La darknet e il mercato della droga

L’acquisto e la vendita di droga avviene anche su internet e questo articolo riguarda la darknet. All’interno della darknet in particolare ci sono tantissime nicchie o aree in cui gli stupefacenti sono semplici da acquistare mentre la regolamentazione di queste aree è mancante o carente

 

L’attenzione sulla darknet

La darknet rappresenta la parte più profonda del mondo web e quella considerata più “lontana” dal web di superfice o legale. Uso il termine darknet in senso generico per indicare tutte quelle realtà che usano gli strumenti precisi per entrare in questa rete oscura. Infatti, non si trova una definizione riconosciuta a livello globale di darknet. È possibile ad esempio prendere in considerazione la definizione che di questo fenomeno da l’EMCDDA (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction):

 

that is purposefully hidden; it has been designed specifically for anonymity … the darknet is accessible only with special tools and software — browsers and other protocol beyond direct links or credentials

 

In un certo senso sarebbe più opportuno usare il plurale per queste reti. Infatti non esiste un unico grande mercato della rete oscura. Tali reti inoltre si differenziano per grandezza e fama. Anche le barriere linguistiche formano delle darknets “locali”: per esempio sono presenti reti in cui il portoghese o il russo unisce i cybercriminali. Notoriamente l’inglese nella darknet rappresenta la lingua franca. In questo mondo è possibile comunicare attraverso software e/o reti specifiche e fare transazioni di qualsiasi tipo; elemento essenziale è quello di entrare in una rete dato il fatto che il web ha permesso l’apertura di tanti mercati legali e non. Dal punto di vista dell’offerta, la darknet include beni molto diversi, come armi, prodotti contraffatti, sostanze stupefacenti, materiale pedopornografico, dati personali (come password e dati finanziari), malware e vari. Voglio inoltrare ricordare che la darknet rappresenta una tecnologia che offre uno spazio virtuale in cui gli users vogliano non essere tracciati ma essere parte di un vero e proprio mondo di informazione libera e di liberi contenuti. In questo articolo spiego in particolare il mercato della droga nella darknet.

L’uso di internet può favorire il mercato della droga. Per esempio si può tenere a mente come l’acquisto e la vendita in questo mercato delle droghe sia esente da violenza. Via internet infatti non avviene lo scambio materiale tra acquirente e venditore. Al contrario, internet unisce questi contraenti e permette scambi su larga scala. È immancabile il rapporto di fiducia e di professionalità tra venditori e produttori. Sebbene poi sia stimato che la maggior parte degli acquisti di sostanze sia ancora offline, i mercati della droga via internet hanno il potenziale di trasformare in futuro l’intero sistema delle vendite. La realtà della darknet infatti offre molto più che affari: in vari siti dark ad esempio ci sono non solo le sostanze stupefacenti ma anche forum. Accanto a quelli tipici di discussione in cui si condividono esperienze sull’uso di sostanze, ci sono forum in cui si spiegano i processi di lavorazione, di taglio delle sostanze oppure si danno consigli su come provare l’autenticità delle sostanze e molto altro. Le droghe più comuni sono cannabis, ecstasy, eroina e tante altre così come prodotti farmaceutici (di solito antidolorifici) e le irregolari NPS (New Psychoactive Substances). La disponibilità a livello globale ad esempio è enorme e a qualsiasi ora. Inoltre grazie a internet è possibile conoscere così come comprare sostanze che difficilmente si troverebbero in altri contesti. Passiamo adesso all’analisi di uno specifico mercato illegale dato che si tratta di un caso tra i più noti.

Silk Road ha rappresentato, seppur per poco tempo, un punto di riferimento per l’acquisto di sostanze stupefacenti tra i tanti beni disponibili su questa piattaforma. Questa via della seta del web ha trovato fama come mercato dell’internet in cui fosse possibile acquistare beni anche molti diversi per il fatto che gli users potessero entrare in sicurezza e in anonimato in questo mercato. Silk Road ha avuto vita breve e intensa: operativa tra il 2011 e il 2013 è stato calcolato un importo complessivo nelle vendite pari a 1.2 miliardi di dollari mentre a pochi mesi dalla chiusura vi fosse un guadagno di 100 milioni di dollari e che ci fossero circa 10.000 prodotti diversi. Grazie all’operazione “Onymous”[1] su scala internazionale si è proceduto alla chiusura del sito e all’arresto del proprietario, Ross William Ulbricht[2], e di numerosi venditori. L’operazione infatti è stata determinante perché più agenzie hanno partecipato alla chiusura del sito: FBI, Interpol e l’EC3 (European Cybercrime Centre) dell’Europol. La cooperazione tra le forze dell’ordine e le agenzie giudiziarie, nonché con il settore privato ha contribuito in modo significativo al successo di questa operazione. In particolare, ottenere dati da scambi di Bitcoin e diversi ISP (Internet Service Provider) ha aiutato le forze dell’ordine a erodere l’anonimato dei Bitcoin. La rapida cooperazione internazionale di polizia e giudiziaria ha permesso agli investigatori di ottenere informazioni cruciali in modo tempestivo e localizzare i colpevoli.

Questo successo che si ricollega perfettamente alla war on drugs statunitense offre forse uno spaccato rispetto al noto problema del fenomeno degli stupefacenti. In particolare il mercato delle droghe ha sempre trovato un acquisto e una vendita personale comunque contestualizzando il settore della produzione e della vendita in organizzazioni criminali. Volgendo lo sguardo alla darknet invece un singolo individuo è in grado di comprare e vendere in assenza necessariamente di un’organizzazione. Infatti ciò che è richiesto riguarda conoscenze e competenze legate al mondo informatico e in misura minore di tipo criminale. Un ulteriore differenza degli users della comunità Silk Road è che c’è stata molta attenzione da parte loro sul controllo della qualità delle droghe. Infatti sia i venditori che i compratori sono stati parte di una comunità. In tale contesto lo scambio di informazioni diventa essenziale prima di effettuare qualsiasi transazione. Questi comportamenti non sono venuti meno anche con la chiusura della Silk Road. Quest’ultima costituiva una sorta di monopolio tra i mercati nella Darknet mentre oggi la situazione è molto più frammentata. Una realtà simile è stata AlphaBay. All’interno della Darknet inoltre sono presenti i criptomercati (cryptomarkets), cioè delle piattaforme di acquisto mediante monete virtuali (cryptocurrencies) con cui è possibile ricevere, come un acquisto fatto con spedizione a domicilio, vari beni. In pratica, le attività condotte a livello illegale seguono anche regole di marketing tipiche del mercato legale: spesso ad esempio i venditori offrono il free shipping, sconti sul primo acquisto e addirittura offerte promozionali o sostanze stupefacenti in prova. I cryptomarkets in particolare non hanno delle restrizioni geografiche anche se, in caso di spedizioni internazionali, il rischio che il prodotto sia intercettato è alto: questo può disincentivare un’effettiva apertura a scala globale di acquisti e vendite delle sostanze stupefacenti. In base ai dati dall’Europol e dell’EMCDDA del 2016 e 2017, sul numero totale di beni illeciti, le droghe rappresentano un grosso mercato sulle piattaforme AlphaBay, Dream Market, Hansa, TradeRoute e Valhalla.

 

Le difficili contromisure alla darknet

Studiare la darknet è difficile. In primo luogo perché è un fenomeno nuovo. In secondo luogo perché i cambiamenti occorrono facilmente. In terzo luogo perché è necessario che esperti di settori molto diversi cooperino per compiere ricerche su questo fenomeno. Complessivamente potremmo dire che anche la darknet, così come tanti altri fenomeni di oggi, riguarda il connubio tra tecnologia, globalizzazione e innovazione dei e nei mercati. Solo in possesso di dati è possibile condurre operazioni per fronteggiare questi mercati illegali ma bisogna prestare attenzione. Sarebbe un errore studiare i fenomeni all’interno della darknet in un’ottica di ripetibilità del fenomeno. Infatti è difficile che vi sia un nuovo Silk Road: ogni mercato, soprattutto illegale, offrirà beni e servizi in forme diverse. In altri termini, non è opportuno paragonare o usare come punto di riferimento per studi futuri la Silk Road che ha operato tra il 2011 e il 2013. Il nuovo che avanza in questo settore è fondamentale: si pensi a variegate forme di pagamento o il ricorso a strumenti di comunicazioni più difficili da tracciare. Per questo motivo l’impegno riguarda attività che necessitano di collaborazione tra Stati e agenzie investigative: i risultati sono visibili grazie alle operazioni condotte fino ad adesso come quella contro Silk Road (anche nelle rinascite in versioni 2.0 e 2.0) e contro AlphaBay e Hansa.

 

 

Lorenzo Venezia

Informazioni

European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA) and Europol, Drugs and the darknet: Perspectives for enforcement, EMCDDA–Europol Joint publications, Publications Office of the European Union, Luxembourg, 2017

Pergolizzi, J. V., Jr et al. (2017) ‘The “Darknet”: The new street for street drugs’, Journal Of Clinical Pharmacy And Therapeutics, 42(6), pp. 790–792

Bancroft, A. and Scott Reid, P. (2016) ‘Concepts of illicit drug quality among darknet market users: Purity, embodied experience, craft and chemical knowledge’, The International Journal On Drug Policy, 35, pp. 42–49

‘Network theory: How the Darknet defends itself’ (2017) Nature, 543(7644), p. 153

Mansfield-Devine, S. (2009) ‘Darknets: Darknets’, Computer Fraud & Security, 2009, pp. 4–6

Tzanetakis, M. (2018) ‘Comparing cryptomarkets for drugs. A characterisation of sellers and buyers over time’, International Journal of Drug Policy, 56, pp. 176–186

Broadhead, S. (2018) ‘The contemporary cybercrime ecosystem: A multi-disciplinary overview of the state of affairs and developments’, Computer Law & Security Review: The International Journal of Technology Law and Practice, 34, pp. 1180–1196

TY MCCORMICK and R. KIKUO JOHNSON (2013) ‘Anthropology of an Idea: The Darknet’, Foreign Policy, (203), p. 22


Le misure di prevenzione nella Convenzione di Palermo

La Convenzione delle Nazioni Unite contro la Criminalità Transnazionale è uno strumento che mira ad imporre una risposta giuridica globale alla transnazionalità del crimine. Le misure di prevenzione di questo trattato sono sufficienti a completare le misure previste dai diritti interni?

 

Prima di tutto, perché a Palermo?

La scelta della città di Palermo ha avuto un valore simbolico perché Palermo (e tutta la Sicilia) rappresentano il simbolo del riscatto della società civile contro la sfida della criminalità organizzata. Inoltre, l’uccisione dei giudici Falcone e Borsellino aveva indubbiamente ridestato l’interesse dello Stato e dei singoli a combattere il fenomeno criminale mafioso. È qui che la High-level Political Signing Conference (da qui semplicemente ‘Conferenza’) veniva convocata e si svolgeva in tale città dal 12 al 15 dicembre 2000. Alla Conferenza di Palermo hanno partecipato delegazioni di 148 Stati, 14 Capi di Stato o di governo, 110 ministri della giustizia o dell’interno. La sottoscrizione della Convenzione invece è stata presso il Palazzo di giustizia di Palermo sottolineando l’importanza della legalità e del ruolo che tale istituzione aveva vissuto negli anni 80 e 90. Per questo motivo la Conferenza ha avuto grande visibilità mediatica e l’allora Segretario delle Nazioni Unite Kofi Annan ricordò proprio Falcone e Borsellino omaggiandoli per il lavoro svolto nel rispetto delle leggi.

Voglio ricordare un punto trascurato sul tema della lotta alla criminalità. In considerazione di tale fenomeno l’Italia ha vissuto in prima linea anni particolarmente difficili, non solo per mafia. Gli anni di piombo rappresentano un periodo oscuro, segnato da motivi politici e sociali e da fatti ancora irrisolti. Stragi e attentati hanno irrevocabilmente segnato la storia di quegli anni, eventi violenti che hanno colpito l’Italia fino alle alte cariche di Stato. Il legislatore così, stabilendo figure delittuose che contrastassero quelle forme di criminalità, ha creato la base di quella normativa contro la criminalità organizzata che altri Stati avrebbero adottato anni dopo.

Durante gli anni di piombo le organizzazioni mafiose[1] invece operano in vari modi, con maggiore discrezione rispetto a quanto avveniva con stragi e attentati dinamitardi. Non volendo ricostruire elementi storici posso dire brevemente che il contesto in cui crescono le mafie si è rivelato molto favorevole, da nord a sud[2]. Per tutta una serie di ragioni interconnesse si è assistito ad una varietà di realtà criminali gravi e organizzate, non solo italiane, favorite ancora di più negli ultimi anni dal fenomeno della globalizzazione L’indiscutibile presenza della criminalità organizzata quindi ha permesso lo sviluppo di un’altra forma di criminalità, quella transnazionale cioè di una criminalità che valica i confini territoriali e spaziali degli Stati.

La Convenzione di Palermo (United Nations Convention against Transnational Organized Crime – UNTOC) è stata adottata formalmente dall’Assemblea generale con la Ris. 55/25 del 15 novembre 2000, insieme a due Protocolli addizionali per la prevenzione, repressione e punizione della tratta di persone, in particolare donne e bambini (Protocollo Tratta) e contro il traffico illecito di migranti via terra, mare e aria (Protocollo Migranti). La Convenzione di Palermo è stata poi aperta alla firma nel corso della conferenza di Palermo del dicembre 2000, congiuntamente ai Protocolli Tratta e Migranti. Il Protocollo contro la produzione e il traffico illeciti di armi da fuoco, loro parti e componenti e munizioni (Protocollo armi da fuoco) è stato adottato dall’Assemblea generale con la Ris. 55/255 del 31 maggio 2001.

Questi quattro strumenti giuridici costituiscono un vero e proprio regime internazionale che mira a rafforzare la capacità degli Stati sul piano interno e internazionale nel contrasto al crimine organizzato transnazionale.

 

Le misure di prevenzione nello specifico

Le organizzazioni criminose sono in grado di minare tutti i valori su cui si fonda la società civile. Per questo motivo la prevenzione, nel rispetto dei diritti e dei requisiti richiesti, è fondamentale anche a livello internazionale. La Convenzione di Palermo, all’art. 31, prevede l’obbligo per gli Stati membri l’obbligo di apportare misure di prevenzione: queste ultime possono essere legislative, amministrative o di altro genere per le quali è lasciato un ambito di margine agli Stati. Questi infatti possono adottarle coinvolgendo la società civile con riferimento a misure sociali e risocializzanti. L’art. 31 poi dispone che gli Stati parte devono cooperare tra loro e con le organizzazioni internazionali per promuovere le misure di prevenzione di tale articolo.

Segnàlo direttamente l’art. 31 della Convenzione perché contiene delle esemplificazioni sulle misure di prevenzione applicabili:

  1. Il rafforzamento della cooperazione fra gli organi investigativi o i pubblici ministeri ed i competenti enti privati, inclusa l’industria;
  2. La promozione dello sviluppo dei criteri e dei procedimenti designati per salvaguardare l’integrità del pubblico e dei competenti enti privati, come pure i codici di comportamento per le professioni interessate e in particolare per gli avvocati, i pubblici notai, i consulenti fiscali ed i contabili;
  3. La prevenzione dell’abuso da parte di gruppi criminali organizzati di gare di appalto pubbliche e la concessione di sovvenzioni e di autorizzazioni da parte di pubbliche autorità per lo svolgimento dell’attività commerciale;
  4. La prevenzione dell’abuso di persone giuridiche da parte di gruppi criminali organizzati

 

Per quanto riguarda la lettera d) l’invito è che vi sia l’istituzione di pubblici registri relativi alle persone giuridiche e fisiche coinvolte nella costituzione, nella gestione e nel finanziamento delle persone giuridiche nonché di registri nazionali delle persone interdette dall’esercizio della funzione di responsabile di persone giuridiche e lo scambio di informazioni contenute in tali registri con le competenti autorità degli altri Stati parte.

Leggendo il testo della disposizione si comprende la genericità sul tema prevenzione. Purtroppo non c’è un richiamo verso la costruzione o l’adozione di principi comuni quanto piuttosto un affidamento agli standard offerti dagli ordinamenti interni. In tal modo è facile capire come alcuni Stati non abbiano grandi capacità di adottare misure di prevenzione decisive perché manca alla base la percezione del problema. Inoltre è bene chiarire il fattore conoscenza e per questo motivo cito l’art. 31(5):

“Gli Stati Parte si impegnano a promuovere la consapevolezza da parte del pubblico dell’esistenza, cause e gravità della minaccia rappresentata dalla criminalità organizzata transnazionale. Se del caso si possono diffondere informazioni tramite i mass media, incluse misure atte a promuovere la partecipazione pubblica alla prevenzione ed alla lotta contro tale criminalità.”

 

L’intero art. 31 è da collegare all’art. 28 “Raccolta, scambio e analisi delle informazioni concernenti la natura del crimine organizzato” della Convenzione perché, in assenza di informazioni, non si può individuare e comprendere il fenomeno della criminalità organizzata e adottare conseguentemente misure di prevenzione. Per fare un esempio di informazioni sulla criminalità organizzata basti pensare alle relazioni semestrali della Direzione Investigativa Antimafia[3]: questo tipo di analisi non avviene in molti Stati e lo sforzo alla lotta al crimine è dunque incompleto. Inoltre gli studi sulla criminalità[4] risultano indispensabili anche per comprendere le realtà negli agglomerati urbani più piccoli e periferici[5] spesso dimenticati: il più delle volte costituiscono il terreno più fertile per la crescita delle organizzazioni.

Il tema delle misure di prevenzione, infine, è particolarmente legato alle misure patrimoniali che sono applicabili: parliamo infatti della confisca e del sequestro[6]. Queste misure non sono previste dall’art. 31 ma si rivelano strumenti indispensabili per la lotta alla criminalità presente in particolare nell’infiltrazione del tessuto economico e legale. In tal modo è possibile prevenire evitando che i beni siano usati per perpetrare altri e futuri reati in aggiunta a quando siano stati serviti per la commissione di reati.

Informazioni

https://www.unodc.org/documents/treaties/UNTOC/Publications/TOC%20Convention/TOCebook-e.pdf

Criminalità organizzata transnazionale e sistema penale italiano, La Convenzione ONU di Palermo, a cura di Elisabetta Rosi, Le monografie di Diritto penale e processo, IPSOA, 2007

Le misure di prevenzione del terrorismo e dei traffici criminosi internazionali, Lorenzo Pasculli, Padova University Press, 2012

L’espansione della criminalità organizzata in nuovi contesti territoriali e le sue infiltrazioni nel sistema locale e nell’attività d’impresa, Milanofiori Assago: Wolters Kluwer-CEDAM. 2017

[1] Non solo mafia siciliana. Ricordiamo anche ‘Ndrangheta, Camorra e Sacra Corona Unita oltre ad altri gruppi criminali non appartenenti alle precedenti menzionate

[2] Sciascia, ne “Il giorno della civetta”, scriveva della “linea della palma” paragonando la crescita del malaffare e del fenomeno mafioso alla diffusione della palma in direzione nord. Con lungimiranza Sciascia anticipò lo sviluppo delle consorterie mafiose: oggi le mafie sono presenti anche al nord

[3] Tutti i documenti della DIA sono visibili al seguente link: http://direzioneinvestigativaantimafia.interno.gov.it/page/relazioni_semestrali.html

[4] Tra i numerosi studi a livello nazionale cito un articolo in merito alla contraffazione e il ruolo della criminalità organizzata: https://www.sicurezzanazionale.gov.it/sisr.nsf/gnosis/contraffazione-e-criminalita-organizzata.html

[5] https://riviste.unimi.it/index.php/cross/article/view/8280

[6] Art. 12 della Convenzione


Il mandato di arresto europeo

Il mandato di arresto europeo (MAE) rappresenta un efficace strumento di cooperazione tra gli Stati. In questo modo, a seguito dell’entrata in vigore di questo indispensabile strumento si cerca di dare completezza al sistema di cooperazione giudiziario in materia penale in Europa

 

L’utilità del mandato di arresto europeo, tra celerità e garanzie

Il mandato di arresto europeo (MAE), noto a livello europeo come European Arrest Warrant (EAW), ha rimpiazzato le precedenti lungaggini procedurali concernenti le richieste riguardanti l’esercizio dell’azione penale o l’esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privativa della libertà. La valenza europea riguarda quindi il territorio e non il fatto che sia un ente europeo a chiedere il mandato di arresto. Il contenuto sostanziale del mandato d’arresto europeo invece è rappresentato dall’obbligo di cooperazione gravante sullo Stato d’esecuzione.

L’istituto in esame rientra tra gli strumenti a disposizione dei giudici: infatti esso determina contatti diretti tra autorità giudiziarie nel pieno rispetto dei diritti procedurali degli indagati o degli imputati[1]. La semplificazione per di più non lede i diritti della persona ma riguarda la rapidità della risposta da parte dello Stato che compie il rinvio dell’individuo con pochi oneri amministrativi. Creato quindi con l’obiettivo di snellire le procedure giudiziarie di questo tipo, il MAE ha sostituito il sistema dell’estradizione perché gli Stati sono adesso obbligati a riconoscere e a eseguire la domanda di consegna di una persona formulata dall’autorità giudiziaria di un altro paese dell’UE[2]. I controlli di cui abbiamo detto prima sui diritti dell’indagato o dell’imputato non possono neanche essere elusi o omessi entro le rigide tempistiche dell’istituto. Il termine massimo è di 60 giorni dall’arresto e, se la persona arrestata acconsente alla consegna, la decisione è presa entro 10 giorni. Come tale, un mandato d’arresto europeo deve essere trattato ed eseguito con la massima urgenza e, di contro, qualsiasi rifiuto di eseguire un mandato d’arresto europeo deve essere motivato. Se, in circostanze eccezionali, uno Stato membro non è in grado di rispettare i termini stabiliti, esso ne informa l’Eurojust[3], indicando i motivi del ritardo.

Inoltre è necessario garantire che il MAE sia utilizzato in modo proporzionato così che il sistema non sia indebolito da un uso eccessivo dell’euro-mandato per reati di poco conto. Per questo motivo le autorità giudiziarie degli Stati membri dell’UE che rilasciano il mandato d’arresto europeo dovrebbero applicare un “controllo di proporzionalità” considerando la gravità del reato, la durata della condanna e i costi e i benefici dell’esecuzione di un mandato d’arresto europeo. Da qui la lettura dell’art. 2(1) della decisione quadro del Consiglio[4] che rimanda al campo d’applicazione dell’euro-mandato. Testualmente:

“Il mandato d’arresto europeo può essere emesso per dei fatti puniti dalle leggi dello Stato membro emittente con una pena privativa della libertà o con una misura di sicurezza privative della libertà della durata massima non inferiore a dodici mesi oppure, se è stata disposta la condanna a una pena o è stata inflitta una misura di sicurezza, per condanne pronunciate di durata non inferiore a quattro mesi.”

 

La decisione quadro del Consiglio poi presenta all’art 2(2) una lista di ben 32 reati[5] per i quali non sussiste il requisito di base secondo cui vi debba essere la doppia incriminazione. In questo caso non è richiesto che il comportamento che sia stato compiuto dall’individuo debba costituire reato in entrambi i paesi.

Non solo, la decisione del Consiglio istitutiva del MAE contiene anche la procedura di consegna[6] dell’individuo su cui vi è il mandato. Essa si suddivide in tre fasi, secondo il Capo 2 della decisione:

  1. nella prima si ha la comunicazione del provvedimento da parte dell’autorità emittente all’autorità di esecuzione (Art. 9);
  2. nella seconda fase, relativa all’attuazione, l’autorità ricevente può dare esecuzione al mandato, ovvero rifiutarsi nelle ipotesi previste dagli art. 3 e 4 della decisione quadro;
  3. nell’ultima fase l’autorità giudiziaria deve decidere in merito alla consegna dell’arrestato, dopo che questi in modo irrevocabile vi abbia o meno prestato il consenso. Nel caso in cui il ricercato non presti il consenso alla consegna, ha diritto di essere condotto innanzi all’autorità giudiziaria dell’esecuzione e interpellato nel rispetto delle norme del diritto interno di tale Stato membro (art. 13).

 

Inoltre, poiché la procedura per l’esecuzione di un mandato d’arresto europeo è principalmente giudiziaria, la fase amministrativa inerente ai procedimenti di estradizione, ossia la competenza dell’autorità esecutiva per rendere la decisione finale sulla consegna della persona richiesta allo Stato richiedente, è abolita. In altri termini, la nuova procedura di consegna basata sul mandato d’arresto europeo viene rimossa al di fuori del regno dell’esecutivo ed è stata affidata alla magistratura.

 

Gli ulteriori elementi del mandato di arresto europeo

Gli aspetti più interessanti del MAE riguardano i cambiamenti rispetto alle procedure di estradizione. In particolare si notano:

  • l’assenza di intervento a livello politico
  • la possibilità di consegna di propri cittadini
  • le garanzie riguardanti la richiesta di revisione nel caso ci sia una condanna all’ergastolo e nel caso in cui il ricercato sia residente abituale nel paese d’esecuzione del periodo di detenzione
  • la presenza di motivi per rifiutare il MAE.

 

Sui motivi in particolare, ne esistono di tassativi per rifiutare il MAE:

  • motivi obbligatori (art. 3): nel caso in cui la persona è stata già giudicata per lo stesso reato, nel caso dei minori e in presenza di amnistia
  • motivi facoltativi (art. 4): mancanza di doppia incriminazione per i reati non compresi dell’art. 2(2) della Decisione quadro, nel caso di giurisdizione territoriale come per i reati che sono stati commessi al di fuori dello Stato membro emittente, prescrizione ed altri

 

Il tema del mandato di arresto europeo non è completo se non si citano altri atti importanti. Ricordo il problema riguardante l’interpretazione e la traduzione nei procedimenti penali nonché il tema del diritto alla difesa. Lo Stato membro di esecuzione, in base alla direttiva 2010/64/UE del 20 ottobre 2010, assicura che le proprie competenti autorità forniscano l’assistenza di un interprete alle persone che non parlino o non comprendano la lingua del procedimento (art. 2 (7)), nonché la traduzione scritta del MAE. A chi non comprenda la lingua in cui il mandato è redatto, o è stato tradotto dallo Stato membro emittente (art. 3 (6)), anche se, in deroga alla previsione generale, è possibile fornire una traduzione o un riassunto orali, a condizione che la scelta della forma orale non pregiudichi l’equità del procedimento (art. 3 (7)) e risulti dal verbale (art. 7). Per quanto riguarda il diritto alla difesa, la direttiva 2013/48/UE, del 22 ottobre 2013, all’art. 10 stabilisce il diritto di accesso a un difensore nel procedimento di esecuzione del MAE. Le persone richieste in consegna hanno diritto di accedere al difensore in tempi e modi che consentano loro di esercitare effettivamente i propri diritti e in ogni caso senza indebito ritardo dal momento in cui sono private della libertà personale nonché di incontrare il difensore che le assiste e di comunicare con lui. Non viene meno il rispetto della riservatezza delle comunicazioni.

È necessario poi ricordare, per concludere, il ruolo svolto dall’Europol e dall’Eurojust come agenzie in grado di contribuire alle richieste di assistenza giudiziaria, anche reciproca, e all’esercizio del mandato di arresto europeo. Grazie a quest’ultimo infatti si dà concretezza al principio del mutuo riconoscimento di cui si era parlato nel lontano Consiglio di Tampere del 1999. Non pretendendo di essere qui esaustivo, bisogna precisare che l’attuale sistema di cooperazione giudiziaria in materia penale è in continua evoluzione. Tra gli istituti che destano più attenzione infatti si possono menzionare la procura europea[7] di recente istituzione, le squadre investigative comuni come task-force indispensabili per combattere fenomeni di criminalità transnazionale e la Rete Giudiziaria Europea (RGE) – penale – attraverso i punti di contatto per lo scambio di informazioni sui fenomeni di criminalità.

Informazioni

[1] Si tratta naturalmente di diritti cristallizzati dai principi di diritto dell’Unione Europea, dalle sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, vari trattati internazionali e dal diritto interno degli Stati Membri

[2] Prima del 2004 la procedura di estradizione era gestita tra i due (o più) Stati membri e coinvolgeva diversi livelli della magistratura, non senza influenze politiche nel processo decisionale. Processare una richiesta di estradizione poteva essere un’operazione lunga in media un anno

[3] Ho parlato dell’Eurojust in questo articolo: https://www.dirittoconsenso.it/2018/01/07/leuropa-e-la-cooperazione-giudiziaria-penale-quale-ruolo-per-eurojust/

[4] 2002/584/GAI del Consiglio

[5] Partecipazione a un’organizzazione criminale, terrorismo, tratta di esseri umani, sfruttamento sessuale dei bambini e pornografia infantile, traffico illecito di stupefacenti e sostanze psicotrope, traffico illecito di armi, munizioni ed esplosivi, corruzione, frode, compresa la frode che lede gli interessi finanziari delle Comunità europee ai sensi della convenzione del 26 luglio 1995 relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee, riciclaggio di proventi di reato, falsificazione di monete, compresa la contraffazione dell’euro, criminalità informatica, criminalità ambientale, compreso il traffico illecito di specie animali protette e il traffico illecito di specie e di essenze vegetali protette, favoreggiamento dell’ingresso e del soggiorno illegali, omicidio volontario, lesioni personali gravi, traffico illecito di organi e tessuti umani, rapimento, sequestro e presa di ostaggi, razzismo e xenofobia, furti organizzati o con l’uso di armi, traffico illecito di beni culturali, compresi gli oggetti d’antiquariato e le opere d’arte, truffa, racket e estorsioni, contraffazione e pirateria in materia di prodotti, falsificazione di atti amministrativi e traffico di documenti falsi, falsificazione di mezzi di pagamento, traffico illecito di sostanze ormonali ed altri fattori di crescita, traffico illecito di materie nucleari e radioattive, traffico di veicoli rubati, stupro, incendio volontario, reati che rientrano nella competenza giurisdizionale della Corte penale internazionale, dirottamento di aereo/nave, sabotaggio

[6] In merito alla procedura, invito a leggere l’applicabilità dell’istituto sul caso Puigdemont: https://it.euronews.com/2018/03/26/mandato-di-arresto-europeo-come-funziona-e-quali-sono-i-problemi

[7] Nota come European Public Prosecutor’s Office e più comunemente con la sigla EPPO


Il futuro allargamento dell'Unione Europea

Dal 2016 ad oggi si parla molto di Brexit. Cosa succede invece in caso contrario cioè con l’adesione di un nuovo Stato? Quali sono le prospettive di allargamento dell’Unione Europea?

 

Il processo di allargamento dell’Unione fino al 2016

L’Unione Europea è il prodotto di un lungo processo che ha coinvolto in primis sei Stati: Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi. Sarebbe però irrispettoso non tenere a mente grandi figure politiche, capi di governo e tante personalità[1] che hanno contribuito a far nascere un ideale europeo grazie a scritti e memorie di inestimabile valore per ogni cittadino europeo. Sin dagli inizi quindi le possibilità di allargamento delle Comunità Europee prima e della Comunità Europea dopo e ancora dell’Unione Europea erano di grande impatto per poter dare concretezza alla cooperazione economica e al rispetto dei principi fondamentali. L’allargamento quindi è stato un processo necessario, quasi scontato. Fino al 1972 gli Stati membri sono solo i sei fondatori e questi nel frattempo raggiungono importanti risultati perfezionando alcuni meccanismi della Comunità. Nel 1973 entrano Regno Unito, Irlanda e Danimarca. Più tardi, e prima dell’Atto Unico Europeo, Grecia e Spagna e Portogallo, rispettivamente 1981 e 1986. In pochi anni quindi il numero raddoppia e sorgono i primi problemi in tema di coordinamento e rappresentazione all’interno delle istituzioni europee. Nel 1995 entrano Austria, Finlandia e Svezia. Poi con il Trattato di adesione firmato ad Atene nel 2003 entrano ben 10 Stati: Repubblica Ceca, Estonia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Slovenia, Repubblica Slovacca. Un ulteriore Trattato di adesione del 2005 sancisce l’entrata per il 2007 di Bulgaria e Romania. Per ultimo, nel 2013 si assiste all’ingresso della Croazia come ventottesimo Stato membro.

L’allargamento dell’Unione Europea a ben vedere è stato segnato anche da importanti eventi storici per alcuni Stati. La Grecia è entrata nel 1981 dopo lunghi periodi di instabilità e di grandi capovolgimenti politici. Spagna e Portogallo entrarono a far parte dell’Unione Europea con la fine delle dittature e dopo anni di transizione verso sistemi democratici. E poi altri eventi fondamentali della storia: la caduta del muro di Berlino nel 1989, lo scioglimento dell’URSS, la dissoluzione della Iugoslavia e la guerra nei Balcani. Con questi ultimi eventi si assiste alla cosiddetta “apertura ad est” dell’Unione, data la dissoluzione del blocco sovietico e all’ingresso di ben 8 paesi di quell’area. La partecipazione di questi Stati risulta fondamentale per comprendere non solo l’integrazione politica ma anche economica perché anche nei loro confronti si aprono spazi enormi per persone, beni, servizi e capitali. Ma nel 2016 si assiste ad una battuta d’arresto. L’allargamento dell’Unione Europea sembra fare un passo indietro.

 

Dal recesso del Regno Unito verso l’allargamento?

Il 23 giugno 2016 è una data storica, ma non per l’allargamento. È il giorno dell’esito positivo del referendum relativo all’uscita del Regno Unito. La Brexit è la conferma che la possibilità di recedere dall’Unione non è più un miraggio al contrario di tante altre posizioni interne ad altri Stati[2] che vorrebbero segnare le politiche antieuropeiste ma all’interno delle quali non c’è una componente forte come quella del leave britannico. La Brexit è realtà e già il 29 giugno 2016 il Consiglio europeo si riunisce senza la partecipazione del Regno Unito. In tale riunione è stato sollecitato al governo britannico a notificare al più presto la decisione di recedere dall’Unione al fine di avviare i negoziati per definire le modalità di recesso. Infatti le modalità di recesso hanno segnato il dibattito politico nel Regno Unito. Con il referendum indetto dal governo conservatore di Cameron, l’attuale primo ministro Theresa May ha il compito[3] di portare il Regno Unito del tutto fuori dall’Unione e il deal raggiunto è di pochi giorni fa[4]. La May dovrà adesso presentare al Parliament l’accordo che ha ottenuto con Bruxelles dopo due anni di estenuanti trattative come il meglio che si potesse ottenere[5]. Contemporaneamente il Presidente della Commissione Jean-Claude Juncker si è ritenuto soddisfatto dell’accordo raggiunto tra gli ormai 27 Stati membri e il Regno Unito[6].

Cosa succederà con l’uscita di uno stato così importante dall’Unione? In primo luogo la Brexit determinerà grosse conseguenze giuridiche non solo per il Regno Unito ma anche per l’Europa. Bilancio dell’Unione, ponderazioni del voto e composizione degli organi saranno oggetto di revisione. L’Italia ad esempio l’anno scorso si è battuta per far sì che la nuova sede dell’Agenzia Europea dei Medicinali (EMA) fosse Milano e non Amsterdam perché con la Brexit l’Agenzia dovrà abbandonare Londra e rientrare in suolo europeo. Lascio poi all’attenzione e alla curiosità del lettore le analisi economiche e gli effetti post-Brexit tanto per la Gran Bretagna quanto per l’Unione Europea.

Effetti contrari a quanto descritto finora sorgono ovviamente in caso di entrata nell’Unione di un nuovo Stato. Gli obiettivi dell’allargamento dell’Unione sono portati avanti con il fine di:

  • promuovere la pace e la stabilità nelle regioni vicine ai confini dell’UE;
  • contribuire a migliorare la qualità della vita delle persone attraverso l’integrazione e la cooperazione transfrontaliera;
  • aumentare la prosperità e le opportunità per le imprese e i cittadini europei;
  • guidare, sostenere e monitorare i cambiamenti nei paesi che desiderano aderire all’Unione europea in linea con i valori, le leggi e le norme dell’UE.

 

Stabilito ciò, l’art. 49 TUE regola le condizioni e la procedura di ammissibilità. Per quanto riguarda le condizioni, lo Stato richiedente deve soddisfare il requisito geografico anche tenendo in considerazione aspetti storici e culturali[7] e poi deve dimostrare di rispettare e promuovere i diritti fondamentali sanciti dall’art. 2 TUE. Per quanto riguarda la procedura invece, di solito si assiste ad una pre-adesione piuttosto lunga perché è in questa fase che lo Stato richiedente deve prepararsi soddisfacendo criteri giuridici, economici e politici. In questo caso l’Unione parla di screening, cioè di un’osservazione basata sul livello che lo Stato richiedente può offrire per rispettare l’acquis comunitario. La richiesta vera e propria di adesione viene inoltrata al Consiglio e comunicata al Parlamento Europeo che si pronuncia a maggioranza dei membri. In più deve aggiungersi l’accordo di tutti gli Stati membri. Lo Stato richiedente riceve la concessione dello status di candidato a seguito di un parere favorevole della Commissione che deve essere confermato dal Consiglio europeo. Se ammesso, si procede ad un accordo di adesione in cui si stabiliscono le condizioni e le precisazioni per l’ammissione con ciò che ne deriva con gli altri Stati membri. L’ingresso dello Stato richiedente nell’Unione avviene solo alla data dell’entrata in vigore dell’accordo di adesione.

Ecco gli Stati candidati:

  • Albania, dal 2014
  • Repubblica di Macedonia, dal 2005
  • Montenegro, dal 2010
  • Serbia, dal 2012
  • Turchia, dal 1997

 

Questi i potenziali candidati:

  • Bosnia Erzegovina
  • Kosovo

 

L’Unione quindi continua a rappresentare un partner di assoluta rilevanza agli occhi della comunità internazionale perché la stabilità garantita attraverso il rispetto dei diritti fondamentali. La cooperazione tra gli Stati membri garantisce una comunità che, tra alti e bassi, costituisce, secondo me, uno degli aspetti più interessanti dello sviluppo del diritto internazionale. La Corte di Giustizia, il sistema del mercato unico, il coordinamento attraverso il metodo intergovernativo della Politica Estera e di Sicurezza Comune sono tra i fattori più caratteristici dell’esperimento europeo che tanto appare diverso dai trattati delle Comunità degli albori del progetto europeo.


La procedura di infrazione per deficit eccessivo, passo dopo passo

La causa di una possibile apertura di una procedura di infrazione potrebbe prendere forma dopo che la manovra di bilancio proposta dal Governo italiano in tema di debito pubblico è stata bocciata dall’Unione Europea per il mancato rispetto degli standard stabiliti dall’Unione

 

La procedura di infrazione nei confronti dell’Italia

Da alcuni mesi la manovra economica italiana per il 2019 è al centro di tutto il dibattito politico. Bocciata la manovra, si apre lo spiraglio della procedura di infrazione. Da un punto di vista cronologico è bene chiarire subito una cosa: la procedura di infrazione potrebbe essere aperta solo nella primavera del 2019. Quello che è avvenuto negli ultimi giorni non riguarda affatto l’inizio dell’iter della procedura di cui si parla anzi: la notizia, che ha avuto giustamente un gran eco[1], riguarda invece il voto della Commissione. Quest’ultima durante l’incontro settimanale ha rigettato il documento programmatico di bilancio dell’Italia per la seria inadempienza al Patto di Stabilità e Crescita (PSC)[2]. Il seguente è il dato che viene riportato dalla Commissione:

At 131.2% of GDP in 2017, the equivalent of €37,000 per inhabitant, Italy’s public debt exceeds the 60% of GDP reference value of the Treaty.  Overall, the analysis suggests that the debt criterion as defined in the Treaty and in Regulation (EC) No 1467/1997 should be considered as not complied with, and that a debt-based Excessive Deficit Procedure is thus warranted.

 

Si aprirebbe così, per essere più specifici, una procedura di infrazione per deficit eccessivo basata sul debito, dove per deficit eccessivo deve intendersi una situazione in cui la spesa pubblica è superiore al gettito fiscale. In questa situazione, che permane da anni perché è impossibile risanare i conti dello Stato in pochi mesi e perché la crisi del 2007 ha colpito profondamente i mercati finanziari, l’Europa presenta dei criteri per valutare se l’economia di ogni Stato membro possa muoversi con efficacia verso il risanamento dei conti pubblici[3]. Per avere un quadro più completo invito a prendere visione di due elementi: il primo è il comunicato stampa del Commissario europeo per la stabilità finanziarie, i servizi finanziari e il mercato unico dei capitali Valdis Dombrovskis[4], il secondo è la lettura dell’art. 126 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE).

La bocciatura della manovra è in linea tra l’altro con l’adozione di misure di tipo economico e sociale note come “Autumn Package” (lett. “Pacco d’Autunno”) per il primo semestre del 2019 in linea con le previsioni fatte nell’autunno 2018. Voglio però ricordare come nella riunione ECOFIN (cioè nella riunione del Consiglio “Economia e Finanza”) del 13 luglio 2018 erano state individuate, tra altre misure sull’IVA, le raccomandazioni che ogni Paese dell’area Euro avrebbe dovuto tenere e che l’Italia non ha fatto[5].

 

Cos’è la procedura di infrazione per deficit eccessivo?

La procedura di infrazione per deficit eccessivo (PDE), o procedura per i disavanzi eccessivi, è regolata dall’articolo 126 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE). I paesi dell’Ue devono dimostrare una solida finanza pubblica e soddisfare due criteri:

  • il loro disavanzo di bilancio non deve superare il 3 per cento del Prodotto Interno Lordo (PIL)
  • il debito pubblico (debito del governo e degli enti pubblici) non deve superare il 60 per cento del PIL

 

Se i criteri non sono soddisfatti, il Consiglio avvia una procedura di infrazione in base alle raccomandazioni della Commissione. È proprio in questo articolo che si comprende il ruolo della Commissione e perché è importante presentare un’economia solida per non incorrere nella relazione di cui si parla al comma 3. Tale relazione infatti:

“… tiene conto anche dell’eventuale differenza tra il disavanzo pubblico e la spesa pubblica per gli investimenti e tiene conto di tutti gli altri fattori significativi, compresa la posizione economica e di bilancio a medio termine dello Stato membro.

La Commissione può inoltre preparare una relazione se ritiene che in un determinato Stato membro, malgrado i criteri siano rispettati, sussista il rischio di un disavanzo eccessivo.

 

La procedura rientra nel Patto di Stabilità e Crescita (PSC), un insieme di regole che governano il coordinamento delle politiche fiscali dei paesi dell’UE, il cui obiettivo è salvaguardare una finanza pubblica, che dovrebbe essere come già detto, solida. Il patto, per usare un linguaggio atecnico, ha due “braccia”. Il braccio preventivo (preventive arm) assicura che la politica fiscale dei paesi dell’UE sia condotta in modo sostenibile. Il braccio correttivo (corrective arm) stabilisce quali azioni devono intraprendere i paesi (in questo caso, l’Italia) nel caso in cui il loro debito pubblico o disavanzo di bilancio venga considerato eccessivo.

 

Quali saranno le prossime fasi della procedura ex art. 126 TFUE?

Le fasi di cui parlerò non saranno adottate nel giro di poche settimane. Il solo inizio della PDE potrà essere nella primavera del 2019 e l’intera procedura potrebbe avere esito finale verso la fine dell’anno prossimo. Di seguito riporto i passaggi della procedura ex. Art. 126 TFUE. Invito inoltre a prestare attenzione sul numero di istituzioni coinvolte in questa procedura e a non confonderle.

La Commissione prepara la relazione per la violazione della regola del debito. Il Comitato Economico e Finanziario del Consiglio (da non confondere con l’ECOFIN) formula un parere in merito alla relazione dell’art. 126(3) e lo manda alla Commissione. La Commissione, se lo ritiene opportuno in base alla situazione, inoltra il parere all’Italia e informa il Consiglio e propone l’avvio della PDE anche se spetta al Consiglio decidere se avviare la PDE dopo una valutazione globale. È qui che inizia la PDE. La Commissione formula le raccomandazioni sulle politiche che l’Italia deve seguire per uscire dalla PDE e il Consiglio chiede all’Italia di rispettarle. Il Consiglio vota il termine entro cui devono essere rispettate le raccomandazioni (solitamente entro 6 mesi, o 3 in caso di grave inadempienza, il nostro caso).

Deposito infruttifero: La Commissione può proporre al Consiglio di far depositare all’Italia un deposito infruttifero al massimo pari allo 0,2% di Pil. La proposta è accettata automaticamente, salvo che il Consiglio voti per rigettare la proposta della Commissione perché il Consiglio può decidere di emendare la proposta della Commissione (aumentando o riducendo l’importo entro il massimo dello 0,2 per cento).

Se la Commissione verifica la “mancanza di azioni effettive” da parte dell’Italia propone delle raccomandazioni al Consiglio. Il Consiglio vota sulla “mancata azione effettiva” proposta dalla Commissione e questo è ragione per sanzionare l’Italia con una multa. La Commissione può proporre al Consiglio di multare l’Italia per un importo massimo pari allo 0,2% di Pil. La proposta è accettata automaticamente, salvo che il Consiglio voti per rigettare la proposta della Commissione perché anche qui, come nel caso del deposito infruttifero, Il Consiglio può decidere di emendare la proposta della Commissione.

La Commissione produce una raccomandazione per intimare (give notice) all’Italia di intraprendere azioni effettive. Il Consiglio vota di intimare l’Italia ad attuare le raccomandazioni entro un termine specifico (4 mesi, o 2 in casi di grave inadempienza). Fintantoché l’inadempienza continua, la multa può essere incrementata di una componente variabile fino allo 0,5% di Pil; possono essere richieste informazioni supplementari prima dell’emissione di nuovi titoli; la Banca Europea degli Investimenti può essere invitata a riconsiderare i suoi prestiti; il Fondo Europeo per Investimenti Strategici può sospendere gli impegni e i pagamenti; si può richiedere un deposito infruttifero e infliggere multe.

L’Italia quindi può andare incontro a gravi sanzioni. Questa situazione non è del tutto nuova all’Italia perché nel passato aveva già avuto modo di incontrare la disposizione dell’art. 126(3)[6]. La Francia ad esempio uscirà a breve da una procedura di infrazione per deficit eccessivo anche perché è riuscita a ridurre il deficit pubblico sotto la soglia del 3,0%[7] Ad oggi la Spagna è l’unico Stato ad essere sottoposto ad una procedura di infrazione del debito eccessivo (ongoing excessive deficit procedure) e pare che presto anche l’Italia sarà oggetto di valutazione non solo dal punto di vista economico in questo fatidico braccio di ferro tra Governo e istituzioni europee ma anche politico.

Informazioni

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=celex%3A12012E%2FTXT

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:12008E126&from=EN

Diritto dell’Unione Europea, Parte Istituzionale, G. Strozzi, R. Mastroianni, Giappichelli Editore, 2016

[1] Per la prima volta la Commissione è obbligata a richiedere a un paese dell’area Euro di rivedere il suo documento programmatico di bilancio. Questo però, ricordiamolo, avviene nonostante già alla bozza del documento di bilancio vi fossero state critiche da parte delle opposizioni al Governo e da parte della stessa Commissione

[2] “Commission confirms Italy’s serious non-compliance with the Stability and Growth Pact”. Link: https://ec.europa.eu/commission/news/european-semester-autumn-package-and-brexit-2018-nov-21_en

[3] Un evento spartiacque per comprendere l’economia e le differenze di potenziale economico tra gli Stati membri è stato il fallimento dell’economia greca e il bisogno di ricevere gli aiuti internazionali

[4] http://www.rainews.it/dl/rainews/media/Manovra-Dombrovskis-procedura-per-deficit-eccessivo-a1d88a7b-9173-4781-9cfc-c2cb37711212.html

[5] Qui l’analisi dell’economia italiana da parte del Consiglio: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9440-2018-INIT/it/pdf

[6] https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/stability-and-growth-pact/corrective-arm-excessive-deficit-procedure/closed-excessive-deficit-procedures/italy_en

[7] https://it.reuters.com/article/topNews/idITKCN1IO1HM-OITTP


Alcune precisazioni sull'immigrazione

Oggi il tema dell’immigrazione clandestina è al centro del dibattito politico. Tuttavia quanto si conosce davvero di questo fenomeno? Vediamo alcuni concetti collegati al fenomeno in questione

 

Non confondere l’immigrazione con altri fenomeni

In numerose fonti appare il termine human trafficking che potremmo in italiano tradurlo come ‘traffico umano’, o, in una forma migliore, ‘traffico di esseri umani’. Il ricorso a questa espressione fa sorgere dei dubbi: quali esseri umani? E cosa si intende per traffico? A queste domande c’è una sconfinata letteratura, di cui solo una parte nella sezione delle fonti. In Italia si usa molto anche l’espressione ‘tratta di persone’ dato che a questo nome risponde l’art. 601 c.p.. Ecco il testo:

È punito con la reclusione da otto a venti anni chiunque recluta, introduce nel territorio dello Stato, trasferisce anche al di fuori di esso, trasporta, cede l’autorità sulla persona, ospita una o più persone che si trovano nelle condizioni di cui all’articolo 600, ovvero, realizza le stesse condotte su una o più persone, mediante inganno, violenza, minaccia, abuso di autorità o approfittamento di una situazione di vulnerabilità, di inferiorità fisica, psichica o di necessità, o mediante promessa o dazione di denaro o di altri vantaggi alla persona che su di essa ha autorità, al fine di indurle o costringerle a prestazioni lavorative, sessuali ovvero all’accattonaggio o comunque al compimento di attività illecite che ne comportano lo sfruttamento o a sottoporsi al prelievo di organi.

Alla stessa pena soggiace chiunque, anche al di fuori delle modalità di cui al primo comma, realizza le condotte ivi previste nei confronti di persona minore di età.

La pena per il comandante o l’ufficiale della nave nazionale o straniera, che commette alcuno dei fatti previsti dal primo o dal secondo comma o vi concorre, è aumentata fino a un terzo.

Il componente dell’equipaggio di nave nazionale o straniera destinata, prima della partenza o in corso di navigazione, alla tratta è punito, ancorché non sia stato compiuto alcun fatto previsto dal primo o dal secondo comma o di commercio di schiavi, con la reclusione da tre a dieci anni.

 

Mettiamo quindi bene in chiaro un punto fondamentale. Migrazione e tratta di persone non sono la stessa cosa. La tratta di persone è un reato che limita la libertà personale e entrano in gioco costrizioni, violenze, minacce, finanche mezzi subdoli come false promesse di lavoro o di rilascio di documenti ufficiali. La migrazione invece è un fenomeno molto più antico[1] e che, pur potendo potenzialmente coinvolgere numeri enormi, può per se essere attività illecita.

Di seguito alcuni esempi di migrazione legale cioè nel rispetto sia della normativa del paese di partenza sia del paese di arrivo (la regolarità viene determinata da una serie di documenti ufficiali più o meno numerosa):

  • Un cittadino italiano si trasferisce in un’altra città italiana. Questo è il cosiddetto fenomeno di migrazione interna, perché lo spostamento dell’individuo avviene all’interno del medesimo Stato
  • Un cittadino francese si trasferisce in Italia. Questo è un altro esempio di migrazione interna se si prende a riferimento l’Unione Europea come area geografica. Si ricordi però che questo spostamento è possibile proprio per la libertà di circolazione delle persone all’interno dell’Unione
  • Un cittadino spagnolo si trasferisce in Russia per lavoro per 6 mesi. Questo è un esempio di migrazione temporanea: con questa espressione si indica quel periodo entro cui si svolge il periodo di lavoro concesso al cittadino di cui si parla e, anche se possibilmente rinnovabile, il permesso di lavoro determina quando il cittadino dovrà abbandonare il paese ospitante

 

Di seguito alcuni esempi di migrazione irregolare o clandestina:

  • Un cittadino italiano con un permesso di lavoro di 6 mesi in Australia permane nel territorio dello Stato ospitante anche a seguito della scadenza del permesso di lavoro. Questo è il caso di migrazione irregolare, per cui si intende che è nella posizione successiva a quella regolare che il cittadino italiano sia in errore
  • Un cittadino libico entra in territorio italiano senza alcun documento ed in maniera irregolare. Questo è il caso di migrazione clandestina e il soggetto irregolare sarà per lo Stato italiano un immigrato clandestino

 

In aggiunta all’espressione human trafficking, c’è quella di people smuggling in cui rientra quella di migrant smuggling. Con questa si indica invece il traffico di migranti che ha però un elemento di differenza sostanziale: tale traffico avviene con il consenso dei migranti e non c’è lo sfruttamento diretto della persona. Un concetto quindi più circoscritto perché in questo caso l’attività illegale riguarda il favoreggiamento dell’immigrazione clandestina[2]. Ciò avviene mediante il reperimento di documenti ufficiali, il trasporto dei migranti, l’entrata illegale nel territorio (o attraversamento delle frontiere)[3]. Si guardi in questo caso all’art. 12 del Testo unico sull’immigrazione del 1998 (Decreto legislativo 286/1998), come modificato dalla legge Bossi-Fini del 2002. La norma prevede che chiunque “promuove, dirige, organizza, finanzia o effettua il trasporto di stranieri nel territorio dello Stato ovvero compie altri atti diretti a procurarne illegalmente l’ingresso nel territorio dello Stato, ovvero di altro Stato del quale la persona non è cittadina o non ha titolo di residenza permanente, è punito con la reclusione da uno a cinque anni e con la multa di 15mila euro per ogni persona”.

 

Tra gli altri termini impiegati risultano in particolare:

  • quello di rifugiato. Con questo termine si indica colui “che temendo a ragione di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, appartenenza ad un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche, si trova fuori del Paese di cui è cittadino e non può o non vuole, a causa di questo timore, avvalersi della protezione di questo Paese; oppure che, non avendo cittadinanza e trovandosi fuori del Paese in cui aveva residenza abituale a seguito di tali avvenimenti, non può o non vuole tornarvi per il timore di cui sopra”[4]
  • quello di extracomunitario. Con questo termine si indica colui che non è europeo o non ha una cittadinanza di uno dei paesi dell’Unione Europea. Il termine è nato quando ancora l’Unione era denominata Comunità
  • quello di clandestino. Con questo termine si indica quella persona che entra di nascosto nel territorio di uno Stato. Solitamente clandestino è usato in aggiunta ad immigrato, il che differenzia l’immigrato regolare
  • quello di richiedente asilo. Qui invece si indica quell’individuo che è in attesa di una decisione da parte delle autorità del paese ospitante riguardo al riconoscimento dello status di rifugiato. Germania, Stati Uniti, Italia e Turchia sono i Paesi che hanno ricevuto il maggior numero di richieste d’asilo nel 2016[5]

 

Queste precisazioni, a cui sarebbe bene dare grande importanza, devono essere sempre ricordate. Studiare le definizioni significa circoscrivere un problema, sapere come risolverlo.

 

Le variegate politiche sull’immigrazione

Materia del contendere è quindi come prevenire e regolare il fenomeno dell’immigrazione clandestina, un tema che non trova affatto un’unica soluzione o una comune visione degli Stati. Se si considera l’Unione Europea infatti le posizioni sul tema della questione migratoria (quindi in senso ampio rispetto all’immigrazione clandestina) e sugli sviluppi di questi spostamenti (il ritorno dei foreign fighters a seguito della sconfitta dell’Isis, l’immigrazione clandestina, le soluzioni di inserimento di coloro che fuggono da conflitti, situazioni di povertà, carestie, persecuzioni politiche e/o religiose etc.) sono molto diverse. Accanto a politiche antimmigrazione ci sono politiche di accoglienza: è difficile d’altronde incontrare posizioni di centro, “intermedie”.

In Europa ad esempio si parla di gruppo di Visegrád: composto da Polonia, Repubblica Ceca, Ungheria e Slovacchia è il gruppo di Stati allineato su politiche euroscettiche e sovraniste ma soprattutto contrarie all’accoglienza degli immigranti, posizione quest’ultima particolarmente cara sia all’Austria di Sebastian Kurz così come al ministro dell’interno Matteo Salvini[6]. Dall’altra parte abbiamo poche posizioni moderate sia di destra che di sinistra sull’immigrazione clandestina. La maggior parte degli Stati europei pur mantenendo una sostanziale visione di regolamentazione del fenomeno migratorio come nel caso della Germania o del Portogallo[7] si è più volte espressa, soprattutto nelle sedi istituzionali europee, per una cooperazione che riguardi i singoli attori e le organizzazioni internazionali[8]. Si noti tuttavia che la politica degli Stati è fortemente influenzato dai risultati elettorali dei Paesi di cui si parla. Così, per chiudere con un altro esempio, la vittoria della coalizione Lega-Movimento5Stelle ha portato ad un quasi completo riassetto delle politiche migratorie rispetto alle politiche del Partito Democratico.

Informazioni

http://www.transcrime.it/pubblicazioni/transcrime-reports-n-7-tratta-di-persone-a-scopo-di-sfruttamento-e-traffico-di-migranti/

Diritto delle migrazioni profili penali, civili e amministrativi dopo la Legge 15 luglio 2009, n.94 recante disposizioni in materia di sicurezza pubblica, Paola Scevi, Piacenza, La Tribuna, 2010

Immigrazione inclusione, cittadinanza, legalità a cura di Laura Franceschetti, Gianfranco G. Nucera, Napoli, Editoriale scientifica, 2014

[1] La storia delle migrazioni riguarda lo studio delle migrazioni delle popolazioni, siano esse nomadi o sedentarie. Si pensi per fare un esempio alla migrazione delle popolazioni indoeuropee

[2] È stato depenalizzato il reato di immigrazione clandestina diventando così un illecito amministrativo.

[3] Si legga l’art. 3 del Protocollo addizionale della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale contro il traffico di migranti via terra, mare e aria della Convenzione

[4] Articolo 1(a) della Convenzione di Ginevra del 1951 relativa allo status dei rifugiati

[5] http://www.unhcr.org/5943e8a34#_ga=2.97530459.593466894.1541854284-115264626.1541854284

[6] Invito a leggere l’articolo sul decreto Salvini per quanto riguarda le ultime modifiche in Italia sui temi di sicurezza e immigrazione: https://www.dirittoconsenso.it/2018/10/31/il-decreto-sicurezza-e-immigrazione-cosa-cambia/

[7] https://eastwest.eu/it/opinioni/esodi/portogalo-migranti-piano-ricollocamento-accoglienza

[8] In particolare, le Nazioni Unite e le agenzie collegate a queste: UNHCR e IOM


Il "decreto Salvini" su sicurezza e immigrazione

Il decreto Salvini ha introdotto nuove regole in tema di sicurezza e immigrazione. Ma le modifiche riguardano anche l’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (ANSBC) e altri specifici interventi di controllo

 

Il contenuto del decreto sicurezza

Il decreto legge (noto anche come “decreto Salvini”) contiene disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza pubblica nonché misure per la funzionalità del Ministero dell’interno e l’organizzazione e il funzionamento dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata. La bozza del decreto, approvato il 24 settembre 2018, è entrato in vigore il 5 ottobre[1] ed è stato ampiamente criticato dalle opposizioni al Governo[2]. In questi ultimi giorni in particolare si discute delle differenti posizioni del Movimento 5 Stelle e della Lega sulle modifiche da apportare data la presenza di alcuni temi che non rientrerebbero nel c.d. “contratto di governo”.

Analizzando il contenuto possiamo così dividerlo per temi dato che gli obiettivi del decreto sono molteplici:

  • contrastare più efficacemente l’immigrazione illegale, garantendo l’effettività dell’esecuzione dei provvedimenti di espulsione;
  • disciplinare i casi speciali di permesso di soggiorno temporaneo per motivi umanitari e definire nuove regole in materia di revoca dello status di protezione internazionale in conseguenza dell’accertamento della commissione di gravi reati;
  • scongiurare il ricorso strumentale alla domanda di protezione internazionale e razionalizzare il ricorso al Sistema di protezione per i titolari di protezione internazionale e per i minori stranieri non accompagnati;
  • prevedere la revoca della cittadinanza acquisita dagli stranieri condannati in via definitiva per reati di terrorismo;
  • rafforzare i dispositivi a garanzia della sicurezza pubblica, con particolare riferimento alla minaccia del terrorismo e della criminalità organizzata di tipo mafioso, a migliorare il circuito informativo tra le Forze di polizia e l’Autorità giudiziaria e pervenire e contrastare le infiltrazioni criminali negli enti locali;
  • introdurre strumenti finalizzati a migliorare l’efficienza e la funzionalità dell’Agenzia Nazionali per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata, anche attraverso il rafforzamento della sua organizzazione.

 

Il Titolo I del provvedimento si compone di 16 articoli divisi in 5 capi. In tema di immigrazione si cerca di rendere il procedimento di identificazione ed espulsione più efficace per i soggetti irregolari nei Centri di Permanenza  per i Rimpatri (CPR)[3] per un periodo massimo di 180 giorni (art. 2 del decreto) e non più a 90 e si cerca, contestualmente, di creare un effetto deterrente per chi tenta di raggiungere il territorio italiano. In quest’ottica si è dato il via all’aumento del numero dei CPR d’accordo con le istituzioni locali. Il comma 2 dell’articolo 2 consente, con efficacia circoscritta ad un periodo di tre anni, il ricorso alla procedura negoziata per l’esecuzione dei lavori di realizzazione di nuovi centri di permanenza per il rimpatrio e ristrutturazione o adeguamento di quelli già esistenti, al fine di ottenere un rapido ampliamento dei posti nei centri e facilitare l’esecuzione di provvedimenti di rimpatrio degli stranieri irregolarmente presenti nel territorio nazionale. Dalla Relazione al Parlamento 2018 del Garante Nazionali dei diritti delle persone detenute o private della libertà personale[4] ad aprile 2018 risultano 5 CPR con una capienza complessiva pari a 538 posti. Questi dati quindi saranno presto parte del passato.

Continuando poi a parlare del Capo I, che si occupa di riforma del diritto d’asilo e della cittadinanza, è stato ampliato il catalogo dei reati che comportano il diniego o la revoca della protezione internazionale in caso di condanna definitiva (art. 7 del decreto). Per tali reati si prevede, inoltre, in caso di condanna in primo grado, la sospensione del procedimento per la concessione della protezione e l’espulsione del cittadino straniero. Identica procedura è prevista nel caso in cui il soggetto imputato per tali reati, benché non ancora condannato, sia ritenuto di particolare pericolosità sociale. È imprescindibile l’obbligo di valutare i presupposti del non-refoulement. Si tratta del non respingimento, un principio fondamentale del diritto internazionale: infatti, ai sensi dell’art. 33 della Convenzione di Ginevra a un rifugiato non può essere impedito l’ingresso sul territorio né può esso essere deportato, espulso o trasferito verso territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate. Spetta alle Commissioni territoriali valutare l’eventuale sussistenza dei presupposti di tale principio.

Altra novità: i richiedenti asilo non possono iscriversi all’anagrafe non potendo così accedere alla residenza. Sempre in tema di cittadinanza, quella italiana verrà revocata agli stranieri che commettono reati anche non gravi e a chi farà rientro nel proprio paese d’origine. Al contrario, per poter essere concessa è necessario avere un reddito minimo, aver assolto degli obblighi fiscali, non avere condanne e avere una condotta irreprensibile.

Il Titolo II invece è imperniato sul tema della sicurezza e contiene diverse norme che modificano numerosi temi. In tema di sicurezza è stato esteso il c.d. Daspo ai sospetti terroristi. Pur essendo noto per essere un provvedimento che vieta l’accesso alle manifestazioni sportive, questa è anche una misura di tipo “urbano” cioè che preclude, a chi ne è oggetto, l’accesso ad aree pubbliche o aperte al pubblico, in particolare, con il decreto si aggiungono i presidi sanitari e le aree destinate allo svolgimento di fiere, mercati, pubblici spettacoli.

Una misura di cui si è parlato molto, poiché rappresenta un elemento di indiscussa novità, riguarda inoltre l’uso del taser[5] o, per essere più precisi, arma comune ad impulsi elettrici. La norma del decreto sicurezza è l’art. 21 in cui si parla esplicitamente sia di sperimentazione che di formazione del personale delle Polizie municipali. Accolto con numerose critiche dato l’uso e l’abuso negli Stati Uniti, trova applicazione in Italia da poco più di un mese[6] e si discute da tempo dei rischi che possano derivare dall’essere sottoposti ad una scarica elettrica. Il voltaggio del taser infatti è altissimo (circa 50.000 volt) ma con una bassa intensità. Per il taser è necessario il porto d’armi dato che la pistola elettrica è considerata un’arma propria.

Con il decreto Salvini sono state inoltre introdotte disposizioni volte a rafforzare il ruolo dell’Agenzia nazionale per l’amministrazione e la destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalità organizzata (ANBSC). Queste disposizioni (Titolo III – Capo II), su cui si era discusso già tempo prima che ci fosse il decreto[7], occupano l’ultima parte del testo: in questo spazio ci sono nuove regole per fronteggiare le falle del sistema di controllo in particolare per quanto riguarda gli appalti, le sanzioni in caso di subappalti illeciti e le occupazioni degli immobili (art. 27, 28 e 33) e disposizioni sulla razionalizzazione delle procedure di gestione e destinazione dei beni confiscati come nel caso di prelazione all’acquisto. In particolare l’art. 38 del decreto modifica l’art. 48 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 in particolare al comma 3, sub 3. In questo caso viene superata l’attuale automaticità del trasferimento al Comune dei beni nel caso di confisca conseguente al reato di cui all’articolo 74 del Testo unico in materia di stupefacenti (associazione finalizzata al traffico illecito di sostanze stupefacenti o psicotrope) per la loro destinazione a centri di cura e recupero di tossicodipendenti ovvero a centri e case di lavoro per i riabilitati.  La modifica tiene conto della circostanza che non tutti i beni confiscati per tale reato possono prestarsi a tali usi e che gli enti coinvolti potrebbero comunque non essere in grado di utilizzarli. L’emendamento subordina, perciò, in primo luogo, il trasferimento ai Comuni ad una loro richiesta che, se avanzata, prevale su manifestazioni d’interesse formulate per altre finalità ed introduce la possibilità di una richiesta, ai medesimi scopi, anche da parte delle Regioni. D’altra parte, la riformulazione armonizza la disposizione con l’art. 129 del D.P.R. 9 ottobre 1990, n. 309 (T.U. Stupefacenti) che prevede la possibilità di utilizzo degli immobili confiscati, per i fini anzidetti, anche da parte di pubbliche Amministrazioni diverse dai Comuni. Ulteriori disposizioni presenti nell’art. 38 comma 5 del decreto riguardano poi l’esito positivo della procedura di vendita dei beni immobili, mentre i commi 6 e 7 ampliano il novero dei soggetti cui è riconosciuta la prelazione all’acquisto. Tra le disposizioni spicca però anche quella relativa alla limitazione del numero delle sedi secondarie dell’ANSBC: solo quattro e in quelle regioni in cui sono presenti numerosi beni sequestrati alla criminalità organizzata.

Il decreto sicurezza è infine completato dalle disposizioni sulla giustizia sportiva e sul regolare svolgimento delle manifestazioni sportive (Titolo III – Capo III) e sulle disposizioni di entrata in vigore e di copertura finanziaria (Titolo III – Capo IV).

 

Conclusioni sul “decreto Salvini”

Il contenuto del decreto sicurezza e immigrazione è imperniato sui temi più o meno scottanti della politica italiana e di cui si discute maggiormente sin dalla campagna elettorale precedente alle elezioni. Nonostante ciò, a mio parere, c’è forse il rischio che tra le misure più volute dall’elettorato della maggioranza ci siano disposizioni che non suscitano un grande interesse agli occhi dell’opinione pubblica. Questo mi porta a dire che nel decreto vi siano disposizioni che vanno di certo a colmare vuoti o a perfezionare alcuni meccanismi in nome dell’efficienza e della riduzione dei costi ma che al contempo richiedano maggiori approfondimenti.


Il traffico di droga nel diritto internazionale

Il diritto internazionale ha posto le basi per la collaborazione tra gli Stati per affrontare il traffico di stupefacenti. Il valore degli affari è incalcolabile tanto che il solo traffico di droga in Europa si aggira intorno ai 24.3 miliardi di euro. Ma i trattati internazionali sono davvero lo strumento più efficace?

 

Il ciclo del traffico di droga

Il traffico di droga è un problema di dimensioni enormi. Le rotte del traffico seguono percorsi di migliaia di chilometri e possono variare molto in base alle sostanze. Le droghe illecite infatti transitano per molti Stati e sono largamente distribuite grazie ai rapporti che si instaurano tra gli attori criminali. Inutile dire che il profitto è incalcolabile tanto quanto la produzione delle sostanze. L’UNODC, l’agenzia delle Nazioni Unite per il controllo della droga e la prevenzione del crimine, pubblica ogni anno il World Drug Report, un’analisi sul traffico di droga e sugli effetti di questo fenomeno a livello globale. Gli studi effettuati dimostrano come il fenomeno non perda mai la garanzia di potere e ricchezza derivanti dal traffico, anche se, storicamente, il picco raggiunto dalle organizzazioni criminali nel traffico di stupefacenti si concentra tra la fine degli anni 80 e l’inizio degli anni 90. Ma cos’è il traffico di droga e come si compone?

Il traffico di cui parliamo si divide sostanzialmente in 4 fasi:

  • Produzione delle sostanze (siano esse di origine naturale o chimiche)
  • Raffinamento di queste nel prodotto utilizzabile (dalla coca alla cocaina, dall’oppio all’eroina)
  • Ingresso nel mercato[1], e
  • Distribuzione all’ingrosso e al dettaglio

 

Tutto questo non avviene omogeneamente. Ad esempio, la produzione della foglia di coca si concentra in Colombia, Perù e Bolivia ed è da questi Stati che deriva più del 90% della cocaina nel mondo[2] mentre l’oppio è coltivato principalmente in Afghanistan, in Messico e in un’area del sud-est asiatico nota come Triangolo d’Oro (tra gli Stati di Myanmar, Laos e Thailandia). Ciò non toglie ovviamente che la produzione di sostanze stupefacenti sia facilitata da un’enorme serie di fattori interni ed esterni agli Stati. L’arrivo nei mercati è preceduto da tratte di migliaia di chilometri tra cui, forse la più famosa, è la c.d. rotta balcanica, la rotta di traffico che unisce i territori dell’Asia centrale e del vicino oriente all’Europa. Pertanto si comprende subito come il fenomeno non sia limitato ad una o due aree del globo e come il valore economico di questo traffico faccia gola a innumerevoli gruppi criminali. Il concetto di traffico quindi è vago e particolarmente mutevole, così come lo sono le organizzazioni criminali che operano in questa fiorente attività: in un mondo globalizzato i traffici, anche illegali, sono su scala mondiale. I problemi legati poi al traffico in questione sono altrettanto gravi[3].

È giusto spiegare la natura transnazionale del traffico di stupefacenti. Ecco un esempio: la produzione della coca è portata avanti da un cartello con la raffinazione del prodotto naturale in un laboratorio sperduto dell’entroterra colombiano, il transito della cocaina avviene attraverso due o più paesi del Sud America particolarmente facili da attraversare come il Brasile o l’Argentina, per arrivare in una grande città europea. Questo è un caso di un traffico internazionale di droga molto semplice scandito sostanzialmente in tre passaggi. Ciò che avviene nella realtà è molto più complesso[4] poiché si trovano centinaia di diversificazioni ai punti di smercio, si fa ricorso alla violenza piuttosto che alla corruzione contro funzionari doganali o aeroportuali, c’è il ricorso a complessi schemi di riciclaggio di denaro etc. Se è vero che, come in questo caso, si può provare la natura cross-borders di questo crimine, è importante sapere se questo sia definibile come transnazionale. Un reato è definito transnazionale se soddisfa uno delle condizioni dell’art. 3(2) della Convenzione di Palermo[5]:

  • È commesso in più di uno Stato
  • È commesso in uno Stato, ma una parte sostanziale della sua preparazione, pianificazione, direzione o controllo avviene in un altro Stato
  • È commesso in uno Stato, ma in esso è implicato un gruppo criminale organizzato impegnato in attività criminali in più di uno Stato, o
  • È commesso in uno Stato ma ha effetti sostanziali in un altro Stato

 

Detto questo, il traffico di stupefacenti può essere un reato di natura transnazionale. Ma può essere anche un reato locale. Per esempio: in un laboratorio di anfetamine nei pressi di Amsterdam sono prodotti alcuni chilogrammi di questa sostanza a cui segue una vendita direttamente al dettaglio tra le strade della capitale. Si tratta sicuramente di traffico ma non si può dire che ci sia un fattore cross-borders.

 

I trattati internazionali in materia di droga

Gli accordi internazionali del ventunesimo secolo in materia di stupefacenti sono tre:

  • la Single Convention on Narcotic Drugs del 1961 con il Protocol della Single Convention del 1972,
  • la Convention on Psychotropic Substances del 1971[6], e
  • la Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances del 1988

 

Questi trattati, è bene specificarlo, non proibiscono le droghe nella loro interezza, precisano che la domanda e l’uso delle sostanze per scopi medici e scientifici è legale ma condannano ogni altra forma[7]. Una particolarità: ciascuno dei tre trattati rientra nell’insieme delle suppression conventions. Con questa definizione si indicano quei trattati che vengono stipulati con lo specifico obiettivo di sopprimere una particolare condotta. Gli Stati parte allora dovranno punire le attività di cui si tratta poiché gli obblighi derivanti hanno due funzioni: la prima è di ridurre la condotta punita a livello interno, la seconda è per instaurare una collaborazione tra gli Stati al fine di assicurare la double criminality in base alla quale lo stesso reato è punito in due o più Stati. A ben vedere quindi accanto al progredire degli strumenti di cooperazione internazionale mediante trattato si richiede un impegno locale.

Chi studia diritto internazionale può affermare che difficilmente affrontando lo stesso argomento vi sia un susseguirsi così tumultuoso di convenzioni e trattative tra Stati. I trattati appena citati sono distanti tra loro appena 30 anni: perché? In primo luogo la Convention del 1961 si distingueva per una politica a tolleranza zero per la produzione delle sostanze mentre nella Convenzione del 1988 è già chiaro come il traffico debba essere ormai combattuto su tutti i fronti[8] anche ricorrendo all’estradizione dei trafficanti e agli accordi di mutua assistenza legale e giudiziaria. In secondo luogo sono stati ridimensionati degli obblighi che, letti oggi, farebbero ridere: la Convention del 1961 stabiliva l’obiettivo di eliminare (attenzione, non ridurre la coltivazione) l’oppio in un periodo di circa 15 anni e la cocaina e la cannabis in un periodo di 25 anni. I risultati derivanti da tale politica sono quasi nulli e gli attori criminali sconfitti sono stati prontamente sostituiti da altre organizzazioni. In terzo luogo l’attenzione verso le nuove droghe. Nella Convention del 1961 non c’è alcun riferimento alle droghe da laboratorio o droghe sintetiche mentre già nella Convention del 1971 vengono incluse un centinaio di droghe come le anfetamine, i barbiturici, le benzodiazepine e gli psichedelici. Nella Convention del 1988 sono inoltre presi in considerazione i precursori chimici necessari per i processi di lavorazione delle sostanze stupefacenti. L’attenzione quindi al mondo delle droghe ha avuto un’impennata e non solo nel diritto ma in tutti quei campi connessi a tale fenomeno a fronte di problemi che non avessero a che fare solo con la violenza scatenata dalle lotte per i traffici tra le organizzazioni criminali. L’uso delle tecnologie è attualissimo ma si pensi anche allo sviluppo di politiche di prevenzione basate su studi scientifici: gli sforzi compiuti a livello interno non consentono di arginare del tutto i problemi derivanti dal numero di tossicodipendenti, dallo sversamento nell’ambiente dei precursori chimici con conseguenti danni, dal costo economico e sociale del traffico di droga.

 

La politica moderna in materia di droga

L’importanza del tema ha destato ulteriore attenzione nel nuovo millennio, tanto che nel 2016 si è tenuta una sessione speciale dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite sulle droghe[9] su richiesta dei governi di Colombia, Guatemala e Messico[10]. Da queste trattative sono sorti più posizioni e non esiste un accordo generico su come affrontare il problema della droga. In particolare, per molti Stati non si può che fare affidamento alla politica di tolleranza zero[11] mentre altri sono più propensi a combinare alla riduzione della domanda e dell’offerta una regolamentazione delle droghe leggere e degli efficaci programmi di riabilitazione. Questa politica, in evidente contrapposizione alla zero tolerance, è nota come harm reduction. Le stesse relazioni tra gli Stati possono incrinarsi a causa del traffico di droga. Sono note infatti le posizioni dei paesi di transito degli stupefacenti: questi richiedono agli Stati produttori di essere più concreti nella lotta al narcotraffico. Inoltre è bene ricordare come gli Stati Uniti promotori della politica proibizionista ritrovano al loro interno numerosi Stati federati con discipline che regolano il consumo di marijuana. La situazione quindi è complessa, ben legata alle politiche interne e ai trattati internazionali.

Cosa si può fare? L’approccio che viene richiesto è sicuramente multidisciplinare perché devono essere considerati tutti gli aspetti politici, sociali ed economici. Ci si trova quindi non in una situazione di stallo ma in una situazione di forte disequilibrio poiché a livello interno e nella comunità internazionale il modo di arginare il fenomeno del traffico di droga è estremamente vario. Nonostante l’ampiezza della portata dell’UNGASS 2016 e del documento pubblicato al termine di questa, si evince ancora confusione e scetticismo su politiche di recupero e di sostegno verso i consumatori così come è ancora taboo in molti Stati la legalizzazione o la depenalizzazione delle droghe leggere. Il prossimo passo è l’UNGASS 2019 e a questo importante evento mancano solo 192 giorni: le aspettative di cambiamento che possono derivare da questo incontro sono alte.

Informazioni

United Nations Convention against Transnational Organized Crime, New York, 15 November 2000, 2225 UNTS 209, in force 29 September 2003

An Introduction to Transnational Criminal Law, Neil Boster, Oxford, 2012, Oxford University Press

Transnational Organized Crime, An Overview from Six Continents, Philip L. Reichel, Jay S. Albanese, SAGE Publications, Inc., Los Angeles, 2014

Criminalità organizzata e reati transnazionali, A. Centonze, Giuffrè Editore, 2008

World Drug Report 2018 (United Nations publication, Sales No. E.18.XI.9)

[1] È bene ricordare anche il Deepweb

[2] Per quanto riguarda la Colombia ad esempio si è registrato un aumento della superficie coltivata a pianta di coca: http://www.unodc.org/unodc/en/press/releases/2018/September/unodc-monitoring-survey-reports-a-slight-increase-of-coca-bush-cultivation-in-bolivia-during-2017.html

[3] http://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2018/September/un-secretary-general-calls-for-urgent-action-on-world-drug-problem-as-high-level-general-assembly-week-kicks-off.html?ref=fs3

[4] La complessità delle operazioni di traffico di stupefacenti è data, ovviamente, grazie al ricorso a professionisti spesso non direttamente appartenenti ad un’organizzazione. Ciò non toglie come la condotta sia penalmente rilevante

[5] Convenzione delle Nazioni Unite contro la Criminalità Organizzata Transnazionale del 2000

[6] Una coincidenza: nello stesso anno di questo trattato il Presidente americano Richard Nixon dava il via alla War on Drugs

[7] Art. 4(1)(c) della Convenzione del 1961

[8] La Convention del 1988 pone l’obbligo agli Stati parte di stabilire pene per tutti gli aspetti illeciti: produzione, possesso e traffico di droga

[9] Sul processo che ha portato all’UNGASS 2016 si invita a leggere: https://www.unodc.org/ungass2016/en/about.html

[10] In questi tre Stati è stato riscontrato un aumento del numero di omicidi legati al narcotraffico. In particolare il Messico, dall’inizio della narcoguerra del Presidente Felipe Calderón nel 2000, è stato segnato dal più alto tasso di morte violenta nella sua storia. https://tg24.sky.it/mondo/2018/07/24/messico-record-omicidi-.html

[11] Politica riaffacciatasi con forza durante l’Assemblea Generale del 1998 “Un mondo senza droghe, possiamo farcela”. Al termine di questa Assemblea fu firmata una Dichiarazione in cui venne stabilito che entro 10 anni fossero eliminate o ridotte significativamente le coltivazioni di oppio, coca e cannabis


Diritto penale europeo: sogno o realtà?

Tra i temi di diritto dell’Unione Europea di cui si discute c’è l’evoluzione del diritto penale europeo. La materia è fortemente legata al concetto di Stato ma qualche possibilità di assistere allo sviluppo della materia si fa strada. Come si può circoscrivere il diritto penale europeo?

 

Inquadramento generale

Il diritto internazionale è un’area del diritto molto ampia. In questa categoria infatti possono rientrare numerose branche, come il diritto internazionale umanitario, il diritto internazionale della navigazione, il diritto dei trattati etc. Tra queste ce n’è una di particolare interesse che riguarda l’Unione Europea: è il diritto penale internazionale. Prima di addentrarci però è bene fare alcune precisazioni sul diritto penale internazionale dato che è considerato un’area del diritto che include 4 tematiche:

  • Il diritto penale internazionale in senso stretto (come lo sviluppo dei crimini di guerra, i crimini contro l’umanità e il genocidio, la stessa materia che ha regolato l’istituzione dei tribunali internazionali e delle corti ibride)
  • Il diritto penale sovranazionale
  • Il mutuo riconoscimento legale (tipicamente l’estradizione di criminali, assistenza all’esecuzione delle sentenze, l’acquisizione di prove)
  • L’insieme di regole che riguardano l’applicazione del diritto penale di un singolo Stato

 

Questo articolo si sofferma sul secondo, di tipo europeo. Quindi, per fissare fin da subito il concetto, definiamo diritto penale sovranazionale un sistema che stabilisce reati e in cui questi ultimi sono parte dei sistemi penali nazionali. In questo modo, è solo il reato sovranazionale la norma valida perché una corte nazionale possa pronunciare una condanna. Attualmente, pur parlando di diritto penale sovranazionale europeo, un diritto penale europeo nel senso di “Diritto penale dell’UE” non esiste ma è in fase di crescita. Pertanto si guardi ad un altro termine: armonizzazione. Il concetto di armonizzazione, a differenza di diritto penale sovranazionale, è ben conosciuto nel diritto dell’Unione: infatti si è parlato di armonizzazione per modellare un sistema normativo privo di disparità tra i diritti degli Stati membri. Si tratta di un tema centrale dell’Unione tanto che, tra gli Stati membri, l’armonizzazione comunitaria nei Trattati CE è stata fondamentale per favorire la libera circolazione delle merci e delle persone. Oggi l’armonizzazione è possibile tutte le volte in cui il Trattato attribuisce un potere normativo alle istituzioni e non la esclude espressamente, una caratteristica che rende l’armonizzazione del tutto paragonabile al ravvicinamento delle legislazioni.

Chiariamo un altro punto. Il diritto penale nazionale è un prodotto di un insieme di regole sociali e comportamentali interne: ciò significa che pur potendo presentare principi e garanzie comuni ad altri ordinamenti, il sistema italiano è proprio di questo paese. Il diritto penale sovranazionale di tipo europeo invece non deriva dall’ordinamento di un singolo stato ma è un complesso di disposizioni di derivazione sovranazionale. L’elemento che più caratterizza l’Unione è che non esiste un codice penale e/o di procedura penale europeo. Qui bisogna affrontare più temi per capire come il diritto penale possa essere concepito nell’ottica dei processi interni dell’Unione:

  • L’UE non dispone di una competenza che possa permettere di stabilire regole sul diritto penale in generale. Secondo l’art. 5 (1), (2) TUE, si possono delineare le competenze perché queste stabiliscono degli obiettivi, delle competenze specifiche e non estendibili.
  • Il TFUE include la clausola di flessibilità (art. 352) in base alla quale si richiede che un’azione dell’Unione si dimostri necessaria per raggiungere uno degli obiettivi stabiliti nei Trattati nel caso in cui i Trattati non abbiano previsto le misure necessarie. Ciò potrebbe in teoria permettere l’istituzione di un diritto penale.
  • Il Trattato di Lisbona è uno spartiacque fondamentale rispetto al passato. Prima con le tre comunità, poi con la costruzione dei tre pilastri e infine con il cambio da Comunità a Unione, si deve al Trattato di Lisbona un assetto completamente nuovo in grado di innescare una seria procedura di istituzione del diritto penale europeo. Basti guardare[1] gli articoli 82 e 83 TFUE contenenti i criteri per l’adozione di misure di diritto penale che ricadono nelle competenze sovranazionali.
  • L’art. 325 TFUE (ex art. 280 TCE) è un articolo specifico riguardante la lotta contro la frode e contro le attività illegali che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. La norma inoltre stabilisce che gli stessi Stati membri debbano adottare le stesse misure adottata in seno all’Unione. La frode non è interpretata a seconda delle disposizioni interne dei singoli Stati membri ma alla definizione formulata all’art. 1 PFI[2].
  • Gli articoli 79 (2) (c) e (d) TFUE possono essere un buon trampolino di lancio per il diritto penale sovranazionale. Queste disposizioni permettono all’Unione di stabilire in base alla procedura legislativa ordinaria le misure indispensabili per combattere l’immigrazione illegale e la permanenza non autorizzata, e il traffico di esseri umani. Sullo stesso problema si veda l’art. 83 (1) TFUE.
  • Due progetti di notevole interesse per il recupero del diritto penale sovranazionale. Il primo è il Corpus Juris of Criminal Provisions for the Protection of the Financial Interests of the European Communities[3], un codice contenente disposizioni di natura sostanziale e procedurale che ha rivestito un ruolo importante per l’adozione del secondo, il Commission Gree Paper on Criminal-Law Protection of the Financial Interests of the Community[4].
  • Ultimo ma non meno importante l’istituzione, dopo lungo tempo, della Procura Europea[5] (nota come EPPO) con sede a Lussemburgo mediante cooperazione rafforzata.

 

Al di fuori quindi di disposizioni che riguardano temi ben specifici (frode che danneggino gli interessi finanziari dell’Unione e tariffe doganali), l’Unione non può stabilire nuove regole di diritto penale perché questa materia non rientra in nessuna delle competenze presenti nei Trattati. Tuttavia l’Unione conosce il fenomeno della c.d. “Europeanization”: questo concetto indica che il risultato di interventi di derivazione europea renda omogeneo una certa materia. L’europeizzazione è nota soprattutto nei campi del diritto privato e del diritto amministrativo. Ma il diritto penale è un tema estremamente sensibile perché di natura strettamente legata al singolo Stato. Prendiamo quindi visione di una importante decisione della corte costituzionale tedesca[6] in cui si discute ampiamente del diritto penale come elemento imprescindibile dello Stato. Di seguito i paragrafi che più interessano:

“(para. 253) As regards the preconditions for criminal liability as well as the concepts of a fair and appropriate trial, the administration of criminal law depends on cultural processes of previous understanding that are historically grown and also determined by language, and on the alternatives which emerge in the process of deliberation which moves the respective public opinion […] The penalisation of social behaviour can, however, only partially be normatively derived from values and moral premises that are shared Europe-wide. Instead, the decision on punishable behaviour, on the ranking of legal interests and the meaning and the measure of the threat of punishment, is much more particularly left to the democratic decision-making process”

“(para. 355) Securing legal peace by the administration of criminal law has always been a central duty of state authority. As regards the task of creating, securing and enforcing a well-ordered social existence by protecting the elementary values of community life on the basis of a legal order, criminal law is an indispensable element to secure indestructibility of this legal order […] To what extent and in what areas a polity uses precisely criminal law as an instrument of social control is a fundamental decision. By criminal law, a legal community gives itself a code of conduct that is anchored in its values, and whose violation, according to the shared convictions on law, is regarded as so grievous and unacceptable for social co-existence in the community that it requires punishment”

 

Quindi, può sembrare paradossale, si può parlare di diritto penale europeo pur non esistendo in nessun articolo dei Trattati un diritto penale europeo. In aggiunta a ciò, abbiamo visto come il diritto penale sia esercizio tipico dell’esercizio statale anche se è possibile aderire a disposizioni di derivazione sovranazionale. Com’è possibile? L’europeizzazione del diritto penale occupa sempre più spazio grazie a tutti quegli elementi pratici che riguardano gli elementi processuali, il lavoro svolto dalle agenzie europee, i trattati multilaterali di natura internazionale e l’applicazione della Convenzione Europea sui Diritti Umani. Questi sono elementi di grande impatto sia nel diritto penale sostanziale che procedurale degli Stati membri.

 

L’art. 83 del TFEU per il diritto penale europeo

L’art. 83 del TFUE è molto interessante. Proprio su questo articolo intendo compiere un’analisi nell’ottica dei possibili sviluppi del diritto penale europeo. La norma stabilisce una approssimazione del diritto penale sostanziale attraverso il ricorso allo strumento delle direttive. Lo stesso articolo poi distingue tra:

  • un avvicinamento “alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale” (art. 83 (1)) e
  • un avvicinamento per “garantire l’attuazione di una politica dell’Unione in un settore che è stato oggetto di misure di armonizzazione” (art. 83 (2)).

 

Possono quindi essere stabilite regole minime se necessarie per fronteggiare condotte criminali di natura transnazionale[7], ma bisogna precisare che queste condotte non trovano definizioni specifiche nei trattati rendendo in effetti il catalogo delle condotte vago. Sia nel primo caso che nel secondo caso di “stabilire norme minime”, queste possono essere stabilite mediante direttive, quindi atti di natura legislativa che devono essere recepiti nei sistemi nazionali prima di essere effettivi al fine di conseguire dei risultati stabiliti (una differenza enorme rispetto ai regolamenti). Proprio le direttive sono gli atti di natura legislativa più adatti per raggiungere l’armonizzazione delle discipline nazionali. L’art. 83 TFUE introduce una competenza penale ‘indiretta’ dell’Unione, nel senso che le direttive penali non istituiscono ex se fattispecie penali direttamente applicabili. La conseguenza pertanto è che un individuo deve osservare la disposizione statale e l’eventuale autore di reato sarà accusato di un fatto penalmente rilevante secondo la legge (prodotto dell’europeizzazione) dello Stato. All’art. 83 (2) TFUE è presente una clausola in bianco che permette il ravvicinamento delle disposizioni degli Stati membri purché le competenze siano esercitate in quegli ambiti già oggetto di misure di armonizzazione. Questa possibilità viene chiamata come “competenza penale indiretta accessoria” rendendo la norma molto complessa. Il terzo comma dell’art. 83 TFUE disciplina l’eventualità che uno Stato membro usi il c.d. freno d’emergenza: questa espressione indica la possibilità per uno Stato di porre il veto ad un progetto di direttiva che “incida su aspetti fondamentali del proprio ordinamento giuridico penale”. A tale richiesta, cui segue il rinvio al Consiglio europeo, c’è un periodo di discussione perché vi è la sospensione in questione. Nell’eventualità che si possa superare la situazione di stallo positivamente il Consiglio europeo manda il rinvio al Consiglio. Altrimenti, in caso di disaccordo, è data la possibilità di instaurare una cooperazione rafforzata purché vi siano minimo 9 Stati desiderosi di instaurare una cooperazione di questo tipo sulla base del progetto della direttiva. L’importanza del freno d’emergenza non risiede tanto nel meccanismo di cui si dispone ma nel fatto che permetta l’estensione della procedura legislativa ordinaria a quelle politiche o materie di cui si tratta[8]. Tuttavia si crea anche una situazione di maggiore complessità in relazione al raggiungimento degli obiettivi di armonizzazione, con una mancanza di uniformità tra gli Stati membri dato che è possibile che da un lato un gruppo di Stati raggiunga un accordo stabilendo una cooperazione rafforzata e che dall’altra ci sia un gruppo di Stati meno propenso a concedere un’ulteriore materia alla competenza del diritto non domestico.

Presa visione dell’art. 83 TFUE si evince una evidente complessità. L’Unione pur non avendo una competenza penale permette il dibattito riguardo le condizioni attraverso cui possa essere esercitata. Questo non aiuta per poter procedere con ordine per il consolidamento di un diritto sovranazionale. L’armonizzazione infatti risulta frammentata o addirittura assente nonostante nel testo dell’articolo sia stabilito che un “ravvicinamento […] si rivela indispensabile per garantire l’attuazione efficace di una politica dell’Unione”.

Informazioni

International and European Criminal Law, Helmut Satzger, C.H. Beck, Hart, Nomos, Munich, 2012

Diritto dell’Unione Europea, Parte Istituzionale, G. Strozzi, R. Mastroianni, Giappichelli Editore, Torino, 2016

Diritti fondamentali e politiche dell’Unione Europea dopo Lisbona, S. Civitarese Matteucci, F. Guarriello, P. Puoti, Maggioli Editore, 2013

Do We Really Need Criminal Sanctions for the Enforcement of EU Law, Jacob Oberg, 5 New J. Eur. Crim. L. 370 (2014)

Harmonisation of Penalties and Sentencing within the EU, Petter Asp, Bergen Journal of Criminal Law and Criminal Justice, Volume 1, Issue 1, 2013, pp. 53-62

Effectiveness and Constitutional Limits in European Criminal Law, Ester Herlin-Karnell, 5 New J. Eur. Crim. L. 267 (2014)

[1] Pur citando solo gli articoli 82 e 83 del TFUE, si veda l’intero Capo 4 e il Capo 5 del TFUE, rispettivamente Cooperazione Giudiziaria in Materia Penale e Cooperazione di Polizia

[2] Convenzione elaborata in base all’articolo K.3 del trattato sull’Unione europea relativa alla tutela degli interessi finanziari delle Comunità europee. Gazzetta ufficiale n. C 316 del 27/11/1995

[3] Il Codice conteneva 8 reati al fine di proteggere il budget dell’UE. Si trattava di: frode che arrecasse danno finanziario alle Comunità Europee, market-rigging, corruzione, abuso d’ufficio, appropriazione indebita di fondi, violazione del segreto d’ufficio, riciclaggio di denaro e ricettazione, associazione a delinquere.

[4] COM (2001) 715 Final

[5] http://www.consilium.europa.eu/it/press/press-releases/2017/10/12/eppo-20-ms-confirms/

[6] BVerfG, Judgment of the Second Senate of 30 June 2009 – 2 BvE 2/08 – paras. (1-421). http://www.bverfg.de/e/es20090630_2bve000208en.html

[7] Si tratta, testualmente, di “terrorismo, tratta degli esseri umani e sfruttamento sessuale delle donne e dei minori, traffico illecito di stupefacenti, traffico illecito di armi, riciclaggio di denaro, corruzione, contraffazione di mezzi di pagamento, criminalità informatica e criminalità organizzata”. Vedi anche il seguente articolo di DirittoConsenso: https://www.dirittoconsenso.it/2018/03/26/europol-e-il-socta-2017-analisi-sulla-criminalita/

[8] L’introduzione di questo meccanismo nel processo decisionale ha convinto i paesi dell’UE che fossero restii ad applicare la procedura legislativa ordinaria a determinate politiche, dove in precedenza avevano applicato la regola del voto all’unanimità


La presidenza austriaca del Consiglio del 2018

Durante la presidenza del Consiglio dell’Austria si sono svolte due importanti riunioni a fine agosto, la prima dei ministri della difesa, la seconda dei ministri degli esteri. I temi sono la politica estera, l’immigrazione e il futuro dell’Europa

 

Il funzionamento del Consiglio

Per non cadere in errore è bene individuare alcuni punti riguardanti l’UE come attore internazionale. La politica estera dell’UE è definita dall’acronimo PESC (Politica Estera e di Sicurezza Comune), incentrata sui punti riportati all’art. 21.2 del TUE. Da ciò si noti come l’Unione disponga sia dell’Alto Rappresentante sia del SEAE (Servizio Europeo per l’Azione Esterna). Tuttavia l’elenco sarebbe riduttivo perché la politica estera è argomento ancora centrale dei singoli Stati membri, i quali si riuniscono, per gli specifici temi, durante le riunioni del Consiglio. Da non confondere con il Consiglio Europeo, il Consiglio dell’Unione Europea (o semplicemente, Consiglio) è un’istituzione[1] riconosciuta dal Trattato di Lisbona e le cui posizioni possono essere adottate mediante azioni comuni o posizioni comuni, frutto naturalmente di un metodo intergovernativo cioè fondato su una logica di cooperazione tra gli Stati membri. Il Consiglio è un’entità unica ma si riunisce in diverse “formazioni” (configurations, in inglese) a seconda dell’argomento trattato[2]. Le dieci formazioni ne contano però una con competenza speciale, proprio quella degli Affari esteri: quest’ultima, rispecchiando le formazioni dei ministri degli Stati membri, coinvolge i ministri degli esteri di tutti gli Stati dell’Unione. Una prima particolarità: tale Consiglio Affari Esteri è presieduto dall’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, attualmente Federica Mogherini. Il ruolo del Consiglio è fondamentale: ha il compito di garantire l’unità, la coerenza e l’efficacia dell’azione esterna dell’UE nonché definisce e attua la politica estera e di sicurezza dell’UE sulla base degli orientamenti definiti dal Consiglio Europeo. Particolare è la presidenza del Consiglio al di fuori della formazione Affari Esteri: essa è esercitata a turno da ciascun Stato membro per sei mesi, inoltre, a partire da una decisione del Consiglio Europeo adottata a maggioranza qualificata[3] del 1 dicembre 2009, viene individuato un gruppo di tre Stati membri per un periodo di diciotto mesi. In questo modo ciascun membro di tale gruppo (Estonia, Bulgaria e Austria per il periodo da giugno 2017 a dicembre 2018) esercita a turno la presidenza delle formazioni del Consiglio per sei mesi mentre gli altri due lo assistono nello svolgimento dei suoi compiti sulla base di un programma condiviso. Attualmente sono stabilite le presidenze fino al 2030 e l’Italia otterrà la presidenza solo nel semestre gennaio-giugno 2028. Il ruolo del Consiglio quindi è particolarmente forte, pur non presentando quell’iniziativa legislativa propria delle altre istituzioni.

La presidenza di turno non si sovrappone né limita la figura dell’Alto Rappresentante ma svolge un sostegno ai lavori preparatori del Consiglio Affari Esteri: per questo motivo la presidenza austriaca sosterrà Federica Mogherini ponendo l’attenzione sui seguenti punti, considerati di priorità per la politica dell’UE. In particolare si tratta di:

  • promuovere il multilateralismo efficace e un ordine mondiale fondato su regole;
  • rafforzare la politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC);
  • aumentare la sicurezza e la stabilità nell’immediato vicinato dell’UE;
  • sviluppare ulteriormente il Partenariato orientale;
  • trovare soluzioni alle sfide poste dalla migrazione irregolare;
  • rafforzare le relazioni UE-Asia in vista del vertice Asia-Europa del 18 e 19 ottobre 2018.

 

La sezione Affari esteri quindi ha molto da fare nell’attuale assetto geopolitico. Gli aspetti transfrontalieri da affrontare sono numerosi e non affrontano i soli problemi interni dell’UE. La tratta di persone e l’immigrazione clandestina, le missioni civili e militari dell’UE, il protezionismo economico e le misure commerciali prese dagli Stati Uniti, il ruolo dell’Unione e la sicurezza sono temi scottanti e attuali di cui sono sicuro se ne sentirà parlare per molto tempo. Nel frattempo però l’Unione, nonostante in alcuni casi le distanze tra le prese di posizione di alcuni Stati membri, si impegna a salvaguardare concetti fondamentali e principi cardine del diritto. Tra riunioni formali ed informali, e tra queste quelle dei ministri degli esteri definite incontri (sul modello) Gymnich, dal nome del primo meeting presso l’omonimo castello in Germania nel 1974, il Consiglio ha avuto sempre molto da affrontare in tema di politica estera dell’UE, oggi più che mai.

 

La EU Global Strategy

Proprio per individuare una politica comune dell’UE e a conferma della fondamentale importanza dei fenomeni sociali e delle scelte politiche degli ultimi anni è stata adottata nel 2016 la European Union Global Strategy (EUGS), un congiunto di interessi e di regole che stabilisca una politica globale dell’Unione, sostituendo la precedente European Security Strategy del 2003. Nelle parole dell’Alto Rappresentante Mogherini si legge:

Nessuno dei nostri Stati membri, da solo, ha la forza e le risorse necessarie per far fronte alle minacce e per cogliere le opportunità del nostro tempo. Se invece ci muoviamo insieme – un’Unione di quasi mezzo miliardo di cittadini – abbiamo un potenziale immenso. La nostra rete diplomatica arriva ai quattro angoli del mondo. Siamo nel G3 dell’economia mondiale. Siamo il primo partner commerciale e il primo investitore straniero in quasi tutti i paesi del mondo. Insieme investiamo di più in cooperazione allo sviluppo di tutto il resto del mondo messo insieme. Ma è chiaro a tutti che non sfruttiamo ancora del tutto il nostro potenziale. La stragrande maggioranza dei cittadini europei ha capito che è arrivato il momento di farci carico tutti insieme delle nostre responsabilità, a livello globale. I nostri partner nel mondo si aspettano un’Unione europea che sia davvero protagonista della scena internazionale, anche nel settore della sicurezza. Solo insieme, uniti, possiamo rispondere ai bisogni dei nostri cittadini e tirare fuori il meglio dalla collaborazione coi nostri partner. È proprio questo l’obiettivo della Strategia globale per la politica estera e di sicurezza europea.

 

Guardando ai contenuti della EU Global Strategy si elencano di seguito le priorità stabilite:

  • la sicurezza dell’Unione;
  • la resilienza statale e sociale ai confini est e sud dell’Unione;
  • l’approccio integrato ai conflitti;
  • la presenza di organi regionali cooperativi;
  • la governance globale per il ventunesimo secolo.

 

Sin dal momento dell’adozione della EUSG si è discusso se l’Unione stesse entrando in una nuova fase politico-istituzionale centrata su una maggiore consapevolezza del suo ruolo nel mondo[4]. Gli sviluppi di queste politiche potranno ridefinire gli assetti geopolitici dei prossimi anni: fornire soluzioni garantendo risultati definisce un ottimo partner nel teatro delle relazioni internazionali. Tuttavia le sfide di oggi richiedono sforzi enormi caratterizzate dai fenomeni tipicamente globali e non è un caso se il budget per l’azione esterna dell’UE potrà essere aumentato per il 2021-2027[5]. Con le due riunioni quindi, prima dei ministri della difesa e poi dei ministri degli esteri, a Vienna sono stati trattati temi particolarmente scottanti per gli interessi di molti Stati.

 

L’Austria di Kurz e l’UE del futuro nelle riunioni del Consiglio

Con l’espressione riunioni informali del Consiglio si indicano quelle sessioni non ufficiali ma organizzate per discutere di iniziative legate a particolari temi. Gli incontri di cui si parla si sono svolti al museo di storia militare (HGM, Heeresgeschichtliches Museum) di Vienna durante la presidenza di turno del Consiglio dell’Austria, paese che, con la vittoria di Kurz, ha posto al centro della politica del Consiglio la lotta all’immigrazione illegale e la difesa delle frontiere esterne. Le riunioni però del Consiglio non avvengono con la medesima composizione. Il 29 e 30 agosto 2018 si è tenuta una riunione informale dei ministri della difesa degli Stati membri dell’Unione Europea, un’altra dei ministri degli esteri nei giorni 30 e 31 impegnati a discutere della situazione estera contemporanea.

Le riunioni appunto si concentrano sui temi della sicurezza e della difesa[6] e sugli affari esteri dell’UE, al centro delle politiche non solo europee ma soprattutto austriache[7] dato il cambiamento politico interno. Il giovane cancelliere Sebastian Kurz infatti, alla ribalta nel 2017[8] per aver vinto le elezioni guidando una coalizione di destra forte dell’appoggio del partito degli ultranazionalisti, ha idee molto chiare e incarna lo spirito tipicamente europeo conservatore[9]. Mettendo in chiaro le linee guida (di cui sopra) ha inoltre specificato l’importanza dell’Unione come entità talmente particolare e irripetibile in altri scenari politici da considerarla il programma di successo del ventesimo secolo per quasi 500 milioni di persone. In particolare:

The European Union is not the sum of the funding distributed or its overall economic performance: what defines us are fundamental values such as the rule of law, democracy and freedom. In the European Union, we experience a degree of freedom, stability and security that is inconceivable in other regions of the world.

 

Una posizione di privilegio che l’Europa può mantenere solo attraverso la sicurezza dei confini esterni, non essendocene all’interno. Pertanto Kurz richiama i principi della cooperazione e della diplomazia con un pizzico di intraprendenza nelle decisioni comuni e con un occhio al futuro:

If we do not succeed in bridging these divides, we will not be able to deploy our full power. During our presidency, we want to play a part in taking unifying action. I hope that in the medium term, we will succeed in acting jointly and in unity. […] The European Union is currently incomplete. For as long as the Western Balkan countries are not part of the EU, Europe will not be complete […] If we utilise the current momentum in the Western Balkans, the European perspective can become a European reality. We will support all solutions to the best of our ability.

 

D’altronde l’analisi dell’attuale situazione europea è perfettamente delineata nelle parole precedenti, così come nelle seguenti:

Austria took over the presidency of the Council of the European Union at an internationally challenging time. Tensions with Russia remain unresolved, and we are experiencing the increasing unpredictability of the USA as well as tensions within the Union. Probably the most important goal for our presidency, however, is to ensure that the European Union will continue to be a strong and reliable partner after Brexit.

 

Nelle parole di Kurz[10] quindi c’è la volontà di cooperare, rendendo tutti partecipi delle decisioni da prendere così che a Vienna si è proceduto secondo tale principio. In particolare si è parlato molto delle frontiere esterne (in presenza dei raprresentanti di Albania, Repubblica di Macedonia, Montenegro, Serbia e Turchia), del multilateralismo europeo (come stabilito opportunamente dalla EUGS) e del caos nel Mediterraneo soprattutto per quanto riguarda la missione dell’UE nota come Operation Sophia o con l’acronimo EUNAVFOR Med[11] avviata ufficialmente dal Consiglio Affari esteri il 22 giugno 2015 di cui si discute fortemente dell’efficacia o per lo meno delle modalità di salvataggio e di trasferimento dei migranti[12].

Le grandi aspettative dell’Unione, legittimamente condivisibili, si scontrano con queste ultime riunioni di Vienna poiché molti si aspettavano una mossa più incisiva dato il contesto difficile e di stallo. Per questo motivo si guarda già alle prossime riunioni formali: quella dei ministri degli esteri è prevista per il 15 ottobre 2018 a Lussemburgo, quella dei ministri della difesa invece per il 20 novembre 2018 a Bruxelles.

Informazioni

Diritto dell’Unione Europea, Parte Istituzionale, G. Strozzi, R. Mastroianni, Giappichelli Editore, 2016

The European Union’s External Action in Times of Crisis, P.Eeckhout, M. López Escudero, Portland, Oregon : Hart Publishing, 2016

EU External Relations law and the European Neighbourhood Policy, A paradigm for coherence, B. Van Vooren, Routledge, 2012

Sandra Lavenex (2016) Multilevelling EU external governance: the role of international organizations in the diffusion of EU migration policies, Journal of Ethnic and Migration Studies, 42:4, 554-570, DOI: 10.1080/1369183X.2015.1102047

[1] Art. 13 TUE

[2] Agricoltura e pesca; Competitività; Economia e finanza; Ambiente; Occupazione, politica sociale, salute e consumatori; Istruzione, gioventù, cultura e sport; Affari esteri; Affari generali; Giustizia e affari interni; Trasporti, telecomunicazioni e energia

[3] Art. 16, par. 9, TUE; art. 236 TFUE

[4] https://www.ispionline.it/it/pubblicazione/new-momentum-european-union-global-strategy-16006 ; https://www.politico.eu/article/eu-takes-over-global-trade-stage/ ; https://europeanwesternbalkans.com/2018/06/15/eu-budget-making-eu-fit-role-strong-global-actor/

[5] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM%3A2018%3A321%3AFIN

[6] http://www.eunews.it/2018/08/29/migranti-austria-militari-frontex-frontiere-esterne-ue/108303

[7] http://www.ilsole24ore.com/art/mondo/2018-06-28/-immigrazione-vienna-sara-ponte-le-diverse-europe-090242.shtml?uuid=AEpRcNDF&refresh_ce=1

[8] https://www.dw.com/en/make-austria-great-again-the-rapid-rise-of-sebastian-kurz/a-40313720

[9] https://foreignpolicy.com/2018/07/09/the-future-of-europe-for-better-or-worse-is-sebastian-kurz/

[10] Discorso del cancelliere all’European Forum Alpbach “The Future of the EU: Priorities of the Austrian Presidency of the Council of the European Union” pubblicato il 29 agosto 2018

[11] https://www.difesa.it/OperazioniMilitari/op_intern_corso/eunavfor_med/Pagine/default.aspx

[12] https://www.corriere.it/politica/18_agosto_30/migranti-mossa-difesa-modificare-missione-sophia-rotazione-porti-427c85d2-abcb-11e8-9764-e6a99f8035d4.shtml?refresh_ce-cp