurezza.

Questa struttura conferisce all’INTERPOL un’adeguata capacità di risposta e di cooperazione per la lotta di molti reati, tra cui la non più emergente categoria di reati contro i beni culturali. Userò il concetto di beni culturali come omnicomprensivo e generico dato che, a livello internazionale, non esiste una definizione di cultural goods o cultural properties[4].

 

Il mercato illecito dei beni culturali

Il mercato di illecita provenienza dei beni culturali può essere sostanzialmente diviso in 3 fasi: l’offerta di beni proveniente dalle nazioni di origine, la domanda creata dai consumatori nelle nazioni di mercato e la catena di trasporto, cioè il tramite tra gli Stati di origine del bene e gli Stati di destinazione, durante la quale il bene può passare ad un numero molto ampio di persone. Ciò rende difficile individuare il bene e conseguentemente complicato la ricostruzione del percorso di recupero del bene suddetto.

In aggiunta a questo problema, un fattore che favorisce il mercato illecito dei beni culturali riguarda la diversità sostanziale delle disposizioni a tutela di tali beni sia nel diritto privato sia nel diritto internazionale. Non a caso infatti il trattato UNIDROIT[5] del 1995 riguarda disposizioni fondamentali sui beni culturali in tema di diritto internazionale privato per il recupero e la restituzione dei beni culturali, con deroghe relative ai principi comunemente applicati nel diritto privato. Ma i sistemi di protezione dei beni culturali, la porosità dei confini di molti Stati e la non meno importante considerazione che la maggior parte dei crimini artistici rimane inosservata e non segnalata alle autorità, creano un contesto in cui la tutela non è completa. Ad esempio non è del sempre facile individuare la liceità del bene perché i controlli e la trasparenza, forse ancor di più che in altri settori, sono scarsi.

In più, come ha sottolineato Stefano Manacorda (Manacorda and Chappell, 2011):

“[…] there is a further element that I would underline, which strengthens the attraction to criminal organizations of unlawful activities in the art field: this is the contrast between the economic stakes in such activities, which can generate huge profits on a vast scale, and the low penal risk associated with them, which militates strongly for engagement in them.

 

Così, le Nazioni Unite hanno riconosciuto con la Risoluzione Protection Against Trafficking in Cultural Property dell’Economic and Social Council[6] la rilevanza del problema:

organized criminal groups are involved in trafficking in stolen cultural property and that the international trade in looted, stolen or smuggled cultural property is estimated at several billion United States dollars per year

 

 

Una interessante particolarità del traffico illecito dei beni culturali

Intendo sottolineare un elemento davvero singolare sul traffico illecito dei beni culturali. La tratta dei beni antichi e artistici offre ai criminali l’opportunità di trattare merci di alto valore che sono spesso scarsamente protette, difficili da identificare e facili da trasportare oltre i confini verso acquirenti indiscutibili, nonché membri desiderosi ma ignari del commercio dell’arte e delle antichità. Il mercato illecito è popolato infatti da un misto di sofisticate organizzazioni criminali, singoli ladri, i purtroppo celebri “tombaroli”[7], piccoli commercianti e collezionisti senza scrupoli. Tale commercio dipende in larga misura dalla connivenza astuta o ignara di individui e istituzioni apparentemente legittimi, come case d’aste, commercianti di antiquariato e gallerie. Queste possono trovarsi, a volte inconsapevolmente, a maneggiare merci di provenienza illegale. Oggi inoltre, rispetto al passato, sono presenti importanti misure da parte delle organizzazioni culturali, artistiche e dei musei per la fissazione di pratiche che mirino alla lotta del traffico illecito.

 

Gli sforzi dell’INTERPOL tra conferenze, lo Stolen Works of Art Database e operazioni di recupero

L’INTERPOL è da sempre impegnato nella lotta al traffico illecito di beni culturali. La cooperazione richiesta è stata al centro del 10th International Symposium on the Theft of and Illicit Traffic in Works of Art, Cultural Property and Antiquities. È stata una conferenza che ha riunito 130 esperti provenienti da 80 paesi membri. Uno dei principali argomenti in discussione durante l’evento di tre giorni (17-19 ottobre 2018) è stato la protezione della proprietà culturale nelle zone di conflitto e il possibile legame tra il furto d’arte e il finanziamento del terrorismo.

Particolare attenzione è stata data alle azioni di follow-up relative a due risoluzioni delle Nazioni Unite[8] che chiedevano ai paesi di prendere provvedimenti per impedire il commercio di beni culturali rubati utilizzando le capacità di polizia di INTERPOL. I paesi hanno visto come il database di opere d’arte e le strutture di formazione rubate da INTERPOL aiutano a identificare, investigare e prevenire l’ampia gamma di aree criminali spesso associate al furto di opere d’arte.

Il database di opere d’arte di cui si parla è lo Stolen Works of Art Database, una piattaforma utilissima per il riconoscimento di opere d’arte: con la risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite del 2017[9] è stato richiesto agli Stati parte di ricorrere a questo strumento nello sforzo di combattere il traffico illecito di opere culturali. Il Database contiene le descrizioni di più di 50.000 opere d’arte che sono andate perse, smarrite o sono state rubate. Il solo impegno nel ritrovamento di questi oggetti di inestimabile valore da parte dell’INTERPOL però non sarebbe sufficiente. Per questo motivo l’INTERPOL conta sulla collaborazione con altre importanti organizzazioni internazionali come lo United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), lo United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), l’International Council of Museums (ICOM) l’International Centre for the Study of the Preservation and Restoration of Cultural Property (ICCROM), l’International Institute for the Unification of Private Law (UNIDROIT) e l’EUROPOL.

Tra le operazioni di recupero più importanti per l’INTERPOL in tema di recupero di beni culturali è importante citare “Pandora III”. All’interno di questa operazione si contano numerosi filoni investigativi delle polizie nazionali tutte però coordinate dall’INTERPOL con controlli in 29 paesi[10]. Il coordinamento dell’operazione e lo scambio di informazioni ha portato ad ingenti sequestri: in particolare il Comando dei Carabinieri per la Tutela del Patrimonio Culturale ha sequestrato 91 oggetti in ceramica e 109 monete antiche. Il totale degli oggetti ritrovati e confiscati con l’operazione Pandora III è superiore a 18.000 e questo è davvero il frutto di un’importante intesa nella lotta al traffico illecito di beni culturali.

 

Lorenzo Venezia

Informazioni

[1] Gli ultimi Stati che sono entrati a far parte dell’INTERPOL sono Kiribati e Vanuatu. Qui la loro ammissione all’organizzazione

[2] Attualmente è il tedesco Jürgen Stock, nominato nel 2014

[3] Corruzione, contraffazione di monete e documenti, crimini contro i minori, crimini contro i beni culturali, criminalità informatica, traffico di stupefacenti, criminalità ambientale, criminalità finanziaria, traffico di armi da fuoco, tratta di esseri umani, merci illecite, criminalità marittima, criminalità organizzata, contrabbando di persone, terrorismo, furto di veicoli e vendita dei pezzi di ricambio e crimini di guerra

[4] In inglese si trovano spesso concetti come: cultural heritage, art and antiquities, international antiquities market, transnational crime in art and antiquities etc.

[5] UNIDROIT Convention on Stolen or Illegally Exported Cultural Objects

[6] ECOSOC Resolution 2004/34

[7] Il termine non può più riferirsi ai soli cercatori di tombe del Lazio e della Toscana ma a tutti coloro che compiono scavi illegali con il fine di recuperare oggetti di valore antichi. Tra i casi più recenti segnalo quello presso Eraclea Minoa in Sicilia: https://www.agrigentonotizie.it/cronaca/cattolica-eraclea-scavi-archeologici-abusivi-tombaroli.html (consultato il 23/08/2019)

[8] UN Security Council Resolution 2253 (2015) e UN Security Council 2347 (2017)

[9] UN Security Council Resolution 2347 (2017)

[10] I dettagli dell’operazione sono consultabili qui


La Commissione Europea che verrà

La futura Commissione Europea è al centro di attenzione per una serie di temi e problemi attuali che richiedono grandi sforzi. Questa Commissione seguirà alla Commissione Juncker del quinquennio 2014-2019 ma con diversi approcci: green economy, rafforzamento economico e sociale e una “European way of life”

 

Cosa fa la Commissione?

La Commissione Europea, come definisce l’articolo 17 del TUE sin dal principio, promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine. Rappresenta l’organo che:

  • vigila sull’applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati
  • vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione sotto il controllo della Corte di Giustizia dell’UE
  • esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione, alle condizioni stabilite dai trattati
  • assicura la rappresentanza esterna dell’UE salvo i casi espressamente previsti dai trattati
  • dà esecuzione al bilancio e gestisce i programmi, infine
  • avvia il processo di programmazione annuale e pluriennale dell’Unione per giungere ad accordi interistituzionali

 

Ma passiamo direttamente alla composizione che è di notevole interesse

 

La proposta per la Commissione

Il mandato della Commissione è di cinque anni e i membri della Commissione, i commissari, sono scelti in base alla loro competenza generale, al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza. Rispettando questo requisito, presente all’art. 17. 3 del Trattato sull’Unione Europea, si possono conoscere i nomi[1] dei membri proposti per la Commissione 2019-2024 in base alle personalità scelte dal Presidente Ursula von der Leyen:

  • Frans Timmermans, olandese, per il Green Deal europeo
  • Margrethe Vestager, danese, per “Un’Europa pronta per il digitale”
  • Valdis Dombrovskis, lettone, per “Un’economia al servizio delle persone”
  • Josep Borell Fontelles, spagnolo, per “Un’Europa più forte nel mondo”, sarà l’Alto Rappresentante[2]
  • Maroš Šefčovič, slovacco, per le relazioni interistituzionali e le prospettive strategiche
  • Věra Jourová, ceca, per i valori e la trasparenza
  • Dubravka Šuica, croata, per la democrazia e la demografia
  • Margaritis Schinas, greco, con il peculiare compito di “Proteggere il nostro stile di vita europeo”
  • Johannes Hahn, austriaco, per il bilancio e l’amministrazione
  • Phil Hogan, irlandese, per il commercio
  • Mariya Gabriel, bulgara, per l’innovazione e la gioventù
  • Nicolas Schmit, lussemburghese, per il lavoro
  • Paolo Gentiloni, italiano, per l’economia
  • Janusz Wojciechowski, polacco, per l’agricoltura
  • Elisa Ferreira, portoghese, per la coesione e le riforme
  • László Trócsányi, ungherese, per il vicinato e l’allargamento dell’UE
  • Stella Kyriakides, cipriota, per la salute
  • Didier Reynders, belga, per la giustizia
  • Rovana Plumb, rumena, per i trasporti
  • Helena Dalli, maltese, per l’uguaglianza
  • Sylvie Goulard, francese, per il mercato interno
  • Ylva Johansson, svedese, per gli affari interni
  • Janez Lenarčič Lenarčič, sloveno, per la gestione delle crisi
  • Jutta Urpilainen, finlandese, per i partenariati internazionali
  • Kadri Simson, estone, per l’energia
  • Virginius Sinkevičius, lituano, per l’ambiente e gli oceani

 

È bene ricordare però che è il Consiglio che, di comune accordo con il presidente eletto della Commissione, adotta l’elenco delle altre personalità che propone di nominare membri della Commissione. Spetta poi al Presidente della Commissione, Ursula von der Leyen, la nomina dei vicepresidenti, fatta eccezione per l’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza Borell Fontelles, tra i membri della Commissione: la der Leyen ha scelto come vicepresidenti esecutivi Timmermans, Vestager, Dombrovskis, mentre gli altri vicepresidenti sono Šefčovič, Jourová, Šuica, Schinas. Per Timmermans e Vestager, la nomina a vicepresidenti esecutivi arriva come “compensazione” per la sconfitta nella corsa alla presidenza della Commissione.

Il prossimo passo è quella parte del processo di scelta dei commissari che vedrà ciascun commissario in pectore comparire di fronte al Parlamento europeo prima di un voto finale dell’assemblea sull’intera squadra. I nuovi commissari si insedieranno ufficialmente l’1 novembre. Siamo davanti ad un progetto innovativo per la Commissione, particolarmente ricco di sfide.

 

Particolarità della futura Commissione

Il Presidente della Commissione al momento della presentazione dei commissari designati ha annunciato una composizione in nome della flessibilità e dell’agilità operativa. Ad uno sguardo più attento ci sono alcuni Commissari che presentano portafogli innovativi, come quello del Green Deal di Timmermans o per l’Europa più digitale di Vestager, ed altri che guardano al futuro politico, come in tema di allargamento[3] di Trócsányi e le prospettive strategiche[4] di Šefčovič. Uno in particolare ha destato curiosità: si tratta del portafoglio di Margaritis Schinas per “Proteggere il nostro stile di vita europeo”, una definizione quanto mai vaga. Cosa rappresenta oggi lo stile di vita? E ancora, su quali basi può essere costruito uno stile di vita europeo? In effetti, nel programma politico presentato dalla von der Leyen sulla futura Commissione, è chiara la base dell’individuazione dello “stile di vita europeo”. Nel documento[5] si parla di protezione dello Stato di diritto e della tutela dei valori fondamentali di giustizia e libertà in nome della cooperazione e del mercato interno.

Il documento prosegue con un tema fondamentale della politica europea e non solo: quello delle migrazioni. L’obiettivo è rafforzare le frontiere (con particolare riferimento al ruolo dell’agenzia Frontex) e il rilancio della riforma delle procedure di Dublino in materia di asilo. Non mancano inoltre parole per un concreto bisogno di cooperazione con i paesi di partenza o di transito dei migranti: creando cooperazioni rafforzate si rafforzano stabilità e sicurezza. In tema di sicurezza interna, nel documento si auspica un rafforzamento del ruolo della Procura Europea perché “dovrebbe avere maggiori poteri e autorità e dovrebbe poter individuare e perseguire il terrorismo transfrontaliero”.

Le sfide sociali rappresentano di gran lunga la parte più corposa da affrontare: uguaglianza, coesione e riforme, natalità, welfare, vicinanza ai cittadini europei (con particolare riguardo al ruolo del Parlamento europeo) e la questione migratoria. Oltre a questo, c’è la volontà di rafforzare la posizione dell’Unione: un’Unione che sia un attore geopolitico internazionale di primissimo livello per l’autorità costruitasi nel tempo. La von der Leyen infatti ha affermato l’importanza che l’Unione debba perseguire un proprio ruolo in un contesto attuale come quello multipolare: una European way of life. È una definizione, a mio avviso, non originale (perché richiama la vecchia American way of life) ma che rende bene l’idea del protagonismo futuro dell’Unione. L’Unione di oggi, e con la Commissione Europea che verrà, guarda con interesse e apprensione tante realtà vicine e lontane: la Brexit, il futuro dell’Africa, l’avanzamento dei negoziati con gli Stati vicini e il raggiungimento della, ormai richiesta da molti, Unione europea della difesa.

 

 

Lorenzo Venezia

Informazioni

[1] I seguenti commissari erano presenti anche nella Commissione Juncker: Timmermans, Šefčovič, Dombrovskis, Hahn, Hogan, Jourová, Vestager, Gabriel

[2] Ricordo che l’Alto Rappresentante è uno dei vicepresidenti della Commissione e spetta a questi vigilare sulla coerenza dell’azione esterna dell’Unione

[3] Il tema dell’allargamento è stato trattato su DirittoConsenso qui

[4] Il tema della difesa europea e del suo possibile sviluppo è stato trattato su DirittoConsenso qui

[5] https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_it.pdf pag. 17 e ss.


Il WCO Container Control Programme dell'UNODC

Il traffico internazionale delle merci è basato sui container. Rappresentano il trasporto di merci più importante per quantità e rapidità. Pochi però sanno che l’agenzia delle Nazioni Unite dell’UNODC ha un programma specifico per il controllo delle merci via container: il WCO Container Control Programme

 

Il commercio marittimo e la criminalità globale

Con l’economia globale sempre più interconnessa, le opportunità di commercio si sono diffuse in tutto il mondo in forme mai viste prima. L’economia moderna però è ancora molto legata al trasporto merci via mare, una forma antica e presente in tutte le civiltà ma che ha raggiunto un progresso tecnologico e logistico mai visto prima. Dal secondo dopoguerra si è assistito al fenomeno della containerizzazione: il container rappresenta il mezzo per eccellenza dello stivaggio delle merci. La containerizzazione ha tagliato costi e tempi di trasporto delle merci, con effetti inaspettati sull’economia e la società mondiali: non è un caso infatti che si conoscano oggi le portacontainer, enormi navi il cui carico è costituito interamente da container.

La facilità di trasporto quindi è alla portata di tutti. Questo offre opportunità non solo per i governi e le imprese legittime, ma anche per terroristi e gruppi criminali organizzati transnazionali per trasportare qualsiasi cosa dai beni legali usati per il riciclaggio di denaro sporco, alle droghe proibite e persino ai materiali per le armi di distruzione di massa. Questi attori traggono vantaggio dall’enorme volume del commercio globale perché ciò rende estremamente difficile il monitoraggio efficace; meno del due per cento dei container di spedizione[1] viene mai sottoposto a screening. Inoltre, l’ascesa del Darknet ha permesso a qualsiasi individuo di accedere a cripto-mercati che sfruttano servizi di spedizione postali e commerciali standard.

Inoltre, la sfida è resa ancora più grande dalla proliferazione di sofisticate misure di occultamento, dalla corruzione, dalle risorse limitate di molti Stati, fino agli elementi necessari per il sequestro e la confisca. Non mancano inoltre problemi riguardanti i sistemi portuali diversi e la mancanza di fiducia e coordinamento tra le agenzie statali e gli attori del settore privato. Pertanto, questa situazione pone gravi pericoli alla sicurezza internazionale e alla catena di approvvigionamento del commercio internazionale, che è vitale per lo sviluppo sostenibile. Infine, è possibile citare dei casi in cui i programmi trovano un’applicazione erronea e poco efficace: il Container Security Initiative (CSI)[2] statunitense, un programma creato dal Department of Homeland Security (DHS), mira e scansiona container per armi di distruzione di massa e contrabbando. Ma la CSI non è stata abitualmente utilizzata per il rilevamento di sostanze illecite come le droghe, nonostante la sua applicabilità a questo scopo. E questo appare paradossale se si considera che gli Stati Uniti rappresentano il portabandiera della politica antidroga di tipo repressivo.

 

La complessità del Container Control Programme

Il traffico di container non è legato ai soli costi e ricavi per le aziende trasportatrici. Tantissimi altri attori ruotano intorno al mercato dei container e gli studi di settori sono altrettanto importanti: conoscere le infrastrutture, investire nell’ammodernamento dei mezzi di trasporto, tasse doganali e portuali, studiare le connessioni geografiche e i punti di transito maggiormente percorsi. Per questo motivo, il trasporto delle merci via container avviene in tutto il mondo grazie a complessi collegamenti di infrastrutture e privati.

Tra i porti più grandi per traffico di container si contano i grandi scali portuali industriali dell’Asia e degli Stati Uniti. In questa infografica[3]quindi si leggono dati interessanti su cui far partire lo studio del Container Control Programme, un programma dell’UNODC, l’Ufficio delle Nazioni Unite per il Controllo della Droga e la Prevenzione del Crimine. L’UNODC opera in tutte le regioni del mondo attraverso una vasta rete di uffici sul campo e ha il compito di assistere gli Stati membri nella loro lotta contro le droghe illecite, la criminalità e il terrorismo.

Il WCO Container Control Programme (CCP), sviluppato in collaborazione con l’Organizzazione Mondiale delle Dogane (WCO), è il programma di controllo container UNODC-WCO. Di fronte a un problema così complesso e globalizzato, il CCP abbraccia un approccio comprensivo e multisettoriale, fornendo monitoraggio e supervisione a lungo termine. Le condizioni necessarie per l’istituzione del CCP sono:

  • un accordo formale tra l’UNODC e uno Stato
  • la valutazione tecnica dei porti, e
  • gli accordi di cooperazione tra le agenzie menzionate

 

Inoltre il Programma offre programmi di formazione specifici che combattono la criminalità in mare e il traffico di beni culturali. Questi infatti rappresentano dei settori nuovi della criminalità transnazionale e che sono fortemente dipendenti dallo spostamento dei container. Il CCP, per di più, mira al rafforzamento della cooperazione tra le agenzie statali e il settore privato (questo infatti è il problema maggiore, la fiducia tra entità pubbliche e attori privati). La missione del CCP è quella di sviluppare capacità negli Stati membri che cercano di migliorare la gestione del rischio, la sicurezza della catena di approvvigionamento e la facilitazione degli scambi nei porti marittimi, negli aeroporti e nei passaggi di frontiera terrestri al fine di prevenire il movimento transfrontaliero di merci illecite (tra cui, per il numero di casi[4], prevale il traffico di droga su scala transnazionale[5]).

Attualmente, il Container Control Programme è operativo in oltre 50 Stati membri. Più di 85 Port Control Units (PCU) e Air Cargo Control Units (ACCU) sono state istituite dall’inizio del CCP nel 2004[6]. Queste unità interagenzie sono attrezzate per scambiare informazioni con le loro controparti in altri paesi utilizzando un’applicazione di comunicazione sicura, sviluppata dal WCO, chiamato ContainerComm. Ciò consente a PCU e ACCU di accedere a una vasta gamma di informazioni, consentendo agli utenti di tracciare e identificare containers ad alto rischio, verificare i numeri di identificazione e inviare avvisi ad altre PCU e ACCU.

Questi sforzi hanno portato a sequestri di una vasta gamma di beni proibiti, come armi e munizioni, proventi di pesca, di foreste, di fauna selvatica e altri reati ambientali, droghe proibite, beni strategici, medicinali falsificati o senza licenza, precursori di droghe ed esplosivi, sigarette, alcol, veicoli rubati e merci contraffatti o che violano in altro modo la legge sulla proprietà intellettuale. Nelle dichiarazioni[7] di John Brandolino si legge:

 

This milestone of the UNODC-WCO Container Control Programme demonstrates how the program plays its part in helping secure the containerized trade supply chain, which is critical to many economies.

 

Il CCP rimane nella posizione ideale per sostenere il rafforzamento della sicurezza della catena di approvvigionamento internazionale costruendo le capacità delle amministrazioni delle frontiere nazionali per affrontare le minacce legate al trasporto marittimo, terrestre e aereo. Un programma che in base all’Annual Report 2018 del CCP non smette di crescere e di fornire un importante strumento tecnico e pratico di controllo e sicurezza nella rete dei trasporti moderni.

 

Lorenzo Venezia

Informazioni

http://www.wcoomd.org/en/topics/enforcement-and-compliance/activities-and-programmes/drugs-programme/unodc_wco_container_control_programme.aspx

Rosen, B. S. (2009) Cooperation with Drug Transit Countries of Illegal Drugs. New York: Nova Science Publishers, Inc (Drug Transit and Distribution, Interception and Control)

Levison, Marc (2016). The Box: How the Shipping Container Made the World Smaller and the World Economy Bigger (2nd ed.), Princeton University Press

https://www.unodc.org/documents/Container-control-programme/CCP_Annual_Report_2018_FINAL.pdf

[1]About 90% of all trade is conducted via maritime containers of which more than 500 million are shipped yearly in the trade supply chain, and of this amount, less than 2% are inspected” secondo l’UNODC

[2] Qui maggiori informazioni sul Container Security Initiative

[3] Qui l’articolo di facile consultazione

[4] Di seguito alcuni casi: https://www.elespectador.com/noticias/nacional/colombia-y-onu-firman-convenio-para-mayor-control-de-contenedores-portuarios-articulo-869987 , https://www.elheraldo.co/magdalena/caen-122-kilos-de-cocaina-del-clan-del-golfo-en-puerto-samario-647327 e http://receita.economia.gov.br/sobre/acoes-e-programas/acoes-da-receita-federal/noticias/2019/julho/8a-regiao-fiscal/receita-federal-localiza-mais-de-meia-tonelada-de-cocaina-em-carga-de-exportacao-no-porto-de-santos

[5] Questa area del traffico di droga, specifica e meno conosciuta, è nota come maritime drug trafficking via containers

[6] Tra gli ultimi aggiornamenti ricordo quello per l’Albania: http://www.un.org.al/news/air-cargo-control-unit-under-establishment-albania

[7] La dichiarazione segue ad un’importante operazione dove sono stati eseguiti dei sequestri di droghe illecite in tutto il mondo. Qui l’articolo


Le elezioni parlamentari europee 2019

Dal 23 al 26 maggio 2019 si sono tenute le elezioni del Parlamento più grande al mondo. Ci si può davvero aspettare grossi cambiamenti nell’Europa dei prossimi cinque anni?

 

Il Parlamento Europeo: funzionamento, partiti e numeri

Il Parlamento Europeo o Europarlamento ha sede ufficiale a Strasburgo nell’edificio Louise-Weiss e ha come altre sedi Bruxelles e Lussemburgo. È a Strasburgo però che si riuniscono i rappresentanti dei cittadini dell’Unione e si tratta di ben 751 membri tra cui vi è il presidente. Sarà noto a molti come la posizione, dal gennaio 2017, è ricoperta da Antonio Tajani, appartenente al gruppo politico del Partito Popolare Europeo (PPE). Il Parlamento Europeo è un’istituzione espressamente prevista dal Trattato di Lisbona e preesistente a questo; si tratta dell’istituzione che ha maggiormente subito modifiche in tema di riequilibrio tra le istituzioni europee. Questo equilibrio infatti ha segnato la storia delle istituzioni dell’Unione Europea in particolare rispetto al Consiglio e alla Commissione. Il PE oggi rappresenta un organo democratico vicino ai cittadini europei[1], in nome di un rapporto diretto non sempre percepito o apprezzato. Eleggendo i propri rappresentanti al Parlamento europeo a suffragio diretto, i cittadini dell’Unione esercitano uno dei diritti essenziali dell’Unione europea, vale a dire la partecipazione democratica al processo decisionale politico in Europa.

Il Parlamento Europeo svolge un ruolo di condivisione con il Consiglio per la funzione legislativa[2] oltre a ruoli specifici particolarmente importanti come:

  • l’elaborazione con il Consiglio e l’approvazione del bilancio dell’UE;
  • l’elezione del Presidente della Commissione e l’approvazione dell’intera Commissione;
  • le interrogazioni alla Commissione e al Consiglio;
  • discutere la politica monetaria con la Banca Centrale Europea;
  • esprimere pareri in materia di politica estera e diritti umani dietro consultazione dell’Alto Rappresentante
  • decidere sugli accordi internazionali.

Il Parlamento Europeo non coincide con un organo camerale, né adempie a quegli obblighi tipici delle aule legislative degli Stati nazionali. In effetti dati i numerosi compiti del Parlamento è interessante conoscere la procedura legislativa ordinaria per vedere come l’attuale assetto dei Trattati ha stabilito un rapporto complicato, a volta anche tortuoso, tra le istituzioni europee. Per questo motivo l’Unione pur legiferando nel rispetto dei principi di attribuzione, proporzionalità e sussidiarietà, non presenta come uno Stato moderno un effettivo riscontro in termini istituzionali del principio della separazione dei poteri. Ne è prova il rapporto Consiglio-Parlamento-Commissione in cui vi è un bilanciamento delle competenze di ciascuna istituzione e un’armonia diversa rispetto al passato.

A maggio 2019 però si tiene un grande evento: le nuove elezioni del Parlamento segnano la fine della precedente legislatura. Infatti ogni legislatura dura cinque anni e, con le elezioni di questi giorni, vengono stabiliti i nuovi equilibri politici che daranno il via alla legislatura 2019-2024[3]. Su queste elezioni ha fortemente pesato il dibattito politico non solo interno ma soprattutto britannico per il delicato tema della Brexit. Bisogna ricordare infatti che, nonostante la volontà espressa nei risultati del referendum sull’exit della Gran Bretagna dall’Unione, in queste elezioni sono comprese le votazioni degli europarlamentari d’oltremanica.

Un partito politico[4] a livello europeo funziona a livello transnazionale ed è composto da partiti nazionali e singoli cittadini i cui membri sono rappresentati in vari Stati membri dell’UE (almeno sette). Tra i partiti europei più importanti citiamo, includendo giustamente le sigle, date le possibili confusioni con i nomi di altri partiti:

  • il Partito Popolare Europeo (PPE),
  • il Partito del Socialismo Europeo (PSE),
  • l’Alleanza dei Democratici e dei Liberali per l’Europa (ALDE),
  • il Partito Democratico Europeo (PDE),
  • il Partito Verde Europeo (V),
  • l’Alleanza Libera Europea (ALE),
  • il Partito della Sinistra Europea (GUE),
  • il EUDemocrats (EUD),
  • l’Alleanza dei Conservatori e Riformisti Europei (AECR),
  • l’Alleanza Europea dei Movimenti Nazionali (AENM) e
  • il Movimento per un’Europa delle Nazioni e della Libertà (MENL).

 

Come abbiamo detto in precedenza, sulla questione Brexit i 751 membri[5] del Parlamento sarebbero dovuti essere stati ridotti per queste elezioni di maggio. Ma con il mancato accordo sulla Brexit tra Unione e Gran Bretagna e con il caotico episodio sulle dimissioni di Theresa May a capo del Governo, rimangono i 73 deputati britannici anche per la legislatura 2019-2024. In tale senso, il Parlamento conterà in futuro 705 seggi[6] perché, non certamente per un errore matematico, la ripartizione dei seggi è disciplinata dai Trattati dell’Unione Europea. In base a questi i paesi con popolazione più numerosa hanno più seggi dei paesi meno popolosi, ma questi ultimi dispongono di un numero di seggi superiore a quello vorrebbe la proporzionalità applicata in senso stretto. Questo sistema è noto come principio della “proporzionalità degressiva”. Qui di seguito i numeri dei membri:

  • Germania: 96
  • Francia: 74
  • Regno Unito: 73
  • Italia: 73
  • Spagna: 54
  • Polonia: 51
  • Romania: 32
  • Paesi Bassi: 26
  • Belgio: 21
  • Repubblica Ceca: 21
  • Grecia: 21
  • Ungheria: 21
  • Portogallo: 21
  • Svezia: 20
  • Austria: 18
  • Bulgaria:17
  • Finlandia: 13
  • Danimarca: 13
  • Slovacchia: 13
  • Croazia: 11
  • Irlanda: 11
  • Lituania: 11
  • Lettonia: 8
  • Slovenia: 8
  • Cipro: 6
  • Estonia: 6
  • Lussemburgo: 6
  • Malta: 6

 

Sia ben chiaro come le elezioni al Parlamento Europeo sono regolate dalle disposizioni interne degli Stati. In Italia ad esempio chi va a votare[7] può esprimere da uno a tre voti di preferenza, da esprimersi per candidati di sesso diverso, per i candidati di una lista.

 

Il complesso funzionamento del Parlamento

Per quanto riguarda il funzionamento, il Parlamento conta venti commissioni e tre sottocommissioni, ognuna delle quali si occupa di diversi temi ed è all’interno di queste che si svolge un lavoro preparatorio. Ciascuna commissione elegge un presidente e fino a quattro vicepresidenti, scelti tra i suoi membri titolari, che andranno a formare l'”ufficio di presidenza della commissione” con un mandato di due anni e mezzo. La composizione politica delle commissioni rispecchia quella dell’Aula. Quindi, per rendere il tutto più chiaro, attualmente la commissione Affari Esteri è presieduta da David McAllister, tedesco, del Partito Popolare Europeo (PPE) mentre la commissione Sviluppo è presieduta da Linda McAvan, inglese, dell’Alleanza Progressista dei Socialisti e dei Democratici (S&D). Ecco l’elenco delle commissioni permanenti:

  • Affari esteri[8]:
    • Diritti dell’uomo
    • Sicurezza e difesa
  • Sviluppo
  • Commercio internazionale
  • Bilanci
  • Controllo dei bilanci
  • Problemi economici e monetari
  • Occupazione e affari sociali
  • Ambiente, sanità pubblica e sicurezza alimentare
  • Industria, ricerca e energia
  • Mercato interno e protezione dei consumatori
  • Trasporti e turismo
  • Sviluppo regionale
  • Agricoltura e sviluppo rurale
  • Pesca
  • Cultura e istruzione
  • Giuridica
  • Libertà civili, giustizia e affari interni
  • Affari costituzionali
  • Diritti della donna e uguaglianza di genere
  • Petizioni

Queste invece le tre commissioni speciali:

  • Terrorismo
  • Procedura di autorizzazione dei pesticidi da parte dell’Unione
  • Reati finanziari, evasione fiscale ed elusione fiscale

 

Per evitare inutili lungaggini e quindi con il fine di garantire una buona cooperazione, i presidenti di tutte le commissioni permanenti e speciali costituiscono la Conferenza dei Presidenti di Commissione (CPC) con il fine di coordinare i lavori di tutte le commissioni. Essa funziona come un forum di discussione anche per risolvere eventuali conflitti di competenza. La CPC favorisce il dialogo legislativo con la Commissione e il Consiglio in quel concerto istituzionale tipico dell’Unione.

Il Parlamento Europeo poi tiene una sessione ordinaria annuale, chiamata plenaria, solitamente il secondo martedì del mese di marzo e questa dura un anno, è suddivisa in periodi di sessione. Il Parlamento così si riunisce ogni mese (tranne che in agosto) per una «tornata» che dura quattro giorni da lunedì a giovedì. Può anche tenere sessioni straordinarie[9] dietro richiesta della maggioranza dei membri, del Consiglio o della Commissione. Queste sessioni rappresentano invece l’adozione di atti legislativi perché è nella fase delle sessioni che gli eurodeputati si riuniscono per valutare le proposte legislative e gli emendamenti.

Infine, si è discusso molto sulla possibile composizione della legislatura europea 2019-2024 data la forte ascesa dei partiti nazionalisti in tutta Europa. La distribuzione dei parlamentari tra i vari partiti costituirà certamente un interessante banco di prova per tutti, non solo per la politica interna dei singoli Stati: le incognite potrebbero essere molteplici e non si escludono eventualmente colpi di scena sulle scelte dell’elettorato di alcuni Stati rispetto ad altri.

 

 

Lorenzo Venezia

Informazioni

Diritto dell’Unione Europea, Parte Istituzionale, G. Strozzi, R. Mastroianni, Giappichelli Editore, 2016

Diritti fondamentali e politiche dell’Unione Europea dopo Lisbona, S. Civitarese Matteucci, F. Guarriello, P. Puoti, Maggioli Editore, 2013

[1] La cittadinanza europea è condizione giuridica propria di ogni persona appartenente a uno Stato membro dell’Unione Europea. Essa non sostituisce alcuna cittadinanza nazionale. Si vedano l’art. 9 TUE e l’art. 20 TFUE

[2] Vi sono però dei casi particolari in cui è richiesta una procedura legislativa speciale

[3] Tantissimi gli aggiornamenti offerti dalle istituzioni interne dell’UE. Per l’Italia vedasi: http://www.europarl.europa.eu/italy/it/elezioni-europee-2019/ee2019-istruzioni-per-l-uso

[4]  La maggior parte dei partiti e delle fondazioni politiche sono stati istituiti sulla base del regolamento (UE, Euratom) n. 1141/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio (modificato dal regolamento 2018/673 del 3 maggio 2018), relativo allo statuto e al finanziamento dei partiti politici europei e delle fondazioni politiche europee, che prevede altresì la possibilità di finanziare le fondazioni politiche che sostengono i relativi partiti mediante attività di formazione e ricerca

[5] È possibile conoscere tutti i singoli membri a questo link: http://www.europarl.europa.eu/meps/it/home

[6] Sul tema del ridimensionamento del PE invito a leggere questo link: http://www.europarl.europa.eu/news/it/press-room/20180202IPR97025/riduzione-del-numero-dei-deputati-dopo-la-brexit

[7] Vedi L. 24 gennaio 1979, n. 18

[8] La commissione Affari Esteri (AFET) è l’unica ad avere due sottocommissioni, Diritti dell’Uomo (DROI) e Sicurezza e Difesa (SEDE). Le tre commissioni non sono raggruppate in una sola e non condividono il medesimo presidente

[9] Art. 229 TFUE


Il FATF

Il Financial Action Task Force on Money Laundering è un’organizzazione preposta al controllo del fenomeno del riciclaggio di denaro e al rafforzamento delle normative antiriciclaggio. Perché è importante?

 

Cos’è il FATF?

Il Financial Action Task on Money Laundering (FATF) è stato costituito a Parigi nel luglio 1989 in occasione del vertice dei Capi di Stato e di Governo dei paesi più industrializzati, il c.d. G7. Il FATF è anche noto come Gruppo di Azione Finanziaria o Groupe d’Action Financière (GAFI). Si tratta di un organo intergovernativo e che ha l’obiettivo, non facile, di armonizzare il diritto di diversi ordinamenti ai fini di una più efficace azione di contrasto contro il crimine organizzato. Nonostante i pochi membri del FATF, esiste una rete di agenzie regionali in tutto il mondo[1] che applicano le stesse regole e procedure dell’organismo-madre e ciò determina che l’attività posta in essere dal FATF sia davvero internazionale.

Il FATF ha inoltre contribuito a richiamare gli Stati alla necessità di adottare il prima possibile la Convenzione contro il traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope di Vienna del 1988 (non essendo questa stata ratificata da tutti i paesi firmatari). Infatti la stessa Convenzione include nel preambolo il riconoscimento della minaccia che la criminalità organizzata rappresenta poiché mina la legittima economia e perché penetra e corrompe le strutture dello Stato, le attività commerciali e finanziarie legittime.

 

Il ruolo del FATF e le Raccomandazioni

Il FATF ha concentrato la propria attività in tre aree. La prima è quella dell’elaborazione di uno standard internazionale. Nell’aprile 1990, il FATF ha emanato una serie di 40 raccomandazioni per migliorare i sistemi giuridici nazionali, rafforzando il ruolo del settore finanziario e intensificando la cooperazione nella lotta contro il riciclaggio di denaro[2]. Le misure contenute nelle raccomandazioni hanno l’obiettivo di implementare misure antiriciclaggio di denaro e antiterrorismo (anti-money laundering and counter-terorrist financing – AML/CFT). Queste raccomandazioni sono state riviste e aggiornate nel 1996, nel 2003 e nel 2009 al fine di riflettere le modifiche alle tecniche e alle tendenze del riciclaggio di denaro. Le Raccomandazioni del 2003 rappresentano il risultato più importante per le modifiche, in particolare per quanto riguarda l’identificazione dei clienti e i requisiti di due diligence, i requisiti di segnalazione delle transazioni sospette e i meccanismi di sequestro e congelamento. Le modifiche del 2009 invece, conclusesi nel 2012 con la sessione plenaria del FATF dell’ottobre di quell’anno, includono delle “interpretative notes” al fine di chiarire definizioni e concetti e quindi le obbligazioni necessarie per l’applicazione delle Raccomandazioni.

Il FATF ha prorogato il suo mandato nell’ottobre 2001 per coprire la lotta al finanziamento del terrorismo e ha pubblicato otto raccomandazioni speciali sulla lotta al finanziamento del terrorismo. In questo modo la lotta al finanziamento del terrorismo e al riciclaggio di denaro si completano con strategie di tipo preventivo. L’8 ottobre 2004 è stata adottata la nona raccomandazione speciale. Questi nuovi standard raccomandano la criminalizzazione del finanziamento del terrorismo in conformità con la Convenzione delle Nazioni Unite per la Repressione del Finanziamento del Terrorismo, affrontano le pratiche utilizzate dai terroristi per finanziare le loro attività (come l’uso improprio di bonifici bancari, sistemi di rimessa alternativi e organizzazioni senza scopo di lucro) e richiedono l’attuazione di specifici meccanismi di blocco, sequestro e confisca dei beni.

Nel complesso, le 40 Raccomandazioni del FATF e le 9 raccomandazioni speciali sul finanziamento del terrorismo forniscono una serie completa di misure (chiamata nel totale come 40+9) per un efficace regime giuridico e istituzionale contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo. La risoluzione 1617 (2005) del Consiglio di Sicurezza dell’ONU e l’Annexed Plan of Action allegato alla risoluzione 60/288 dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite (20 settembre 2006) sottolineano l’importanza dell’attuazione delle 40 raccomandazioni del FATF e delle 9 raccomandazioni speciali sul finanziamento del terrorismo. Inoltre il ruolo del FATF trova una maggiore portata perché dal 2008 contrasta il finanziamento della proliferazione delle armi di massa.

La seconda area di interesse per il FATF è quella di valutazione e di supporto agli Stati attraverso le peer reviews e processi di monitoring/follow up al fine di determinare il grado di sviluppo legislativo e strumentale per l’esecuzione e l’efficacia delle raccomandazioni e di altre misure internazionali. Il documento International Standards on Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism & Proliferation – The FATF Recommendations del 2012 include gli elementi base per la lotta alle già menzionale attività criminali. Tali recommendations sono costantemente aggiornate da riunioni internazionali per definire e monitorare l’andamento degli Stati (ben 7 incontri dal giugno 2016) poiché:

 

Countries have diverse legal, administrative and operational frameworks and different financial systems, and so cannot all take identical measures to counter these threats.

 

Infatti le raccomandazioni del FATF stabiliscono uno standard internazionale, che ciascuno Stato dovrebbe attuare attraverso misure adeguate alle proprie particolari circostanze. È operativo un controllo valutativo da parte del FATF tra i sistemi di peer reviews dato che questo conduce valutazioni reciproche dei livelli di attuazione delle recommendations sui propri membri in maniera continuativa. Si tratta di revisioni tra pari, in cui membri di paesi diversi valutano un altro paese. È attraverso il FATF Methodology for assessing compliance with the FATF Recommendations and the effectiveness of AML/CFT systems che viene definite il processo di valutazione.

L’ultima area di attività si concentra sull’identificazione delle nuove minacce e sul raggiungimento della stabilità finanziaria mondiale. Questi temi sono al centro della maggior parte delle pubblicazioni del FATF, consultabili sul sito e difficilmente, data la natura dell’organo informale e flessibile, possono essere raggiunti risultati in breve tempo.

 

In che modo si considera efficace la lotta contro l’AML/CFT?

Il FATF dispone di una serie di criteri e di linee guida per valutare positivamente un sistema antiriciclaggio di denaro e antiterrorismo. È stato stabilito così stabilito un High-Level Objective che può ritenersi raggiunto là dove:

 

Financial systems and the broader economy are protected from the threats of money laundering and the financing of terrorism and proliferation, thereby strengthening financial sector integrity and contributing to safety and security.

 

Al fine di ottenere dei risultati tangibili ed efficaci si raccomandano 11 misure, note come Immediate Outcomes. Di seguito l’elenco:

  1. Risk, Policy and Coordination: quando i rischi di riciclaggio di denaro e di finanziamento al terrorismo diventano noti, devono essere prese azioni appropriate di coordinamento per combattere il riciclaggio, il finanziamento al terrorismo e la proliferazione.
  2. International cooperation: la cooperazione internazionale deve essere uno strumento privilegiato per le informazioni, l’intelligence finanziaria, lo scambio di prove e la lotta efficace alla criminalità e ai proventi di questa.
  3. Supervision: gli organi di controllo e supervisione monitorano gli istituti finanziari e le attività non finanziarie (DNFBPs) nel rispetto delle normative antiriciclaggio e di antifinanziamento del terrorismo là dove sono valutati dei rischi nelle operazioni.
  4. Preventive measures: le misure preventive sono operative per gli istituti e le attività non finanziarie in aggiunta alla comunicazione delle operazioni e delle transazioni sospette.
  5. Legal persons and arrangements: alle persone giuridiche e agli accordi è impedito l’uso improprio per riciclaggio di denaro o finanziamento del terrorismo e le informazioni sulla loro titolarità effettiva sono a disposizione delle autorità competenti senza impedimenti.
  6. Financial Intelligence: le informazioni finanziarie e tutte le altre che possano essere d’aiuto sono strumenti importanti per le autorità competenti per la lotta al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo.
  7. Money laundering investigation & prosecution: i reati di riciclaggio di denaro sono perseguiti nel rispetto della legge; le pene sono effettive, proporzionali e dissuasive.
  8. Confiscation: i beni ed i proventi derivati da attività illecite sono sottoposte a confisca o sequestro.
  9. Terrorist financing investigation & prosecution: i reati di finanziamento del terrorismo sono perseguiti nel rispetto della legge; le pene, allo stesso modo, devono essere effettive, proporzionali e dissuasive.
  10. Terrorist financing preventive measures & financial sanctions: i terroristi, le organizzazioni terroristiche e I finanziatori del terrorismo non possono finanziarsi, muovere denaro e usare dei fondi illeciti; non è permesso allo stesso modo il ricorso al settore no-profit.
  11. Proliferation financial sanctions: le persone fisiche e giuridiche e le entità coinvolte nella proliferazione delle armi di distruzione di massa non possono spostare fondi e utilizzare ricavi, in linea con le pertinenti risoluzioni del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite.

 

A conclusione di questo articolo, voglio ricordare che la Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella sentenza del 25 aprile 2013 Jyske Bank Gibraltar Ltd[3] ha riconosciuto che il GAFI “è il principale organismo internazionale nella lotta al riciclaggio di denaro e di capitali”. Questa posizione, riconosciuta da una Corte internazionale, avvalora la tesi per cui un organismo di questo tipo farebbe meglio a crescere includendo molti più Stati anziché essere strumento della volontà di pochi attori forti.

 

Lorenzo Venezia

Informazioni

Patalano, V. (2003) Nuove strategie per la lotta al crimine organizzato transnazionale. Torino: G. Giappichelli. c2003

Faiella, S. (2009) Riciclaggio e crimine organizzato transnazionale. Giuffrè (Teoria e pratica del diritto. Diritto e procedura penale; 168)

http://www.carabinieri.it/docs/default-source/default-document-library/supplemento-al-n-4.pdf?sfvrsn=2  

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/595371/IPOL_STU(2017)595371_EN.pdf

Aamo, B. S. (2017) ‘Combating Money Laundering and Terrorist Financing: Monitoring the Implementation of FATF Recommendations’, European Business Law Review, (Issue 1), p. 89

[1] Le agenzie sono: Asia/Pacific Group on Money Laundering (APG), Carribean Financial Action Task Force (CFATF), Council of Europe Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism, Eurasian Group (EAG), Eastern and Southern Africa Anti-Money Laundering Group (ESAAMLG), Financial Action Task Force of Latin America (GAFLAT), Inter-Governmental Action Group against Money Laundering in West Africa (GIABA), Middle East and North Africa Financial Action Task Force (MENAFATF) e Task Force on Money Laundering in Central Africa (GABAC)

[2] Per completezza del fenomeno del riciclaggio invito a leggere un altro articolo qui

[3] La sentenza è disponibile qui


Alcuni metodi di riciclaggio di denaro

Esistono diverse forme di riciclaggio di denaro, molte complesse, altre più semplici. Le opportunità di reinserimento dei guadagni criminali facilitano l’inquinamento economico: in questo articolo vedremo alcuni schemi di riciclaggio, dando uno sguardo anche a chi sia il riciclatore

 

Chi ricicla il denaro?

Il primo punto su cui vorrei spendere poche parole è il seguente: non esistono dei soggetti predisposti al riciclaggio di denaro. Il riciclaggio può essere commesso da individui o da organizzazioni criminose. E può essere commesso da individui, o da organizzazioni, che svolgono attività economica o no: l’obiettivo del ricorso al riciclaggio di denaro è infatti di rendere i proventi illegali inseribili nell’economia legale, non rileva chi lo faccia e se a livello nazionale o internazionale[1]. Solitamente però si ritiene che sia un crimine portato a termine con l’aiuto o il sostegno, se non addirittura con una vera e propria organizzazione criminale, dei colletti bianchi. A volte il riciclatore è direttamente una persona affermata e considerata rispettabile. Sutherland definì il white collar crime come:

approximately … a crime committed by a person of respectability and high social status in the course of his occupation

 

Con questa categoria, piuttosto ampia, si fa comprendere[2] un insieme di figure professionali dotate di conoscenza e tecnica dei meccanismi dell’economia, della finanza e del complesso mondo legale e amministrativo che ruoti attorno per compiere reati di arricchimento.

Consideriamo però che oggi, grazie alla tecnologia, è possibile creare schemi di riciclaggio senza il concorso dei colletti bianchi. In altre parole, chi voglia ricorrere ad un certo metodo di riciclaggio lo farà per ottenere un guadagno apparentemente di natura lecita, indipendentemente che sia un colletto bianco o meno. Inoltre la categoria dei white collar crime è ampia. Sarebbe un errore considerare il riciclaggio di denaro come l’unico reato della categoria.

È interessante riportare il termine “money laundering” che viene dato da J.C. Sharman secondo il quale il termine riciclaggio di denaro è stato sempre ricondotto nel periodo del Proibizionismo statunitense e che fuoriuscì come risultato di un alibi che Al Capone volle ricercare per legittimare gli enormi profitti dal contrabbando di alcolici. Questo a conferma, secondo mio modesto parere, che non è del tutto necessario un soggetto dotato di spiccato acume, quanto il saper ricorrere a professionisti disposti a sottostare o a collaborare con la criminalità.

 

12 metodi di riciclaggio di denaro

Ci sono vari metodi per il riciclaggio e qui ne riporto 12 perché particolarmente ricorrenti. Non esiste una maggiore o minore preferenza per un metodo rispetto ad un altro: chi intende riciclare cerca il metodo che non lasci tracce. Mi piace ricordare in particolare lo sforzo di Paolo Borsellino e del pool antimafia coordinato da Antonio Caponnetto per una lotta efficace (anche) contro la mafia che ha distinto il contrasto alle risorse illegali. Il metodo (che ancora oggi rappresenta lo schema per eccellenza) è di “seguire il denaro”: con questo obiettivo si intende ricostruire gli assetti che legano mondo economico e mondo criminale. Tale concetto è noto negli Stati Uniti con follow the money. Parimenti, il criterio che si evince è la volontà di risalire ai veri organizzatori del riciclaggio di denaro a livello nazionale e internazionale in un inseguimento sempre difficile perché gli assetti economici sono in continuo mutamento.

Di seguito i 12 metodi:

  1. Il bonifico bancario o electronic banking: si tratta del sistema più usato per immettere denaro nel sistema bancario. Con questo strumento è possibile nascondere l’origine illecita dei fondi e poterle trasferire verso altri istituti. Spesso succede che questi fondi siano di passaggio in varie banche e diversi Stati prima di essere trasferiti in un conto bancario. Il bonifico bancario è l’operazione più economica e veloce nonché in uso per le operazioni tra privati.
  2. Il deposito di contanti: questo rappresenta il primo passo per chi voglia operare secondo il metodo di cui sopra. Per il gran numero di legislazioni anti riciclaggio, spesso si ricorre a piccoli depositi e non al deposito in unica quantità, magari differenziando i versamenti tra privati, persone fisiche e imprenditori o professionisti. Questa tecnica è nota come smurfing o pitufeo.
  3. L’IVTS (Informal Value Transfer Systems): le IVTS permettono trasferimenti semplici che non avvengono attraverso istituti bancari. La maggior parte degli scambi via IVTS sono da uno Stato ad un altro. L’IVTS, è bene sottolineare, è un’operazione legale che può però nascondere operazioni illegali. Tra le modalità più note usate dalla criminalità ci sono hawala, black market peso exchange, fei chien e simili modelli IVTS usati in diverse culture per i bonifici e gli invii di denaro così come per finalità commerciali.
  4. Il traffico di denaro (cash smuggling): è un metodo piuttosto antico ma che non smette di essere usato. Si tratta di inviare contante via posta o di portare fisicamente il denaro contante da un luogo ad un altro. Da un punto di vista pratico, lo smuggler preferisce usare banconote di grosso valore per lo spostamento di denaro: 100.000 euro in una valigetta sono facilmente trasportabili con banconote da 500 euro anziché con centinaia di banconote da 10 e da 20 euro. Per il traffico di denaro ci sono molti fattori da tenere in considerazione: spostamenti aerei, valute diverse da uno Stato ad un altro, libera circolazione delle persone etc.
  5. Il gioco d’azzardo: i casinò, le corse ai cavalli e le lotterie sono mezzi per legalizzare i proventi illegali. L’acquisto di biglietti avviene con denaro sporco mentre nei casinò è possibile sostituire, dopo l’acquisto di chip dei casinò, il rimanente con soldi “puliti” oppure richiedere un assegno da inviare ad una banca di provenienza lecita.
  6. Le polizze assicurative: i riciclatori di denaro acquistano un’assicurazione a premio unico (con denaro sporco), riscattano anticipatamente (e pagano alcune penali) per ricevere assegni puliti da depositare. I pagamenti a lungo termine delle polizze possono rendere il riciclaggio ancora più difficile da individuare caso per caso.
  7. I titoli o i valori: è un metodo solitamente utilizzato per facilitare i trasferimenti di fondi, laddove le operazioni di sicurezza sottostanti forniscono copertura (e motivo legittimo) per i trasferimenti.
  8. La proprietà di attività commerciale: il denaro potrebbe essere riciclato in affari legali dove i fondi da riciclare potrebbero essere aggiunti ai guadagni leciti di un’azienda o di una società. In particolare questo metodo viene usato per le attività in cui c’è un gran numero di transizioni come le attività della ristorazione.
  9. La proprietà fantasma o inesistente (shell company): si tratta di uno dei casi più ricorrenti. i riciclatori di denaro creano società esclusivamente per fornire copertura per movimenti di fondi senza attività commerciali legittime. Un buon numero di società di comodo/società fittizie sono insediate in paesi noti per le leggi sul segreto bancario o per la debole applicazione delle leggi sul riciclaggio di denaro. Possono anche essere sotto forma di Special Purpose Entities (SPEs) o International Business Companies (IBC). I soldi sporchi vengono quindi distribuiti all’interno di queste società di comodo tramite due metodi. Il primo è il sistema di prestito e l’altro è il doppio sistema di fatturazione. Nel caso del metodo del prestito, il criminale costituisce una società offshore e deposita i guadagni illeciti con la rispettiva compagnia, che successivamente restituisce i fondi al trasgressore. Dato che la proprietà delle società offshore è molto difficile da stabilire, sembrerà che una società presti denaro al criminale, mentre in realtà lo sta prestando a sé stesso. Il doppio sistema di fatturazione equivale a mantenere due serie di libri o false fatture. I fondi possono essere trasferiti attraverso le frontiere attraverso il sovraccarico o la vendita di importazioni ed esportazioni sottocosto.
  10. Vari acquisti: a questa categoria sono riconducibili diversi beni. Da un punto di vista pratico, il riciclaggio di denaro viene preferito con l’acquisto di beni immobili o qualsiasi bene durevole che possano essere usati per riciclare denaro. In genere l’oggetto viene acquistato per contanti e rivenduto per denaro pulito, attraverso assegni bancari. Nella maggior parte dei casi, gli acquisti possono riguardare, beni di lusso come automobili, gioielli, opere d’arte e complessi residenziali e commerciali: il settore immobiliare è estremamente attraente per i riciclatori. Questo normalmente richiederebbe un ‘facilitatore’ ossia un agente immobiliare o un notaio, che è disposto a trascurare il fatto che il riciclatore vuole pagare in contanti per un bene costoso, o utilizza, per esempio, uno strano mutuo dalla Svizzera o un assegno proveniente da una banca la cui sede è registrata presso un paradiso fiscale.
  11. I pagamenti anticipati con carta di credito: i riciclatori di denaro pagano in anticipo denaro sporco e ricevono assegni puliti dalla banca.
  12. Le operazioni ATM (Asynchronous Transfer Mode): le banche potrebbero consentire ad altre aziende di gestire i propri sportelli automatici (vale a dire mantenerle e riempiendole di contanti). I riciclatori di denaro riempiono gli sportelli bancomat con denaro sporco e ricevono assegni puliti (per il prelievo di denaro) dalla banca.

 

Il riciclaggio assume oggi connotati di organizzazione sempre più marcati e sfruttando sempre più i Paesi off-shore e i servizi di professionisti compiacenti. In considerazione di questo, il complesso mondo del riciclaggio di denaro è legato alle fonti di arricchimento della criminalità organizzata e del terrorismo. Notoriamente, il traffico di droga, il contrabbando di petrolio e il traffico di armi e di diamanti sono considerate fonti di introiti da dover necessariamente riciclare. Per concludere, si tenga a mente che il fenomeno è di natura transnazionale poiché non si può tralasciare che i diversi sistemi di controllo, le politiche di antiriciclaggio e i diversi gradi di cooperazione tra gli Stati favorisca significativamente le transizioni internazionali.

 

Lorenzo Venezia

Informazioni

Berdal, M. R. and Serrano, M. (2002) Transnational Organized Crime and International Security: Business As Usual? Boulder, Colorado: Lynne Rienner Publishers

Della Ragione, L. and Maiello, V. (2018) Riciclaggio e reati nella gestione dei flussi di denaro sporco. Milano: Giuffrè. 2018. (Teoria e pratica Maior. Penale e processo)

Parano, C. and Centonze, A. (2005) L’attività di contrasto alla criminalità organizzata: lo stato dellarte. Giuffrè (Osservatorio permanente sulla criminalità organizzata; 6).

Chiari, V., Portolese, G. and Ruzzeddu, M. (2018) ‘Crimini dei colletti bianchi e strategia globale contro la corruzione’, Rivista di Criminologia, Vittimologia e Sicurezza, 12(3), p. 70

[1] Maggiori informazioni sul riciclaggio internazionale si possono leggere qui

[2] La definizione di white collar crimes è stata elaborata da Edwin Sutherland ma sono noti altre sottosezioni: “corporate and business white collar crime”, “commercial and professional white collar crime” e “political white collar crime


Il riciclaggio internazionale di denaro

Riciclare il denaro guadagnato grazie ad un’attività illecita non è facile. A livello internazionale il riciclaggio di denaro è tema ricorrente e di impatto nonostante la poca attenzione che questo riceve se non in casi eclatanti, come quello dei Panama Papers

 

Cos’è il riciclaggio di denaro?

Il riciclaggio di denaro è un reato punito nella maggior parte degli Stati[1], disciplinato o incluso in numerosi trattati internazionali. Possiamo definirlo come un complesso di azioni necessarie per attribuire un’origine lecita a valori di provenienza criminosa: le azioni quindi sono illegali così come ciò che deve essere riciclato. Teniamo a mente che il riciclaggio genera forti distorsioni nel ciclo economico sia se le operazioni complessivamente opache siano tutte all’interno di uno Stato, oppure su scala internazionale. Uno schema di riciclaggio internazionale di denaro trova linfa vitale in apparati giudiziari corruttibili, funzionari compiacenti del settore pubblico, vuoti legali e inefficaci legislazioni antiriciclaggio. Teniamo inoltre presente che qui si userà riciclaggio con il solo fine di indicare il riciclaggio di denaro e non il riciclaggio di rifiuti, reato anche questo punito e che spesso è proprio legato al primo.

 

Il riciclaggio nel diritto internazionale

Il concetto di riciclaggio di denaro è vincolato alla lotta contro il traffico internazionale di stupefacenti e alle conseguenze di questo. Nel diritto internazionale infatti questa attività aveva portato all’elaborazione della UN Single Convention on Narcotic Drugs del 1961 così come la Convention on Psychotropic Substances del 1971.

La Risoluzione[2] dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite del 1984 sollecitava il Consiglio Economico e Sociale che fossero esaminati gli elementi giuridici, istituzionali e sociali relativi a tutti gli aspetti della lotta al traffico internazionale di stupefacenti. A seguito di ciò, fu riconosciuto che il traffico di droga su scala globale comporta altre “attività antisociali” come la criminalità organizzata, l’associazione a delinquere, la corruzione, l’evasione fiscale etc. Tuttavia tra queste attività non era incluso il riciclaggio di denaro. Nonostante la volontà di molti Stati di voler includere il riciclaggio di denaro come attività delittuosa da inserire nella lotta al traffico internazionale di droga, fu solo con la Convenzione di Vienna del 1988 che venne introdotto la condotta criminale del riciclaggio di denaro. Tuttavia l’attività di riciclaggio è punita solo in quanto conseguenza del traffico di droga, come indicato dall’art. 3, 1. (b) (i) e (ii):

(b) (i)  The conversion or transfer of property, knowing that such property is derived from any offence or offences established in accordance with sub paragraph (a) of this paragraph, or from an act of participation in such offence or offences, for the purpose of  concealing or disguising the illicit origin of the property or of assisting any person who is involved in the commission of such an offence or offences to evade the legal consequences of his actions,

(ii)  The concealment or disguise of the true nature, source, location, disposition, movement, rights with respect to, or ownership of property, knowing that such property is derived from an offence or offences established in accordance with sub paragraph (a) of this paragraph or from an act of participation in such an offence or offences;

 

In questo caso quindi gli sforzi contro il riciclaggio si sono ritrovati ridimensionati. Tuttavia grazie allo sviluppo di vari attori internazionali oggi si conoscono pratiche e intese di collaborazione volte ad una tendenziale volontà di arginare il riciclaggio. ONU, Gafi, OSCE, UE si avvicendano in una incessante proliferazione di raccomandazioni, direttive, principi, trattati e convenzioni che gli ordinamenti statali recepiscono con più o meno solerzia.

Prendendo in considerazione gli sforzi contro il money laundering dello United Nations Office on Drug and Crime (UNODC), la Law Enforcement, Organized Crime and Anti-Money-Laundering Unit è incaricata a implementare il Global Programme del 1997 contro il riciclaggio di denaro, i ricavi del crimine organizzato e il finanziamento del terrorismo (GPML), un programma che ha sviluppato modelli legislativi con il fine di assistere gli Stati nel creare sistemi antiriciclaggio. Nella valutazione dell’UNODC del GPML:

Through the Global Programme, UNODC encourages States to develop policies to counter money-laundering and the financing of terrorism, monitors and analyses related problems and responses, raises public awareness about money-laundering and the financing of terrorism, and acts as a coordinator of initiatives carried out jointly by the United Nations and other international organizations.

 

Tali modelli legislativi sono in continuo aggiornamento nel rispetto dei criteri del diritto internazionale e in conformità poi dei sistemi di civil law o di common law. Gli strumenti a cui bisogna fare riferimento in materia di riciclaggio sono la Convenzione delle Nazioni Unite contro la Criminalità Organizzata Transnazionale del 2000 (UNTOC – Convenzione di Palermo) e la Convenzione delle Nazioni Unite contro la Corruzione del 2003 (UNCAC – Convenzione di Merida). Altrettanto importanti sono le Convenzioni di Strasburgo del 1998 e di Varsavia del 2005 sul riciclaggio, ricerca, sequestro, e confisca dei proventi di reato adottate nel Consiglio d’Europa, senza per ultimo dimenticare la portata innovativa prevista dalle convenzioni anticorruzione dell’OCSE e del Consiglio d’Europa, così come l’eccezionale corpo esistente in questa materia nel quadro dell’Unione Europea. La comunità internazionale sta fornendo un quadro istituzionale promosso da gruppi, comitati e organismi internazionali di controllo e supervisione sull’attuazione della presente regolamentazione internazionale che comprende disposizioni internazionali e criteri di soft-law. L’obiettivo è rafforzare l’attuazione delle misure normative adottate, poiché, unitamente alle misure nazionali, sono istituiti meccanismi di supervisione internazionale che forniscono anche importanti dosi di coordinamento e armonizzazione.

Passerò adesso all’analisi delle norme contro il riciclaggio di denaro stabilite dalla Convenzione di Palermo.

 

L’art. 6 e 7 della Convenzione di Palermo

La Convenzione delle Nazioni Unite contro la Criminalità Organizzata Transnazionale (UNTOC) contiene due importanti articoli sul riciclaggio di denaro. Queste norme, come altre del trattato in questione, sono legate alla lotta del crimine organizzato transnazionale. Prima di passare all’analisi delle specifiche disposizioni, intendo richiamare quelle definizioni incluse dall’art. 2 dell’UNTOC che più interessano per l’argomento. In particolare le definizioni di:

  • “Property” shall mean assets of every kind, whether corporeal or incorporeal, movable or immovable, tangible or intangible, and legal documents or instruments evidencing title to, or interest in, such assets;
  • “Proceeds of crime” shall mean any property derived from or obtained, directly or indirectly, through the commission of an offence;
  • “Freezing” or “seizure” shall mean temporarily prohibiting the transfer, conversion, disposition or movement of property or temporarily assuming custody or control of property on the basis of an order issued by a court or other competent authority
  • “Confiscation”, which includes forfeiture where applicable, shall mean the permanent deprivation of property by order of a court or other competent authority

 

L’art. 6 disciplina per gli Stati parte l’adozione di leggi che puniscano il riciclaggio. In particolare devono essere prese misure quando il reato di riciclaggio è commesso tra più Stati o a livello internazionale e che riguardi l’occultamento dell’illecita provenienza del denaro usato per l’acquisto di una proprietà così come il concorso alla commissione del reato. Il tipo di disposizione che gli Stati devono implementare riguarda anche il riciclaggio operato dagli appartenenti alle organizzazioni criminali, non solo dai singoli. Inoltre, si raccomanda di fornire copia delle leggi adottate e successive modifiche al Segretario Generale delle Nazioni Unite.

L’art. 7 invece invita gli Stati parte a istituire misure antiriciclaggio per istituti bancari e finanziari nonché per altri organismi attraverso cui potrebbero esserci delle operazioni di riciclaggio del denaro. Inoltre vengono richieste misure con il fine di individuare i vari metodi di riciclaggio, al cui risultato è necessario implementare l’identificazione dei clienti, la tenuta dei registri e la segnalazione delle operazioni sospette. Inoltre è espressamente prevista la collaborazione e la cooperazione tra gli Stati per lo scambio di informazioni che possano riguardare casi di riciclaggio e che a tal fine siano istituite unità di intelligence specifiche. Gli ultimi due punti dell’articolo 7 invitano gli Stati a prendere parte alle linee guida delle organizzazioni regionali e internazionali contro il riciclaggio così come sviluppare programmi di cooperazione, di coordinamento tra le forze dell’ordine e l’istituzione di authorities di cooperazione finanziaria.

I due articoli sono collegati a molte altre disposizioni della Convenzione che riguardano la criminalità organizzata transnazionale: l’articolo 5 sulla punibilità per l’appartenenza ad un’organizzazione criminale, l’articolo 8 sul reato di corruzione, l’articolo 18 sulla mutua assistenza legale, l’articolo 23 sull’ostruzione alla giustizia e l’articolo 27 per la cooperazione tra le forze di polizia. Infine, non meno importante è l’art. 29 per l’assistenza tecnica e nello sviluppo di programmi di training per le forze dell’ordine con il fine, nel caso della lotta al riciclaggio di denaro, di creare intese volte alla lotta dei crimini economici come il riciclaggio. Nello specifico si tratta di sviluppare programmi volti per la rilevazione e il monitoraggio dei movimenti di proventi di reato, le proprietà, le attrezzature o altri strumenti e metodi utilizzati per il trasferimento, l’occultamento di tali proventi, nonché i metodi utilizzati per combattere il riciclaggio di denaro sporco e altri reati finanziari.

 

È possibile calcolare il riciclaggio?

Il fenomeno del riciclaggio non è precisamente inquadrabile. I dati concernenti i flussi di capitali riciclati si traducono in stime dal valore approssimativo e spesso disomogeneo. In tal modo è impossibile avere una visione globale del fenomeno. Le cifre da quantificare sono difficili e, a conferma di ciò, riporto la posizione di Naylor (Beare, 2003):

Eppure nonostante la rapida diffusione a livello globale di leggi di antiriciclaggio e di confisca dei beni, nessuno conosce davvero quanto sia il guadagno illecito e la ricchezza criminale, o quanto siano distribuiti i guadagni o quanto (in particolare) sia deleterio il loro impatto nella società legale. Inoltre, nessuno può dire con assoluta certezza in che misura la strategia del follow the money sia utile e funzionale nei confronti degli obiettivi prefissati” (pag. 257)

 

Anche il Fondo Monetario Internazionale (IMF) afferma nel Measurement of International Capital Flow del settembre 1992 che non è possibile identificare i flussi di capitale associati alle attività di riciclaggio attraverso i propri database sui bilanci di pagamento, a causa del fenomeno del c.d. commingling, cioè di un fenomeno che impedisce la distinzione delle ricchezze di provenienza illecita da quelle di origine legale.

La comunità internazionale è diventata sempre più consapevole della minaccia che il riciclaggio di denaro pone. Gli stati non trovano gli effetti negativi dell’interdipendenza economica e della globalizzazione solo in termini di criminalità organizzata e riciclaggio di denaro. Essi riguardano in generale le questioni relative al benessere pubblico. Il fatto del coinvolgimento degli stati e delle società legittime in “affari sporchi” indica una necessità più ampia di regolamentazione del mondo finanziario. Lo sviluppo contemporaneo di nuove misure per combattere il riciclaggio di denaro comprende sistemi per garantire la divulgazione delle transazioni finanziarie e di altre forme di sorveglianza elettronica. Un fenomeno quindi che, a prescindere da una puntuale definizione di stime comunque sconfortanti, dimostra una dirompenza senza eguali.

 

Lorenzo Venezia

Informazioni

http://www.fatf-gafi.org/faq/moneylaundering/

http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2017/595371/IPOL_STU(2017)595371_EN.pdf

Sharman, J. C. (2011) The money laundry: regulating criminal finance in the global economy. Cornell university press (Cornell studies in political economy)

Beare, M. E. (2003) Critical Reflections on Transnational Organized Crime, Money Laundering and Corruption. Toronto, Ont: University of Toronto Press, Scholarly Publishing Division

Parano, C. and Centonze, A. (2005) L’attività di contrasto alla criminalità organizzata: lo stato dellarte. Giuffrè (Osservatorio permanente sulla criminalità organizzata; 6)

Patalano, V. (2003) Nuove strategie per la lotta al crimine organizzato transnazionale. Torino: G. Giappichelli. c2003

[1] La normativa italiana punisce il riciclaggio di denaro. Leggendo l’art. 648 bis c.p. infatti si comprende la natura di un reato plurioffensivo. In una pronuncia del 2013 della Cassazione si stabilisce che integra il delitto di riciclaggio il compimento di operazioni volte non solo ad impedire in modo definitivo, ma anche a rendere difficile l’accertamento della provenienza del denaro, dei beni o delle altre utilità, attraverso un qualsiasi espediente che consista nell’aggirare la libera e normale esecuzione dell’attività posta in essere.

[2] Ris. 39/143


La criminalità organizzata e il terrorismo, fenomeni vicini e lontani

Le forme di violenza che oggi conosciamo sono molte. Il clima che si respira in tante aree del mondo è pesante perché in tali contesti ci sono o organizzazioni criminali o organizzazioni terroristiche, se non addirittura organizzazioni ibride. Vediamo come questi fenomeni sono simili e al tempo stesso diversi

 

Criminalità organizzata e terrorismo

Il crimine globale rappresenta per il diritto una difficile sfida. Le misure prese dai singoli Stati si rivelano parzialmente utili e in alcuni casi controproducenti di fronte a fenomeni complessi, siano essi interni o transnazionali. In questo senso le forme di cooperazione a livello internazionale si sono moltiplicate a partire dal secolo scorso mediante lo strumento dei trattati nel rispetto dei principi di diritto internazionale. Una data spartiacque per il diritto penale internazionale è senz’altro l’11 settembre 2011. A partire dall’attacco alle Torri Gemelle si è dato spazio ad una logica utilitaristica di ispirazione statunitense all’interno del Consiglio di Sicurezza dell’ONU in cui si tende a giustificare considerevoli sacrifici delle libertà e dei diritti individuali in nome della difesa di una non meglio definita ‘sicurezza’.  Quest’ultimo concetto in effetti è sempre stato particolare e oggi, specie se seguito dal termine ‘nazionale’, appare diverso da regione a regione. Si tratta quindi di individuare quali pericoli e quali minacce possano considerevolmente minare le basi dello Stato di diritto. La complessità della ricostruzione delle forme più gravi della criminalità è inoltre legata ad attori non meglio specificati, gruppi sovvenzionati e sponsorizzati da altri Stati e altre realtà criminali di difficile collocazione. Gli strumenti di lotta a questi fenomeni sono soprattutto punitivi se considerati nell’ottica dell’emergenza, del terrore e dell’atto di guerra, accompagnati da qualche legislazione nazionale e internazionale di tipo preventivo. Le misure di prevenzione infine subiscono duri colpi, specie se si tratta di misure di repressione preventiva come la tortura ed i c.d. target killings.

Gli atti che derivano dalla violenza umana sono di varia natura e possono avere effetti su larga scala. Da un punto di vista meramente psicologico le vittime di violenza sono bersaglio di un intenzionale atto malvagio: l’uso della violenza o la semplicità con cui si ricorre alla stessa è un messaggio chiaro. Per questo motivo la sicurezza e la fidatezza delle persone crollano e il luogo sociale di riferimento è pericoloso perché popolato non da minacce intrinseche (si pensi ai fenomeni naturali) ma da persone che minacciano la sicurezza. Questo è il concetto di violenza che intendo considerare qui. La sicurezza a cui faccio riferimento è da valutare in senso ampio e da non legato a determinati contesti. Al giorno d’oggi il numero di minacce, gravi e meno gravi, sono tante e a volte sono legate tra loro per svariati fattori. Con questo articolo mi impegno a valutare il rapporto di coesistenza tra criminalità organizzata e terrorismo, due fenomeni fortemente legati ai concetti menzionati fin qui: sicurezza, Stato, misure di contrasto, violenza.

La criminalità organizzata e il terrorismo presentano degli elementi di fondo molto diversi. In questo articolo non è presente un’analisi storica sull’insorgenza di queste categorie, inoltre i problemi legati a questi fenomeni sono numerosi. Ne cito uno: è difficile trovare una definizione generale di criminalità organizzata e di terrorismo. Ci sono infatti numerose fonti che offrono definizioni su questi fenomeni e che non è possibile riportare in questa sede. Ad esempio abbiamo una definizione di criminalità organizzata nel diritto internazionale nella Convenzione contro la Criminalità Organizzata Transnazionale (UNTOC) all’articolo 2 (a):

 

“Organized criminal group” shall mean a structured group of three or more persons, existing for a period of time and acting in concert with the aim of committing one or more serious crimes or offences established in accordance with this Convention, in order to obtain, directly or indirectly, a financial or other material benefit;

 

Possiamo adottare una definizione di terrorismo prendendo come punto di riferimento, tra le fonti disponibili, quella usata dall’FBI[1] per il terrorismo internazionale:

 

Perpetrated by individuals and/or groups inspired by or associated with designated foreign terrorist organizations or nations (state-sponsored)

 

Le ricerche che sono state compiute sono tante e sono variate nel tempo secondo le policies degli Stati. Ad esempio, tenendo in considerazione i fenomeni di criminalità organizzata e terrorismo, possiamo considerare che negli anni 30 del secolo scorso l’attenzione verso la criminalità organizzata negli Stati Uniti era totale mentre nulla nei confronti del terrorismo. Questo andamento della politica interna ed esterna americana invece si è capovolto con l’insorgenza e la pericolosità che il terrorismo internazionale potesse colpire i cittadini o addirittura in suolo statunitense. L’Italia invece ha avuto a che fare con situazioni più oscure, dove soggetti delle organizzazioni eversive adottassero strategie tipiche del terrore. Gli anni di piombo, pur noti per l’efferatezza e la violenza stragista di organizzazioni basate sull’estremismo politico, non rappresentano un periodo di indifferenza verso i fenomeni di criminalità organizzata. Inoltre, la compresenza dei fenomeni criminali di tipo organizzativo e terroristico non ha rappresentato un chiaro spaccato tra moda operandi del legislatore italiano. In particolare, le misure adottate hanno rappresentato interventi di tipo emergenziale sin dagli anni 70 fino ad arrivare al giorno d’oggi all’art. 416-bis c.p. per le c.d. “nuove mafie”. Tuttavia, ritornando ad un livello generale, è possibile individuare delle motivazioni e dei principi che muovono le organizzazioni criminali e le organizzazioni terroristiche.

Le organizzazioni criminali di solito:

  • mantengono un passo profilo e in pochi casi fanno ricorso a azioni eclatanti
  • scelgono attentamente i loro obiettivi
  • mirano a contenere un sostanziale status quo e, nel caso in cui la situazione sia mutata o sia in procinto di cambiare, adottano le misure necessarie per riportare il controllo
  • per la loro intrinseca natura operano come tali, ossia come gruppi; il membro di una società rispetta il codice interno dell’organizzazione

Le organizzazioni terroristiche al contrario:

  • mirano ad ottenere un “bene morale”
  • ambiscono ad essere riconosciuti pubblicamente
  • colpiscono indiscriminatamente
  • mirano al cambiamento delle società in cui operano
  • le operazioni terroristiche sono eventualmente eseguite da singoli; si pensi ai noti “lupi solitari” (lone wolves)

 

Il prestigio criminale rappresenta un criterio “personale” dei due fenomeni. Per questo motivo si conoscono varie organizzazioni con storie diverse e del tutto specifiche e le cui ambizioni sono quelle di acquistare prestigio criminale. Non c’è una definizione di prestigio e potrebbe essere usato il concetto di fama e di rilevanza nel mondo criminale. Pensiamo al prestigio criminale di un certo cartello messicano il cui solo nome incuta timore o di una organizzazione criminale italiana o pensiamo a un gruppo terroristico particolarmente violento e spettacolare che si presenta come un punto di riferimento per organizzazioni minori e locali. Ogni organizzazione infatti ed è bene ricordarlo, pur collocata in un certo contesto, presenta propri elementi. Pertanto se è pur vero che il termine terrorismo può includere moltissime caratteristiche è altrettanto vero che il gruppo terroristico delle Tigre del Tamil (LTTE) che ha operato nello Sri Lanka è diverso da quello dei somali di Al-Shabaab.

 

I reati delle organizzazioni criminali e delle organizzazioni terroristiche

Nell’immaginario collettivo I reati posti in essere dai terroristi sono del tutto simili a quelli perpetrati da membri delle organizzazioni criminali. Tuttavia all’interno del mare magno delle organizzazioni criminali ce ne sono tante che non sono coinvolte in certe attività. È il caso della criminalità dei c.d. colletti bianchi (white collar) con cui si identifica una criminalità in cui professionisti di svariati settori si pongono al servizio di organizzazioni criminali o fanno ricorso alle proprie conoscenze per compiere attività solitamente riguardanti l’arricchimento personale. Al contrario le organizzazioni terroristiche sono geograficamente riconosciute in aree del mondo segnati da conflitti e “vuoti” statali e tutte accomunate dal tipo di attività. Gli attacchi terroristici comprendono infatti incendi, attentati dinamitardi e esplosivi (in particolare autobombe e attacchi esplosivi suicidi), dirottamenti e sequestri.

Il modus operandi della criminalità organizzata si riflette invece nel tipo di reati. In particolare possiamo citare per la criminalità organizzata:

  • l’estorsione
  • il traffico illegale (da intendere in senso ampio)
  • il furto
  • la contraffazione di documenti
  • la corruzione
  • il favoreggiamento dell’immigrazione e il traffico di persone

Per le organizzazioni terroristiche invece:

  • l’incendio doloso
  • l’attentato (in molti casi di tipo dinamitardo/esplosivo)
  • il sequestro
  • il dirottamento

 

Il novero delle attività è ampio ma è chiaro però che tali reati non rappresentano appannaggio esclusivo di una o altra organizzazione. Pertanto, se è vero che notoriamente la ‘Ndrangheta fa leva sulla corruzione e sull’estorsione è altrettanto vero che il sequestro di persone ha rappresentato tra gli anni 60 e 70 un’attività particolarmente redditizia per l’organizzazione. Dall’altra parte, gli attentati dei gruppi fondamentalisti islamici tra Afghanistan e Pakistan rappresentano una forma di puro terrorismo ma ciò non impedisce a questi gruppi di essere operativi nel traffico di eroina. E ancora le attività delle FARC sono supportate dalla coltivazione e dal traffico di cocaina e dai rapimenti ai fini di riscatto. Il confine quindi è labile ed è più che probabile che le attività delle organizzazioni criminali (di qualsiasi tipo) possano sovrapporsi.

Ad esempio, sul tema del finanziamento, la criminalità transnazionale e il terrorismo fanno ricorso a schemi comuni che riguardano:

  1. trasferimenti di denaro o sistemi di pagamento elettronici sono utilizzati per spostare denaro attraverso più giurisdizioni
  2. una varietà di attività criminali sono coinvolte come trafficanti e altri sindacati criminali

Questi punti rappresentano sostanzialmente le strategie di lotta al MLTF, un acronimo che indica, nella letteratura investigativa internazionale, il Money Laundering and Terrorism Financing. Diversi da Stato a Stato sono invece le misure di tracciamento del finanziamento delle organizzazioni criminali.

 

Una guerra senza fine

Infine, l’odierno crimine, intendendo qui sia la criminalità organizzata sia il terrorismo, è legato al sistema dei poteri legali pubblici e privati. Non ci si può più meravigliare delle variegate attività di finanziamento delle organizzazioni o dei complessi schemi di riciclaggio di denaro proveniente dalle attività illecite. Inoltre, sia a livello locale che internazionale i nuovi scenari delle tecnologie offrono nuove opportunità. Si pensi al reclutamento online di aspiranti membri di organizzazioni terroristiche come per l’ISIS/DAESH o all’uso di sistemi di comunicazioni criptati per l’acquisto e la vendita di sostanze stupefacenti. Questo è anche favorito dal vuoto che il diritto lascia, in particolare quello penale a livello internazionale, consentendo un vantaggio economico dei fenomeni criminali come mai prima d’ora. Per questo motivo a livello globale i fenomeni della criminalità organizzata e del terrorismo possono dislocare i loro investimenti nei paesi che consentono corruzione, sfruttamento del lavoro e devastazioni ambientali. E tutto questo causa danni diretti alla democrazia.

 

Lorenzo Venezia

Informazioni

Le misure di prevenzione del terrorismo e dei traffici criminosi internazionali, Lorenzo Pasculli, Padova University Press, 2012

Associazioni di stampo corruttivo e politica di contrasto alla criminalità organizzata, Rivista Italiana di Politiche Pubbliche, no. 1, Antonio La Spina, 2018

Criminalità organizzata e democrazia, Studi sulla questione criminale, Vol. no, no. 3 (settembre-dicembre 2010, Luigi Ferrajoli, Carocci Editore, 2010

https://news.un.org/en/story/2011/03/369112-growing-links-between-crime-and-terrorism-focus-un-forum (consultato il 5/03/2019)

L’asse del caos : criminalità organizzata e terrorismo, Coen Myrianne and Vincenzo Macrì, Roma, Aracne, 2013

Costa Storti, C. and Grauwe, P.: de (2012) Illicit trade and the global economy. Cambridge (Mass.): London: MIT press. 2012. (CESifo seminar series)


Il crimine transnazionale del narcotraffico

Il narcotraffico è un tema che da tempo suscita grande interesse. I film e le serie televisive note al grande pubblico si concentrano su una figura o su un’organizzazione, basandosi sull’immaginario di realtà locali o ormai in crisi. Eppure, il fenomeno è di natura transnazionale e si rinnova continuamente

 

L’ampio concetto di narcotraffico

Il fenomeno della transnazionalità del crimine è diffuso, in particolare per il narcotraffico. Si tratta di un’attività che ha permesso una crescita esponenziale delle organizzazioni criminali operanti prima nel territorio centro e sud americano e poi in altri contesti. Il narcotraffico[1] a ben vedere è molto più che semplice traffico in quanto comprende il riciclaggio di denaro, gli investimenti di provenienza criminale, l’uso di precursori chimici, la produzione di sostanze, la raffinazione dei prodotti di origine naturale, il marketing violento, la militarizzazione dei territori, la raccolta di informazioni e la logistica delle organizzazioni, la tecnologia, l’organizzazione e la violenza sistematica, le imponenti reti di fornitura, il ricorso ad altri reati come corruzione, estorsione, sequestro di persona, ecc. Potremmo quindi dire che il narcotraffico è più che altro una serie di attività interdipendenti. Considerato la forma di guadagno più fiorente delle organizzazioni e benché nell’immaginario collettivo si faccia riferimento a Colombia e Messico, vi sono molti altri Stati che subiscono gli effetti del narcotraffico.

Tale fenomeno ha impatto su molti settori all’interno degli Stati: quello delle forze di polizia, delle autorità giudiziarie, del controllo del territorio, della criminalità organizzata, dell’economia illegale, della distribuzione illegale di reddito, dell’accumulazione primitiva del capitale, delle frontiere attraverso il controllo di porti e aeroporti, dell’esclusione sociale, dei reati contro bambini e adolescenti, dei reati predatori, della frode, dell’evasione fiscale, ecc. Lega indissolubilmente una catena di attività, di settori sociali e intere aree geografiche in una morsa; ha la capacità di dare un senso alla geografia attraverso “vie” o di “creare” aree geografiche.

 

Esiste una geografia del narcotraffico?

I confini del narcotraffico sono sempre mobili, eterei e non rispondono a regole scritte, se non a quello dei mercati. È inoltre vero che il narcotraffico trova enormi spazi là dove manchi un controllo dello Stato. Le cosiddette “triplas fronteras”, ossia quelle aree dove ci sono i confini di tre Stati, sono particolarmente sensibili a questo fenomeno: Mexicali, California e Arizona tra Stati Uniti e Messico; Leticia, Tabatinga, Santa Rosa tra Colombia, Brasile e Perù. Tra la città di Leticia e quella di Tabatinga, Colombia e Brasile sono separati da una strada che è possibile attraversare senza dover mostrare il passaporto. Tacna è la parte peruviana di un triplice confine tra Perù, Cile e Bolivia. Lo stesso vale per i cosiddetti “spazi vuoti” o “territori senza legge”, come il messicano Petén, il territorio di Darien nello Stato di Panama o il Salvador Mazza nel nord dell’Argentina.

In uno scenario geopolitico tanto complesso si comprende come il narcotraffico abbia messo solide radici, proprio in contesti dove la corruzione negli apparati statali, le deboli economie e l’assenza di politiche di controllo permettono la crescita del fenomeno illecito fino al raggiungimento del deficit di legittimità di uno Stato. Con la sua scomparsa, lo Stato lascia interi settori scoperti a quelle entità “contro il potere” che sorgono in ragione di un’attività criminale che acquista potere politico. Sicurezza, democrazia, stato di diritto, mercato sono fortemente intaccati da gruppi paramilitari, scandali politici, e finanziari, narco-stati e circoli economici illegali così che lo Stato è attaccato su più fronti. In America Latina infatti le organizzazioni criminali hanno svolto sia un ruolo di attività parastatale, sia un ruolo di puro conflitto con l’ordine centrale come nel caso dell’escalation di violenza interna del Messico.

 

I rapidi cambiamenti

La criminalità transnazionale è una criminalità organizzata all’avanguardia e dalle numerose sfaccettature e le organizzazioni dedite al narcotraffico non sono da meno. I cambiamenti in questa economia illegale sono all’ordine del giorno. Si tratta di organizzazioni che sfruttano tutte le opportunità offerte dalla globalizzazione dei mercati, le nuove tecnologie di comunicazione e la gestione dell’informazione. La criminalità transnazionale è una criminalità che valica i confini di più Stati, in una serie di attività criminali che si estendono in diversi paesi e che violano le leggi di diversi paesi.

L’elemento che contribuisce a differenziare la criminalità transnazionale da quella nazionale risiede nel fatto che la prima viola le leggi penali di diverse giurisdizioni mentre la seconda si limita a violare la legislazione penale di un singolo stato. Questo fattore di “crossing borders” prima e di transnazionalità dopo delle organizzazioni criminali si è sviluppato nel corso degli anni e in forme diverse. Pensiamo al contrabbando, alla tratta di persone o alla criminalità informatica. Per anni gli Stati hanno lottato a livello interno impegnando risorse e uomini di legge con risultati molto discutibili da Stato a Stato e avvalendosi di pochi strumenti di cooperazione internazionale sebbene spicchi tra questi strumenti l’importantissimo istituto dell’estradizione. La transnazionalità del narcotraffico in particolare ha avuto effetti devastanti soprattutto, per la sua evoluzione storica, in America meridionale e centrale: in pochi anni Colombia (prima) e Messico (dopo), per citare i due Stati con più problemi interni. Questi Stati hanno affrontato situazioni di instabilità, quello del traffico di stupefacenti, in particolar modo della cocaina, e poi della violenza che è scaturita dai conflitti tra i cartelli e tra i cartelli e lo Stato centrale.

Altri Stati però danno, rispetto al passato. una diversa attenzione alle forme di criminalità organizzate interne e di natura transnazionale: Australia, Canada, Italia, Germania e Olanda, tra gli Stati che hanno più informazioni e, fortunatamente di conseguenza, più volontà di arginare tale fenomeno.

 

I lenti passi per il contrasto al narcotraffico

La lotta al narcotraffico però non ha un lungo percorso alle spalle. A partire dagli anni ‘90, con la crescente preoccupazione nei riguardi della criminalità transnazionale, si iniziò uno studio di contrasto al fenomeno.

L’orientamento che iniziò a farsi sempre più strada andava verso l’individuazione delle caratteristiche che i soggetti criminali operanti attraverso i confini di più Stati dovessero avere per poter essere definiti in termini di “criminalità organizzata transnazionale”. Il cambiamento di prospettiva era dovuto dal fatto che era difficile l’identificazione delle attività specifiche cui i gruppi criminali si dedicavano. La vera e propria esigenza di disporre di uno strumento internazionale in risposta alle strategie della criminalità venne espressa in una conferenza delle Nazioni Unite tenutasi a Napoli nel 1994[2]. In particolare, le conclusioni raggiunte dalla Conferenza di Napoli, incluse nella Dichiarazione Politica e nel Piano Globale d’Azione contro il Crimine Organizzato Transnazionale, furono poi approvate dall’Assemblea Generale con la Ris. 49/159 [3] del 23 dicembre 1994. Venne individuata un’articolata strategia internazionale multilaterale e multi-livello di contrasto al fenomeno in questione, che contempla misure di carattere tecnico-operativo e il ricorso a strumenti giuridici. In particolare l’Assemblea Generale fece leva sulla gravità del fenomeno e sull’urgenza di contrastare il crimine organizzato transnazionale, invitando organizzazioni internazionali e regionali a introdurre misure per combattere il fenomeno, nonché a istituire sistemi di cooperazioni in materia penale.

La Conferenza di Napoli ha segnato un punto di svolta che ha portato alla Convenzione di Palermo. Pur essendo quest’ultimo il trattato contro la criminalità organizzata transnazionale, non viene menzionato il narcotraffico. Quest’ultimo in effetti rientra nella categoria di serious crime dell’art. 2(b)[4] perché nel caso di traffico di stupefacenti la pena minima per questo tipo di reato è superiore ai 4 anni. È inoltre un serious crime se commesso se transnazionale e se un’organizzazione criminale.

Le Nazioni Unite hanno creato anche strutture per coordinare e dirigere con efficacia le attività di lotta al traffico di stupefacenti[5]. Tra queste, la più importante è l’Ufficio delle Nazioni Unite contro la Droga e il Crimine (UNODC). L’Ufficio, con sede principale a Vienna, si occupa di tanti aspetti del problema della droga: la riduzione della richiesta, che include la prevenzione, il trattamento, la riabilitazione e l’attenuazione delle conseguenze negative sociali e sanitarie che ne derivano dall’uso di sostanze stupefacenti, lo studio dei mercati locali e il lancio di campagne riguardanti l’uso di stupefacenti tra i giovani e tra le donne oppure campagne per promuovere lo sport come attività sportiva. L’impegno dell’Ufficio delle Nazioni Unite contro la Droga e il Crimine è visibile anche nel supporto di applicazione della legge, includendo il supporto di servizi legislativi e istituzionali che migliorano la capacità degli Stati ad attuare i trattati internazionali contro la droga. Inoltre l’Ufficio include tra le discipline di base in tema di narcotraffico tre trattati: la Convenzione unica sugli stupefacenti del 1961, la Convenzione sulle sostanze psicotrope del 1971 e la Convenzione delle Nazioni Unite contro il traffico illecito di stupefacenti e di sostanze psicotrope del 1988. Quest’ultima convenzione è lo strumento delle Nazioni Unite in cui le misure di repressione penale dei reati e di relativa cooperazione internazionale sono state elaborate in forme più ampie. Inoltre la Convenzione di Palermo riprende con modifiche porzioni dell’apparato normativo della Convenzione del 1988.

Considerando il complesso approccio per la lotta al narcotraffico, si presume che il tema rimanga al centro dell’attenzione per molti anni, non solo dal punto di vista punitivo ma anche preventivo.

 

Lorenzo Venezia

Informazioni

United Nations Convention against Transnational Organized Crime, New York, 15 November 2000, 2255 UNTS 209, in force 29 September 2003

Criminalità organizzata e reati transnazionali, A. Centonze, Giuffrè Editore, 2008

International law and transnational organized crime, P. Hauck and S. Peterke, New York, Oxford University Press, 2016

Crime and networks, C. Morselli, Routledge, 2014

Criminalità organizzata transnazionale e sistema penale italiano: la Convenzione ONU di Palermo. E. Rosi, 2007, IPSOA, Milano

Naim, M. (2002) ‘Five Wars of Globalization’, American University International Law Review, (Issue 1), p. 1

[1] il termine è derivato dallo spagnolo narcotrafico, in italiano potremmo tradurlo come traffico di droga

[2] Qui il testo di quanto tenutosi a Napoli

[3] Al seguente link il testo della risoluzione

[4] Di seguito il testo della norma: ““Serious crime” shall mean conduct constituting an offence punishable by a maximum deprivation of liberty of at least four years or a more serious penalty;

[5] Invito quindi a leggere per un’analisi completa un altro articolo di DirittoConsenso: Il traffico di droga nel diritto internazionale di Lorenzo Venezia, 8 ottobre 2018


Il Protocollo contro il traffico di migranti della Convenzione di Palermo

Il Protocollo in questione integra la Convenzione delle Nazioni Unite contro la Criminalità Organizzata Transnazionale (UNTOC) ed è in rapporto di specialità con questo trattato per stabilire regole più severe e uniformi contro il traffico di migranti

 

Inquadramento del Protocollo

Il Protocollo Contro il Traffico di Migranti via Terra, Mare e Aria[1] (da qui, il Protocollo) rappresenta uno strumento di cooperazione internazionale e costituisce parte integrante della Convenzione contro la Criminalità Organizzata Transnazionale (UNTOC), nota comunemente come Convenzione di Palermo. Il Protocollo di cui si parla è entrato in vigore il 28 gennaio 2004 ed è ad oggi si contano 147 Stati parti mentre la Convenzione di Palermo è entrata in vigore il 29 settembre 2003. Inoltre il Protocollo deve essere interpretato secondo gli stessi canoni adottati per la Convenzione; l’art. 37 della Convenzione impedisce agli Stati di essere vincolati dal Protocollo senza aver assunto lo stesso rapporto con la Convenzione ribadendo l’obbligo di interpretazione uniforme. Gli artt. 1 dei tre Protocolli[2] contengono le disposizioni di collegamento e relazione con la Convenzione di Palermo, il trattato-madre dei Protocolli.

Il Protocollo mira essenzialmente a:

  • prevenire e combattere il traffico di migranti
  • proteggere i diritti delle vittime di traffico, e
  • promuovere la cooperazione tra gli Stati

Il traffico di cui si discute è inoltre una delle materie di cui tratta l’Ufficio delle Nazioni Unite per il controllo della droga e la prevenzione del crimine (United Nations Office on Drugs and Crime, UNODC[3]) che presenta programmi e iniziative regionali. La pubblicazione di reports[4] e analisi risulta determinante ai fini di comprendere il fenomeno del traffico di migranti su larga scala. Non meno importante è il sostegno che, tra i tanti, l’UNODC offre agli Stati dell’Africa occidentale e settentrionale per l’implementazione del Protocollo e il rafforzamento degli apparati statali per la lotta al traffico di migranti.

 

L’ambito di applicazione del Protocollo

L’art. 4 del Protocollo rinvia al concetto di reato transnazionale e richiede il coinvolgimento di un gruppo criminale organizzato secondo i casi generali della Convenzione. Pur non brillando per completezza, la norma non consente interpretazioni restrittive e detta un regime minimo di obblighi a carico degli Stati. Si parla in questo caso di una norma non self-executing per la quale non è sufficiente il mero richiamo svolto dall’ordinamento interno. Viene infatti richiesto il completamento della sua portata applicativa attraverso un’attività normativa dedicata.

Un punto fondamentale del Protocollo riguarda la definizione, tra quelle presenti all’art. 3, di smuggling of migrants, data alla lettera (a):

“Smuggling  of  migrants” shall mean the procurement, in order to obtain, directly or indirectly, a financial or other material benefit, of the illegal entry of a person into a State Party of which the person is not a national or a permanent resident;

 

Il Protocollo in aggiunta stabilisce all’art. 6 le attività che gli Stati parte dovranno criminalizzare negli ordinamenti interni. Non solo, si stabilisce che questo recepimento deve essere coniugato con riguardo alla prevenzione, alle indagini e al contrasto ai reati. Leggendo il testo del Protocollo appare chiaro come le norme indichino dettagliatamente le fattispecie che devono essere sottoposte a un processo sanzionatorio negli Stati parti. Ogni Stato parte è tenuto a punire nel proprio ordinamento nazionale i comportamenti indicati agli artt. 3 e 6 del Protocollo. Le fattispecie trovano specifica individuazione nell’art. 6 e sono la tratta di migranti, il favoreggiamento o agevolazione dell’immigrazione clandestina, la contraffazione, il rifornimento e il possesso di documenti falsi dove tali attività sono per loro natura transnazionali e che siano portate avanti da organizzazioni criminali. È fondamentale infine la tutela dei diritti degli individui che siano stati oggetti della tratta. In quest’ottica quindi è inclusa ogni circostanza aggravante che metta in pericolo la vita o la sicurezza di chi sia oggetto di tale traffico. L’art. 6 conclude la parte riguardante le disposizioni generali.

Le parti successive invece riguardano:

  • Il traffico di migranti via mare ( smuggling of migrants by sea)
  • Prevenzione, cooperazione e altre misure ( Prevention, cooperation and other measures)
  • Disposizioni finali ( Final provisions)

 

Il traffico di migranti via mare

La seconda parte del Protocollo risulta, da un certo punto di vista, fatta specificamente per il contesto attuale. Tuttavia, ricordando che il Protocollo è entrato in vigore nel 2004, non si può prescindere dal fatto che il fenomeno del traffico di migranti via mare sia solo quello degli ultimi anni nel Mediterraneo. Il fenomeno è ampio e non riguarda la sola Europa, pur considerando che i numeri della tratta via mare nell’Europa meridionale sono importanti. In particolare, il tema del traffico di migranti via mare è al centro dell’agenda politica italiana e europea e per questo problema c’è un dibattito internazionale in considerazione anche di questo Protocollo. Si sottolinea l’importanza della cooperazione tra gli Stati e si richiamano le norme che riguardano il diritto internazionale della navigazione. Infatti, nella seconda parte del Protocollo viene menzionato più volte il termine vessel, che è definito come:

[…] any type of water craft, including non-displacement craft and seaplanes, used or capable of being  used as a means of transportation on water, except a warship, naval auxiliary or other vessel owned or operated by a Government and used, for the time being, only on government non-commercial service.

 

È bene ricordare che, nel diritto della navigazione internazionale, un mezzo di navigazione ha una bandiera poiché solo in questo modo si traccia un collegamento di tipo giuridico tra il mezzo e lo Stato di bandiera. La nazionalità di una nave quindi comporta la soggezione di questa e dell’equipaggio all’ordinamento giuridico dello stato di bandiera. Per questo motivo il traffico di migranti risulta complesso e particolarmente delicato specie se riguarda vascelli o navi di dubbia provenienza: secondo l’art. 91. 1[5] della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) vi deve essere un legame sostanziale tra lo Stato esercitante giurisdizione e la nave battente bandiera di quello Stato.

L’art. 8 disciplina le misure adottabili contro il traffico di migranti via mare. Se uno Stato ha il sospetto che vi sia traffico di migranti su un mezzo di navigazione può richiedere l’assistenza di altri Stati; tale assistenza può riguardare anche la concessione da parte dello Stato di bandiera di salire sul mezzo, fare i dovuti controlli e, nel caso di prove che confermino il traffico di migranti via mare, di prendere le dovute misure e non eccedere. In questi casi, tutti da individuare in un contesto di giurisdizione e richieste di cooperazione, si comprende quanto la rapidità delle comunicazioni diventi fondamentale se esercitata nel rispetto delle condizioni previste dai trattati. Queste condizioni non sono previste nel caso in cui il mezzo di navigazione non abbia bandiera di Stato. Complessivamente parlando, il meccanismo previsto è basato sul consenso tra gli Stati parti e permette l’adozione di misure unilaterali solo in via residuale. Anche in questa parte del Protocollo restano fermi gli obblighi di tutela e protezione nei confronti dei migranti. Inoltre non possono essere compressi diritti di giurisdizione, soprattutto dello Stato di bandiera al quale spetta il diritto sulla nave.

 

Le norme di cooperazione previste dal Protocollo

L’ultima parte a cui intendo dare spazio riguarda una sezione, a mio avviso, sempre fondamentale nella lotta alla criminalità organizzata transnazionale: le disposizioni che facilitano o stabiliscono forme di cooperazione. Del Protocollo in particolare si citano gli artt. 10-15 che orientano gli Stati parte a prendere misure verso una cooperazione internazionale. Non basta quindi la sola attività giudiziaria o di polizia perché il Protocollo prevede la definizione di accordi o intese operative tra gli Stati parte a livello bilaterale o regionale[6]. La cooperazione di cui si parla ha valore soprattutto nel contesto europeo, in cui si discute soprattutto dell’Accordo di Schengen e del Trattato di Prüm (noto come Schengen II) così come delle misure per arginare il fenomeno dell’immigrazione clandestina e della redistribuzione dei migranti che sbarcano sulle coste dei paesi meridionali.

In aggiunta allo scambio di informazioni, il Protocollo invita gli Stati parte a considerare il rafforzamento delle frontiere al fine di evitare il traffico di migranti e prevedere misure di controllo per il controllo sui documenti di riconoscimento[7]. Infatti la contraffazione di documenti costituisce parte indispensabile per il passaggio transfrontaliero dei migranti e ogni Stato parte deve impegnarsi nel verificare la validità dei documenti nel caso in cui vi sia il sospetto di traffico.

Le misure di cooperazione includono:

  • gli scambi di informazione su rotte, organizzazioni criminali convolte, punti di imbarco, mezzi di alterazione dei documenti, e
  • la disciplina del ritorno dei migranti oggetto della tratta attraverso la pratica degli accordi di riammissione ai sensi dell’art. 18 del Protocollo

Ancora in tema di collaborazione, l’art. 14 del Protocollo disciplina la cooperazione tecnica e la formazione (training) per le forze di polizia e le autorità giudiziarie, invitando gli Stati con maggiori capacità e che abbiano ottenuto risultati contro la tratta a fornire indicazioni e strumenti tecnici a quegli Stati in cui ha inizio la tratta o in cui vi sia transito di tali traffici. Questa parte del Protocollo termina con la diffusione di campagne mediatiche e l’adozione di politiche volte a creare consapevolezza sulla tratta e sulla natura transnazionale di questa criminalità, ferme restando le forme di collaborazione tra gli Stati a livello regionale e internazionale e le misure di protezione offerte ai soggetti vittime di tratta.

 

 

Lorenzo Venezia

Informazioni

[1] Adottato dall’Assemblea Generale con la risoluzione 55/25. Testo della risoluzione: https://treaties.un.org/doc/source/docs/A_RES_55_25-E.pdf

[2] Protocollo addizionale per la prevenzione, repressione e punizione della tratta di persone, in particolare donne e bambini, il Protocollo addizionale contro il traffico illecito di migranti via terra, mare e aria e il Protocollo contro la produzione e il traffico illeciti di armi da fuoco, loro parti e componenti e munizioni

[3] Per maggiori informazioni: https://www.unodc.org/unodc/en/human-trafficking/smuggling-of-migrants.html?ref=menuside (consultato il 7/02/2019)

[4] Qui un report di recente pubblicazione: https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2019/January/more-action-needed-to-stop-human-trafficking–exploitation-in-armed-conflict_-unodc-launches-latest-global-report-on-trafficking-in-persons.html

[5] Testo della disposizione: Every State shall fix the conditions for the grant of its nationality to ships, for the registration of ships in its territory, and for the right to fly its flag. Ships have the nationality of the State whose flag they are entitled to fly. There must exist a genuine link between the State and the ship.

[6] Richiamo qui un articolo di DirittoConsenso in merito alla missione italiana in Niger: https://www.dirittoconsenso.it/2018/01/28/litalia-in-niger-e-la-eucap-sahel-niger-due-missioni-complementari/

[7] Qui un esempio di cooperazione: https://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2018/December/west-african-states-and-italy-sign-partnership-declaration-to-foster-international-cooperation-in-criminal-matters.html