Reati contro i beni culturali

I reati contro i beni culturali nel Codice 42/2004

All’interno del Codice dei beni culturali e del paesaggio vi sono delle sanzioni che mirano alla tutela dei beni culturali. Facendone l’elenco, mi soffermo su alcuni reati contro i beni culturali. Il sistema italiano offre un’adeguata tutela al patrimonio culturale?

 

L’elenco dei reati contro i beni culturali

Nel Codice 42/2004, noto più comunemente come Codice dei beni culturali e del paesaggio, vi sono alcuni reati contro i beni culturali. Specificamente, sono disposizioni presenti alla Parte IV, Titolo II, Capo I. Le condotte punite sono:

  • Art. 169 “Opere illecite”
  • Art. 170 “Uso illecito”
  • Art. 171 “Collocazione e rimozione illecita”
  • Art. 172 “Inosservanza delle prescrizioni di tutela indiretta”
  • Art. 173 “Violazione in materia di alienazione”
  • Art. 174 “Uscita o esportazione illecita”
  • Art. 175 “Violazioni in materia di ricerche archeologiche”
  • Art. 176 “Impossessamento illecito di beni culturali appartenenti allo Stato”
  • Art. 177 “Collaborazione per il recupero di beni culturali”
  • Art. 178 “Contraffazione di opere d’arte”
  • Art. 179 “Casi di non punibilità”

 

La tutela, che si esplica in riconoscimento, protezione e conservazione, è al centro del Codice dei beni culturali e del paesaggio, anche nella parte concernente i reati contro i beni culturali. Nell’elenco appena fornito vi sono condotte punite che, a mio avviso, sarebbe meglio che fossero presenti all’interno del codice penale.

 

Le sanzioni contro il traffico illecito di beni culturali

I primi due articoli dell’elenco, “Opere illecite” e “Uso illecito”, sono disposizioni che puniscono condotte come violare le autorizzazioni del soprintendente, non comunicare alla soprintendenza lavori indispensabili per evitare danni, o destinare i beni ad usi incompatibili là dove vi sia un rischio di conservazione e o d’integrità dello stesso. In entrambi i casi, l’autore di reato è punito con l’arresto da sei mesi a un anno e con l’ammenda da 775 a 38.734,50 euro.

Alla stessa pena soggiace chi colloca o rimuove illecitamente un bene culturale che sia stato ritrovato da uno scavo archeologico o da un fondale marino. Si tratta della collocazione e rimozione illecita ex art. 171.

 

I reati contro i beni culturali non si esauriscono qui. Per quanto riguarda infatti la presenza di norme contro il traffico illecito dei beni culturali[1] dobbiamo considerare 4 articoli del Codice di cui si parla.

L’articolo 173, “Violazioni in materia di alienazione”, del Codice stabilisce che:

È punito con la reclusione fino ad un anno e la multa da euro 1.549,50 a euro 77.469:

a) chiunque, senza la prescritta autorizzazione, aliena i beni culturali indicati negli articoli 55 e 56;

b) chiunque, essendovi tenuto, non presenta, nel termine indicato all’articolo 59, comma 2, la denuncia degli atti di trasferimento della proprietà o della detenzione di beni culturali;

c) l’alienante di un bene culturale soggetto a prelazione che effettua la consegna della cosa in pendenza del termine previsto dall’articolo 61, comma 1.

 

L’articolo 174, “Uscita o esportazione illecita”, del Codice dispone che:

Chiunque trasferisce all’estero cose di interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, bibliografico, documentale o archivistico, nonché quelle indicate all’Articolo 11, comma 1, lettere f), g) e h), senza attestato di libera circolazione o licenza di esportazione, è punito con la reclusione da uno a quattro anni o con la multa da euro 258 a euro 5.165.

La pena prevista al comma 1 si applica, altresì, nei confronti di chiunque non fa rientrare nel territorio nazionale, alla scadenza del termine, beni culturali per i quali sia stata autorizzata l’uscita o l’esportazione temporanee.

Il giudice dispone la confisca delle cose, salvo che queste appartengano a persona estranea al reato. La confisca ha luogo in conformità delle norme della legge doganale relative alle cose oggetto di contrabbando.

Se il fatto è commesso da chi esercita attività di vendita al pubblico o di esposizione a fine di commercio di oggetti di interesse culturale, alla sentenza di condanna consegue l’interdizione ai sensi dell’Articolo 30 del codice penale.

 

L’articolo 175, “Violazioni in materia di ricerche archeologiche”, del Codice prevede che:

È punito con l’arresto fino ad un anno e l’ammenda da euro 310 a euro 3.099:

a) chiunque esegue ricerche archeologiche o, in genere, opere per il ritrovamento di cose indicate all’ Articolo 10 senza concessione, ovvero non osserva le prescrizioni date dall’amministrazione;

b) chiunque, essendovi tenuto, non denuncia nel termine prescritto dall’Articolo 90, comma 1, le cose indicate nell’Articolo 10 rinvenute fortuitamente o non provvede alla loro conservazione temporanea.

 

L’articolo 176, “Impossessamento illecito di beni culturali appartenenti allo Stato”, del Codice stabilisce che:

Chiunque si impossessa di beni culturali indicati nell’Articolo 10 appartenenti allo Stato ai sensi dell’Articolo 91 è punito con la reclusione fino a tre anni e con la multa da euro 31 a euro 516, 50.

La pena è della reclusione da uno a sei anni e della multa da euro 103 a euro 1.033 se il fatto è commesso da chi abbia ottenuto la concessione di ricerca prevista dall’Articolo 89.

 

Sono queste le disposizioni che più incidono dal punto di vista della lotta al traffico dei beni culturali. Ma la tutela dei beni culturali passa a mio avviso da un inasprimento delle pene in questo settore considerando che il danno provocato al patrimonio nazionale nel caso di questi reati è molto grave.

Considerando per l’esempio l’art. 174, non si comprende il perché punendo la circolazione illecita di beni vi siano invece due fattispecie sanzionate in materia non penale ma amministrativa agli articoli 165, “Violazione di disposizioni in materia di circolazione internazionale”, e 166, “Omessa restituzione di documenti per l’esportazione”.

Alle 4 disposizioni riportate se ne aggiunge una in cui si sottolinea l’importanza della restituzione dei beni culturali che siano stati illecitamente esportati. È l’art. 177 del Codice. Non si parla però di restituzione tra Stati[2], ma di un’attenuante per il soggetto che collabori seriamente per il recupero di beni illecitamente sottratti o trasferiti all’estero. Non si comprende però il perché la collaborazione sia solo per i reati previsti dagli articoli 174 e 176, rispettivamente, “Uscita o esportazioni illecite” e “Impossessamento illecito di beni culturali appartenenti allo Stato”.

Tuttavia, intendo criticare l’attuale sistema per un semplice motivo: le debolezze del sistema italiano sono riscontrabili in tema di sanzioni previste per alcuni reati.

 

Debolezza del sistema di tutela e rapporto con norme del codice penale

Il Codice contiene inoltre la disposizione dell’articolo 178 sul tema della contraffazione di opere d’arte che non rientra però nel fenomeno del traffico illecito di beni culturali. Il problema di un falso è assai minore rispetto alla distruzione o alla rimozione illecita da uno scavo archeologico o sottomarino. Nel Codice viene posta una differenza tra chi contraffà opere e chi produce copie o imitazioni di oggetti che siano dichiarate come espressamente non autentiche. Questa condotta infatti costituisce un caso di non punibilità, ex art. 179.

L’articolo 173 e l’articolo 175 inquadrano attività fortemente legate tra loro. Le violazioni in materia di alienazione infatti sono successive alle violazioni in materia di ricerche archeologiche ma la scarsa incidenza delle pene patrimoniali e il debole trattamento sanzionatorio non danno grande effettività alla disciplina. Una criticità specifica invece dell’articolo 175 riguarda l’assenza di una definizione di “ricerca archeologica”: vista la presenza di molte tecniche e modalità attestate nella stessa scienza archeologica c’è il rischio che senza una specificazione della definizione usata si possa verificare un reato. Infine, per quanto riguarda l’articolo 176 del Codice è necessario compiere un’analisi con alcune disposizioni del Codice penale. Infatti accanto alla fattispecie di cui all’articolo 176 trovano spesso applicazione le fattispecie di furto comune, di ricettazione e di riciclaggio. La criticità dell’articolo 176 è legata, anche in questo caso, alla cornice edittale prevista: proprio la eccezionalità del furto di un bene culturale dovrebbe essere il motivo di una cornice edittale più ampia rispetto al furto comune.

L’attuale sistema normativo protegge quindi solo in parte il bene culturale. Molte delle condotte aventi a oggetto beni culturali e paesaggistici ricadono nelle comuni fattispecie di reati contro il patrimonio e solo occasionalmente sono distinte e assoggettate a un trattamento differenziato rispetto alle condotte aventi a oggetto beni privi di tale interesse. Vozza infatti è dell’opinione[3] che:

È abbastanza singolare il fatto che i beni culturali, in Italia, Paese europeo in cui si registra il maggior numero di sottrazioni, siano protetti contro il furto alla stregua di qualsiasi bene mobile e che la giurisprudenza si sia dovuta sforzare nel trovare, per via interpretativa, uno escamotage – ovverosia l’articolo 625, n. 7 c.p. – per disporre l’aggravamento di pena se il fatto è commesso su cose esposte per destinazione alla pubblica fede; …

 

A queste lacune bisognerebbe considerare seriamente il rafforzamento della disciplina interna, nel rispetto delle Convenzioni internazionali già esaminate. Alla dimensione internazionale e transfrontaliera del fenomeno deve corrispondere una dimensione altrettanto internazionale di risposta legislativa.

Informazioni

Circolazione dei beni culturali mobili e tutela penale : un’analisi di diritto interno, comparato e internazionale, Milano, 2015

Ciampi, La protezione del patrimonio culturale : strumenti internazionali e legislazione italiana, Torino, 2014

Visconti e Manacorda, Beni culturali e sistema penale : atti del convegno Prevenzione e contrasto dei reati contro il patrimonio culturale, Milano, 2013

https://www.beniculturali.it/mibac/export/MiBAC/sito-MiBAC/MenuPrincipale/Normativa/index.html

[1] Ho spiegato il fenomeno del traffico illecito italiano in quest’altro articolo: https://www.dirittoconsenso.it/2020/03/05/il-traffico-illecito-di-beni-culturali/

[2] Su cui vi sono importanti trattati. Tra questi si conta anche la Convenzione di Nicosia, di cui ho parlato in questo articolo: https://www.dirittoconsenso.it/2020/03/26/la-convenzione-di-nicosia/

[3] Vozza, La prevenzione e il contrasto al traffico illecito di beni culturali mobili fra spunti comparati e prospettive di riforma, in Circolazione dei beni culturali mobili e tutela penale : un’analisi di diritto interno, comparato e internazionale, Milano, 2015, p. 238.


Convenzione di Merida

La Convenzione di Merida

La Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione, nota anche come Convenzione di Merida, è uno dei trattati più recenti tra le “suppression conventions”

 

Il contenuto in sintesi della Convenzione di Merida

Come riferisce l’UNODC[1], la Convenzione delle Nazioni Unite contro la corruzione (UNCAC) è l’unico strumento anticorruzione universale legalmente vincolante. Nota anche come Convenzione di Merida[2], è un trattato che richiama già nel preambolo il necessario sforzo da parte degli Stati di combattere il fenomeno della corruzione. Poiché diffuso su larga scala a livello transnazionale, è richiesta la collaborazione[3] e l’adozione di strumenti internazionali.

Le negoziazioni che hanno portato all’emanazione del testo dell’attuale Convenzione di Merida sono durate quasi due anni (dal gennaio 2002 all’ottobre 2003) in sette incontri dell’Ad Hoc Committee for the Negotiation of the Convention against Corruption[4]. Il prodotto delle trattative svolte è un trattato internazionale che conta ben 71 articoli, che è stato adottato dall’Assemblea Generale con risoluzione 58/4 nel 2003 ed è entrato in vigore nel dicembre 2005.

La Convenzione di Merida presenta delle disposizioni che possono essere divise in cinque sezioni:

  • Misure preventive: un intero capitolo della Convenzione (il secondo) è dedicato alla prevenzione, con misure dirette sia al settore pubblico che a quello privato.
  • Criminalizzazione e forze dell’ordine: la Convenzione impone agli Stati di stabilire reati per coprire una vasta gamma di atti di corruzione (se questi non sono già reati ai sensi del diritto interno).
  • Cooperazione internazionale: la Convenzione, in base al Capitolo IV, obbliga gli Stati a fornire forme specifiche di assistenza giudiziaria reciproca nella raccolta e nel trasferimento di prove da utilizzare nei processi per estradare i trasgressori.
  • Recupero dei beni: un punto saliente della Convenzione è l’inclusione di un capitolo specifico (il V) sul recupero delle attività. L’obiettivo è di restituire i beni o qualsiasi altra utilità ai legittimi proprietari, compresi gli Stati da cui erano stati prelevati illecitamente.
  • Assistenza tecnica e scambio di informazioni: si tratta di disposizioni che includono la formazione e l’assistenza tecnica, l’analisi di informazioni riguardanti la corruzione, la cooperazione per la lotta alla corruzione favorendo al contempo lo sviluppo economico.

 

In presenza di tale struttura, il trattato in questione costituisce un efficace strumento per la lotta alla corruzione. Vediamo come.

 

L’articolo 31: congelamento, sequestro e confisca

Tra le disposizioni più importanti, che maggiormente incidono dal punto di vista pratico del diritto penale, bisogna citare l’articolo 31. La Convenzione di Merida infatti stabilisce che:

Each State Party shall take, to the greatest extent possible within its domestic legal system, such measures as may be necessary to enable confiscation of:

(a) Proceeds of crime derived from offences established in accordance with this Convention or property the value of which corresponds to that of such proceeds;

(b) Property, equipment or other instrumentalities used in or destined for use in offences established in accordance with this Convention.

Each State Party shall take such measures as may be necessary to enable the identification, tracing, freezing or seizure of any item referred to in paragraph 1 of this article for the purpose of eventual confiscation.

Each State Party shall adopt, in accordance with its domestic law, such legislative and other measures as may be necessary to regulate the administration by the competent authorities of frozen, seized or confiscated property covered in paragraphs 1 and 2 of this article.

If such proceeds of crime have been transformed or converted, in part or in full, into other property, such property shall be liable to the measures referred to in this article instead of the proceeds.

If such proceeds of crime have been intermingled with property acquired from legitimate sources, such property shall, without prejudice to any powers relating to freezing or seizure, be liable to confiscation up to the assessed value of the intermingled proceeds.

Income or other benefits derived from such proceeds of crime, from property into which such proceeds of crime have been transformed or converted or from property with which such proceeds of crime have been intermingled shall also be liable to the measures referred to in this article, in the same manner and to the same extent as proceeds of crime.

For the purpose of this article and article 55 of this Convention, each State Party shall empower its courts or other competent authorities to order that bank, financial or commercial records be made available or seized. A State Party shall not decline to act under the provisions of this paragraph on the ground of bank secrecy.

States Parties may consider the possibility of requiring that an offender demonstrate the lawful origin of such alleged proceeds of crime or other property liable to confiscation, to the extent that such a requirement is consistent with the fundamental principles of their domestic law and with the nature of judicial and other proceedings.

The provisions of this article shall not be so construed as to prejudice the rights of bona fide third parties.

Nothing contained in this article shall affect the principle that the measures to which it refers shall be defined and implemented in accordance with and subject to the provisions of the domestic law of a State Party.

 

L’impegno richiesto agli Stati per la lotta alla corruzione passa proprio da azioni dirette e concrete nonché di forte impatto. La legittimità e la conformità al diritto delle misure di congelamento, sequestro e confisca misure si basano su principi fondamentali di diritto processuale e sostanziale (come nel punto 8 e 9). In ragione di ciò, si rinvia ad una lettura del tema del sequestro e della confisca.

 

La terminologia presente nella Convenzione

Nonostante la disposizione precisa in relazione al congelamento, al sequestro e alla confisca, vi è un problema di non poco conto in relazione alla Convenzione di Merida. All’articolo 2 della Convenzione si parla di termini usati. In questo articolo però, che si presenta con un elenco puntato, manca la definizione di corruzione mentre sono presenti altri termini più volte ricorrenti nel testo. I termini presenti infatti sono:

  • Pubblico ufficiale: qualsiasi persona la quale detenga un mandato legislativo, esecutivo, amministrativo o giudiziario di uno Stato Parte, che essa sia stata nominata o eletta, a titolo permanente o temporaneo, che essa sia remunerata o non remunerata, e qualunque sia il suo livello gerarchico; qualsiasi persona che eserciti una pubblica funzione, anche per un organismo pubblico od una pubblica impresa, o che fornisca un pubblico servizio, così come tali termini sono definiti dal diritto interno dello Stato Parte e applicati nel ramo pertinente del diritto di tale Stato; ogni altra persona definita quale «pubblico ufficiale» nel diritto interno di uno Stato Parte.
  • Pubblico ufficiale straniero: qualsiasi persona la quale detenga un mandato legislativo, esecutivo, amministrativo o giudiziario di un Paese estero, che essa sia stata nominata o eletta; e qualsiasi persona la quale eserciti una pubblica funzione per un Paese estero, anche per un pubblico organismo o per una pubblica impresa.
  • Funzionario di un’organizzazione internazionale pubblica: funzionario internazionale od ogni altra persona autorizzata da tale organizzazione ad agire in suo nome.
  • Beni: tutti i tipi di beni, materiali o immateriali, mobili o immobili, tangibili od intangibili, nonché gli atti giuridici o documenti atte-stanti la proprietà di tali beni od i diritti relativi.
  • Proventi del crimine: qualsiasi bene proveniente dalla commissione di un reato od ottenuto, direttamente o indirettamente, dalla commissione di un reato.
  • Congelamento o sequestro: divieto temporaneo di trasferimento, conversione, disposizione o movimento di beni, od il fatto di assumere temporaneamente la custodia od il controllo di beni per decisione di un tribunale o di un’altra autorità competente.
  • Confisca: spossessamento permanente di beni per decisione di un tribunale o di un’altra autorità competente.
  • Reato presupposto: reato a seguito del quale si generano proventi suscettibili di divenire oggetto del reato definito all’articolo 23[5] della presente Convenzione.
  • Consegna sorvegliata: metodo consistente nel permettere l’uscita dal territorio, il passaggio attraverso il territorio, o l’entrata nel territorio di uno o più Stati, di spedizioni illecite o sospette, con la conoscenza e sotto il controllo delle autorità competenti di tali Stati, al fine di indagare su un reato e di identificare le persone coinvolte nella sua commissione.

 

Da cosa dipende la mancanza del termine “corruzione”? Si tratta probabilmente della definizione che avrebbe potuto portare a delle negoziazioni ancora più lunghe di quelle che già sono state fatte per l’attuale Convenzione. Sono invece presenti in altre parti del testo della Convenzione tutte quelle attività che sono collegate alla corruzione, come l’adozione di misure contro il riciclaggio di denaro[6], il traffico d’influenze, l’abuso d’ufficio, l’arricchimento illecito, l’ostruzione alla giustizia, sia nel settore pubblico che privato, sia che si tratti di persone fisiche sia che si tratti di persone giuridiche.

Ovviamente, il tema della corruzione, senza dover trattare ragioni sociologiche, è un argomento delicato anche per l’Italia, in ragione anche dell’attuale Legge “Spazzacorrotti” al cui centro vi è la lotta alla corruzione in seno alla pubblica amministrazione, la riforma della prescrizione e la trasparenza dei partiti e dei movimenti politici.

Informazioni

UNCAC Treaty – Official Text – reperibile sulla rete interconnessa

https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/tools_and_publications/state_of_uncac_implementation.html

https://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/travaux-preparatoires.html

Bonelli, F. and Mantovani, M. (2014) Corruzione nazionale e internazionale. Giuffrè (Contratti & commercio internazionale)

[1] Vedi: https://www.unodc.org/unodc/en/corruption/index.html?ref=menuside

[2] La Convenzione è stata firmata a Merida, città scelta su proposta fatta dal governo messicano. L’Assemblea Generale ha accettato l’offerta con la risoluzione 57/169 del 18 dicembre 2002.

[3] Non a caso l’articolo 46 della Convenzione, “Mutual legal assistence”, è tra i più lunghi del trattato.

[4] L’Ad Hoc Committee è stato istituito dall’Assemblea Henerale nella sua risoluzione 55/61 del 4 dicembre 2000.

[5] Articolo 23 della Convenzione di Merida, “Riciclaggio dei proventi del crimine”.

[6] Questo è un tema di cui ho parlato in altri tre articoli. Il primo è sul riciclaggio a livello internazionale: https://www.dirittoconsenso.it/2019/04/23/il-riciclaggio-internazionale-di-denaro/. Il secondo è su alcuni metodi:  https://www.dirittoconsenso.it/2019/05/02/alcuni-metodi-di-riciclaggio-di-denaro/. Il terzo è sull’organizzazione internazionale del FATF: https://www.dirittoconsenso.it/2019/05/20/il-financial-action-task-force/.


Convenzione di Nicosia

La Convenzione di Nicosia

La Convenzione di Nicosia, nonché Convenzione del Consiglio d’Europa sui reati relativi ai beni culturali, è un trattato importante. Perché allora conta così pochi Stati parte?

 

Obiettivi della Convenzione di Nicosia

La Convenzione di Nicosia riguarda il traffico illecito di beni culturali. Firmata appunto nella capitale cipriota, pone al centro della trattazione il traffico di beni culturali. Si tratta di un argomento delicato che coinvolge in prima linea Stati come l’Italia[1] e la Grecia, tra i tanti. Il traffico illecito infatti è di notevole impatto[2] sia dal punto di vista del danno che tali beni subiscono, sia dal punto di vista economico.

Perché è importante questa Convenzione? Perché è il trattato internazionale che prevede specificamente la criminalizzazione del traffico illecito di beni culturali.

La Convenzione di Nicosia ha come obiettivi:

  • prevenire e combattere la distruzione, il danneggiamento e il traffico di beni culturali prevedendo la criminalizzazione di determinati atti;
  • rafforzare la prevenzione della criminalità e la risposta della giustizia penale a tutti i reati connessi ai beni culturali;
  • promuovere la cooperazione nazionale e internazionale nella lotta ai reati connessi ai beni culturali
  • proteggere i beni culturali

 

Dopo aver fornito la definizione di “cultural goods” all’articolo 2, la Convenzione introduce la parte di diritto penale sostanziale.

 

I reati previsti

Gli articoli 3 – 10 della Convenzione di Nicosia prevedono i seguenti reati:

  • Furto e altre forme di appropriazione illecita
  • Scavo e rimozione illegale: lo scavo e la rimozione illegale riguardano lo scavo illecito commesso al fine di ricercare e rimuovere beni culturali in violazione delle leggi del Paese ove esso è effettuato; l’illecita rimozione e ritenzione dei beni illegittimamente scavati; l’illecita ritenzione dei beni medesimi qualora lo scavo sia condotto in conformità alle leggi nazionali.
  • Importazione illecita: è illecita là dove il bene è stato rubato in un altro Stato, scavato o rimosso illegalmente.
  • Esportazione illecita
  • Possesso illecito: è tale se il bene è stato scavato illegalmente o ottenuto in violazione delle disposizioni riguardanti l’importazione e l’esportazione dei beni culturali.
  • Immissione sul mercato: tale condotta è punita là dove si conosca la provenienza delittuosa del bene.
  • Falsificazione di documenti: un reato tipico per rendere leciti i beni culturali la cui natura è invece illecita perché scavati illegalmente o rubati.
  • Distruzione e danneggiamento: la distruzione e il danneggiamento di beni culturali rientrano tra le condotte meritevoli di sanzione penale soltanto se commesse con dolo.

 

L’articolo 11 stabilisce che ogni Stato parte deve assicurare che siano puniti l’istigazione a commettere tali reati e il tentativo di commissione di questi. Le disposizioni citate, compresa quella dell’articolo 11, devono essere introdotte dagli ordinamenti nazionali.

In base all’articolo 12, ogni Stato parte deve prendere misure necessarie a stabilire la giurisdizione sui reati previsti che si riferiscono a quelli contenuti nella Convenzione quando il reato è commesso nel proprio territorio, a bordo di una nave battente la bandiera dello Stato, a bordo di un velivolo registrato secondo le leggi dello Stato o da uno sei suoi cittadini. È possibile che, in caso di conflitti di giurisdizione, gli Stati possano consultarsi al fine di determinare la giurisdizione più appropriata per l’azione penale.

L’articolo 13 invece dispone la responsabilità delle persone giuridiche e che questa è penale, civile e amministrativa. Gli Stati dovranno adottare misure che puniscano anche le persone giuridiche là dove vi sia una persona fisica che a vantaggio dell’ente, agendo individualmente o come membro di un organo, abbia una posizione di rilievo all’interno della persona giuridica. In più, ogni Stato parte deve stabilire che un ente può essere ritenuto responsabile quando la mancanza di supervisione o controllo di una persona fisica ha reso possibile la commissione di un reato a favore dell’ente da parte di una persona fisica che ha agito sotto la sua autorità.

 

Sanzioni, misure di prevenzione e misure amministrative

Le misure che la Convenzione di Nicosia prevede sono di vario genere. Per quanto riguarda le sanzioni, queste possono riguardare la privazione della libertà e la conseguente estradizione, così come sanzioni economiche, l’interdizione temporanea o permanente dall’esercizio di attività commerciali, l’esclusione dal diritto a benefici o aiuti pubblici. Tra le misure inoltre importanti da adottare ci sono la confisca ed il sequestro dei proventi che derivano dai reati previsti dalla Convenzione.

Le misure di prevenzione e le misure amministrative che si possono adottare a livello nazionale ed internazionale sono molte. Gli Stati devono incoraggiare istituti culturali e musei a adottare policies che riducano i casi di traffico illecito. È necessario allo stesso modo prevenire che su internet possano esserci acquisti e vendite di beni culturali. Inoltre le misure che limitano i rischi di reati contro i beni culturali riguardano l’adozione di buone pratiche, l’istituzione di banche dati utili per il ritrovamento di beni andati perduti o rubati, la raccolta di dati, il ricorso a procedure rigorose sull’importazione e sull’esportazione dei beni culturali così come l’uso di campagne di sensibilizzazione.

 

Cooperazione internazionale e Convenzione di Nicosia

Il tema della cooperazione internazionale per una lotta efficace al traffico illecito dei beni culturali è un tema noto. Gli articoli della Convenzione offrono un complesso normativo di notevole impatto, che l’Italia ad esempio non ha ancora adottato visto che il progetto di legge è arenato[3] con la caduta del governo nel 2019[4]. Il problema però è ben più grave. La Convenzione di Nicosia è stata firmata da pochissimi Stati del Consiglio d’Europa. All’apertura alla firma durante la 127esima sessione del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, che ha riunito i Ministri degli Affari esteri dei 47 Stati membri dell’Organizzazione, la Convenzione è stata firmata da sei Stati: Cipro, Grecia, Armenia, Portogallo, San Marino e Messico. Oggi si contano in più Slovenia, Ucraina, Italia, Lettonia, Russia, Montenegro. Gli Stati che hanno ratificato la Convenzione di Nicosia sono Cipro e Messico[5].

Ora, se è vero che si discute da tempo della transnazionalità del fenomeno, del pericolo della criminalità organizzata e del fatto che il traffico illecito di beni culturali possa rappresentare una forma di finanziamento di attività di alcuni gruppi terroristici, bisogna chiedersi seriamente se la comunità internazionale abbia intenzione di fare sul serio sul tema. Le convenzioni sulla protezione dei beni culturali a livello internazionale infatti non impongono standard minimi nella definizione delle fattispecie e nella soglia sanzionatoria minima da imporsi.

Una mancanza che, volente o nolente, danneggia il patrimonio dei beni culturali a livello globale.

Informazioni

https://www.penalecontemporaneo.it/upload/3447-dagostino.pdf

Testo della Convenzione di Nicosia – reperibile sulla rete interconnessa

Amorosino, S. (2019) Diritto dei beni culturali. Wolters Kluwer (Temi dell’impresa e della pubblica amministrazione; 1)


Autoriciclaggio

Autoriciclaggio: la norma

L’articolo 648 ter 1 c.p. disciplina l’autoriciclaggio.  È una norma di recente istituzione e fa parte del sistema di repressione del riciclaggio di denaro

 

La lotta al riciclaggio passa anche dall’autoriciclaggio

A seguito di una recente riforma, il sistema di repressione penale del fenomeno del money laundering[1] si è arricchito del delitto di autoriciclaggio, introdotto dall’articolo 3 della legge 15 dicembre 2014, n. 186[2] e oggi previsto dall’articolo 648 ter 1 c.p. Guardando il codice penale infatti la sequenza delle norme che chiude il Titolo XIII, Capo II (Delitti contro il patrimonio mediante frode) è composta dai seguenti articoli:

  • L’art. 648 (Ricettazione)
  • L’art. 648-bis (Riciclaggio)
  • L’art. 648-ter (Impiego di denaro, beni o utilità di provenienza illecita)
  • L’art. 648-quater (Confisca)

 

Per non confondere quindi riciclaggio e autoriciclaggio, di seguito l’articolo 648-bis:

Fuori dei casi di concorso nel reato, chiunque sostituisce o trasferisce denaro, beni o altre utilità provenienti da delitto non colposo, ovvero compie in relazione ad essi altre operazioni, in modo da ostacolare l’identificazione della loro provenienza delittuosa, è punito con la reclusione da quattro a dodici anni e con la multa da euro 5.000 a euro 25.000.

La pena è aumentata quando il fatto è commesso nell’esercizio di un’attività professionale.

La pena è diminuita se il denaro, i beni o le altre utilità provengono da delitto per il quale è stabilita le pena della reclusione inferiore nel massimo a cinque anni. Si applica l’ultimo comma dell’articolo 648.

 

Le attività di riciclaggio[3] e di autoriciclaggio possono essere diverse.

 

L’articolo 648 ter 1 c.p.

In base all’articolo 648 ter 1 c.p. si legge:

Si applica la pena della reclusione da due a otto anni e della multa da euro 5.000 a euro 25.000 a chiunque, avendo commesso o concorso a commettere un delitto non colposo, impiega, sostituisce, trasferisce, in attività economiche, finanziarie, imprenditoriali o speculative, il denaro, i beni o le altre utilità provenienti dalla commissione di tale delitto, in modo da ostacolare concretamente l’identificazione della loro provenienza delittuosa.

Si applica la pena della reclusione da uno a quattro anni e della multa da euro 2.500 a euro 12.500 se il denaro, i beni o le altre utilità provengono dalla commissione di un delitto non colposo punito con la reclusione inferiore nel massimo a cinque anni.

Si applicano comunque le pene previste dal primo comma se il denaro, i beni o le altre utilità provengono da un delitto commesso con le condizioni o le finalità di cui all’articolo 7 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, e successive modificazioni.

Fuori dei casi di cui ai commi precedenti, non sono punibili le condotte per cui il denaro, i beni o le altre utilità vengono destinate alla mera utilizzazione o al godimento personale.

La pena è aumentata quando i fatti sono commessi nell’esercizio di un’attività bancaria o finanziaria o di altra attività professionale.

La pena è diminuita fino alla metà per chi si sia efficacemente adoperato per evitare che le condotte siano portate a conseguenze ulteriori o per assicurare le prove del reato e l’individuazione dei beni, del denaro e delle altre utilità provenienti dal delitto.

Si applica l’ultimo comma dell’articolo 648.

 

Il reato è certamente legato per sua natura al riciclaggio. Detto questo, anche l’autoriciclaggio è considerato un reato plurioffensivo, ossia un reato che lede più beni giuridici. Si pensi alla concorrenza, al corretto funzionamento del mercato, all’amministrazione della giustizia, all’ordine pubblico. La norma mira a tutelare l’ordine economico[4]. Proprio per questo motivo il legislatore intende tutelare i diritti e gli interessi di coloro che operano sul mercato in condizioni di libera concorrenza.

Il soggetto che compie la condotta illecita agisce con dolo. Infatti è richiesta la consapevolezza dell’autore del reato della provenienza delittuosa dei beni così come la volontà di ostacolarne l’identificazione con il pretesto di un investimento a carattere economico-speculativo. L’autoriciclaggio incrimina l’impiego, la sostituzione o il trasferimento in attività economiche, finanziarie, imprenditoriali o speculative del denaro, dei beni o delle altre utilità provenienti dalla commissione di un reato presupposto. È quindi penalmente rilevante qualsiasi forma di utilizzo del provento di un delitto, purché posta in essere “in modo da ostacolare concretamente l’identificazione della loro provenienza illecita”. Proprio l’uso dell’avverbio “concretamente” nella norma segna la maggior differenza dell’autoriciclaggio con il riciclaggio per quel che riguarda le modalità di condotta.

Nel testo della norma è presente l’aggravante per cui la pena è aumentata quando i fatti siano commessi in relazione ad un esercizio di attività bancarie o finanziare o di altra attività professionale.

Il reato di autoriciclaggio – come il riciclaggio e il reimpiego – è presupposto della responsabilità amministrativa degli enti ai sensi dell’articolo 25 octies, d. lgs. 231/2001, in forza del quale si applica all’ente la sanzione pecuniaria da 200 a 800 quote, aggravata da 400 a 1.000 quote se il denaro, i beni o le altre utilità provengono da delitto per il quale è stabilita la pena della reclusione superiore nel massimo a cinque anni. In caso di condanna si applicano all’ente le sanzioni interdittive previste dall’articolo 9, comma 2, per una durata non superiore a due anni. All’ente spetta controllare i flussi economici e finanziari perché sono proprio tali flussi che interessano: assicurare la tracciabilità è un elemento fondamentale per dare prova della non illiceità.

Informazioni

Mezzetti, E. and Piva, D. (2016) Punire l’autoriciclaggio : come, quando e perché. Giappichelli (Focus; 15)

Gambogi, G. (2015) Riciclaggio e autoriciclaggio : rapporto con i reati fiscali, gli obblighi antiriciclaggio, l’operazione sospetta, sanzioni penali e amministrative antiriciclaggio, il reato di autoriciclaggio, gli strumenti di contrasto all’evasione internazionale, la voluntary disclosure: aspetti penali. Giuffrè (Officina del diritto)

http://www.codice231.com/#Art.%2025-Octies%20Ricettazione,%20r

[1] Ho parlato del riciclaggio internazionale di denaro qui: https://www.dirittoconsenso.it/2019/04/23/il-riciclaggio-internazionale-di-denaro/

[2] “Disposizioni in materia di emersione e rientro di capitali detenuti all’estero nonché per il potenziamento della lotta all’evasione. Disposizioni in materia di autoriciclaggio”

[3] Di seguito l’articolo sui metodi di riciclaggio: https://www.dirittoconsenso.it/2019/05/02/alcuni-metodi-di-riciclaggio-di-denaro/

[4] È purtroppo frequente che le risorse illecitamente ottenute vengano investite in attività economiche lecite


Traffico illecito di beni culturali

Il traffico illecito di beni culturali

Il traffico illecito di beni culturali: una visione del fenomeno in Italia

 

Traffico illecito di beni culturali: come si calcola?

I beni culturali rappresentano beni di estremo interesse per l’umanità. Si tratta di beni che dimostrano meglio di qualsiasi discorso politico ideologico la cultura, la storia, le origini di uno Stato, di una comunità o di un popolo, presente oppure scomparso. Il traffico illecito di beni culturali è contraddistinto da un elemento che ho già sottolineato in un altro articolo[1].

Tale traffico si muove su una geografia particolare che collega gli Stati di produzione/origine dei beni culturali agli Stati di arrivo/destinazione di tali beni. Si tratta di un traffico in cui sono presenti interlocutori e figure molto diverse tra loro: tombaroli, ricettatori, commercianti, intermediari, restauratori, trasportatori, esperti, curatori di musei, collezionisti. È quindi un fenomeno molto complesso, globale, e particolarmente lucroso. Nell’articolo vediamo il perché.

In generale bisogna dire che vi è un serio impedimento a una quantificazione del commercio illegale dei beni culturali. Questo avviene perché gran parte delle condotte offensive si svolge al di fuori dei dati ufficiali che derivano dalle denunce dei beni andati perduti o rubati e dai dati relativi all’individuazione dei beni. La valutazione quindi dell’estensione dei crimini contro i beni culturali si presenta estremamente problematica sotto vari profili. La maggior parte dei crimini rimane inosservata proprio perché non denunciata alle autorità. È un problema serio perché non è facile creare un approccio sistematico alla raccolta di statistiche criminali: senza dati, o con dati parziali, si ottengono risposte limitate.

Inoltre bisogna tenere a mente che nel mercato dei beni culturali i furti sono spesso non denunciati oppure sono sconosciuti fino a quando un bene non riappare sul mercato. Sul problema dell’entità del valore del traffico illecito di beni culturali, l’UNESCO ha stimato che il commercio di antichità valga 2,2 miliardi di dollari all’anno[2]; tuttavia, la portata finanziaria del commercio illecito è in definitiva inconoscibile in quanto le statistiche del mercato nero sono notoriamente difficili da accertare. Natali afferma[3] che:

La valutazione dell’estensione dei crimini contro i beni culturali si presenta, dunque, estremamente problematica sotto vari profili. La maggior parte di tali crimini passa inosservata, in quanto non dichiarata alle autorità. Vi sono, poi, ulteriori impedimenti a un’adeguata misurazione dell’entità di tale mercato, come per esempio il fatto che il valore monetario degli oggetti d’arte non è mai stabile.

 

L’Italia e il traffico illecito di beni culturali

Per quanto riguarda l’Italia, il nostro paese è notoriamente uno Stato di origine di beni culturali. Ciò non significa che non avvenga il transito o che non sia un punto di arrivo, ma dal punto di vista del numero di reati collegati ai beni culturali, l’Italia è uno Stato ricco di luoghi la cui grandezza del patrimonio artistico e culturale è nota a tutti e ciò la rende una nazione che subisce grossi danni. I furti di opere d’arte o la rimozione di beni archeologici da siti storici rappresentano due facce della stessa medaglia: è il problema del traffico illecito di beni culturali.

Chi non conosce Pompei ed Ercolano? Sembrerà ovvio per la grandezza di questi siti ma il problema più grande non è solamente quello degli scavi noti ma soprattutto quello degli scavi sconosciuti, ossia quei luoghi in cui non è stato possibile studiare un contesto compiendo delle analisi archeologiche. Qui i beni culturali non sono registrati o catalogati da alcuna autorità: con la rimozione o la distruzione di beni archeologici il danno diventa incalcolabile.

In Italia vi sono dei soggetti molto noti che operano “sul campo”. Si tratta dei tombaroli: sono coloro che razziano scavi archeologici distruggendo o danneggiando irreparabilmente tali contesti dell’antichità. I beni archeologici scavati illecitamente e immessi sul mercato costituiscono una fetta di mercato importante e molto vantaggiosa per gli operatori disonesti del settore. Tra i beni archeologici scavati illecitamente in Italia[4] (proprio da alcuni tombaroli) vi è il celeberrimo Vaso di Eufronio. Si tratta di un vaso usato per mescolare acqua e vino risalente al V secolo a.C. e che fu esposto al pubblico per la prima volta nel 1972 al Metropolitan Museum di New York. Come è possibile che un vaso greco, firmato dal ceramografo ateniese Eufronio, sia magicamente apparso nel 1972 in uno dei più grandi musei al mondo senza che prima non vi fosse alcuna notizia in merito all’esistenza di questo vaso?

Dietro la storia di questo vaso, conosciuto anche come Cratere di Eufronio, vi è una complicata ricostruzione di un trafficante di antiquari italiani. Il vaso era stato scavato clandestinamente nel 1971 a Cerveteri ed esportato dall’Italia alla Svizzera illegalmente e infine dalla Svizzera agli Stati Uniti. È ovvio quindi che la rete di persone coinvolta non comprende solo criminali ma anche persone all’apparenza rispettabilissime e accademicamente formate. Il Ministero dei Beni Culturali ha scritto[5] in merito a tale bene di inestimabile valore:

Una complessa attività di indagine, alla quale ha partecipato attivamente la Soprintendenza per i Beni archeologici dell’Etruria meridionale a fianco della Procura della Repubblica di Roma e del Comando Carabinieri Tutela Patrimonio Culturale, una serie di trattative con il Metropolitan Museum e accordi diplomatici con gli Stati Uniti hanno consentito il rientro in Italia del cratere nel 2008. A distanza di circa 40 anni dal suo ritrovamento, il cratere torna finalmente a Cerveteri, nel luogo dove venne sottratto, accanto a un altro capolavoro di Eufronio, la coppa che racconta la caduta di Troia, restituita all’Italia dal J. P. Getty Museum di Malibu (California) nel 1999 e proveniente, con molta probabilità, dal santuario di Ercole di località S. Antonio di Cerveteri.

 

Il caso del Vaso di Eufronio è emblematico. Tanti altri beni sono scomparsi o scavati illegalmente. L’Italia però, se consideriamo il contesto europeo, non è la sola tra gli Stati di origine. Anche la Grecia rappresenta da sempre un bacino enorme da cui è possibile appropriarsi di beni di grande valore. In Beltrametti si legge[6] il perché il traffico illecito sia un’attività da cui trarre ottimi guadagni:

In paesi di origine come l’Italia, ma anche la Grecia, che nella maggior parte dei casi richiedono il possesso di un permesso prima che un oggetto possa varcare la frontiera, i trafficanti di beni culturali sono incoraggiati al contrabbando dagli scarsi incentivi economici derivanti dall’annuncio di ritrovamento alle autorità, soprattutto se confrontati con l’alta redditività degli stessi oggetti sul mercato nero. Di conseguenza le normative non promuovono un sistema che motiva gli esportatori a dichiarare il passaggio di beni culturali alla dogana.

 

È quindi auspicabile un serio impegno sul controllo dei luoghi di interesse culturale, dei musei, delle pinacoteche e di tutti quei luoghi in cui siano presenti beni culturali così come negli scavi archeologici non ancora scoperti. Perché, per dirla tutta, possiamo anche ritenerci fortunati: in Siria ed in Iraq, per le condizioni di grave instabilità nell’ultimo decennio, il furto di beni culturali e la vendita sul mercato nero di moltissimi beni è stato significativo e ha raggiunto dimensioni preoccupanti durante l’occupazione statunitense dell’Iraq e con la presenza dell’ISIS tanto che il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ha adottato varie risoluzioni sul fenomeno.

 

La raccolta di dati

A livello nazionale, il Comando dei Carabinieri per la Tutela del Patrimonio Culturale (TPC) dispone di una banca dati: si tratta di un polo di informazioni e analisi dei reati perpetrati in danno del patrimonio culturale italiano. Inoltre le statistiche dell’ISTAT possono essere utili per cercare di inquadrare alcuni elementi del mercato illecito dei beni culturali.

In aggiunta a questi, è possibile prendere visione dello Stolen Works of Art Database dell’Interpol. Si tratta di una banca dati particolarmente utile per il riconoscimento di opere d’arte.

 

Che strumenti adottare quindi?

Il fenomeno di cui si parla è internazionale. L’Italia non può ottenere grandi risultati da sola. I crimini che hanno per oggetto beni artistici e antichità implicano, dunque, una dimensione transnazionale legata al funzionamento dei mercati illegali dove la domanda di questi beni si incontra con la corrispondente offerta. La transnazionalità stessa del traffico illecito di beni culturali offre la necessità di occultare la provenienza illecita dei beni proprio per il passaggio da uno Stato ad un altro: è in questo percorso che avviene il processo di reinserimento del bene nell’economia legale.

Per questo motivo si deve dare maggiore applicazione alla cooperazione giuridica internazionale, più volte presente nei testi delle Convenzioni internazionali, per raggiungere una maggiore incidenza sul fenomeno del traffico illecito di beni culturali.

Informazioni

Manacorda and Chappell, Crime in the art and antiquities world : illegal trafficking in cultural property. New York, 2011

International flows of selected cultural goods and services, 1994-2003: defining and capturing the flows of global cultural trade

Natali, Patrimonio culturale e immaginazione criminologica. Panorami teorici e metodologici, in Circolazione dei beni culturali mobili e tutela penale : un’analisi di diritto interno, comparato e internazionale, Milano, 2015

Beltrametti, Dati e analisi sul traffico illecito dei beni culturali, in Aedon, 2013

Scovazzi, La restituzione dei beni culturali rimossi con particolare riguardo alla pratica italiana, Milano, 2014

[1] Qui l’articolo: https://www.dirittoconsenso.it/2019/10/21/linterpol-nella-lotta-al-traffico-illecito-di-beni-culturali/

[2] International flows of selected cultural goods and services, 1994-2003: defining and capturing the flows of global cultural trade, p. 37

[3] Natali, Patrimonio culturale e immaginazione criminologica. Panorami teorici e metodologici, in Circolazione dei beni culturali mobili e tutela penale: un’analisi di diritto interno, comparato e internazionale, Milano, 2015, p. 37

[4] Se fosse possibile costruire un elenco di questi beni sarebbe di per sé un successo straordinario

[5] https://www.beniculturali.it/mibac/multimedia/MiBAC/documents/1418903243087_2.pdf

[6] Beltrametti, Dati e analisi sul traffico illecito dei beni culturali, in Aedon, 2013, p. 61


Articolo 416 ter

L'articolo 416 ter del codice penale italiano

L’articolo 416 ter del codice penale punisce lo scambio elettorale politico mafioso. Modificato nel 2019, è una norma attualissima

 

Introduzione

Meno noto rispetto all’articolo 416 bis[1], l’articolo 416 ter del codice penale riguarda lo scambio elettorale politico-mafioso. Introdotto nell’ordinamento dall’articolo 11 ter d.l. 8 giugno 1992, n. 306 (e poi convertito con modifiche nella l. 7 agosto 1992, n. 356) e modificato recentemente con la L. 21 maggio 2019, n. 43[2], è una norma importantissima per la lotta alla criminalità organizzata. Il legislatore ha proceduto a riformulare la fattispecie incriminatrice di cui all’articolo 416 ter c.p. già profondamente riscritta dalla L. n. 62/2014 con una prima importante riforma e, successivamente, leggermente ritoccata sul solo fronte del precetto secondario dalla L. 23 giugno 2017, n. 103. Un articolo quindi che ha subito già numerose modifiche. Il testo originario della norma recitava così:

La pena stabilita dal primo comma dell’articolo 416 bis si applica anche a chi ottiene la promessa di voti prevista dal terzo comma del medesimo articolo 416 bis in cambio della erogazione di denaro.

 

Il testo della norma

Prima di iniziare l’analisi dell’articolo 416 ter del codice penale, bisogna leggerne il testo:

Chiunque accetta, direttamente o a mezzo di intermediari, la promessa di procurare voti da parte di soggetti appartenenti alle associazioni di cui all’articolo 416 bis o mediante le modalità di cui al terzo comma dell’articolo 416 bis in cambio dell’erogazione o della promessa di erogazione di denaro o di qualunque altra utilità o in cambio della disponibilità a soddisfare gli interessi o le esigenze dell’associazione mafiosa è punito con la pena stabilita nel primo comma dell’articolo 416 bis.

La stessa pena si applica a chi promette, direttamente o a mezzo di intermediari, di procurare voti nei casi di cui al primo comma

Se colui che ha accettato la promessa di voti, a seguito dell’accordo di cui al primo comma, è risultato eletto nella relativa consultazione elettorale, si applica la pena prevista dal primo comma dell’articolo 416 bis aumentata della metà.

In caso di condanna per i reati di cui al presente articolo, consegue sempre l’interdizione perpetua dai pubblici uffici.

 

L’attuale testo quindi è ben diverso da quanto precedentemente stabilito dal legislatore così che è chiaro che i profili applicativi sono più ampi.

 

I caratteri presenti nell’articolo 416 ter

I caratteri che saranno analizzati sono il prodotto delle pronunce giurisprudenziali. L’elenco è lungo ed è così possibile comprendere bene gli elementi caratterizzanti.

Innanzitutto, bisogna sottolineare che la Corte di Cassazione ha puntualizzato che il reato di scambio elettorale politico-mafioso rientra nell’area dei delitti contro l’ordine pubblico, in quanto mira a salvaguardare in via principale l’interesse alla tutela dell’ordine pubblico, leso dall’inquietante connubio tra mafia e politica, e solo strumentalmente l’interesse elettorale, protetto in via immediata e diretta dagli articoli 96 e 97 del d.P.R. n. 361 del 1957. La fattispecie incriminatrice di cui all’articolo 416 ter c.p. non prevede che il soggetto alla ricerca di voti chieda all’interlocutore mafioso specifiche modalità di attuazione della campagna e ne ottenga la promessa. La ratio dell’incriminazione consiste nello specifico rischio di alterazione del processo democratico che si determina quando il voto viene sollecitato da una organizzazione mafiosa[3].

Nel reato di cui all’articolo 416 ter, il corrispettivo della promessa di voti può essere rappresentato da qualsiasi bene che rappresenti un “valore”. Pertanto, ai fini della configurabilità del reato di scambio elettorale politico-mafioso è sufficiente un accordo elettorale tra l’uomo politico e l’associazione mafiosa, avente per oggetto la promessa di voti in cambio di denaro o di qualunque altra utilità.

Dal punto di vista del soggetto, non è necessario che il politico aderisca all’organizzazione di cui all’articolo 416 bis del codice penale. In tal senso riaffiora lo spinoso tema del concorso esterno in associazione mafiosa[4]. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione[5] sul tema hanno stabilito che:

È configurabile il concorso esterno nel reato di associazione di tipo mafioso nell’ipotesi di scambio elettorale politico-mafioso, in forza del quale il personaggio politico, a fronte del richiesto appoggio dell’associazione nella competizione elettorale, s’impegna ad attivarsi una volta eletto a favore del sodalizio criminoso, pur senza essere organicamente inserito in esso, a condizione che: a) gli impegni assunti dal politico, per l’affidabilità dei protagonisti dell’accordo, per i caratteri strutturali dell’associazione, per il contesto di riferimento e per la specificità dei contenuti, abbiano il carattere della serietà e della concretezza; b) all’esito della verifica probatoria ex post della loro efficacia causale risulti accertato, sulla base di massime di esperienza dotate di empirica plausibilità, che gli impegni assunti dal politico abbiano inciso effettivamente e significativamente, di per sé e a prescindere da successive ed eventuali condotte esecutive dell’accordo, sulla conservazione o sul rafforzamento delle capacità operative dell’intera organizzazione criminale o di sue articolazioni settoriali (Nella specie, la Corte ha chiarito come la scelta legislativa di incriminare con la disposizione di cui all’art. 416 ter c.p. l’accordo elettorale politico-mafioso in termini di scambio denaro/voti non può essere intesa come espressiva dell’intento di limitare solo a questa fattispecie l’ambito di operatività dei variegati patti collusivi in materia elettorale con un’associazione mafiosa, negandosi rilievo penale ad ogni accordo diverso da quel tipo di scambio).

 

Inoltre è stato rilevato dalla Corte, nella sentenza citata, che:

Il c.d. “concorso esterno” nel reato di associazione di tipo mafioso è configurabile anche nell’ipotesi del “patto di scambio politico-mafioso”, cioè quando un uomo politico non partecipe del sodalizio criminale (dunque non inserito stabilmente nel relativo tessuto organizzativo e privo della affectio societatis) si impegna, in cambio del sostegno in vista di una competizione elettorale, a favorire gli interessi del gruppo dopo l’intervenuta elezione. Per l’integrazione del reato è necessario, in assonanza con gli elementi che fondano in generale la fattispecie del “concorso esterno”, che gli impegni assunti dal politico a favore dell’associazione mafiosa, in ragione dell’affidabilità e della caratura dei protagonisti dell’accordo, dei caratteri strutturali del sodalizio criminoso, del contesto storico di riferimento e della specificità dei contenuti, abbiano il carattere della serietà e della concretezza. Occorre poi che la conclusione del patto abbia inciso effettivamente e significativamente, di per sé ed a prescindere da successive ed eventuali condotte esecutive, sulla conservazione o sul rafforzamento delle capacità operative dell’intera organizzazione criminale o di sue articolazioni settoriali.

 

Inoltre, il reato di cui all’articolo 416 ter si perfeziona al momento delle reciproche promesse, indipendentemente dalla materiale erogazione del denaro, essendo rilevante – per quanto attiene alla condotta dell’uomo politico – la sua disponibilità a venire a patti con la consorteria mafiosa, in vista del futuro e concreto adempimento dell’impegno assunto in cambio di appoggio elettorale[6]. È quindi anche solo sufficiente la sola “promessa di erogazione”.

Intendo infine sottolineare inoltre il rapporto tra l’articolo 416 ter c.p. e l’articolo 86 del d.P.R. 15 maggio 1960, n. 570. Il reato di corruzione elettorale infatti punisce il candidato che, per ottenere il voto, offre, promette o somministri denaro, valori ovvero qualsiasi altra utilità. È dunque assente l’associazione mafiosa.

Informazioni

https://www.penalecontemporaneo.it/d/6717-la-riforma-dello-scambio-elettorale

https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2019/05/27/19G00051/sg

Forti, G. et al. (2019) Commentario breve al Codice penale : complemento giurisprudenziale. Wolters Kluwer-CEDAM (Breviaria iuris; 4)

Insolera, G. and Guerini, T. (2019) Diritto penale e criminalità organizzata. Giappichelli

[1] Ho scritto sull’articolo 416 bis qui: https://www.dirittoconsenso.it/2018/06/07/l-articolo-416bis-del-codice-penale-italiano/

[2] “Modifica all’articolo 416-ter del codice penale in materia di voto di scambio politico-mafioso”

[3] Cass. pen. Sez. VI, 06/05/2014, n. 37374

[4] Si deve leggere in questo caso la relazione dell’articolo 416 c.p. con l’articolo 110 c.p.

[5] Cass. pen. Sez. Unite, 12/07/2005, n. 33748

[6] Cass. pen. Sez. I Sent., 02/03/2012, n. 32820


Europol

L'Europol

L’Europol è l’agenzia dell’Unione Europea con sede all’Aia che promuove la cooperazione tra le forze di polizia

 

L’istituzione dell’Europol

L’Europol prende il nome dall’inglese European Police Office. L’Europol viene citata nel 1998 come agenzia prevista dall’articolo K.1 del Trattato di Maastricht del 1992. Come si legge nell’articolo:

For the purposes of achieving the objectives of the Union, in particular the free movement of persons, and without prejudice to the powers of the European Community, Member States shall regard the following areas as matters of common interest:

(9) police cooperation for the purposes of preventing and combating terrorism, unlawful drug trafficking and other serious forms of international crime, including if necessary certain aspects of customs cooperation, in connection with the organization of a Union-wide system for exchanging information within a European Police Office (Europol).

 

Tuttavia le operazioni dell’attuale Europol possono essere considerate iniziate a partire dal 1994 quando era presente la “Europol Drugs Unit”. A questo primo mandato contro il traffico di stupefacenti sono stati aggiunti altri compiti.

Il testo istitutivo dell’agenzia però è la Convenzione Europol del 1995 firmata a Bruxelles. L’Europol diventa agenzia europea nel 2010. Per semplicità continua ad essere usato il termine Europol anche se nel 2017 il nome ufficiale dell’agenzia è European Union Agency for Law Enforcement Cooperation.

L’Europol è ormai nota come agenzia che assiste le autorità nazionali mediante lo scambio di informazioni, analisi di intelligence e valutazione delle minacce. L’agenzia si occupa di terrorismo e criminalità internazionale come il crimine informatico, il traffico di droga e il traffico di persone.

 

Gli obiettivi

Gli obiettivi strategici da raggiungere per l’Europol sono quelli di:

  • essere il centro di informazione criminale dell’Unione Europea
  • fornire un agile supporto operativo alle forze di polizia degli Stati
  • essere una piattaforma per soluzioni di polizia europee
  • essere all’avanguardia dell’innovazione e della ricerca delle forze dell’ordine
  • essere l’organizzazione modello delle forze dell’ordine dell’UE

 

Si tratta quindi di perseguire obiettivi importanti per un’organizzazione che ha poco più che vent’anni di attività. Il ruolo dell’Europol però è tutt’altro che in secondo piano. Leggendo infatti il regolamento UE 2016/794[1] si comprende bene quanto questa agenzia contribuisca alla lotta di fenomeni criminali in Europa[2]. A maggior ragione, nell’operato dell’agenzia si contano anche sezioni o centri. Sono stati infatti istituiti l’European Cybercrime Centre (EC3), l’European Migrant Smuggling Centre (EMSC), l’European Counter Terrorism Centre (ECTC) e l’Intellectual Property Crime Coordination Coalition (IPC3).

 

Le Joint Investigation Teams

Il lavoro svolto dall’Europol è caratterizzato inoltre dall’istituzione delle Joint Investigation Teams (JITs). Si tratta di uno strumento di cooperazione internazionale basato su un accordo tra le autorità competenti di due o più Stati, istituito per una durata limitata e per uno scopo specifico, per svolgere indagini in uno o più Stati coinvolti. Le JITs sono istituite in base ad un accordo modello (model agreement) allegato alla Risoluzione 2017/C 18/01[3] del Consiglio.

Una JIT può essere composta da singoli agenti di polizia, giudici, pubblici ministeri e altro tipo di personale delle forze giudiziarie. La guida di una JIT è a capo di un soggetto dello Stato in cui la JIT è istituita. In relazione allo Stato ospitante della JIT inoltre bisogna ricordare che la stessa squadra investigativa deve operare nel rispetto del diritto dello Stato ospitante.

L’Europol offre una visione d’insieme alle attività delle JIT stabilite, come dare una visione generale del quadro delle attività (si pensi ad indagini comuni su altre attività di un’organizzazione criminale). In più, viene offerto il sostegno al lavoro delle JIT mediante la consegna di dati necessari per portare a compimento le indagini. Oltre a questo tipo di supporto vi è quello logistico, tecnico e forense. Le JITs sono aumentate negli anni grazie alla maggiore collaborazione tra gli Stati ma molto può essere ancora fatto.

Nel 15esimo Annual Meeting of National Experts on Joint Investigation Teams (JITs) è stato sottolineato in particolare quanto debbano essere migliorate le JITs nella lotta alla criminalità informatica. Nell’incontro tenutosi si sono sottolineate le sfide e le opportunità con il ricorso delle JITs per affrontare il cybercrime. I temi di cui si è discusso sono ovviamente attualissimi e di grande impatto per le libertà e i diritti dei singoli: celerità delle indagini, raccolta delle prove e scambio di informazioni, dati personali.

 

Il sistema di informazione e raccolta dati di Europol

Sin dagli inizi dell’attività di Europol sono stati sviluppati sistemi di informazione e raccolta dati per affrontare la criminalità organizzata. Si tratta di sistemi operativi particolarmente utili e che sono stati ampliati. In aggiunta a questi, vi sono le pubblicazioni e i report[4] che si soffermano su alcuni fenomeni in particolare o che compiono un’analisi ampia dei reati in Europa.

Tra i sistemi ci sono:

  • AWF: è l’Analysis Work File, uno strumento esclusivo dell’Europol. È il mezzo con cui Europol fornisce supporto alle indagini condotte negli Stati membri. Pertanto, il supporto con AWF è spesso strettamente collegato con una Joint Investigation Team (JIT).
  • EIS: è lo European Information System. Lanciato nel 2005, è un sistema contenente informazioni su reati, individui sospettati e condannati e organizzazioni criminali. L’EIS funziona in relazione con il SIENA e si occupa dei reati di competenza dell’Europol.
  • InfoEx: si tratta di un sistema sicuro di scambio di informazioni
  • SIENA: è l’acronimo che indica il Secure Information Exchange Network Application. Dal 2009, rappresenta una vera e propria piattaforma di dati dove è permesso lo scambio di informazioni tra i membri di Europol e i terzi[5] con cui l’agenzia ha stabilito accordi di cooperazione. Tra gli usi più proficui del sistema SIENA vi è quello delle confische e del congelamento dei patrimoni nella lotta al terrorismo.
  • Il Most Wanted Fugitives website per le informazioni che riguardano i soggetti ricercati in Europa. Il lavoro svolto dall’Europol è in collaborazione con l’ENFAST.

 

La quantità di dati sensibili è oggetto di trattazione ed esiste una folta bibliografia sul tema. Di ciò n’è pienamente consapevole l’Europol: l’agenzia infatti, non a caso, garantisce una forte protezione dei dati personali trattati e si definisce “the most robust data protection frameworks in the world of law enforcement”. In Nunzi si legge:

Information processed at Europol comes from the Member States, Third States and international organisations and open sources. Security of information is of paramount importance to Europol; therefore, it is requested that all data is evaluated and assigned a handling code before transmission to Europol. This will ensure that the source of the information is respected and the wishes of the supplying Member State are considered before the information is further disseminated. Europol is unique in that, for the first time and under an ambitious legal framework, an organization has been created to have access to, and use, personal data categorized in various ways for the purpose of analysis, while, at the same time, harnessing and safeguarding data protection issues.

 

Il ruolo dell’Europol quindi è tutt’altro che scontato. In relazione all’attività dell’agenzia infatti possono essere raggiunti grandi traguardi in tema di cooperazione e completezza delle indagini nella lotta alla criminalità transnazionale moderna.

Informazioni

Radu, M. E. (2013) ‘The Place and Role of Europol in EU Architecture’, Cogito: Multidisciplinary Research Journal, (Issue 2), p. 115

BÎRZU, B. (2019) ‘Cooperation between member states and Europol’, Juridical Tribune / Tribuna Juridica, 9(1), p. 33

Nunzi, A. (2007) ‘IV. Criminal Cooperation Institutions : The European Police Office—EUROPOL’, Revue internationale de droit pénal. (The Criminal Law of the European Union), (1), p. 285

[1] https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2016/794/oj

[2]Europol’s new regulation introduces a number of changes to the structure of the organisation and how it works. But the essence of Europol’s existence remains unchanged: Europol shall support and strengthen action by the competent authorities of the Member States and their mutual cooperation in preventing and combating serious crime affecting two or more Member States, terrorism and forms of crime which affect a common interest covered by a Union policy.

[3] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2017.018.01.0001.01.ENG&toc=OJ:C:2017:018:TOC

[4] Qui l’analisi del SOCTA 2017

[5] Tra questi si contano Australia, Canada, Norvegia, Liechtenstein, Moldavia, Svizzera e Stati Uniti


Interpol

L'Interpol nella lotta al traffico illecito di beni culturali

Oggi si sottolinea il ruolo dell’Interpol nelle attività di recupero di beni artistici e nella lotta ai reati contro il patrimonio culturale

 

Alcune informazioni sull’INTERPOL

L’Interpol è un’organizzazione internazionale di polizia criminale. È un’agenzia intergovernativa riconosciuta dalle Nazioni Unite e conta 194 Stati membri[1]. Gli organi centrali dell’Interpol sono la General Assembly, organo di governo che riunisce tutti i paesi una volta all’anno per prendere decisioni e in cui ogni Stato ha un voto, e l’Executive Committee, un comitato responsabile che supervisiona l’esecuzione delle decisioni della General Assembly e l’amministrazione e i lavori del General Secretariat. Quest’ultimo coordina le attività per combattere una serie di reati. Gestito dal Secretary General[2], è composto da personale di polizia e civili e comprende una sede a Lione, un complesso globale per l’innovazione a Singapore e numerosi uffici satellite in diverse regioni.

Un’organizzazione quindi basata sulla cooperazione e sullo sviluppo di strumenti utili al fine di combattere molti reati[3]. Tuttavia gli agenti di polizia di INTERPOL non possono svolgere indagini autonomamente nei paesi membri poiché l’Interpol non è composto da brigate internazionali di investigatori. Le indagini internazionali sono condotte dalle forze di polizia nazionali dei paesi e solo da questi. Inoltre, il General Secretariat non ha il potere di forzare un Paese ad agire, o di non agire, in una specifica indagine di polizia. Voglio ricordare però che in ciascuno Stato vi è un ufficio centrale nazionale Interpol (NCB, National Central Bureau) e che ogni NCB rappresenta il collegamento centrale per il General Secretariat e gli altri NCB. Così si collegano le forze dell’ordine di uno Stato con quelle degli altri paesi e con il General Secretariat attraverso la rete di comunicazioni di polizia globale sicura denominata I-24/7.

Inoltre in tema di rafforzamento di cooperazione esiste un centro di coordinamento, il Command and Coordination Centre (CCC). Ogni Stato parte può richiedere assistenza urgente in qualsiasi momento per le indagini che debbano essere condotte e il servizio del CCC risponde da ben 3 sedi operative: quelle di Singapore, di Lione e di Buenos Aires. In questo modo l’intero network del General Secretariat, le NCBs e il CCC operano congiuntamente nello scambio di informazioni, nella ricerca di dati attraverso i database e fornire soluzioni ai servizi di sicurezza.

Questa struttura conferisce all’Interpol un’adeguata capacità di risposta e di cooperazione per la lotta di molti reati, tra cui la non più emergente categoria di reati contro i beni culturali. Userò il concetto di beni culturali come omnicomprensivo e generico dato che, a livello internazionale, non esiste una definizione di cultural goods o cultural properties[4].

 

Il mercato illecito dei beni culturali

Il mercato di illecita provenienza dei beni culturali può essere sostanzialmente diviso in 3 fasi: l’offerta di beni proveniente dalle nazioni di origine, la domanda creata dai consumatori nelle nazioni di mercato e la catena di trasporto, cioè il tramite tra gli Stati di origine del bene e gli Stati di destinazione, durante la quale il bene può passare ad un numero molto ampio di persone. Ciò rende difficile individuare il bene e conseguentemente complicato la ricostruzione del percorso di recupero del bene suddetto.

In aggiunta a questo problema, un fattore che favorisce il mercato illecito dei beni culturali riguarda la diversità sostanziale delle disposizioni a tutela di tali beni sia nel diritto privato sia nel diritto internazionale. Non a caso infatti il trattato UNIDROIT[5] del 1995 riguarda disposizioni fondamentali sui beni culturali in tema di diritto internazionale privato per il recupero e la restituzione dei beni culturali, con deroghe relative ai principi comunemente applicati nel diritto privato. Ma i sistemi di protezione dei beni culturali, la porosità dei confini di molti Stati e la non meno importante considerazione che la maggior parte dei crimini artistici rimane inosservata e non segnalata alle autorità, creano un contesto in cui la tutela non è completa. Ad esempio non è del sempre facile individuare la liceità del bene perché i controlli e la trasparenza, forse ancor di più che in altri settori, sono scarsi.

In più, come ha sottolineato Stefano Manacorda (Manacorda and Chappell, 2011):

“[…] there is a further element that I would underline, which strengthens the attraction to criminal organizations of unlawful activities in the art field: this is the contrast between the economic stakes in such activities, which can generate huge profits on a vast scale, and the low penal risk associated with them, which militates strongly for engagement in them.

 

Così, le Nazioni Unite hanno riconosciuto con la Risoluzione Protection Against Trafficking in Cultural Property dell’Economic and Social Council[6] la rilevanza del problema:

organized criminal groups are involved in trafficking in stolen cultural property and that the international trade in looted, stolen or smuggled cultural property is estimated at several billion United States dollars per year

 

 

Una interessante particolarità del traffico illecito dei beni culturali

Intendo sottolineare un elemento davvero singolare sul traffico illecito dei beni culturali. La tratta dei beni antichi e artistici offre ai criminali l’opportunità di trattare merci di alto valore che sono spesso scarsamente protette, difficili da identificare e facili da trasportare oltre i confini verso acquirenti indiscutibili, nonché membri desiderosi ma ignari del commercio dell’arte e delle antichità. Il mercato illecito è popolato infatti da un misto di sofisticate organizzazioni criminali, singoli ladri, i purtroppo celebri “tombaroli”[7], piccoli commercianti e collezionisti senza scrupoli. Tale commercio dipende in larga misura dalla connivenza astuta o ignara di individui e istituzioni apparentemente legittimi, come case d’aste, commercianti di antiquariato e gallerie. Queste possono trovarsi, a volte inconsapevolmente, a maneggiare merci di provenienza illegale. Oggi inoltre, rispetto al passato, sono presenti importanti misure da parte delle organizzazioni culturali, artistiche e dei musei per la fissazione di pratiche che mirino alla lotta del traffico illecito.

 

Gli sforzi dell’INTERPOL tra conferenze, lo Stolen Works of Art Database e operazioni di recupero

L’Interpol è da sempre impegnato nella lotta al traffico illecito di beni culturali. La cooperazione richiesta è stata al centro del 10th International Symposium on the Theft of and Illicit Traffic in Works of Art, Cultural Property and Antiquities. È stata una conferenza che ha riunito 130 esperti provenienti da 80 paesi membri. Uno dei principali argomenti in discussione durante l’evento di tre giorni (17-19 ottobre 2018) è stato la protezione della proprietà culturale nelle zone di conflitto e il possibile legame tra il furto d’arte e il finanziamento del terrorismo.

Particolare attenzione è stata data alle azioni di follow-up relative a due risoluzioni delle Nazioni Unite[8] che chiedevano ai paesi di prendere provvedimenti per impedire il commercio di beni culturali rubati utilizzando le capacità di polizia di Interpol. I paesi hanno visto come lo Stolen Works of Art dell’Interpol aiuti a identificare, investigare e prevenire l’ampia gamma di reati spesso associati al furto di opere d’arte.

La banca dati sulle opere d’arte di cui si parla è lo Stolen Works of Art Database, una piattaforma utilissima per il riconoscimento di opere d’arte: con la risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite del 2017[9] è stato richiesto agli Stati parte di ricorrere a questo strumento nello sforzo di combattere il traffico illecito di opere culturali. Il Database contiene le descrizioni di più di 50.000 opere d’arte che sono andate perse, smarrite o sono state rubate. Il solo impegno nel ritrovamento di questi oggetti di inestimabile valore da parte dell’Interpol però non sarebbe sufficiente. Per questo motivo l’Interpol conta sulla collaborazione con altre importanti organizzazioni internazionali come lo United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), lo United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), l’International Council of Museums (ICOM) l’International Centre for the Study of the Preservation and Restoration of Cultural Property (ICCROM), l’International Institute for the Unification of Private Law (UNIDROIT) e l’Europol.

Tra le operazioni di recupero più importanti per l’Interpol in tema di recupero di beni culturali è importante citare “Pandora III”. All’interno di questa operazione si contano numerosi filoni investigativi delle polizie nazionali tutte però coordinate dall’INTERPOL con controlli in 29 paesi[10]. Il coordinamento dell’operazione e lo scambio di informazioni ha portato ad ingenti sequestri: in particolare il Comando dei Carabinieri per la Tutela del Patrimonio Culturale ha sequestrato 91 oggetti in ceramica e 109 monete antiche. Il totale degli oggetti ritrovati e confiscati con l’operazione Pandora III è superiore a 18.000 e questo è davvero il frutto di un’importante intesa nella lotta al traffico illecito di beni culturali.

Informazioni

[1] Gli ultimi Stati che sono entrati a far parte dell’INTERPOL sono Kiribati e Vanuatu. Qui la loro ammissione all’organizzazione

[2] Attualmente è il tedesco Jürgen Stock, nominato nel 2014

[3] Corruzione, contraffazione di monete e documenti, crimini contro i minori, crimini contro i beni culturali, criminalità informatica, traffico di stupefacenti, criminalità ambientale, criminalità finanziaria, traffico di armi da fuoco, tratta di esseri umani, merci illecite, criminalità marittima, criminalità organizzata, contrabbando di persone, terrorismo, furto di veicoli e vendita dei pezzi di ricambio e crimini di guerra

[4] In inglese si trovano spesso concetti come: cultural heritage, art and antiquities, international antiquities market, transnational crime in art and antiquities etc.

[5] UNIDROIT Convention on Stolen or Illegally Exported Cultural Objects

[6] ECOSOC Resolution 2004/34

[7] Il termine non può più riferirsi ai soli cercatori di tombe del Lazio e della Toscana ma a tutti coloro che compiono scavi illegali con il fine di recuperare oggetti di valore antichi. Tra i casi più recenti segnalo quello presso Eraclea Minoa in Sicilia: https://www.agrigentonotizie.it/cronaca/cattolica-eraclea-scavi-archeologici-abusivi-tombaroli.html (consultato il 23/08/2019)

[8] UN Security Council Resolution 2253 (2015) e UN Security Council 2347 (2017)

[9] UN Security Council Resolution 2347 (2017)

[10] I dettagli dell’operazione sono consultabili qui


Commissione Europea

La Commissione Europea che verrà

La futura Commissione Europea è al centro di attenzione per una serie di temi e problemi attuali che richiedono grandi sforzi. Questa Commissione seguirà alla Commissione Juncker del quinquennio 2014-2019 ma con diversi approcci: green economy, rafforzamento economico e sociale e una “European way of life”

 

Cosa fa la Commissione Europea?

La Commissione Europea, come definisce l’articolo 17 del TUE sin dal principio, promuove l’interesse generale dell’Unione e adotta le iniziative appropriate a tal fine. Rappresenta l’organo che:

  • vigila sull’applicazione dei trattati e delle misure adottate dalle istituzioni in virtù dei trattati
  • vigila sull’applicazione del diritto dell’Unione sotto il controllo della Corte di Giustizia dell’UE
  • esercita funzioni di coordinamento, di esecuzione e di gestione, alle condizioni stabilite dai trattati
  • assicura la rappresentanza esterna dell’UE salvo i casi espressamente previsti dai trattati
  • dà esecuzione al bilancio e gestisce i programmi, infine
  • avvia il processo di programmazione annuale e pluriennale dell’Unione per giungere ad accordi interistituzionali

 

Ma passiamo direttamente alla composizione che è di notevole interesse.

 

Le figure proposte alla nomina di commissari

Il mandato della Commissione è di cinque anni e i membri della Commissione, i commissari, sono scelti in base alla loro competenza generale, al loro impegno europeo e tra personalità che offrono tutte le garanzie di indipendenza. Rispettando questo requisito, presente all’art. 17. 3 del Trattato sull’Unione Europea, si possono conoscere i nomi[1] dei membri proposti per la Commissione 2019-2024 in base alle personalità scelte dal Presidente Ursula von der Leyen:

  • Frans Timmermans, olandese, per il Green Deal europeo
  • Margrethe Vestager, danese, per “Un’Europa pronta per il digitale”
  • Valdis Dombrovskis, lettone, per “Un’economia al servizio delle persone”
  • Josep Borell Fontelles, spagnolo, per “Un’Europa più forte nel mondo”, sarà l’Alto Rappresentante[2]
  • Maroš Šefčovič, slovacco, per le relazioni interistituzionali e le prospettive strategiche
  • Věra Jourová, ceca, per i valori e la trasparenza
  • Dubravka Šuica, croata, per la democrazia e la demografia
  • Margaritis Schinas, greco, con il peculiare compito di “Proteggere il nostro stile di vita europeo”
  • Johannes Hahn, austriaco, per il bilancio e l’amministrazione
  • Phil Hogan, irlandese, per il commercio
  • Mariya Gabriel, bulgara, per l’innovazione e la gioventù
  • Nicolas Schmit, lussemburghese, per il lavoro
  • Paolo Gentiloni, italiano, per l’economia
  • Janusz Wojciechowski, polacco, per l’agricoltura
  • Elisa Ferreira, portoghese, per la coesione e le riforme
  • László Trócsányi, ungherese, per il vicinato e l’allargamento dell’UE
  • Stella Kyriakides, cipriota, per la salute
  • Didier Reynders, belga, per la giustizia
  • Rovana Plumb, rumena, per i trasporti
  • Helena Dalli, maltese, per l’uguaglianza
  • Sylvie Goulard, francese, per il mercato interno
  • Ylva Johansson, svedese, per gli affari interni
  • Janez Lenarčič Lenarčič, sloveno, per la gestione delle crisi
  • Jutta Urpilainen, finlandese, per i partenariati internazionali
  • Kadri Simson, estone, per l’energia
  • Virginius Sinkevičius, lituano, per l’ambiente e gli oceani

 

È bene ricordare però che è il Consiglio che, di comune accordo con il presidente eletto della Commissione, adotta l’elenco delle altre personalità che propone di nominare membri della Commissione. Spetta poi al Presidente della Commissione, Ursula von der Leyen, la nomina dei vicepresidenti, fatta eccezione per l’Alto Rappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza Borell Fontelles, tra i membri della Commissione: la der Leyen ha scelto come vicepresidenti esecutivi Timmermans, Vestager, Dombrovskis, mentre gli altri vicepresidenti sono Šefčovič, Jourová, Šuica, Schinas. Per Timmermans e Vestager, la nomina a vicepresidenti esecutivi arriva come “compensazione” per la sconfitta nella corsa alla presidenza della Commissione.

Il prossimo passo è quella parte del processo di scelta dei commissari che vedrà ciascun commissario in pectore comparire di fronte al Parlamento europeo prima di un voto finale dell’assemblea sull’intera squadra. I nuovi commissari si insedieranno ufficialmente l’1 novembre. Siamo davanti ad un progetto innovativo per la Commissione, particolarmente ricco di sfide.

 

Particolarità della futura Commissione Europea

Il Presidente della Commissione al momento della presentazione dei commissari designati ha annunciato una composizione in nome della flessibilità e dell’agilità operativa. Ad uno sguardo più attento ci sono alcuni Commissari che presentano portafogli innovativi, come quello del Green Deal di Timmermans o per l’Europa più digitale di Vestager, ed altri che guardano al futuro politico, come in tema di allargamento[3] di Trócsányi e le prospettive strategiche[4] di Šefčovič. Uno in particolare ha destato curiosità: si tratta del portafoglio di Margaritis Schinas per “Proteggere il nostro stile di vita europeo”, una definizione quanto mai vaga. Cosa rappresenta oggi lo stile di vita? E ancora, su quali basi può essere costruito uno stile di vita europeo? In effetti, nel programma politico presentato dalla von der Leyen sulla futura Commissione, è chiara la base dell’individuazione dello “stile di vita europeo”. Nel documento[5] si parla di protezione dello Stato di diritto e della tutela dei valori fondamentali di giustizia e libertà in nome della cooperazione e del mercato interno.

Il documento prosegue con un tema fondamentale della politica europea e non solo: quello delle migrazioni. L’obiettivo è rafforzare le frontiere (con particolare riferimento al ruolo dell’agenzia Frontex) e il rilancio della riforma delle procedure di Dublino in materia di asilo. Non mancano inoltre parole per un concreto bisogno di cooperazione con i paesi di partenza o di transito dei migranti: creando cooperazioni rafforzate si rafforzano stabilità e sicurezza. In tema di sicurezza interna, nel documento si auspica un rafforzamento del ruolo della Procura Europea perché “dovrebbe avere maggiori poteri e autorità e dovrebbe poter individuare e perseguire il terrorismo transfrontaliero”.

Le sfide sociali rappresentano di gran lunga la parte più corposa da affrontare: uguaglianza, coesione e riforme, natalità, welfare, vicinanza ai cittadini europei (con particolare riguardo al ruolo del Parlamento europeo) e la questione migratoria. Oltre a questo, c’è la volontà di rafforzare la posizione dell’Unione: un’Unione che sia un attore geopolitico internazionale di primissimo livello per l’autorità costruitasi nel tempo. La von der Leyen infatti ha affermato l’importanza che l’Unione debba perseguire un proprio ruolo in un contesto attuale come quello multipolare: una European way of life. È una definizione, a mio avviso, non originale (perché richiama la vecchia American way of life) ma che rende bene l’idea del protagonismo futuro dell’Unione. L’Unione di oggi, e con la Commissione Europea che verrà, guarda con interesse e apprensione tante realtà vicine e lontane: la Brexit, il futuro dell’Africa, l’avanzamento dei negoziati con gli Stati vicini e il raggiungimento della, ormai richiesta da molti, Unione europea della difesa.

Informazioni

[1] I seguenti commissari erano presenti anche nella Commissione Juncker: Timmermans, Šefčovič, Dombrovskis, Hahn, Hogan, Jourová, Vestager, Gabriel

[2] Ricordo che l’Alto Rappresentante è uno dei vicepresidenti della Commissione e spetta a questi vigilare sulla coerenza dell’azione esterna dell’Unione

[3] Il tema dell’allargamento è stato trattato su DirittoConsenso qui

[4] Il tema della difesa europea e del suo possibile sviluppo è stato trattato su DirittoConsenso qui

[5] https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/political-guidelines-next-commission_it.pdf pag. 17 e ss.


Container control programme

Il WCO Container Control Programme dell'UNODC

Il WCO Container Control Programme è il programma specifico per il controllo delle merci via container previsto dall’UNODC. Quanto influisce il Container Control Programme per la lotta ai traffici illeciti?

 

Il commercio marittimo e la criminalità globale

Con l’economia globale sempre più interconnessa, le opportunità di commercio si sono diffuse in tutto il mondo in forme mai viste prima. L’economia moderna però è ancora molto legata al trasporto merci via mare, una forma antica e presente in tutte le civiltà ma che ha raggiunto un progresso tecnologico e logistico mai visto prima. Dal secondo dopoguerra si è assistito al fenomeno della containerizzazione: il container rappresenta il mezzo per eccellenza dello stivaggio delle merci. La containerizzazione ha tagliato costi e tempi di trasporto delle merci, con effetti inaspettati sull’economia e la società mondiali: non è un caso infatti che si conoscano oggi le portacontainer, enormi navi il cui carico è costituito interamente da container. Ma cosa c’entra tutto questo con il Container Control Programme?

La facilità di trasporto quindi è alla portata di tutti. Questo offre opportunità non solo per i governi e le imprese legittime, ma anche per terroristi e gruppi criminali organizzati transnazionali per trasportare qualsiasi cosa dai beni legali usati per il riciclaggio di denaro sporco, alle droghe proibite e persino ai materiali per le armi di distruzione di massa. Questi attori traggono vantaggio dall’enorme volume del commercio globale perché ciò rende estremamente difficile il monitoraggio efficace; meno del due per cento dei container di spedizione[1] viene mai sottoposto a screening. Inoltre, l’ascesa del Darknet ha permesso a qualsiasi individuo di accedere a cripto-mercati che sfruttano servizi di spedizione postali e commerciali standard.

Inoltre, la sfida è resa ancora più grande dalla proliferazione di sofisticate misure di occultamento, dalla corruzione, dalle risorse limitate di molti Stati, fino agli elementi necessari per il sequestro e la confisca. Non mancano inoltre problemi riguardanti i sistemi portuali diversi e la mancanza di fiducia e coordinamento tra le agenzie statali e gli attori del settore privato. Pertanto, questa situazione pone gravi pericoli alla sicurezza internazionale e alla catena di approvvigionamento del commercio internazionale, che è vitale per lo sviluppo sostenibile. Infine, è possibile citare dei casi in cui i programmi trovano un’applicazione erronea e poco efficace: il Container Security Initiative (CSI)[2] statunitense, un programma creato dal Department of Homeland Security (DHS), mira e scansiona container per armi di distruzione di massa e contrabbando. Ma la CSI non è stata abitualmente utilizzata per il rilevamento di sostanze illecite come le droghe, nonostante la sua applicabilità a questo scopo. E questo appare paradossale se si considera che gli Stati Uniti rappresentano il portabandiera della politica antidroga di tipo repressivo.

 

La complessità del Container Control Programme

Il traffico di container non è legato ai soli costi e ricavi per le aziende trasportatrici. Tantissimi altri attori ruotano intorno al mercato dei container e gli studi di settori sono altrettanto importanti: conoscere le infrastrutture, investire nell’ammodernamento dei mezzi di trasporto, tasse doganali e portuali, studiare le connessioni geografiche e i punti di transito maggiormente percorsi. Per questo motivo, il trasporto delle merci via container avviene in tutto il mondo grazie a complessi collegamenti di infrastrutture e privati.

Tra i porti più grandi per traffico di container si contano i grandi scali portuali industriali dell’Asia e degli Stati Uniti. In questa infografica[3]quindi si leggono dati interessanti su cui far partire lo studio del Container Control Programme, un programma dell’UNODC, l’Ufficio delle Nazioni Unite per il Controllo della Droga e la Prevenzione del Crimine. L’UNODC opera in tutte le regioni del mondo attraverso una vasta rete di uffici sul campo e ha il compito di assistere gli Stati membri nella loro lotta contro le droghe illecite, la criminalità e il terrorismo.

Il WCO Container Control Programme (CCP), sviluppato in collaborazione con l’Organizzazione Mondiale delle Dogane (WCO), è il programma di controllo container UNODC-WCO. Di fronte a un problema così complesso e globalizzato, il Programme abbraccia un approccio comprensivo e multisettoriale, fornendo monitoraggio e supervisione a lungo termine. Le condizioni necessarie per l’istituzione del Programme sono:

  • un accordo formale tra l’UNODC e uno Stato
  • la valutazione tecnica dei porti, e
  • gli accordi di cooperazione tra le agenzie menzionate

 

Inoltre il Programme offre programmi di formazione specifici che combattono la criminalità in mare e il traffico di beni culturali. Questi infatti rappresentano dei settori nuovi della criminalità transnazionale e che sono fortemente dipendenti dallo spostamento dei container. Il Container Control Programme, per di più, mira al rafforzamento della cooperazione tra le agenzie statali e il settore privato (questo infatti è il problema maggiore, la fiducia tra entità pubbliche e attori privati). La missione del Programme è quella di sviluppare capacità negli Stati membri che cercano di migliorare la gestione del rischio, la sicurezza della catena di approvvigionamento e la facilitazione degli scambi nei porti marittimi, negli aeroporti e nei passaggi di frontiera terrestri al fine di prevenire il movimento transfrontaliero di merci illecite (tra cui, per il numero di casi[4], prevale il traffico di droga su scala transnazionale[5]).

Attualmente, il Container Control Programme è operativo in oltre 50 Stati membri. Più di 85 Port Control Units (PCU) e Air Cargo Control Units (ACCU) sono state istituite dall’inizio del Programme nel 2004[6]. Queste unità interagenzie sono attrezzate per scambiare informazioni con le loro controparti in altri paesi utilizzando un’applicazione di comunicazione sicura, sviluppata dal WCO, chiamato ContainerComm. Ciò consente a PCU e ACCU di accedere a una vasta gamma di informazioni, consentendo agli utenti di tracciare e identificare containers ad alto rischio, verificare i numeri di identificazione e inviare avvisi ad altre PCU e ACCU.

Questi sforzi hanno portato a sequestri di una vasta gamma di beni proibiti, come armi e munizioni, proventi di pesca, di foreste, di fauna selvatica e altri reati ambientali, droghe proibite, beni strategici, medicinali falsificati o senza licenza, precursori di droghe ed esplosivi, sigarette, alcol, veicoli rubati e merci contraffatti o che violano in altro modo la legge sulla proprietà intellettuale. Nelle dichiarazioni[7] di John Brandolino si legge:

This milestone of the UNODC-WCO Container Control Programme demonstrates how the program plays its part in helping secure the containerized trade supply chain, which is critical to many economies.

 

Il Container Control Programme rimane nella posizione ideale per sostenere il rafforzamento della sicurezza della catena di approvvigionamento internazionale costruendo le capacità delle amministrazioni delle frontiere nazionali per affrontare le minacce legate al trasporto marittimo, terrestre e aereo. Un programma che in base all’Annual Report 2018 del Programme non smette di crescere e di fornire un importante strumento tecnico e pratico di controllo e sicurezza nella rete dei trasporti moderni.

Informazioni

http://www.wcoomd.org/en/topics/enforcement-and-compliance/activities-and-programmes/drugs-programme/unodc_wco_container_control_programme.aspx

Rosen, B. S. (2009) Cooperation with Drug Transit Countries of Illegal Drugs. New York: Nova Science Publishers, Inc (Drug Transit and Distribution, Interception and Control)

Levison, Marc (2016). The Box: How the Shipping Container Made the World Smaller and the World Economy Bigger (2nd ed.), Princeton University Press

Container Control Programme Annual Report 2018

Il Container Control Programme è legato alla lotta al traffico internazionale di stupefacenti. Si veda: https://www.dirittoconsenso.it/2018/10/08/traffico-di-droga-nel-diritto-internazionale/

[1]About 90% of all trade is conducted via maritime containers of which more than 500 million are shipped yearly in the trade supply chain, and of this amount, less than 2% are inspected” secondo l’UNODC

[2] Qui maggiori informazioni sul Container Security Initiative

[3] Qui l’articolo di facile consultazione

[4] Di seguito alcuni casi: https://www.elespectador.com/noticias/nacional/colombia-y-onu-firman-convenio-para-mayor-control-de-contenedores-portuarios-articulo-869987 , https://www.elheraldo.co/magdalena/caen-122-kilos-de-cocaina-del-clan-del-golfo-en-puerto-samario-647327 e http://receita.economia.gov.br/sobre/acoes-e-programas/acoes-da-receita-federal/noticias/2019/julho/8a-regiao-fiscal/receita-federal-localiza-mais-de-meia-tonelada-de-cocaina-em-carga-de-exportacao-no-porto-de-santos

[5] Questa area del traffico di droga, specifica e meno conosciuta, è nota come maritime drug trafficking via containers

[6] Tra gli ultimi aggiornamenti ricordo quello per l’Albania: http://www.un.org.al/news/air-cargo-control-unit-under-establishment-albania

[7] La dichiarazione segue ad un’importante operazione dove sono stati eseguiti dei sequestri di droghe illecite in tutto il mondo. Qui l’articolo