L’EU Action Plan on Drugs 2017-2020

L’EU Action Plan on Drugs 2017-2020 fa parte della strategia adottata dall’Unione in materia di droga per il periodo 2013-2020. A seguito infatti di un primo Action Plan per il triennio 2013-2016, si è dato seguito ad un’altra valutazione di completamento alla prima con riferimento alla salute e alla sicurezza, due concetti in passato poco considerati o addirittura ignorati

 

Parlare di droga e studiare le droghe

Il problema della droga è conosciuto da tempo, civiltà antiche e moderne sono legate come da un lungo filo storico dall’uso di sostanze per i motivi più disparati. Alcune realtà hanno conosciuto e ancora convivono con i gravi effetti collegati alla presenza e all’uso di droghe: l’impatto che ne deriva non riguarda solo il consumatore e il suo microcontesto, ma l’intera collettività. È possibile conoscere a fondo il problema della droga attraverso lo studio di storici, sociologi, epidemiologi, ricercatori e molti altri studiosi perché grazie al loro operato si può valutare una immensa mole di dati[1] indubbiamente necessari per poter prendere decisioni che siano efficaci il più possibile. La tossicodipendenza deve essere trattata nella sua globalità e qualsiasi ipotesi di intervento su uno soltanto degli elementi che la costituiscono, consumatore, sostanza o ambiente rappresenta un errore scientificamente grossolano. Proprio l’importanza di questi dati rimanda ad una conoscenza basata su studi scientifici: basarsi su questi ultimi è di fondamentale importanza per affrontare il serio problema delle droghe.

Partendo dal presupposto che ho un background legato al mondo del diritto ho dovuto fare una ricerca riguardante la terminologia per non incorrere in errori (spesso facilmente commettibili) poiché, prendendo visione dell’intera Strategia dell’Unione Europea, i termini presenti sono molti e alcuni a me sconosciuti o poco chiari. Depenalizzazione, prevenzione, legalizzazione, disintossicazione, dipendenza, craving, abuso, dipendenza sono solo alcuni vocaboli su cui invito a soffermarsi prima di addentrarsi nella lettura. Molti altri sono in realtà connessi ma, non affrontando il tema dal punto di vista medico-sanitario o farmacologico è comunque possibile comprendere il Piano d’azione in esame. Soffermandosi quindi già soltanto sulla terminologia presente nel Piano è possibile avere una visione d’insieme sul problema della droga dato che il tema è affrontato in ambito multidisciplinare.

 

Il contenuto dell’EU Action Plan on Drugs 2017-2020

L’EU Action Plan on Drugs 2017-2020, adottato dal Consiglio nel 2016 (2017/C 215/02) è l’anello finale della EU Drugs Strategy 2013-2020, adottata dal Consiglio nel dicembre 2012 (2012/C 402/01). I nuovi settori individuati per il 2017-2020 riguardano il monitoraggio delle nuove sostanze psicoattive, l’impiego delle nuove tecnologie della comunicazione per la prevenzione dell’abuso di droghe e per la raccolta di prove sulla potenziale connessione tra traffico di droga e finanziamento di gruppi terroristici, criminalità organizzata, traffico di migranti o tratta di esseri umani. Le sfide sono complesse perché riguardano non solo la sicurezza ma anche la sanità. Di seguito le 5 azioni da intraprendere, riportate testualmente in inglese:

  • Drug demand reduction: contribuire a una riduzione quantificabile del consumo di droghe illecite, del consumo problematico di droghe, della tossicodipendenza, dei danni per la salute e la società correlati alla droga e contribuire a ritardare l’inizio del consumo di droga
  • Drug supply reduction: contribuire a una riduzione quantificabile della disponibilità e dell’offerta di droghe illecite nell’UE
  • Coordination: gli Stati membri e l’UE devono coordinare efficacemente la politica in materia di droga
  • International cooperation: rafforzare il dialogo e la cooperazione tra l’UE e i paesi terzi e le organizzazioni internazionali sulle questioni connesse alla droga in modo globale ed equilibrato
  • Research and information: contribuire ad una migliore comprensione di tutti gli aspetti del fenomeno della droga e dell’impatto delle misure al fine di fornire prove solide e complete per le politiche e le azioni

 

A prima vista le azioni dell’EU Action Plan on Drugs 2017-2020 potrebbero sembrare distaccate e molto generiche. In realtà il Piano dispone che le prime due (drug demand reduction e drug supply reduction) siano due vere e proprie politiche, mentre le altre tre (coordination, international cooperation e information and research) siano questioni trasversali (cross-cutting themes) cioè si pongano come punti di collegamento in grado di dare armonia al tema. Così stabilito, il documento adottato contiene numerose tabelle di riferimento per costruire un programma basato su meccanismi che includano tutte le 5 azioni, tenendo conto di un calendario, dell’individuazione delle parti responsabili, di indicatori e di meccanismi di raccolta e di valutazione dei dati. Viene costruito un imponente struttura che mira in concreto a creare un apparato in grado di affrontare il tema della droga su molti campi. A tutto questo si aggiunge l’importante Allegato I: si tratta di un elenco di 15 indicatori generali che facilitano la quantificazione dell’efficacia complessiva dell’EU Action Plan on Drugs 2017-2020 e la redazione di relazioni a livello europeo. Di seguito gli indicatori:

  1. Percentuale della popolazione che consuma droghe attualmente (ultimo mese), ha consumato droghe di recente (ultimo anno) e ha consumato droghe almeno una volta nella vita (una tantum), per droga e fascia di età (Indagine condotta sulla popolazione generale, OEDT[2])
  2. Tendenze stimate nella prevalenza del problema e nel consumo di droghe per via parenterale (Consumo problematico di stupefacenti, OEDT)
  3. Tendenze nei decessi indotti da droghe e mortalità tra i consumatori di droga (secondo le definizioni nazionali) (Decessi correlati agli stupefacenti, OEDT)
  4. Prevalenza e incidenza, tra i consumatori di droga per via parenterale, di malattie infettive attribuibili al consumo di droghe, comprese l’HIV e l’epatite virale, le malattie sessualmente trasmissibili e la tubercolosi (Malattie infettive correlate alla droga, OEDT)
  5. Tendenze relative all’età del primo consumo di droghe illecite (progetto di indagine europea nelle scuole su alcol e droghe (ESPAD[3]), comportamenti collegati alla salute in ragazzi di età scolare (HBSC[4]) e indagine sul consumo di droga nella popolazione generale (Indicatore epidemiologico chiave, OEDT)
  6. Tendenze relative al numero di persone che entrano in terapia (Richiesta di trattamento, OEDT) e al numero totale stimato di persone che seguono una terapia (Richiesta di trattamento e risposte sanitarie e sociali, OEDT)
  7. Tendenze relative al numero e alla quantità di droghe illecite sequestrate (Sequestri di droghe: cannabis, comprese foglie di cannabis, eroina, cocaina, cocaina crack, anfetamina, metanfetamina, ecstasy, LSD e altre sostanze, OEDT)
  8. Tendenze relative al prezzo al dettaglio e alla purezza delle droghe illecite (Prezzo e purezza: cannabis, comprese foglie di cannabis, eroina, cocaina, cocaina crack, anfetamina, metanfetamina, ecstasy, LSD e altre sostanze e composizione delle pasticche, OEDT)
  9. Tendenze relative al numero di relazioni iniziali sui reati contro la legge sulla droga, per droga e tipo di reato (offerta rispetto a consumo/detenzione) (Reati legati alla droga, OEDT)
  10. Prevalenza del consumo di droga tra i detenuti (Consumo di stupefacenti nelle carceri, OEDT)
  11. Valutazione della disponibilità, dell’offerta e della qualità dei servizi e degli interventi nei settori della prevenzione, della riduzione del danno, del reinserimento sociale e del trattamento. (Risposte sanitarie e sociali, OEDT)
  12. Interventi basati su dati in materia di prevenzione, trattamento, reinserimento sociale e recupero e relativo impatto atteso sulla prevalenza del consumo di droga e sul consumo problematico di droga (Portale dell’OEDT dedicato alle buone prassi)
  13. Dialogo e cooperazione intensi nel campo della droga con altre regioni, paesi terzi, organizzazioni internazionali e altre parti (relazioni del SEAE[5])
  14. Sviluppi nelle strategie nazionali in materia di droga, valutazioni, legislazione, meccanismi di coordinamento e stime della spesa pubblica negli Stati membri dell’UE (OEDT)
  15. Sistema di allerta precoce sulle nuove sostanze psicoattive (OEDT/Europol) e valutazione del rischio riguardo alle nuove sostanze psicoattive (OEDT)

 

Le relazioni elaborate costituiscono, leggendo i 15 punti, una parte fondamentale per la raccolta dei dati. Il rafforzamento di questi dati infatti riguarda tutti gli elementi sul tema droga (domanda e offerta incluse) grazie anche all’aiuto di altre organizzazioni, governative e non. Nei 15 punti infatti si incontrano numerosi temi interconnessi tra loro e ciò richiede uno sforzo congiunto. È indispensabile allora considerare che l’impegno dell’Unione si fonda sullo stato di diritto, sul rispetto dei diritti fondamentali e dei trattati internazionali in materia di droga, stupefacenti e criminalità organizzata transnazionale. In un concerto dunque che impegna numerosi attori ci sono grandi possibilità di cooperazione e di supporto tra gli Stati, si pensi all’impegno alla cooperazione tra l’UE e Afghanistan e Pakistan per ridurre o smantellare la rotta balcanica per il commercio dell’oppio. L’Unione, considerando adesso la Strategia 2013-2020, ha potuto sviluppare e al tempo stesso valutare in fieri le politiche adottate. Per questo motivo nel 2016, attraverso una valutazione del primo Action Plan (2013 – 2016), è stato stabilito che la maggior parte delle azioni previste nello stesso erano concluse o erano in corso e che al tempo stesso vi dovesse essere un fronte comune per affrontare le nuove sfide. In questo senso, come già detto, il secondo Action Plan (2017 – 2020) rappresenta un punto finale dell’intera Strategia dell’UE e da qui a un anno si potrebbe già intravedere una nuova strategia europea sul tema delle droghe, garantendo impegno da parte di tutte le istituzioni e le agenzie europee coinvolte. In senso più ampio poi le politiche antidroga stabilite con l’UNGASS 2016[6] sono da considerarsi poco opportune e difficilmente realizzabili pur inserendosi tra le più importanti trattative diplomatiche mai stabilite su questo tema. Tuttavia la geopolitica della droga e gli interessi particolari hanno costituito un freno per il miglioramento delle condizioni di molte aree tipicamente affette dalla produzione o dal commercio di droga. Ricordo infatti come l’UE attua da diversi anni una politica volta a instaurare un equilibrio tra la riduzione della domanda e dell’offerta di droga: l’efficacia del modello dell’UE è riconosciuta da molti attori coinvolti e da paesi non appartenenti all’UE.

 

L’impegno multi-livello della società

Se l’UE vuole che il suo approccio ponderato al problema delle droghe sia applicato in tutto il mondo, sarà necessaria una cooperazione migliore e mirata con i paesi non membri dell’UE e con le organizzazioni regionali e internazionali. Le soluzioni proposte a questo problema sono tuttavia numerose, difatti l’approccio di ogni Stato e di conseguenza dell’Unione è il risultato di un lungo processo. Spesso infatti la logica portata avanti da uno Stato ha trovato risposta politica mediante il ricorso alla poca esaustiva legislazione emergenziale. Si pensi ad esempio al costo sociale considerevole, tenuto conto del numero di vite umane distrutte o perdute, in particolare a causa di overdose o malattie infettive correlate all’assunzione di sostanze stupefacenti. Questo problema infatti ha colpito duramente l’Europa alla fine degli anni 80 quando si registrò un vero e proprio boom del consumo di eroina[7] e fu solo a seguito di questa emergenza che si decise di adottare politiche di repressione piuttosto che politiche che tutelassero la salute pubblica[8]. Inutile dire che la repressione del fenomeno della dipendenza da droga non ha trovato alcuna corrispettiva diminuzione del consumo di droga.

L’impegno e il sostegno dell’UE aiuteranno i paesi terzi ad affrontare i problemi connessi alla droga e contribuiranno al contempo a ridurre l’offerta di droga destinata all’UE: non è un caso allora se gli accordi di cooperazione sono numerosi così come indicato al punto 4 “Cooperazione internazionale” nel Piano d’azione 2017-2020, azione 38.a. Con questo tipo di cooperazione assumono grande importanze le relazioni del Servizio Europeo per l’Azione Esterna in aiuto agli Stati membri dell’UE e alla Commissione. Sono inoltre le stesse relazioni dell’OEDT ad aver sottolineato nel corso degli anni l’importanza di intraprendere azioni coordinate a livello di UE, tenendo conto in particolare che il traffico di stupefacenti non è un fenomeno isolato. Tutti gli attori coinvolti dovrebbero bilanciare attività di contrasto alle organizzazioni criminali perché imprescindibilmente connesse al traffico di stupefacenti e agli enormi ricavi che derivano da tale attività a politiche di harm reduction. Infatti, come ho già scritto nell’articolo del SOCTA 2017[9], più di un terzo dei gruppi criminali attivi in Europa operano nella produzione e nel traffico di vari tipi di droga per un mercato, come è quello europeo, particolarmente variegato.

È doveroso citare poi un’importante agenzia europea. L’Osservatorio Europeo delle Droghe e delle Tossicodipendenze[10] (OEDT/EMCDDA) con sede a Lisbona compie un enorme lavoro concernente i dati sulle droghe. È possibile leggere numerosi rapporti[11], anche in collaborazione con altre agenzie europee[12], di notevole interesse: questi dati forniscono gli strumenti per mettere in atto politiche mirate e di rilievo. Si calcola infatti che, dal momento in cui è stato stabilito l’Osservatorio con Regolamento (CEE) n. 302/93 del Consiglio e poi rifuso con il Regolamento (CE) n. 1920/2006, la diffusione dei dati e le informazioni sul fenomeno della droga siano stati fondamentali per prevedere e comprendere le tendenze emergenti nel mondo della droga. In particolare Reitox costituisce la rete europea di informazioni sulle droghe e i dati raccolti sono anche utilizzati per monitorare e supportare la valutazione dei risultati dei piani di azione dell’UE in materia di droghe, nell’ambito della sua strategia antidroga. Le funzioni dell’Osservatorio pertanto, in cui è inclusa la rete Reitox, sono individuabili in 5 punti:

  1. Raccolta e analisi dei dati esistenti
  2. Miglioramento della metodologia di confronto dei dati
  3. Diffusione dei dati
  4. Cooperazione con enti ed organizzazioni europei e internazionali con paesi terzi
  5. Obblighi di informazione

 

Dentro e fuori l’Osservatorio si scalpita quindi per creare una risposta unitaria al problema delle droghe. L’EU Action Plan on Drugs 2017-2020 crea un percorso che è possibile percorrere per poter ottenere risultati: tutti gli attori coinvolti però dovrebbero bilanciare attività di contrasto alle organizzazioni criminali perché imprescindibilmente connesse al traffico di stupefacenti e agli enormi ricavi che derivano da tale attività.

Nella dichiarazione stampa che annunciava la proposta del secondo Action Plan da parte dell’UE, il Commissario per Migrazione, Affari Interni e Cittadinanza dell’Unione Europea Dimitris Avramopoulos ha affermato che:

The use of illicit drugs continues to be a considerable challenge in many of our societies, affecting, directly and indirectly, the lives of millions of people in Europe and all over the world. The human, social but also economic costs of drugs addiction are very high. In a constantly evolving drugs market, reducing drugs use and demand requires an adequate and effective response through coordinated actions at both EU and Member States level. This is precisely what today’s Action Plan does, building on our achievements so far and clearly outlining the actions and objectives in order to tackle the new health and security challenges for the future.

 

Il futuro appunto rimanda ad un nuovo piano che inizierà nel 2020, proposto dalla Commissione e che presenterà un insieme di punti salienti da completare oltre a politiche specifiche per poter colmare punti critici[13]. A questo tuttavia dovrà aggiungersi una maggiore cooperazione su questo tema essendo il problema della droga fenomeno del nostro tempo e del globo. Quanto all’EU Action Plan on Drugs 2017-2020 i risultati non sono in parte ancora visibili, ma più avanti sono sicuro avremo importanti dati da analizzare per misurare i prossimi impegni sul tema della droga.

Informazioni

Un siglo de fiscalización internacional de drogas, Chawla Sandeep, United Nations Office on Drugs, United Nations Publications, New York, 2009. eBook Collection

European Drug Reportt 2018: Trends and Development, EMCDDA, Luxembourg, Publications Office of the European Union, 2018

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52012XG1229%2801%29

https://idpc.net/alerts/2018/04/international-drug-policy-is-the-un-becoming-irrelevant

https://idpc.net/it/publications/2017/07/piano-d-azione-dell-ue-in-materia-di-lotta-contro-la-droga-2017-2020

Dipendenze e misure alternative alla pena, trattamenti sanitari volontari, condizionati e obbligatori nella doppia diagnosi, Annamaria Lax, Daniele Carretta, Giuseppe Carrà, Massimo Clerici, FrancoAngeli, Milano, 2013

The Road towards the Responsible and Safe Legalization of Cannabis Use in Portugal, Baptista-Leite, Ricardo, Lisa Ploeg, Acta Medica Portuguesa 31, no. 2: 115-125. MEDLINE, 2018

[1] Si possono qui citare alcune riviste: International Journal of Drug Policy (https://www.ijdp.org/), Addiction (http://www.addictionjournal.org/), The British Medican Journal (https://www.bmj.com/)

[2] Osservatorio Europeo sulle Droghe e sulle Tossicodipendenze

[3] Progetto di indagine Europea nelle Scuole su Alcol e Droghe

[4] Comportamenti collegati alla Salute in ragazzi in Età Scolare

[5] Servizio Europeo per l’Azione Esterna

[6] Con questo acronimo si fa riferimento a United Nations General Assembly Special Session, un incontro particolarmente importante dell’Assemblea Generale tenutosi a Vienna nel 2016 a seguito del quale è stato adottato il A/RES/S-30/1. Tutto ciò è strettamente collegato al “Political Declaration and Plan of Action on International Cooperation towards an Integrated and Balanced Strategy to Counter the World Drug Problem” del 2009 in cui sono state identificati obbiettivi strategici per contrastare il problema della droga: si dà il caso che molti di questi obbiettivi sono rimasti miseramente incompiuti durante la strategia decennale adottata con la precedente Political Declaration and Plan of Action del 1998. Oggi questo trend è mutato perché il fantomatico raggiungimento del goal “total elimination of drugs from the world” è lungi dall’essere raggiunto mentre un nuovo approccio basato sul drug reduction, treatment and prevention assume sempre più importanza, dando così maggior risalto all’esigenza della salute pubblica

[7] In Italia, per citare il nostro paese, l’eroina divenne simbolo di un’intera generazione, la c.d. generazione perduta. Il numero di morti per cause dell’eroina in quel decennio fu altissimo in risposta ad una politica di repressione. Invito a leggere il seguente articolo: http://europepmc.org/abstract/med/1490078

[8] Degno di nota è però la politica antidroga del Portogallo, tra le più sviluppate al mondo. Si discute se il modello portoghese sia però esportabile: https://www.theguardian.com/news/2017/dec/05/portugals-radical-drugs-policy-is-working-why-hasnt-the-world-copied-it

[9] https://www.dirittoconsenso.it/2018/03/26/le-nuove-frontiere-della-criminalita-e-il-socta-2017/

[10] http://www.emcdda.europa.eu/about

[11] Cfr. con: http://www.emcdda.europa.eu/publications_en di cui segnalo in particolare un’analisi breve di un nuovo insorgere della cocaina nel mercato delle droghe http://www.emcdda.europa.eu/news/2018/5/european-drug-report-2018-highlights_en

[12] Per approfondimenti si veda la joint publication dell’OEDT “Drugs and darknet – Perspective for enforcement, research and policy” in collaborazione con l’Europol

[13] Questa è, opinione personale, una possibile struttura perché non si conosce ad oggi quale sarà la prossima strategia d’azione europea


L'articolo 416 bis del codice penale italiano

All’interno del codice penale italiano esiste una norma particolarmente importante perché punisce il fenomeno mafioso. Si tratta di una norma ad hoc, ormai nota anche al grande pubblico e non solo al mondo dei giuristi. È l’articolo 416 bis

 

Come nasce il 416 bis?

L’articolo 416 bis viene introdotto nell’ordinamento italiano con la Legge Rognoni – La Torre[1] del 1982 e si aggiunge al già esistente articolo 416 che punisce invece una più generica “associazione per delinquere”, ma non per questo fenomeno meno pericoloso. L’”associazione di tipo mafioso” dell’articolo 416 bis riguarda una particolare organizzazione che, già esistente almeno dalla fine del diciannovesimo secolo, si ripresenta[2] intorno agli anni 80[3] con particolare forza e violenza, destando l’attenzione dell’opinione pubblica italiana e non.  La mafia in quegli anni, accanto a chi la considerava più come un complesso di regole che ad una vera e propria organizzazione, mostrava tutto il suo potere attraverso uccisioni interne e sparizioni così come con attacchi eclatanti ed esecuzioni mirate a tanti uomini delle forze dell’ordine, della magistratura, della politica, della stampa e a cittadini politicamente impegnati e assetati di legalità. La disposizione in esame quindi, prima ancora delle tremende uccisioni degli uomini simbolo Giovanni Falcone e Paolo Borsellino, è una norma che nasce in un clima di emergenza e solo dieci giorni dopo un’altra eclatante uccisione, quella del generale dell’Arma dei Carabinieri Carlo Alberto Dalla Chiesa: affrontare la mafia richiede allora, si è pensato per lungo tempo, un approccio duro e senza scrupoli. Sono lontani i mesi stragisti della mafia, ed il comportamento della mafia è cambiato, probabilmente anche grazie ai duri colpi inferti dallo Stato ma non significa abbassare il livello di attenzione verso questo fenomeno. In questo articolo compio un’analisi della norma sull’associazione di tipo mafioso, una norma che all’estero non incontra corrispettivi del tutto simili[4] e che rimanda ad un tema noto come armonizzazione del diritto penale. L’articolo 416 bis è una norma ad hoc (appunto per contrastare il fenomeno criminale mafioso) che completa però, attraverso l’individuazione di un modello di associazione mafiosa, la genericità di un’associazione individuabile dai criteri dell’articolo appena precedente. Il reato di associazione mafiosa è forma delittuosa di particolare gravità e si pone in rapporto di specialità con l’associazione per delinquere. Precisiamo dunque gli elementi della norma originale in esame prendendo il testo:

“Chiunque fa parte di un’associazione di tipo mafioso formata da tre o più persone, è punito con la reclusione da tre a sei anni.

Coloro che promuovono, dirigono o organizzano l’associazione sono puniti, per ciò solo, con la reclusione da quattro a nove anni.

L’associazione è di tipo mafioso quando coloro che ne fanno parte si avvalgono della forza di intimidazione del vincolo associativo e della condizione di assoggettamento e di omertà che ne deriva per commettere delitti, per acquisire in modo diretto o indiretto la gestione o comunque il controllo di attività economiche, di concessioni, di autorizzazioni, appalti e servizi pubblici o per realizzare profitti o vantaggi ingiusti per sé o per altri.

Se l’associazione è armata si applica la pena della reclusione da quattro a dieci anni nei casi previsti dal primo comma e da cinque a quindici anni nei casi previsti dal secondo comma.

L’associazione si considera armata quando i partecipanti hanno la disponibilità, per il conseguimento della finalità dell’associazione, di armi o materie esplodenti, anche se occultate o tenute in luogo di deposito.

Se le attività economiche di cui gli associati intendono assumere o mantenere il controllo sono finanziate in tutto o in parte con il prezzo, il prodotto, o il profitto di delitti, le pene stabilite nei commi precedenti sono aumentate da un terzo alla metà.

Nei confronti del condannato è sempre obbligatoria la confisca delle cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono il prezzo, il prodotto, il profitto o che ne costituiscono l’impiego. Decadono inoltre di diritto le licenze di polizia, di commercio, di commissionario astatore presso i mercati annonari all’ingrosso, le concessioni di acque pubbliche e i diritti ad esse inerenti nonché le iscrizioni agli albi di appaltatori di opere o di forniture pubbliche di cui il condannato fosse titolare.

Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alla camorra e alle altre associazioni, comunque localmente denominate, che valendosi della forza intimidatrice del vincolo associativo perseguono scopi corrispondenti a quelli delle associazioni di tipo mafioso.”

 

I caratteri presenti nell’articolo 416 bis

Negli atti preparatori della Rognoni – La Torre si legge:

“Si vuole colmare una lacuna legislativa, già evidenziata da giuristi ed operatori del diritto, non essendo sufficiente la previsione dell’art. 416 del codice penale […] a comprendere tutte le realtà associative di mafia, che talvolta prescindono da un programma criminoso secondo la valenza data a questo elemento tipico dell’art. 416, affidando il raggiungimento degli obiettivi alla forza intimidatrice del vincolo mafioso in quanto tale, […] che raggiunge i suoi effetti anche senza concretarsi in una minaccia o in una violenza negli elementi tipici prefigurati nel codice penale.”

 

La partecipazione al sodalizio mafioso rimanda ad un fenomeno di criminalità organizzata data la pluralità di soggetti attivi[5] possibilmente definita secondo ordini gerarchici la qual cosa è di per sé penalmente rilevante, ossia è intrinseca la natura di associazione che delinque dove la condotta di partecipazione è a forma libera. Un delitto associativo di questo tipo richiama quindi un accordo che è “diretto all’attuazione di un più vasto programma criminoso, che precede e contiene gli accordi concernenti la realizzazione dei singoli crimini e che permane dopo la realizzazione di ciascuno di essi”[6]. Aggiungo, per meglio specificare, che la mafia è caratterizzata da una struttura permanente e stabile, autonoma rispetto ai singoli atti criminali che vengono compiuti. L’articolo 416 bis ci indica degli elementi fondamentali particolarmente interessanti per comprendere al meglio il fenomeno mafioso: gli associati ricorrono all’intimidazione[7] creando così nei confronti degli esterni all’associazione un clima di assoggettamento[8] e omertà, quest’ultima da intendersi come una vera e propria regola imposta dall’organizzazione che obbliga al silenzio sull’autore di un delitto: questo silenzio si articola o in un interesse (si pensi all’associato omertoso che “difende” con il silenzio un consociato) o in un timore (si pensi, al contrario, ad un testimone oculare di un delitto che per paura di ritorsioni non denuncia il fatto). Ecco spiegata la forza di intimidazione del vincolo associativo, su cui si è scritto molto[9] in particolare sulla natura comportamentale e psicologica: l’intimidazione del potere mafioso allora diventa più forte della tutela offerta dalle istituzioni, contribuendo a formare un senso di non appartenenza allo Stato e alle regole di diritto. Per questo motivo la mafia è stata considerata come organizzazione antistatale, attraverso l’esercizio di un potere parastatale, come la soluzione delle controversie o l’intervento nella vita della comunità, sovente considerato brutale ma efficace: questo ovviamente mina le basi dello Stato di diritto, creando danni enormi anche per l’economia. Non è un segreto che la mafia, al pari di altre organizzazioni criminali, abbia assunto un ruolo imprenditoriale molto diverso dalla mafia delle origini. L’arricchimento mediante atti tipicamente delittuosi si incontra con un arricchimento ottenuto attraverso il riciclaggio del denaro sporco all’interno dell’economia legale, rendendo l’organizzazione molto più difficile da stroncare economicamente poiché la possibilità di disporre di grandi quantità di denaro crea forza e prestigio criminale. Infatti nell’agire mafioso non c’è solo la commissione di delitti come nell’associazione per delinquere semplice, ma anche il fine di «acquisire in modo diretto o indiretto la gestione o comunque il controllo di attività economiche, di concessioni, di autorizzazioni, appalti e servizi pubblici»; e poi il fine di «impedire od ostacolare il libero esercizio del voto o di procurare voti a sé o ad altri in occasione di consultazioni elettorali». Quest’ultimo problema poi deve riferirsi ad un vero e proprio inquinamento dell’elettorato in cui si crea un bacino di voti composto da soggetti non affiliati né contigui alla consorteria mafiosa ma che formano il cosiddetto “voto di cosca”. Le pronunce giudiziarie hanno confermato come la mafia abbia sempre cercato di infiltrarsi nel potere statale, condizionando in particolare le consultazioni elettorali: accanto al voto di cosca di cui prima, si parla imprecisamente e in gergo atecnico di voto di scambio o, a leggere l’articolo 416 ter del codice penale, di “scambio elettorale politico-mafioso”, reato introdotto con D. L. 8 giugno 1992, n. 306. Non è un caso quindi se si immagina la mafia, come tante altre organizzazioni criminali, come una piovra i cui tentacoli si allungano in tanti settori, dalla sanità alla politica, dal traffico di stupefacenti alla prostituzione e al racket.

A questa descrizione del fenomeno mafioso si comprende come l’elemento organizzativo della mafia assume un ruolo di primissimo piano. La crescita della mafia in Sicilia, così come degli altri modelli organizzativi criminali in Italia e in altre aree del mondo, è data dal numero di appartenenti e di consociati entrati in un’organizzazione con regole e schemi, codici di onore e ricorso alla violenza che poche altre consorterie criminali sono riuscite a riproporre o a duplicare[10]. Se si vuole ad esempio approfondire la questione dell’organizzazione della mafia siciliana[11] si deve notare come, la costante adattabilità dell’organizzazione ha permesso la resistenza e la crescita della consorteria mafiosa in Sicilia per decenni anche mediante accordi con altre realtà criminali[12] e non solo con il mondo della politica locale e non. A questo si aggiunge come con il fenomeno del pentitismo e dell’apporto informativo dei collaboratori di giustizia si ha la completa certezza dell’esistenza della mafia e di una struttura ben congegnata: i dubbi su una mafia rozza e contadina o addirittura di una banda di furfanti nei campi del palermitano scomparvero con le dichiarazioni di Tommaso Buscetta che costituirono elementi di prova fondamentali nel celeberrimo maxi-processo di Palermo del lontano 1986.

 

La mafia e le mafie

L’articolo 416 bis è stato oggetto di modifica per l’inclusione di una serie di termini che indicano come l’attenzione del legislatore abbia riguardato anche altre organizzazioni criminali. Di seguito l’ultimo comma che così recita:

Le disposizioni del presente articolo si applicano anche alla camorra, alla ‘ndrangheta e alle altre associazioni, comunque localmente denominate, anche straniere, che valendosi della forza intimidatrice del vincolo associativo perseguono scopi corrispondenti a quelli delle associazioni di tipo mafioso.[13]

 

La criminalità organizzata è da intendere in senso ampio come un insieme di comportamenti criminali e di soggetti in cui questi ultimi si legano in maniera più o meno stabile per delinquere. Con questa definizione, che non ha il merito di essere esaustiva, si possono allora ricomprendere numerosissime organizzazioni criminali presenti anche nel nostro territorio. Non solo mafia: il numero di consorterie criminali non italiane[14], o meglio, i cui semi originari non fossero germogliati originariamente in Italia, sono spesso in affari con le grandi organizzazioni. Si pensi alle organizzazioni criminali russe, alla mafia albanese, ai narcos messicani e colombiani dediti ai più svariati traffici e ai servizi illeciti. L’articolo 416 bis riveste a pieno quindi la fattispecie incriminatrice dell’associazione criminale. Sono numerosissimi i casi documentati sui rapporti tra organizzazioni criminali e invento pertanto a leggere anche i rapporti della Direzione Nazionale Antimafia[15], Tuttavia, l’ultimo comma dell’articolo 416 bis diventa una ridondanza normativa dato che la norma si applica a qualsiasi associazione che si avvalga del metodo mafioso (assoggettamento, forza intimidatrice, omertà). È importante ricordare che la norma è generale e astratta, ancorché superficialmente chiarificatrice di un principio riconosciuto.

Lo studio di un fenomeno tanto rilevante della storia italiana, se costante e mosso da un forte interesse, deve rimanere al centro dell’attenzione delle realtà politiche e dei cittadini comuni come in un concerto di legalità e di impegno che abbracci cittadini e rappresentanti dei cittadini[16]. Questo augurio naturalmente è spesso un tema trito e ritrito ma non per questo deve perdere di significato.

Informazioni

Per non morire di mafia, Pietro Grasso, Alberto La Volpe, Sperling & Kupfer, 2009

Storia della mafia. Dalle origini ai giorni nostri, Salvatore Lupo, Donzelli Editore, Roma, 2004

State and Mafia, Differences and Similarities, Vincenzo Alfano, Studia Humana, Feb2015, Vol. 4 Issue 1, p.3-11. 9p

Il delitto di associazione mafiosa, Giuliano Turone, Giuffrè Editore, Milano, 2015

L’associazione di tipo mafioso, Giuseppe Spagnolo, Cedam, Padova, 1997

La criminalità mafiosa straniera in Italia, le mafie straniere nel nostro Paese: struttura criminale, attività illecite, alleanze, Fabio Iadeluca [prefazione di Vincenzo Macrì], A. Curcio, Roma, 2012

Mafie straniere in Italia, come operano, come si contrastano, a cura di Stefano Becucci, Francesco Carchedi [prefazione di Giuseppe Carlo Marino], F. Angeli, Milano, 2016

Transnational Organized Crime: A European Perspective, Alison Jamieson, Studies in Conflict & Terrorism, Sep-Oct 2001, Vol 24 Issue 5, p. 377-387, 11p, Taylor & Francis Ltd., 2001

Fiumi d’oro, Come la ‘ndrangheta investe i soldi della cocaina nell’economia legale, N. Gratteri e A.Nicaso, Mondadori, Milano, 2017

[1] Legge 13 settembre 1982, n. 646 – Disposizioni in materia di misure di prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle leggi 27 dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio 1965, n. 575. Istituzione di una commissione parlamentare sul fenomeno della mafia. (GU n.253 del 14-9-1982). È importante sottolineare due peculiarità legate a questa legge: la prima riguarda proprio il proponente della legge antimafia citata Pio La Torre, vittima di mafia in un’esecuzione avvenuta a Palermo il 30 aprile del 1982; la seconda riguarda le misure previste nei confronti dei beni: infatti la legge permetteva il sequestro e la successiva confisca ed è solo con la legge 7 marzo 1996, n. 109 che diventa possibile il riutilizzo a fini sociali dei beni confiscati alle mafie

[2] Uso questo verbo perché, opinione personale, indica esattamente in che modo la società italiana convive con i fenomeni mafiosi: accanto a periodi di ricerca e impegno per la legalità e di interessamento del fenomeno mafioso si alternano periodi di completa indifferenza e silenzio, a volte addirittura di consenso

[3] Tra gli anni 1978-1983 c’è la cosiddetta “seconda guerra di mafia” che determina l’ascesa al potere del gruppo dei corleonesi guidati da Bernardo Provenzano e Totò Riina

[4] Una delle debolezze in Europa in tema di criminalità organizzata, riconosciuta dalle agenzie Europol e Eurojust, è la mancata estensione in Europa di una figura di reato come quello presente in Italia proprio dell’art. 416 bis c.p.

[5] Un tema interessante riguarda il concorso esterno in associazione mafiosa e il rapporto con l’art. 110 c.p.: la giurisprudenza su questo tema è numerosa

[6] Cass. Sez. I, 1 luglio 1987; l’organizzazione mafiosa quindi non cessa di esistere dopo, per esempio, un sequestro a scopo di estorsione o dopo un’intimidazione mafiosa: la consorteria criminale come entità permane e cerca di adattarsi

[7] L’intimidazione è, per Spagnolo (1997), la capacità che ha un’organizzazione sociale o un singolo individuo di incutere timore in base all’opinione diffusa della sua forza e la sua predisposizione ad usarla: quanto è maggiore, tanto più genera insicurezza, sensazione di inferiorità, soggezione ed infine vera e propria condizione di assoggettamento

[8] L’assoggettamento ingenera “un comune sentire caratterizzato da soggezione di fronte alla forza prevaricatrice ed intimidatrice del gruppo” (Cass. Pen., sez I, 23 aprile 2010, n. 29924)

[9] Degno di nota è quanto contenuto in Cass. Pen. n. 1524/1986 per cui la condizione di assoggettamento e di omertà risultano come elementi normativi inscindibili in modo che la prima sia premessa necessaria della seconda

[10] Infatti è improprio parlare di mafia albanese, mafia nigeriana o mafia russa (solo per citarne alcune): la mafia infatti, anche da un punto di vista, se vogliamo, evolutivo ha avuto come centro la Sicilia. Lo stesso Buscetta aveva menzionato che il modello mafioso negli Stati Uniti altro non era che una copia del modello mafioso siciliano

[11] La mafia siciliana ad esempio ha una struttura molto diversa dalla vicina ‘Ndrangheta calabrese pur avendo avuto rapporti ed affari illeciti per molti anni

[12] I contatti tra la mafia e i trafficanti turchi di eroina sono stati dimostrati più volte (http://ricerca.repubblica.it/repubblica/archivio/repubblica/1985/06/04/traffico-armi-droga-per-24-imputati.html, http://ricerca.repubblica.it/repubblica/archivio/repubblica/1989/02/12/un-fiume-di-droga-arriva-da-istanbul.html) attraverso inchieste di primissimo piano. La più celebre riguarda quella dell’ex magistrato Carlo Palermo e quella della scoperta, pochi giorni dopo dell’attentato da lui subito, della celebra raffineria di eroina ad Alcamo (http://ricerca.repubblica.it/repubblica/archivio/repubblica/1985/05/03/un-colpo-all-eroina-spa.html)

[13] Le parole “anche straniere” di cui al presente comma sono state aggiunte dall’art. 1, D.L. 23.05.2008, n. 92, come modificato dall’allegato alla L. 24.07.2008, n. 125, con decorrenza 26.07.2008. La rubrica del presente articolo è stata così modificata dall’art. 1, D.L. 23.05.2008, n. 92, come modificato dall’allegato alla L. 24.07.2008, n. 125, con decorrenza 26.07.2008. Le parole “, alla ‘ndrangheta” di cui al presente comma sono state inserite dall’art. 6, D.L. 04.02.2010, n. 4 con decorrenza dal 04.02.2010

[14] La Corte di Cassazione ha riconosciuto come “il reato di di cui all’art. 416 bis c.p. possa essere commesso anche da partecipi ad associazioni criminali, anche a matrice non locale, diverse da quella storicamente inverata in una Regione d’Italia (che ne costituisce solo il prototipo)” (Cass. Pen., sez. I, 5 maggio 2010, n. 24803)

[15] http://direzioneinvestigativaantimafia.interno.gov.it/semestrali/sem/2017/1sem2017.pdf

[16] Inserisco qui una dichiarazione di Paolo Borsellino in un’intervista a Rai3: “La mafia non è affatto invincibile. È un fatto umano e come tutti i fatti umani ha un inizio e avrà anche una fine. Piuttosto bisogna rendersi conto che è un fenomeno terribilmente serio e molto grave e che si può vincere non pretendendo eroismo da inermi cittadini, ma impegnando in questa battaglia tutte le forze migliori delle istituzioni.”. Tuttavia appare interessante anche il punto di vista di Nicola Gratteri come riportato in un’intervista al Corriere della Sera: “La mafia finirà quando finirà l’uomo sulla Terra. La ‘ndrangheta in particolare si può arginare anche dell’80 per cento se si ha il coraggio, la volontà e la libertà di creare un sistema giudiziario forte sempre nel rispetto della Costituzione”


L'Europol e il SOCTA 2017: un'analisi sulla criminalità

Il SOCTA 2017 è un rapporto dell’Europol che analizza la criminalità organizzata di natura transnazionale presente in Europa. Questo è uno dei temi più attuali del diritto internazionale ed è un fenomeno tanto globale quanto europeo

 

La criminalità organizzata transnazionale: una minaccia da non sottovalutare

Il ventunesimo secolo può essere considerato un eccezionale periodo storico per molteplici avvenimenti e fenomeni che investono moltissime aree della conoscenza umana. Si è assistito ad una progressiva mutazione dei concetti di spazio e tempo: economia, astronomia, comunicazioni, marketing costituiscono rami del sapere che hanno avuto un enorme sviluppo grazie alla ricerca ma soprattutto alla tecnologia i cui cambiamenti sono stati importanti, fossero alcuni previsti e altri meno. Oggi siamo abbastanza consapevoli degli effetti che la globalizzazione ha prodotto nel quotidiano di miliardi di individui: a volte ci possono sembrare incredibili alcuni fenomeni solo quando percepiti, rendendo la società contemporanea particolarmente mobile, in balia di novità, difficoltà, pericoli e rischi prima inesistenti o che erano considerate lontane. Le condizioni di un mondo globale pertanto hanno permesso la diffusione di un numero tendenzialmente infinito di cause e di effetti, rendendo il mondo di oggi appunto globale, come legato da una rete che connette ogni singolo con il resto del mondo.

Nessun fenomeno umano è rimasto escluso dalla globalizzazione. Neanche la criminalità organizzata. Come tale vi è stata come una lenta metamorfosi di alcune organizzazioni malavitose, un processo che ha unito alla forza della violenza e della corruzione anche la capacità di diffondersi in aree o regioni del mondo magari precedentemente prive di fenomeni di criminalità. L’organizzazione di una criminalità contemporanea, si pensi, per non andare troppo lontano, a quelle nate e sviluppatesi in Italia, fa riferimento ad una divisione dei compiti e ad una gerarchia degli appartenenti in un dato territorio. Pur continuando ad esistere, si assiste sempre di più a organizzazioni che riescono a muoversi facilmente come fossero grandi multinazionali, con vere e proprie strategie di mercato, operanti su larga scala.

Una importante precisazione che voglio fare è la seguente: se è pur vero che esistono numerose forme di criminalità organizzata transnazionale, non tutte derivano da una precedente forma di criminalità organizzata. Considerando la flessibilità come un fattore determinante, la criminalità transnazionale si presenta come una struttura criminale 2.0[1], estremamente mobile e che si serve di professionisti che sanno bene come comportarsi nei nuovi assetti economici internazionali[2]. In effetti l’innovazione tecnologica e logistica consente alle organizzazioni criminali di commettere reati in modo anonimo se dotate dei nuovi strumenti tecnologici, ovunque e in qualsiasi momento senza essere fisicamente presenti. La criminalità transnazionale infatti viola le leggi penali di diverse giurisdizioni, in una sorta di nuovo rapporto spazio-tempo per qualsiasi attività illecita che riguardi due o più Stati. La comunità internazionale oggi è regolata da un gran numero di norme internazionali e alcune tra queste riguardano un percorso intrapreso da pochi decenni poiché non vi erano trattati internazionali in materia di diritto penale internazionale. Infatti sia le Nazioni Unite[3] a livello globale che l’UE a livello regionale forniscono analisi e informazioni attraverso le agenzie e si impegnano a contrastate i fenomeni di criminalità. Un’ultima precisazione prima di entrare nel vivo del report: criminalità organizzata e criminalità transnazionale sono definizioni su cui si discute ancora ed è arduo identificare quali gruppi o organizzazioni criminali siano della prima natura o della seconda.

La Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale[4] (nota più comunemente come Convenzione di Palermo), adottata a Palermo nel 2000, è un trattato multilaterale ed è il primo trattato internazionale che definisce il reato transnazionale. L’art. 3 infatti stabilisce che:

“[…] un reato è di natura transnazionale se:

(a) è commesso in più di uno Stato;

(b) è commesso in uno Stato, ma una parte sostanziale della sua preparazione, pianificazione, direzione o controllo avviene in un altro Stato;

(c) è commesso in uno Stato, ma in esso è implicato un gruppo criminale organizzato impegnato in attività criminali in più di uno Stato; o

(d) è commesso in uno Stato ma ha effetti sostanziali in un altro Stato.

 

La Convenzione non contiene una definizione di criminalità organizzata transnazionale, tuttavia è un dato di fatto[5] che il fenomeno della proliferazione dei reati transnazionali si sia diffuso in maniera epidemica e rappresenti un pericolo per la sicurezza e la stabilità internazionale. L’Europol ne è a conoscenza e il report SOCTA del 2017 dimostra la presenza e le attività della criminalità transnazionale in Europa. Ogni singolo fatto reato che viene consumato in un Paese si pone come ultima maglia di una catena ben più lunga[6], connessa allo sviluppo di circuiti criminali antecedenti, per la cui scoperta e repressione è necessario il concorso di istituzioni ed autorità inquirenti operanti in diversi Stati. Da ciò deriva l’esigenza di approntare idonei mezzi investigativi e strumenti normativi per farvi fronte, in ambito regionale ed internazionale, attraverso il ricorso ad appropriati ed efficaci mezzi di cooperazione, sia tra le forze di polizia che tra le autorità giudiziarie[7]. Non è un caso allora se la comunità internazionale ha voluto, malgrado i ritardi rispetto al fenomeno, adottare strumenti internazionali che fossero indispensabili per combattere le attività tipicamente criminali: si pensi al mandato di arresto e di cattura, all’estradizione o a trattati bilaterali che stabiliscono forme di cooperazione tra intelligence. L’Europol, come organizzazione internazionale, è rilevante a livello europeo e non solo perché l’Europol ha stabilito accordi con Stati non europei. Inoltre vi sono trattati riguardanti specifiche condotte criminali che assumono rilevanza internazionale, come il riciclaggio di denaro o il traffico di stupefacenti. La Convenzione di Palermo, per citarla nuovamente e a conferma di quanto detto fino ad ora, conta tre protocolli addizionali su attività diffuse e particolarmente lucrose di rilevanza internazionale:

  • il Protocollo sulla prevenzione, soppressione e persecuzione del traffico di esseri umani, in particolar modo donne e bambini,
  • il Protocollo contro il traffico di migranti via terra, mare e aria, e
  • il Protocollo contro la fabbricazione e il traffico illeciti di armi da fuoco

 

È importante sottolineare come si tratti spesso non solo di condotte criminali diffuse su scala mondiale, ma anche di reati particolarmente complessi: la criminalità si avvale ormai di vere e proprie opportunità offerte dalla globalizzazione dei mercati e dalle nuove tecnologie di comunicazione e di gestione dell’informazione per diffondersi, senza che in precedenza vi fossero dei cambi di gestione o l’adozione di complesse strutture gerarchiche per le operazioni o ancora l’intraprendere attività criminali nuove e solamente informatiche. Ad un sostanziale mutamento degli attori criminali sono cambiate le disposizioni degli Stati. Accanto alla repressione di fenomeni gravi della criminalità si è aggiunta una necessaria cooperazione tra gli attori della comunità internazionale, un binomio che, a mio avviso, deve continuare specialmente all’interno di un processo già iniziato su più fronti come quello europeo. Quali migliori condizioni se non quelle che già esistono tra gli Stati all’interno dell’UE? L’Europol aiuta nella repressione dei fenomeni criminali?

 

Il perché dell’analisi dell’Europol

Procedo con ordine, facendo immediatamente riferimento alla cooperazione tra gli Stati. Essa è ancora più indispensabile se si considera che gli Stati sono interdipendenti, che in alcune parti del globo gli spostamenti sono garantiti da rapidi sistemi di trasporto e di comunicazione, che il commercio internazionale e il mercato finanziario globale hanno cambiato il contesto all’interno del quale la criminalità organizzata opera e investe. La mia analisi si concentra sull’Unione Europea, poiché le libertà di circolazione e di commercio, le regole per lo sviluppo economico e le forme di cooperazione sono numerose e dove, al contempo, è possibile parlare ed ambire alla costituzione di un diritto penale sovranazionale. Il contrasto alla criminalità organizzata transnazionale infatti ha creato un dibattito sull’armonizzazione normativa a seguito dell’adozione del Trattato di Lisbona nel 2009 e il cammino verso un possibile diritto penale europeo prende forma da ancor prima del Trattato di Riforma. Per questo motivo nell’articolo riporto alcune informazioni contenute nel Serious and Organised Crime Threat Assessment (SOCTA), un importante documento[1] dell’Europol. Europol è l’agenzia europea che coopera con gli Stati nel contrasto alle forme di criminalità organizzata e terrorismo, che, oltre a presentare delle raccomandazioni agli Stati, identifica le priorità che per questa agenzia sono da considerare di importanza strategica. Infatti nel report è possibile notare, sin dall’indice, un’ampia gamma di attività illegali “in voga” cui gli Stati dovranno far fronte. Cybercrime, reati ambientali, reati contro la proprietà intellettuale, corruzione sportiva oltre agli altri che già da tempo sono di rilevanza internazionale[2]. L’importanza di questo documento quindi è nei contenuti, nelle valutazioni che Europol ha fatto per comprendere i trends della criminalità del prossimo futuro.

 

I singoli reati analizzati dall’Europol nel SOCTA 2017

Il cybercrime, tradotto letteralmente con crimine informatico, in realtà può essere definita come una categoria potenzialmente molto ampia di crimini tecnologici, soprattutto attraverso l’uso di computers e smartphones. In una società sempre più digitale, i reati sono diversi: attacchi informatici via malware, il furto di dati personali specie il phishing[3] informatico, le frodi elettroniche, la pedopornografia online[4]. Ciò che può sorprendere è che questi nuovi reati sono anche percepiti come pericolosi: il SOCTA infatti riporta che l’85% di chi utilizza internet ha paura di essere una potenziale vittima di un cybercriminale. Numeri allarmanti se si considera che negli ultimi anni è possibile fare pagamenti online, visualizzare il saldo in banca, utilizzare i nostri dati sensibili per account email e molto altro. Anche la comunicazione online cambia e la possibilità di utilizzare forme di comunicazione criptate, magari tra i membri di un sodalizio criminale dedito al money muling, rende difficile scoprire le attività dei gruppi criminali. L’Unione Europea pone proprio tra i suoi obiettivi quello di riformare la cybersecurity: il Consiglio europeo infatti ha chiesto a fine 2017 l’adozione di un approccio comune in materia. La Commissione invece ha proposto di creare un’agenzia europea per la cybersecurity più forte sul modello dell’ENISA (European Union Agency for Network and Information Security). Di fondamentale importanza è la direttiva SRI[5] del 6 luglio 2016 che contiene obblighi per tutti gli Stati membri al fine di adottare strategie nazionali e crea un Gruppo di Cooperazione (art. 11) con il fine di supportare e facilitare la cooperazione strategica e lo scambio di informazioni tra gli Stati membri.

Il traffico di sostanze stupefacenti rimane l’attività più lucrosa per le organizzazioni criminali. I mercati della droga continuano ad essere uno dei settori chiave per i gruppi della criminalità organizzata e si stima[6] che i cittadini dell’UE spendano ogni anno 24 miliardi di euro in sostanze illecite. Non c’è zona al mondo che non sia toccata da questi traffici tanto che sono da tempo note le cosiddette “vie”, dei lunghissimi percorsi che uniscono i luoghi di produzione e di lavorazione ai principali accessi ai mercati di consumo. Un esempio: la rotta balcanica, la via che collega l’Afghanistan all’Europa, passando per Iran, Turchia e sud-est europeo, rappresenta il ponte privilegiato per il commercio di eroina e morfina prodotta in Afghanistan e Pakistan. L’UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime)  oltre a individuare le stime sull’uso delle droghe e sui casi connessi alla diffusione dell’HIV[7] riconosce[8] come, accanto alla rotta balcanica, comunque ben organizzata e facilitata dalla corruzione, stia crescendo il volume dei traffici della rotta caucasica: in questo caso, si tratta degli stessi paesi produttori di morfina ed eroina ma cambiano i paesi in cui le organizzazioni criminali trafficano gli stupefacenti. Dal Caucaso si aggira da settentrione il Mar Nero e si vira verso il sud-est europeo, congiungendosi all’ultima tratta della rotta balcanica. L’Europa infatti rappresenta un mercato enorme per il consumo di stupefacenti e non solo riguardo gli oppiacei[9]. Gli obiettivi dell’Unione sono di ridurre la produzione e il traffico di droghe anche sintetiche o di laboratorio[10]ma anche di smantellare le attività criminali dedite a questi traffici illeciti: si contano migliaia e migliaia di operazioni condotte dalle autorità giudiziarie degli Stati membri dell’UE contro il traffico di stupefacenti e le criminalità organizzate e un trend in crescita riguarda proprio la cooperazione tra gli Stati già durante le indagini. L’Europol ha identificato[11] circa 5,000 gruppi di criminalità organizzata a livello internazionale operanti nell’UE nel 2017 tra cui più del 35% di questi sono impegnati nei traffici di droga e dispongono di capitali economici maggiori degli altri gruppi, a conferma che in questo business gli enormi guadagni creano forza criminale e non è un caso che le più note organizzazioni criminali nel mondo siano quelle che partecipano nella produzione, lavorazione e commercio di stupefacenti.

Un’altra ampia categoria di reati riguarda i reati ambientali, ossia attività che danneggiano l’ambiente come l’inquinamento ambientale, il traffico e lo smaltimento illecito di materiale radioattivo, il danneggiamento dell’ecosistema con la perdita irreversibile di flora e fauna (il traffico di specie ad esempio rappresenta a pieno uno di questi ultimi reati[12]). È il nuovo mercato illegale ed è in costante aumento. Il SOCTA 2013 dell’Europol citava la categoria environmental crimes come una minaccia emergente. Oggi l’Europol considera tali reati come una minaccia vera e propria. Ciò che lascia stupefatti è che spesso queste condotte sono percepite in realtà come di non particolare importanza, pagando un prezzo elevatissimo in termini di qualità della vita, salute degli animali e dell’uomo, contaminazione dei terreni e contaminazione della catena biologica. Il danno ambientale non è immediatamente riscontrabile fin quando, dopo lunghi periodi, si raccolgono dati, si compiono prelievi e studi scientifici che dimostrino la causalità. A ciò si aggiunge che il diritto ha per lungo tempo non compreso la pericolosità dei danni così che desta preoccupazione l’effetto che si produce in alcuni habitat[13], specialmente all’interno di quelli in cui si è già sulla via del non ritorno[14]. La Commissione Europea, come l’Europol, ha individuato le principali aree in cui opera la criminalità: emissioni o scarico di sostanze tossiche nell’aria, acqua e suolo, il traffico di sostanze che riducono lo strato di ozono dell’atmosfera[15], lo stoccaggio e il dumping[16] dei rifiuti. L’aspetto transnazionale dei reati in quest’area sottolinea il bisogno di una risposta europea anche da parte delle forze dell’ordine: è ancora lunga la strada per parlare di un coordinamento regionale, ancorché la presenza di un network informale chiamato EnviCrimeNet. Di recente costituzione, EnviCrimeNet favorisce la cooperazione internazionale nella lotta alla criminalità ambientale e permette lo scambio di informazioni e dati tra gli Stati membri e l’addestramento delle unità ma non ha funzioni investigative pur essendo una rete di cooperazione di forze di polizia.

Di notevole impatto sono inoltre i reati contro la proprietà intellettuale, che l’Europol include tra i reati più comuni ormai in relazione soprattutto alla crescita dell’utilizzo della tecnologia che rende molto più difficile comprendere come sia stata possibile la pirateria così come notare le differenze con un prodotto originale. In questo modo le tutele offerte dagli ordinamenti, in forme solitamente di brevetti e patenti ma anche attraverso il diritto di autore, sono rese vane dalla facilità con cui è esercitata la contraffazione di prodotti. Esiste un enorme mercato che ovviamente include internet ed è davvero facile trovare (non dimentichiamo il deep web) prodotti contraffatti come beni di lusso, elettrodomestici, medicinali, giocattoli, digital media e molto altro[17]. La violazione del copyright è il reato per eccellenza contro la proprietà d’autore sia per quanto riguarda beni tipicamente oggetto di plagio o di riproduzioni a fini commerciali come libri e manuali, opere musicali e film sia per beni come siti internet e software[18]. I reati contro la proprietà intellettuale sono molto comuni, segnano fortemente lo sviluppo economico e i ricavi di innumerevoli settori e sono strettamente legati ai luoghi di produzione e di vendita: nel settore dell’abbigliamento ad esempio la perdita economica per le aziende tocca i 17 miliardi di euro e una perdita del 9.7% delle vendite a causa della contraffazione[19]. Dal 2016 è stata rafforzata la cooperazione in materia di tutela dei diritti d’autore, marchi e brevetti attraverso la IPC3 (Intellectual Property Crime Coordination Centre) con il fine di intensificare la lotta al fenomeno e abbattere uno dei mercati più diffusi della criminalità organizzata: l’Unione quindi non rimane a guardare, operando invece in aiuto degli Stati membri e tutelando la concorrenza dei mercati.

Il SOCTA 2017 dell’Europol è un report piuttosto semplice da leggere ma che ha dietro un enorme quantità di dati analizzati, statistiche e informazioni ottenute in collaborazione con gli Stati dell’UE e gli organi dell’Unione. Il tema intorno a cui ruota l’intero report è attualissimo e legato alla criminalità “moderna”: l’uso della tecnologia come mezzo per compiere attività illecite. Procedendo nella lettura del SOCTA, ho trovato conferma di quanto avviene nell’UE e nel mondo perché con la globalizzazione numerose attività criminali hanno trovato terreno fertile per la crescita e la diffusione, soprattutto in relazione alla tecnologia di cui abbiamo già detto. Ciò non significa che attività tipiche della criminalità siano venute meno, anzi, e di questo fenomeno l’Europol non rimane fermo. Ciò che si assiste è in realtà quasi una perfezione delle modalità con cui la criminalità continua ad operare: una criminalità 2.0. Inoltre anche altre attività citate nel SOCTA come i furti, il traffico illecito di beni culturali, la tratta di persone o il terrorismo (di cui non ho trattato data soprattutto la complessità del tema che mi avrebbe portato a scrivere un articolo lunghissimo) riguardano direttamente la flessibilità delle organizzazioni criminali più recenti e di cui si discute maggiormente. D’altro canto però è importante sottolineare come l’Unione Europea e gli Stati membri, con il supprto di organizzazioni come l’Europol e l’Eurojust, riconoscono che le attività illecite sono non più solo interne ma contraddistinte da una natura di cross-border, di transnazionalità. Non bastano quindi le sole misure restrittive dei singoli Stati ma è necessario una cooperazione più efficace tra gli attori, siano essi del settore pubblico che del privato. Ci si appella sempre di più a nuove modalità che riguardino più settori e personaggi su cui si basa la società europea del ventunesimo secolo: cittadinanza attiva, valori democratici e di giustizia, ruolo delle istituzioni.

Informazioni

Globalizzazione e criminalità, S. Becucci, M. Massari, Laterza, 2003

Mafia Export, come ‘ndrangheta, cosa nostra e camorra hanno colonizzato il mondo, F. Forgione, Saggi Baldini Castoldi Dalai, 2009

Italian mafias in Europe: between perception and reality. A comparison of press articles in Spain, Germany and the Netherlands, Federica Sarno, Trends in Organized Crime. Dec2014, Vol. 17 Issue 4, pp 313-341. 29p 5 Charts, 4 Graphs

Criminalità organizzata e reati transnazionali, A. Centonze, Giuffrè Editore, 2008

Transnational Organized Crime, An Overview from Six Continents, Philip L. Reichel, Jay S. Albanese, SAGE Publications, Inc., Los Angeles, 2014

Unione Europea e criminalità transnazionale, nuovi sviluppi, A. Peccioli, Giappichelli, 2005

Contro la criminalità organizzata in Europa, una prima valutazione delle politiche penali ed extrapenali, a cura di Andrea Di Nicola, F. Angeli, 2011

Criminalità organizzata transnazionale e sistema penale italiano, la Convenzione ONU di Palermo, a cura di Elisabetta Rosi, 2007

Il mandato di arresto europeo, G. Della Monica, Giappichelli, 2012

Corruption and Organized Crime in Europe, Illegal Partnerships, P. Gounev, V. Ruggiero, Routledge, 2012

Cooperazione in materia di criminalità informatica, Francesca Santoro, Aracne, 2011

Environmental Crime, edited by Mary Clifford, Terry D. Edwards, Burlington [etc], Jones & Bartlett learning, 2012

Cooperation on Transnational Environmental Crime: Institutional Complexity Matters, Elliot Lorraine, Review of European Comparative and International Environmental Law, 2017, vol. 26, pp. 107-117

[1] L’espressione 2.0 rimanda naturalmente alla tecnologia, mezzo ormai privilegiato anche dai gruppi criminali

[2] Un esempio di attività criminale complessa può essere il riciclaggio di denaro da proventi illeciti

[3] La cooperazione penale si svolge nel quadro del Programma delle Nazioni Unite per la prevenzione della criminalità e la giustizia penale, definito nell’allegato della Risoluzione 46/152 adottata dall’Assemblea Generale il 18 dicembre 1991

[4] Adottata nell’ordinamento italiano con la legge n. 146/2006

[5] Invito a leggere i numerosi report dell’UNODC (United Nations Office on Drugs and Crime) o dell’Interpol. Per quanto riguarda invece l’Unione Europea si rimanda ai report dell’Europol, dell’Eurojust, dell’EMCDDA (European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction)

[6] Si pensi ad un semplice circolo di attività criminali che ha avvio con il traffico di stupefacenti, continua con il riciclaggio del guadagno ottenuto e si conclude con il reinvestimento nell’economia legale

[7] Fortunatamente l’UE è l’organizzazione di Stati che più ha sviluppato una cooperazione su questi temi, si pensi alla tratta dei migranti, al traffico di droga, al riciclaggio di denaro o al traffico di organi e al ruolo delle agenzie europee e delle istituzioni. Tra le operazioni internazionali più recenti segnalo la “Operation Avalanche” del 2016

[8] Si tratta del secondo di questo tipo, visto che il primo SOCTA è del 2013; quello del 2017 rappresenta il più complesso studio sui fenomeni seri di criminalità e di criminalità organizzata mai compiuto

[9] https://www.interpol.int/Crime-areas

[10] Definito dalla Corte Costituzionale come “attività in base alla quale, attraverso vari stratagemmi (o attraverso fasulli messaggi di posta elettronica, o attraverso veri e propri programmi informatici ed malwere) un soggetto riesce ad impossessarsi fraudolentemente dei codici elettronici (user e password) di un utente, codici che, poi, utilizza per frodi informatiche consistenti, di solito, nell’accedere a conti correnti bancali o postali che vengono rapidamente svuotati.” (Cassazione Penale, Sez. II, 24.02/11.03.2011 n° 9891)

[11] In particolare si veda la “Global Allience against Child Sexual Abuse Online” della Global Allience, un’iniziativa congiunta tra l’Unione Europea e gli Stati Uniti, e il Second Report. Tra le politiche anche dell’Unione Europea la Commissione ne riconosce l’importanza da anni e come commissario europeo per gli affari interni Cecilia Malmström aveva scritto proprio su questo fenomeno http://ec.europa.eu/archives/commission_2010-2014/malmstrom/news/what-written/archives/2012/11/20121104_en.htm

[12] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016L1148&from=EN

[13] EU Drug Markets Report Strategic Overview 2016, disponibile anche in lingua italiana

[14] È possibile consultare il Global Overview of Drug Demand and Supply, Latest trends, cross-cutting issues del 2017 all’interno del World Drug Report 2017

[15] UNODC, World Drug Report 2017, Market Analysis of Plant-Based Drugs https://www.unodc.org/wdr2017/field/Booklet_3_Plantbased.pdf

[16] La cocaina e la cannabis sono le sostanze più richieste: la prima è prodotta in grandi quantità in Colombia, Perù e Bolivia e distribuita in tutto il mondo, la seconda invece rimane la sostanza più utilizzata in Europa anche per la facilità con cui è possibile reperire, soprattutto dall’Olanda, i semi della pianta e gli strumenti necessari per la coltivazione indoor

[17] Si tratta di droghe molto pericolose: metanfetamina, LSD, ecstasy, MDMA; a queste si aggiungono le NPS, ovvero le New Psychoactive Substances. Qui il portale sulle NPS dell’UNODC, https://www.unodc.org/LSS/Home/BothAreas

[18] SOCTA 2013

[19] L’Operation SUKAZU ha portato all’arresto di 29 persone e al sequestro di più di 2,000 animali di specie protette grazie alla collaborazione tra forze di polizie e reparti speciali di 18 Stati

[20] Consiglio a tal proposito la visione del documentario “Racing Extinction”

[21] È un problema che riguarda delicati ecosistemi del pianeta che per le loro caratteristiche climatiche e ambientali. Si pensi alla Great Barrier Reef australiana e alla foresta amazzonica, luoghi simbolo dell’impegno delle associazioni ambientaliste

[22] Le Ozone-depleting substances (ODS) sono regolamentate dall’UE e soggette a licenza

[23] Una tecnica particolarmente dannosa per l’ecosistema, traducibile con scaricamento. In particolare oggi è noto il fenomeno dell’ocean dumping, scaricamento o rilascio dei rifiuti nei mari

[24] Alimenti e bevande includono un ulteriore pericolo se contraffatte perché spesso violano norme igienico-sanitarie causando danni alla salute. Si veda l’importante l’operazione Opson VI di Interpol e Europol sulla contraffazione alimentare che ha permesso la cooperazione di ben 61 stati nel sequestro di 9.800 tonnellate di alimenti, 26.4 milioni di litri e 13 milioni di prodotti alimentari nocivi per un valore stimato di 230 milioni di euro. Diversamente invece abbigliamento e accessori costituiscono i prodotti più contraffatti sul mercato europeo e questo mercato illegale ha costi enormi. Su questo si invita a visionare l’operato dell’EUIPO (European Union Intellectual Property Office) e dell’EUIPO Academy

[25] Interessante come anche Google si impegni nella lotta alla pirateria: internet infatti rappresenta un terreno perfetto per la creatività, le idee innovative, lo sviluppo di startup e la commercializzazione di prodotti e servizi. Invito a leggere il report del colosso informatico “How Google fights piracy

[26] https://euipo.europa.eu/tunnel-web/secure/webdav/guest/document_library/observatory/resources/research-and-studies/ip_infringement/study2/the_economic_cost_of_IPR_infringement_in_the_clothing_footwear_and_accessories_sector_en.pdf


La EUCAP Sahel Niger: nuova missione italiana in Niger

A seguito della espressa volontà di collaborare in un nuovo contesto, l’Italia si impegna con una missione internazionale in Niger. Al contempo si vedrà la EUCAP Sahel Niger dell’Unione Europea

 

L’Italia e la presenza nel Sahel, cui bono?

Poche settimane fa Paolo Gentiloni ha discusso sulla concreta possibilità che l’Italia partecipi ad una missione di pace in Niger[1]. Una notizia passata quasi inosservata, a pochi giorni dalla fine del 2017. Con il nuovo anno una novità: il ministro degli esteri Angelino Alfano ha annunciato l’apertura della prima ambasciata italiana in Niger e la prima in tutto il Sahel a dimostrazione dell’impegno non solo dell’Italia alla lotta alla tratta di persone ma anche per gli impegni derivanti dagli obblighi con l’UE[2]. Inoltre il ministro ha affermato che:

L’Africa subsahariana rappresenta una priorità della politica estera italiana ed è per questo che ho deciso di effettuare la prima missione del 2018 in Africa occidentale e Sahel per visitare il Niger, il Senegal e la Guinea

 

Un punto di svolta importante perché è proprio a partire dal 2018 che sono stati valutati gli impegni presi e le spese riguardanti le cooperazioni con vari Stati tra cui quella con il Niger. In primis le missioni all’estero potranno subire modifiche nella composizione e nel numero dei contingenti rendendo il dispiegamento delle forze più mirato a contrastare fenomeni vecchi e nuovi che immancabilmente occupano le sezioni notiziarie. La nuova missione si inserisce sì in un contesto geopolitico del tutto nuovo per l’Italia e al contempo si è deciso di ridimensionare i contingenti in Medio Oriente in Afghanistan e Iraq, ma non quello in Libano poiché la cooperazione con quest’ultimo Stato si basa su una cooperazione militare per arginare l’organizzazione di Hezbollah[3]. Tornando al Niger, il ministro della difesa Roberta Pinotti ha garantito che:

Quella che sta per partire in Niger non è una missione combat, ma di addestramento e per il controllo dei confini che si coordinerà con i francesi e gli americani […]. La messa in sicurezza di quell’area contro il terrorismo e il contrasto alle reti criminali che gestiscono l’immigrazione clandestina è di interesse fondamentale per il nostro Paese

 

L’Italia invierà in Niger 130 mezzi terrestri, 2 mezzi aerei, equipaggiamenti logistici e 470 soldati sul campo, e di questi ultimi subito 100, impegnati in compiti di addestramento delle forze di sicurezza nigerine, già affiancate da quelle francesi. La missione italiana è di tipo bilaterale e nasce a seguito di una richiesta formulata dal governo nigerino con nota 3436/MDN/SG del 1 novembre 2017. Il quadro di riferimento giuridico riguarda l’accordo bilaterale con la Repubblica del Niger del 27 settembre 2017 e la risoluzione del Consiglio di Sicurezza Onu UNSCR 2359 (2017) del 21 giugno 2017 “Peace and security in Africa”. Nel complesso delle operazioni militari euro-africane (cioè sia dell’Unione Europea, sia del G5 Sahel) nell’area sub-sahariana, i soldati italiani si uniscono alla presenza della Germania con 1.000 uomini tra Mali e Niger, agli oltre 4.000 francesi dell’operazione Barkhane, e ai 1.000 statunitensi impegnati nella missione di contro-terrorismo in Niger e in Mali. La missione dell’Italia è in un contesto geopolitico che non ha suscitato fino a circa tre anni fa un vero interessamento, zona invece assai più rilevante per la Francia. Si consideri che l’Italia invece è ben più preoccupata per le condizioni in cui versa la Libia, attualmente in una situazione precaria dalla morte di Gheddafi e di cui non si vede un rapido processo di stabilizzazione e di pace interna.

Sui siti di informazioni le reazioni sull’intervento italiano sono state piuttosto differenti[4], moltiplicatesi soprattutto dopo la votazione in aula del giorno 17 gennaio che ha dato ufficialità alle missioni internazionali per il 2018, tra cui appunto quella in Niger. Con questo articolo non entro nel merito politico e del ruolo dell’Italia, né su questioni storiche che porterebbero ad una lunga analisi sul colonialismo francese nell’area o sugli interessi economici della Francia. Ritengo opportuno a questo punto citare un’altra missione, la “EUCAP Sahel Niger”, una missione europea effettiva e operante, da non confondere con quella nazionale che partirà tra breve.

 

L’EUCAP Sahel Niger e il contesto geopolitico

L’EUCAP Sahel Niger è la missione di Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC) dell’Unione Europea stabilita nel 2012 a seguito della richiesta di aiuto del governo nigerino nell’estate del 2012[5]. È stata istituita con la decisione 2012/392/PESC del Consiglio dell’Unione Europea del 16 luglio 2016, modificata e prorogata fino in ultimo, fino al 15 luglio 2018, dalla decisione (PESC) 2016/1172 del Consiglio del 18 luglio 2016. Con il fine di combattere il terrorismo e la criminalità organizzata, l’UE contribuisce nell’addestramento e nel supporto delle autorità nigerine nel già delicato sistema statale. Nel 2016 attraverso la EUCAP Sahel Niger sono state addestrati circa 3.000 unità delle forze di sicurezza interna, delle forze armate e della magistratura. Si aggiunga poi come l’Unione abbia riconosciuto non solo la precaria situazione politica dello Stato africano di cui parliamo, ma anche le problematicità dell’intero contesto geopolitico della regione dato che gli interessi coinvolti in Burkina Faso, Chad, Mali, Mauritania e Niger variano dalla lotta alla tratta di migranti, alla sicurezza, dallo smantellamento delle reti terroristiche, ai diritti umani. L’UE è infatti presente anche in Mali con la missione EUCAP Sahel Mali, a seguito, anche qui, di una richiesta del Governo del Mali, di un aiuto dell’UE per sconfiggere le varie fazioni ribelli che creano un’instabilità politica che si protrae dal 2014, e la missione EUTM Mali per l’addestramento delle forze armate maliane.

Perché allora quest’area così distante deve richiamare all’attenzione? Osservando una semplice carta fisica e inquadrando le statistiche nazionali, il Niger occupa una posizione centro occidentale nel deserto del Sahara ed è un vero e proprio crocevia della tratta trans-sahariana. Il Niger infatti è uno Stato senza sbocchi sul mare, il ventiduesimo per estensione tra l’Africa subsahariana e l’Africa più vicina all’Europa, quella affacciata sul Mediterraneo. Il Niger dal punto di vista politico, considerando l’ultimo decennio, ha trovato una parvenza di stabilità politica da pochi mesi dopo una delicata “transizione” di potere che, a partire dal 2011, ha ruotato attorno all’ex presidente Mamadou Tandja. Quest’ultimo, nel tentativo di prolungare il mandato presidenziale, venne deposto dal generale Salou Djibo, suscitando un’ancora più grande preoccupazione da parte degli Stati vicini e dalla comunità internazionale. Solo con le elezioni presidenziali del 2011 si è potuto ristabilire un ordine democratico, seppure molti ancora discutono sulla effettiva forza delle istituzioni nigerine. A ciò si aggiungono i seguenti dati: l’insicurezza alimentare è il primo problema del Niger. Il Paese si colloca al penultimo posto (187° su 188) nell’indice UNDP 2016 dello sviluppo umano[6] , con un trend che non ha mai avuto stravolgimenti, da anni ai livelli più bassi della sezione “Low Human Development”. Il Niger poi è sì nell’Africa occidentale ma viene ricondotto a quella zona unica al mondo nota come Sahel (il termine deriva dall’arabo sahil, traducibile come “bordo”[7]). Quest’ultimo rappresenta quella fascia non politicamente definita che separa il Sahara meridionale con l’Africa centrale, un’area particolarmente vasta che unisce più Stati da est a ovest: solitamente si includono Stati o parti di questi. Il Sahel è Gambia, Senegal, Mauritania, Mali, Burkina Faso, sud dell’Algeria, Niger, Nigeria, Camerun, Ciad, Sudan, Sud Sudan e Eritrea. L’area è tra le più povere del mondo[8], segnato da instabilità politiche che di certo non aiutano a risolvere problemi come fame, siccità, traffico di persone e malattie, in più la continua desertificazione[9] dei territori che non permette uno sviluppo dei terreni adeguato ai bisogni alimentari della popolazione: il Niger infatti sopravvive grazie agli aiuti umanitari, europei e da quelli derivanti dalla cooperazione instauratasi da pochi anni attraverso il G5 Sahel tra Burkina Faso, Chad, Mali, Mauritania e Niger. Tuttavia si fatica vistosamente ad ottenere risultati tangibili[10] proprio sulle questioni tanto rilevanti per una regione così instabile. L’EUCAP Sahel Niger quindi, concentrandosi su sicurezza e formazione delle autorità locali, avrebbe un grosso impatto per il Niger. A questo punto faccio un passo indietro e inquadro la Politica Estera e di Sicurezza Comune dell’Unione Europea per capire perché l’EUCAP Sahel Niger possa garantire risultati per il Niger e per l’Europa.

 

La PESC: nobili intenti… piccoli risultati?

L’Unione Europea è da tempo un attore importante sulla scena internazionale e non solo dal punto di vista economico. L’evoluzione di un complesso sistema politico-istituzionale ha permesso sin dalle sue origini un approccio basato sul confronto e sulla diplomazia sia all’interno che all’esterno dell’Unione. Infatti l’Unione nei 60 anni di storia ha posto i concetti di relazione e di negoziato diplomatico in un’ottica nuova per l’intera Europa. Si pensi a quegli Stati che fossero volenterosi ad entrare nelle allora Comunità[11], quelli, solo per citarne alcuni, del Partenariato Orientale (PO) nella Politica Europea di Vicinato (PEV), oppure fossero Stati anche geograficamente lontani con cui si sono stabiliti le più svariate forme di partnerships[12]. La possibilità di istituire forme di cooperazione[13] rappresenta a rigor di logica un elemento chiave per il raggiungimento di tutti quegli scopi e obiettivi che vengono definiti all’interno dell’Unione: tra cui, appunto, le missioni internazionali. Tutto questo ha fatto maturare, seppur lentamente, la consapevolezza in seno all’Unione della sua responsabilità sul piano globale[14] in temi come il rispetto dei diritti umani[15], gli aiuti umanitari[16], le relazioni diplomatiche, la sicurezza. Si rimanda ad una sterminata letteratura non solo italiana, su questi temi, considerando inoltre lo stesso sviluppo della PESC in relazione all’attività dell’Alto Rappresentante dell’Unione per gli Affari Esteri e la Politica di Sicurezza e del Servizio Europeo per l’Azione Esterna come uno degli argomenti su cui la dottrina potrà elaborare teorie e prospettive future. Per inquadrare invece l’attuale contesto normativo si vedano le disposizioni:

  • sull’azione esterna (Capo I)
  • sulla Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) (Capo II) e
  • sulla Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC) (Capo II – Sezione 2) all’interno del Titolo V del TUE

 

ll Trattato di Lisbona, entrato in vigore il 1° dicembre 2009, riconosce (art. 42(1) TUE) come l’Unione possa utilizzare i mezzi – sia militari sia civili – messi a sua disposizione dagli stati (art. 42(3) TUE) per l’espletamento di missioni all’esterno, al fine di garantire il mantenimento della pace, la prevenzione dei conflitti e il rafforzamento della sicurezza internazionale. Merita di essere sottolineato come ciò debba avvenire «conformemente ai principi della Carta delle Nazioni Unite»: nel caso in cui l’operazione richieda l’uso della forza armata, dunque, sarà necessaria la preventiva autorizzazione da parte del Consiglio di Sicurezza. Tuttavia, almeno a livello teorico, non pare potersi escludere che, nel caso in cui la situazione lo richieda, possa essere deciso lo stanziamento di una forza di reazione rapida anche in assenza di tale autorizzazione.

Dunque, e può sembrare paradossale, è proprio la politica estera che rimane ad oggi un concetto elusivo e non molto chiaro, probabilmente per il fatto che non trattandosi di una federazione di stati non ci sarebbe una coesa politica estera, né una forza militare centrale. Su questi temi si discute da tempo dei possibili sviluppi[17]. La gestione delle crisi, come quella in esame, è considerata quindi su una sorta di doppio livello: sia attraverso una visione globale (solitamente attraverso la cooperazione con l’ONU o la NATO) sia attraverso una visione sul proprio vicinato, i Balcani, l’Ucraina, l’Africa mediterranea e quella Sahariana. Ed è sotto questa lente di ingrandimento che l’Unione ha inteso creare intese di cooperazione nel campo della sicurezza e della difesa[18]. L’EUCAP Sahel Niger rientra tra questi sforzi dell’UE. La possibilità di collaborazione attraverso le missioni internazionali avvenne al di fuori dell’ordinamento dell’Ue, con l’elaborazione nel 1992 dei “compiti di Petersberg” da parte dell’allora Unione dell’Europa occidentale (Ueo) – organizzazione istituita nel 1948 con il Trattato di Bruxelles. L’obiettivo era assicurare un intervento coordinato da parte degli stati membri nell’eventualità di una crisi nei paesi ex-socialisti dell’Europa orientale. Tali compiti prevedevano: missioni umanitarie e di soccorso, missioni di mantenimento della pace, missioni di unità di combattimento per la gestione delle crisi. Il tema della politica estera e della sicurezza quindi ha preso forma solo alla fine del secolo scorso con il Trattato di Amsterdam del 1999 all’interno del quale sono stati appunto incorporati i “compiti di Petersberg” e assumono nuova importanza con il Trattato di riforma. Già nel lontano 2000 Chris Patten, commissario europeo per le Relazioni esterne, aveva delineato la visione europea della politica estera, con uno spirito che non è cambiato molto nonostante le più recenti minacce alla sicurezza e alla stabilità internazionale. Egli dichiarò che la PESC avrebbe dovuto essere coerente con i valori che animano le relazioni interne all’Unione e rammentò come, dopo il periodo buio e non senza responsabilità dell’Europa dei combattimenti in Bosnia e Kosovo, l’Unione dovesse impedire casi simili al conflitto nei Balcani con una maggiore prevenzione e con il dialogo fra le nazioni e le regioni potenzialmente in conflitto. Come anche Prodi nell’allora posizione di presidente della Commissione Europea, Patten era convinto che l’Unione Europea dovesse applicare la propria esperienza regionale di cooperazione multilaterale in un senso mondiale. Un’Unione così incentrata agli occhi di chi fosse lungimirante non può che oggi essere al centro dello scacchiere internazionale ma non per ergersi a strenuo difensore di un valore europeo esportabile in tutto il mondo ma attraverso il rispetto e il rafforzamento del diritto internazionale e soprattutto dei diritti umani.

La missione EUCAP Sahel Niger non è una missione sviluppata sui tavoli delle diplomazie europee nelle ultime settimane, infatti questa posizione è apparsa, secondo il mio parere, nella nomina a metà 2016 di Kirsi Henriksson come “Head of the EU civilian crisis management mission” in Niger[19], a conferma della problematica situazione in cui versa l’area. La questione migratoria, la rinnovata presenza di gruppi jihadisti (si prospetta infatti un aumento dei combattenti) e la presenza di risorse energetiche come uranio, petrolio, ferro e fosfati sempre più (strategicamente) importanti sembrano riservare all’area del Sahel una nuova centralità. Il fenomeno della tratta di migranti poi è favorito dalla porosità dei confini settentrionali, il che permette il fenomeno migratorio attraverso il Sahara in direzione Libia (si calcola infatti che la città di Agadez rappresenti una vera e propria fermata necessaria prima dell’inumana e pericolosissima traversata del deserto). In più, si aggiunga il pericolo dell’espansione della minaccia jihadista che in Africa non è mai stata considerata di minor importanza ma può pericolosamente crescere se si considera la sconfitta militare dello Stato Islamico in Medio Oriente. La nomina della Henriksson è a mio giudizio una scelta particolarmente indicata poiché vanta una lunga esperienza di lavoro nelle aree di crisi più delicate dell’ultimo decennio avendo tra le tante operato nella EUCAP Sahel Mali e nella EUBAM Libya, due operazioni europee i cui obiettivi sono simili a quelli della EUCAP Sahel Niger. Una figura quindi di alto livello, dati gli effetti che da una missione con questi fini possono derivare.

Le missioni internazionali rappresentano un difficile punto di prova politico-militare per gli Stati anche se attraverso le forme di cooperazione come quelle europee nel rispetto delle risoluzioni Onu. La tangibilità dei risultati non può essere valutata nel breve periodo poiché i fattori di crisi debbono essere oggetto di continua valutazione da parte degli analisti e delle diplomazie proprio in un contesto difficile come quello del Sahel e più specificamente del Niger. Con questa mia voluta cautela di linguaggio nell’articolo voglio quindi brevemente concludere in questo modo. Le due missioni di cui ho voluto parlare troveranno ancora spazio sui notiziari e saranno ancora attentamente seguite da tutti quegli attori della scena internazionale che ai tavoli delle trattative prima e in campo poi ritengono importante intervenire per impedire l’ulteriore aggravio di un contesto già segnato da gravi disequilibri. L’auspicio è che tali missioni, spesso sulla carta di nobili intenti ma nei fatti interventi “mascherati” da altri interessi, possano conseguire gli obiettivi stabiliti e che i risultati ottenuti siano fruibili per gli Stati del Sahel e per l’Unione Europea.

Informazioni

Le relazioni internazionali dell’Unione Europea: aspetti giuridici della politica estera, di sicurezza e di difesa comune, Paola Mariani, Giuffré Editore, 2005

Security and Defence Policy in the European Union, J. Howorth, Houndmills-Basingstoke-Hampshire, 2007

European Union economic diplomacy the role of the EU in external economic relations, S. Woolcock, Farnham : Burlington : Ashgate, 2012

Diritto dell’Unione Europea, Parte Istituzionale, G. Strozzi, R. Mastroianni, Giappichelli Editore, 2016

Diritti fondamentali e politiche dell’Unione Europea dopo Lisbona, S. Civitarese Matteucci, F. Guarriello, P. Puoti, Maggioli Editore, 2013

The international relations of the European Union, S. Marsh, H. Mackenstein, Hoboken : Routledge, 2014

The European Union’s External Action in Times of Crisis, P.Eeckhout, M. López Escudero, Portland, Oregon : Hart Publishing, 2016

Deserto vivo: Sahara e Sahel, passato e presente, Vanni Beltrami, Franco Angeli, 2003

Sahel nigerino: quando sopravvivere è difficile. Pressione demografica e risorse naturali, C. Carozzi, M. Tiepolo, Franco Angeli, 2006

Paradiso e potere. America ed Europa nel nuovo ordine mondiale, R. Kagan, trad. it. Milano, Mondadori, 2003, p. 66

Dagli imperi militari agli imperi tecnologici. La politica internazionale nel XX secolo, E. Di Nolfo, Roma-Bari, Laterza, 2003

[1]http://www.repubblica.it/politica/2017/12/24/news/gentiloni_l_italia_accoglie_i_migranti_truppe_in_niger_per_fermare_gli_schiavisti_-185091055/

[2] http://www.repubblica.it/esteri/2018/01/03/news/niger_l_italia_apre_la_sua_prima_ambasciata_nel_sahel-185760359/

[3] http://www.lastampa.it/2018/01/25/esteri/la-missione-italiana-antitrafficanti-in-niger-nelle-basi-degli-americani-cYkFcaRMmfwBNozqYJFSKP/pagina.html

[4] L’opinione di Domenico Quirico http://www.lastampa.it/2017/12/30/cultura/opinioni/editoriali/in-niger-una-missione-a-ostacoli-Lhbq4h7n0LAe4fNU0SlfZI/pagina.html ; l’opinione di Fulvio Scaglione http://www.linkiesta.it/it/article/2017/12/15/ecco-perche-i-soldati-italiani-in-niger-sono-la-cosa-giusta-da-fare/36508/ ; l’opinione di Gianandrea Gaiani http://www.ilsole24ore.com/art/mondo/2017-12-26/i-rischi-militari-e-politici-missione-niger–194001.shtml?uuid=AEHXpIXD

[5] https://www.difesa.it/OperazioniMilitari/op_int_concluse/EUCAP_SAHEL_NIGER/Pagine/default.aspx

[6] http://hdr.undp.org/sites/default/files/2016_human_development_report.pdf

[7] La natura del bordo saheliano riguarda la zona di contatto interamente pianeggiante tra deserto e steppa

[8] http://espresso.repubblica.it/plus/articoli/2018/01/11/news/sahel-una-polveriera-che-rischia-di-diventare-il-nuovo-afghanistan-1.316868

[9] http://news.leonardo.it/desertificazione-per-il-wwf-emergenza-per-il-40-dei-terreni/

[10] https://www.crisisgroup.org/africa/west-africa/burkina-faso/258-force-du-g5-sahel-trouver-sa-place-dans-lembouteillage-securitaire

[11] Sull’adesione all’Unione Europea si vedano gli articoli 2 e 49 del TUE

[12] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-301_en.htm

[13] Si pensi alle cooperazioni rafforzate ex artt. 326-334 TFUE, alle cooperazioni strutturate permanenti ex art. 42, par. 6, TUE e alla “clausola di solidarietà” ex art. 222 TFUE

[14] L’UE si è dotata di un vero e proprio corpo diplomatico con il Servizio Europeo per l’Azione Esterna (SEAE), presieduto dall’Alto Rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza

[15] La promozione, il consolidamento e la tutela dei diritti umani hanno assunto una sempre maggiore rilevanza nell’ordinamento giuridico dell’Unione europea poiché rappresentano un fattore importantissimo sull’azione esterna dell’Unione nonché un ampio ventaglio di valori che l’Unione tutela

[16] L’UE è il principale donatore mondiale di aiuti allo sviluppo e la sua azione comprende tre elementi: l’aiuto di emergenza, l’aiuto alimentare e l’aiuto ai profughi e agli sfollati.

[17] Uno dei temi più controversi del settore, che risale fin alle origini del processo europeo, riguarda nientemeno che la Comunità Europea di Difesa del 1952. Al contempo si ricordi l’esistenza della NATO, un’alleanza militare che per alcuni, finito ormai la sua funzione “difensiva”, rappresenterebbe in realtà un ostacolo alla costituzione di un futuro esercito europeo. Si veda inoltre un altro articolo di DirittoConsenso qui

[18] È famosa la dichiarazione del Ministro degli esteri belga Mark Eyskens che, all’indomani della Guerra del Golfo, dichiarava come l’Unione fosse “an economic giant, a political dwarf, and a military worm”, quasi a voler confermare che l’Unione dovesse in realtà trovare un maggiore equilibrio tra quegli elementi tipicamente statali, in particolare in una difesa europea

[19] Comunicazione del Ministero degli Affari Esteri della Finlandia (Formin) http://www.formin.fi/public/default.aspx?contentid=349220&contentlan=2&culture=fi-FI


Il ruolo di Eurojust per la cooperazione giudiziaria penale

Il settore della cooperazione tra gli Stati è in grande fermento, soprattutto nell’ottica della repressione di fenomeni complessi e pericolosi come il terrorismo e la criminalità organizzata. Come può essere inquadrata dunque l’agenzia europea Eurojust?

 

Eurojust per l’Europa

L’Unione Europea conta numerose agenzie per il perseguimento dei numerosi obiettivi posti dai Trattati. Pensare però che l’Europa sia solo politica monetaria e riunioni dei ministri delle finanze è un errore. Per questo motivo ho deciso di scrivere sull’importante agenzia europea dell’Eurojust che ha sede all’Aia, nei Paesi Bassi. Quest’agenzia è stata istituita con la decisione 2002/187/GAI del Consiglio dell’Unione Europea con il compito di rafforzare la lotta contro le forme gravi di criminalità. Il nome Eurojust non dice molto ai più, eppure il suo contributo è fondamentale. Con il compito di “sostenere e potenziare il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili delle indagini e dell’azione penale contro la criminalità grave”[1] l’agenzia è oggi impegnata nella cooperazione giudiziaria in materia penale. Inoltre, partendo dal presupposto che l’Unione Europea garantisce i diritti fondamentali della persona e che le istituzioni possono adottare norme che riguardano l’ammissibilità reciproca delle prove, i diritti della persona e i diritti delle vittime della criminalità nonché altri elementi specifici della procedura penale, l’Eurojust risponde a pieno all’ esigenza di tener conto delle differenze tra le tradizioni giuridiche e al contempo creare una cooperazione giudiziaria[2].

 

Come si è arrivati alla costituzione di Eurojust?

Il processo che ha portato all’istituzione di Eurojust non è stato certamente facile poiché l’Unione Europea per lungo tempo non ha posto come obiettivo strategico la cooperazione giudiziaria, né civile né penale, fra gli Stati membri[3]. Eppure l’originaria impronta economica dell’esperienza comunitaria, orientata all’elisione degli ostacoli alla libertà di circolazione dei fattori produttivi, ha invero costituito un potenziale veicolo di diffusione e sviluppo della criminalità transnazionale. A partire dal 1992 l’Unione e gli Stati hanno inteso dapprima creare una struttura a tre pilastri (il primo socio-economico, il secondo di difesa e politica estera e il terzo di affari interni e giustizia) quindi porre le basi di un’Unione più sicura, infine creare uno Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia (SLSG) come oggi previsto dal Trattato di Lisbona[4] che ha riformato i precedenti Trattati.  Si è trattata di una lenta erosione, ed oggi appunto è il Trattato di Lisbona che disciplina lo Spazio della Libertà, Sicurezza e Giustizia. Accanto alla modifica tipica strutturale (l’abolizione della struttura a tre pilastri dell’UE) il Trattato di Lisbona ha “svincolato” la cooperazione giudiziaria in materia penale da quegli obiettivi tipicamente o meramente economici ed ha assunto a materia fondamentale per la cooperazione tra Stati.

Il percorso che si è articolato nel tempo è stato duraturo ma complesso, sempre in un delicato tentativo di individuare il bilanciamento tra sovranità nazionale, slancio cooperativo ed integrazione in una materia tradizionalmente riservata alle autorità interne. Oggi tutto questo è ancora visibile essendo da sempre il tema della Politica Estera e di Sicurezza Comune (PESC) e ancora di più della Politica di Sicurezza e di Difesa Comune (PSDC) particolarmente delicato. Per affrontare in maniera più incisiva la lotta al terrorismo e alle altre gravi forme di criminalità sempre più connotate dall’elemento della transnazionalità, la cooperazione giudiziaria assume attualmente un ruolo di primo piano all’interno dell’Unione attraverso il trasferimento di questa materia a quell’elenco di materie di competenza concorrente dell’Unione e degli Stati membri. È stato fondamentale il fine di “rafforzare la lotta contro le forme di criminalità organizzata”[5] nell’ambito di indagini ed azioni penali riguardanti almeno due Stati membri dell’Unione Europea per la costituzione di Eurojust. Infatti la materia in questione non era prevista sin dagli albori delle Comunità Europee, ed è stato solamente al termine del Consiglio di Tampere del 1999, quindi solo a seguito dell’adozione del Trattato di Amsterdam, che il Consiglio al caposaldo n. 6 ha affermato esplicitamente:

Le persone hanno il diritto di esigere che l’Unione affronti la minaccia alla loro libertà e ai loro diritti giuridici costituita dalle forme più gravi di criminalità. Per opporsi a queste minacce occorre uno sforzo comune per prevenire e combattere il crimine e la criminalità organizzata nell’intera Unione. Si impone una mobilitazione congiunta di forze di polizia e strutture giudiziarie per garantire che i criminali non possano trovare nascondigli né occultare i proventi dei loro reati all’interno dell’Unione.

 

A partire dalla fine degli anni 90 è stato così istituita una European Judicial Network (Rete Giudiziaria Europea)[6] proprio per combattere i reati di corruzione, traffico di stupefacenti e terrorismo. Questa Rete favorisce la cooperazione e l’assistenza giudiziaria tra gli Stati in modo tale che attraverso questi legami sia più facile aiutare i giudici e i procuratori nazionali a portare avanti le indagini e i procedimenti penali su scala transfrontaliera. La Rete può inoltre contare su una cooperazione tra gli Stati membri dell’Unione e una cooperazione di tipo multilaterale o bilaterale tra Stati membri e Stati terzi (con accordi che garantiscono un grado di cooperazione penale molto eterogeneo). Vi è una procedura piuttosto semplificata, ma sempre nel rispetto dei diritti fondamentali della persona e in un lasso temporale breve, per l’arresto e l’estradizione qualora sia richiesta da uno Stato[7]. Inoltre l’Unione ha adottato strumenti legislativi conformemente al principio del riconoscimento specifico tra cui il mandato europeo di ricerca delle prove[8] (MER) poi aggiornato con l’unico strumento dell’OEI[9], il blocco dei beni a sequestro probatorio ed altri specifici strumenti. La cooperazione giudiziale poi conta del necessario appoggio di Eurojust su cui mi soffermerò più avanti. La materia non ha un ordine ben preciso, ha presentato delle falle nella cooperazione[10] ma è prevedibile che vi possano essere degli interventi di riforma che in futuro possano rendere il sistema più efficiente. In concreto quindi si può fare ancora tanto, fermo restando quanto si dirà più avanti.

La creazione della cooperazione giudiziaria penale è in effetti non nuova: in Europa essa ha trovato espressione in norme pattizie di portata bilaterale o multilaterale, dando vita in alcuni casi a fenomeni di regionalizzazione della giustizia penale. Vi sono stati tentativi di coordinamento fra un ristretto numero di Stati che, per tradizioni culturali o storico-geografiche “vicine”, hanno permesso, come nel caso del Benelux[11] o dell’area scandinava[12], tentativi di coordinamento assai interessanti. Tuttavia il tema della cooperazione a livello europeo e a livello di Unione riguarda molte più realtà che soprattutto dal punto di vista giuridico sono distinte da altre pur all’interno del continente europeo. Vi sono innanzitutto forti connotazioni politiche, la volontà degli Stati è la condicio che apre spiragli di cooperazione più o meno efficaci e stabili. Ma si ha anche a che fare con il tema che riguarda il delicatissimo rapporto tra la domestic jurisdiction e il diritto internazionale, all’interno di una cornice come quella dell’Unione Europea, un’organizzazione internazionale che tanto complessa quanto innovativa è sempre stata considerata sin da subito come sui generis. In materia giudiziaria poi il binomio diritto nazionale e diritto internazionale è da rivedere nel riparto di competenze tra giudici nazionali ed europei: quello che è stato stabilito negli anni – relazioni fra ordinamento interno e quello sopranazionale, la primauté, l’effetto diretto, l’assimilazione o interpretazione conforme al diritto europeo – riguarda principi di carattere sostanziale, non di carattere organico[13]. A forze che pongono dei limiti ai poteri delle istituzioni europee, all’efficacia degli atti dell’Unione e al ruolo degli Stati membri vi sono forze che mirano al loro superamento. Ma quanto è in concreto possibile un’evoluzione così repentina della materia anche a fronte di fenomeni criminali complessi in un mondo in cui è più facile muoversi e circolare? L’attività di prevenzione e repressione deve o non deve trascendere la dimensione interna?

Eurojust a fronte dei suoi obiettivi favorisce la cooperazione tra gli Stati in materia penale e aiuta le amministrazioni nazionali nella lotta alla criminalità transnazionale organizzata. A questi propositi vi è una corrispondenza nei fatti e più specificamente nella composizione dell’Agenzia: il Collegio dell’Eurojust conta 28 membri nazionali, uno da ogni Stato membro, a capo del quale oggi vi è Ladislav Hamran, membro nazionale della Slovacchia e vice-presidente di Eurojsut il quale è subentrato a Michèle Coninsx, membro nazionale del Belgio. Si tratta di un’Agenzia che opera secondo il modello di organizzazione orizzontale, ossia un modello di cooperazione giudiziaria che concerne i rapporti tra giudici di diversi ordinamenti, i quali collaborano nel rispetto degli strumenti previsti per questa cooperazione e nel rispetto del regolamento interno dell’Agenzia. I componenti del Collegio sono giudici, pubblici ministeri o ufficiali di polizia dei rispettivi Paesi[14], ciascun membro è assistito da un aggiunto e da un’altra persona in qualità di assistente, con conseguente applicazione delle norme nazionali sul loro status giuridico. Il Collegio è aiutato nei suoi lavori da un’amministrazione interna divisa in più Uffici[15] che ha al suo vertice un Direttore. Un lavoro complesso, segnato da riunioni[16] e da incontri tra i rappresentanti nazionali e da continui colloqui con i vari Stati. Pur essendo un’Agenzia operante da pochi anni, l’Eurojust ha permesso il dialogo tra i giudici, ma solo nella misura in cui aumenta il grado di fiducia si possono raggiungere importanti traguardi come il principio di mutuo riconoscimento, in forza del quale la decisione giudiziaria proveniente da uno Stato membro produce effetto diretto anche davanti alle giurisdizioni degli altri Stati dell’Unione. L’Eurojust e gli Stati membri hanno dovuto affrontare un’altra importante questione di natura strettamente processuale, vediamo quale.

 

La giurisdizione, un concetto difficile che può aprire interessanti spiragli per il diritto europeo

Uno dei temi più complessi riconosciuti sin dalla costituzione di Eurojust è stato (e continua ad essere) quello di determinare i criteri per l’individuazione della giurisdizione nazionale cui spetta investigare. È particolarmente importante sottolineare che l’Eurojust può fornire assistenza ad un qualsiasi Stato membro purché vi sia una richiesta da un’autorità giudiziaria nazionale. In tal senso uno dei principi più importanti in materia processuale che riguarda il rispetto della massima “ne bis in idem” trova spazio e conferma anche a livello europeo nell’interesse della giustizia. Infatti il divieto di duplice giudizio si afferma[17] come principio riconosciuto cui si ispirano gli ordinamenti internazionali per ragioni di garanzia a fronte di pretese punitive. Anche quando vi sono indagini parallele e contemporanee vi devono essere importanti misure per evitare che le indagini in uno Stato membro possano eventualmente pregiudicare le indagini che si svolgono o sono state svolte in un altro Stato. Nel 2003 l’Eurojust ha pubblicato le Guidelines for deciding ‘Which jurisdiction should prosecute?’[18] nel caso in cui (non improbabile) su reati che coinvolgano più Stati vi siano più autorità nazionali che indaghino. La cooperazione a tal fine diventa elemento fondamentale per individuare quale giurisdizione nazionale debba indagare e come gli altri Stati possano cooperare nel rispetto delle decisioni del Consiglio e delle leggi nazionali. Si pensi alla territorialità, alla protezione dei testimoni, alla circolazione e alla trasmissione degli elementi di prova, tutti temi di diritto penale sostanziale e processuale, disciplinati negli ordinamenti nazionali ma non dal diritto europeo.

Gli Stati quindi non sono spettatori ma vengono posti in condizione di dialogare e confrontarsi. È opportuno sottolineare però come è alquanto complesso dare una immagine completa della cooperazione giudiziaria. Le autorità giudiziarie rappresentano un elemento imprescindibile del principio della sovranità così come lo jus puniendi è piena espressione del potere sovrano statale. La “perdita di sovranità”, anche se sarebbe più opportuno dire “materia che diventi di competenza dell’Unione”, che significa eventualmente la costituzione di una procedura penale europea intesa come costituzione di regole comuni sul processo penale e di un organo come il pubblico ministero europeo, è tema che viene recuperato a tentativi di un coinvolgimento e di integrazione delle autorità. Ma la materia in esame è in costante tensione fra l’obiettivo di realizzare uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, fondato su scelte politiche, principi e norme condivisi e le istanze che promanano dall’esigenza di rispettare le sfere di sovranità nazionale. Tipicamente la definizione classica di sistema penale, quindi reati-sanzioni, si pone in relazione con la triade territorio-popolo-autorità in un difficile equilibrio tra poteri tipicamente legati al concetto di Stato, il diritto domestico da una parte e il diritto internazionale dall’altra. È facile dimostrare allora come la cooperazione giudiziaria sia ancora su un livello orizzontale, il che permette più una cooperazione basata sul dialogo tra gli attori internazionali piuttosto che una omologazione della materia penale ponendo in serie difficoltà la possibilità di creare uno spazio penale europeo. Anche per quanto riguarda i reati, si dà il caso che gli Stati membri sono ben lungi da costituire un corpus, un codice europeo che contenga principi e fattispecie criminali. Significherebbe adottare misure legislative talmente avanzate – si è parlato in dottrina in forma di codice – che un’enorme fetta di giurisdizione degli Stati verrebbe meno. Mancano anche le definizioni, basi fondamentali nel diritto penale. A differenza infatti del diritto privato nazionale e del diritto privato europeo, ci si trova in una sorta di limbo tra diritto penale e processual-penale nazionale e diritto penale internazionale: gli accademici infatti devono spesso porsi il quesito “is EU criminal law like national criminal law?”. Una domanda che nella pratica del diritto europeo non trova spazio né una risposta soddisfacente. Perché se è pur vero che, grazie all’elemento del “sui generis” cristallizzato con la celeberrima sentenza Van Geen & Loos[19], l’Unione Europea ha conosciuto un incredibile sviluppo normativo in moltissime materie nel rispetto della ripartizione delle competenze[20] e una fiorente attività della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, in materia penale l’Unione è fortemente dipendente dalle azioni delle autorità nazionali che includono sia il recepimento degli atti dell’Unione sia l’applicazione delle leggi dalle corti nazionali. Gli Stati pertanto presentano regole molto diverse in materia giudiziaria e una procedura penale europea costituirebbe non solo un livello di cooperazione mai raggiunto prima da Stati ma, chissà, un motivo di vanto per l’Unione. Può sembrare quasi paradossale ma l’Unione Europea è comunque in grado di esprimere una posizione in diritto penale mediante una serie di strategie di intervento in primis da posizioni e strategie del Consiglio Europeo e del Consiglio. Si pensi alle riforme in Italia che derivano da opzioni politico-criminali di derivazione europea in materia di riciclaggio, tratta degli esseri umani, sicurezza sul lavoro, abusi di mercato, responsabilità da reato degli enti: e questo è avvenuto pur in assenza di competenza penale in capo all’Unione. L’Europa tuttavia non ha ancora discusso presso le proprie istituzioni di una possibile European criminal law, troppo presto per alcuni Stati[21] (ancora?), ma uno spiraglio di luce si intravede all’orizzonte. L’UE data la sua personalità giuridica[22] oltre ad avere stipulato trattati con Stati terzi ha concluso trattati che producono effetti giuridici per gli Stati membri: si pensi ai trattati multilaterali come la Convenzione delle Nazioni Unite sul Crimine Organizzato (UNTOC) del 2000 e la Convenzione delle Nazioni Unite contro la Corruzione (UNCAC) del 2003. Così come la Carta dei Diritti Fondamentali ha lo stesso valore dei Trattati[23], i trattati cui l’UE è parte hanno effetti sugli Stati membri[24]. Questo complesso sistema di fonti del diritto ha determinato un imponente produzione normativa a cui si deve necessariamente ricollegare il percorso storico ed evolutivo che l’Unione ha avuto, un punto importante da non dimenticare se vi è la volontà di continuare nella cooperazione o di creare un sistema giuridico nuovo. Proprio perché il tema è l’agenzia di cooperazione giudiziaria penale, cosa rappresenta oggi Eurojust a livello operativo tenendo in considerazione l’attuale modello organizzativo dell’Unione?

Se si prende nota dei casi sottoposti a Eurojust si evince[25] chiaramente come il numero di questi sia andato aumentando negli anni, un trend in crescita che forse oggi più che mai è collegato alle gravi minacce della criminalità organizzata: si pensi al traffico internazionale di stupefacenti, al traffico di esseri umani o al terrorismo internazionale. Alla complessità di alcune forme di reato e alla diffusione e proliferazione di realtà criminali organizzate e complesse ne è scaturita una presa di posizione cui gli Stati non possono più astenersi: la cooperazione ed il mutuo sostegno. A mio giudizio è fondamentale far osservare che accanto alla tutela dei diritti fondamentali, all’economia e alla collaborazione tra gli Stati l’Unione si muove verso una cooperazione che non riguarda solo ed esclusivamente le materie o le tematiche legate all’economia ma anche temi che non erano previsti dai padri fondatori dell’Europa. Il rafforzamento di Eurojust è passato attraverso l’adozione della Decisione del Consiglio 2009/426/GAI che ha accentuato gli aspetti della cooperazione operativa tra gli Stati e tra Eurojust ed Europol: si tratta di un sostanziale sviluppo di uno spazio giuridico europeo che per lungo tempo non è stato al centro di negoziati. Infatti la formalizzazione della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale ha avuto inizio con il Trattato di Maastricht del 1992, poi conferma con la creazione di uno Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia (SLSG) ed è stata “ritoccata” con il Trattato di Amsterdam del 1997 e poi, in base all’art. 68 del TFUE, il Consiglio, come istituzione che definisce gli orientamenti strategici generali per la pianificazione legislativa e operativa nell’ambito dello Spazio, ha adottato tre Programmi di azione (quello di Tampere per il quinquennio 1999-2004, quello dell’Aia per il 2004-2009 e quello di Stoccolma per il 2009-2014) e ad oggi non vi è in vigore un programma ma delle linee guida. Quest’ultime sono state adottate con un documento dal Consiglio Europeo che si è riunito a Ypres il 26 e 27 giugno 2014 e sono destinate a guidare l’Unione per il quinquennio 2015-2020. I destinatari di questa programmazione sono gli Stati membri e le altre istituzioni politiche dell’Unione, in primis la Commissione, in quanto titolare del potere di iniziativa legislativa. Si tratta di disposizioni che, pur essendo riconducibili all’ambito della “soft law”, possono svolgere un importante ruolo di indirizzo dell’integrazione europea. Quanto detto è provato dalla prassi già consolidata al momento dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, che l’art. 68 TFUE ha “istituzionalizzato”: anche in assenza di una specifica base giuridica, la programmazione pluriennale nel campo della giustizia e degli affari interni era stata avviata sin dal programma di Tampere. Ad una attenta analisi dei punti relativi alla materia della cooperazione penale, quanto stabilito a Ypres dimostra come su alcuni punti l’Unione è, più o meno volutamente, in ritardo. Inoltre, l’anomalia di utilizzare le linee guida e non rimanere sul binario dell’adozione di programmi specifici mette fortemente in dubbio che quanto discusso a Ypres possa avere significativi effetti. Ad una lettura più approfondita delle Conclusioni del Consiglio poi appaiono temi già menzionati nei programmi precedenti come la lotta alle gravi forme di criminalità, tra cui la tratta ed il traffico di esseri umani e la corruzione nonché il cibercrimine ma non i nuovi elementi di cooperazione o di armonizzazione del diritto penale che si erano auspicati negli anni passati mettendo forse in dubbio che quanto fatto negli ultimi 15 anni sia veramente uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia (particolarmente delicato e attuale è ad esempio il problema delle politiche di asilo, immigrazione e delle frontiere[26]). Solo su un tema l’Europa può vantare un importante passo in avanti per la creazione di un istituto di cooperazione: quello della Procura Europea, o più precisamente dell’EPPO (European Public Prosecutor Office). Nel combattere i reati contro gli interessi finanziari dell’Unione, la Procura Europea è, per espressa previsione dell’art. 86 TFUE, competente a individuare, perseguire e rinviare a giudizio, eventualmente in collegamento con Europol, gli autori di reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. E solo questi per il momento, id est corruzione o reati a danno del bilancio dell’UE. In più la Procura Europea, che sorge dalla cooperazione rafforzata di ben venti Stati membri, non è ancora stata istituita. Si intravede la struttura[27], ma per la sua piena operatività si deve attendere il 2021. Il Parlamento Europeo infine ha da poco più di un mese votato a favore della risoluzione – con 456 voti favorevoli, 115 contrari e 60 astensioni – che prevede la creazione dell’EPPO che potrebbe quindi essere considerato un buon punto di partenza verso ambizioni programmi di lotta al crimine in senso ampio. Un altro organismo quindi che si aggiunge al tassello della cooperazione in materia penale, che si affianca all’OLAF, all’Europol e all’Eurojust.

Alla base delle agenzie che lottano contro la criminalità organizzata o contro alcune delle sue forme più attuali, vi sono da tempo dei principi che sono maturati nel tempo. È bene osservare che il principio di reciproco affidamento[28] è senza dubbio il più rilevante meccanismo per la costruzione dello Spazio di Libertà, Sicurezza e Giustizia (SLSG) e il suo frutto più importante è il mandato d’arresto europeo. Solo grazie a quest’ultimo si è potuto porre fine, ad esempio, all’impunità di centinaia di mafiosi condannati in Italia e rifugiatisi nella costa del Sol in Spagna[29]. L’Eurojust in questo senso ha messo in pratica una serie di principi affermatisi con l’evoluzione delle competenze dell’Unione e delle istituzioni ma che sono al contempo strettamente legati ad esigenze di tipo politico. Ci sono state sempre più occasioni così di avvicinare l’ordinamento europeo e i sistemi penali nazionali: tra queste proprio l’adozione di principi (mutuo riconoscimento, reciproco riconoscimento, ne bis in idem, etc.) che potessero concretamente avvicinare le diverse tradizioni giuridiche piuttosto che ricorrere all’adozione di convenzioni secondo il modello intergovernativo. La materia della cooperazione penale poggia sul necessario presupposto della certezza del diritto e del rispetto del principio di legalità, esigenze prioritarie in rapporto alla fluidità dei meccanismi di collaborazione fra autorità giudiziarie. Guardando il testo dell’art. 83 TFUE diventa chiaro come ad una prima lettura non pare ci siano particolari difficoltà. Ma se ci si sofferma la norma a ben vedere introduce una sorta di competenza penale indiretta dell’Unione (“ … deliberando mediante direttive secondo la procedura legislativa ordinaria … norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni in sfere di criminalità particolarmente grave che presentano una dimensione transnazionale derivante dal carattere o dalle implicazioni di tali reati o da una particolare necessità di combatterli su basi comuni.”) poiché le direttive penali creano obblighi di adeguamento in capo agli Stati membri, cui compete la scelta dei mezzi più adeguati di attuazione, ma non istituiscono ex se fattispecie penali direttamente applicabili. Non da meno poi dal punto di vista operativo l’esecuzione delle decisioni giurisdizionali penali per le quali si richiede il riconoscimento: è richiesta infatti l’attivazione all’esecuzione, nel rispetto comunque dei diritti fondamentali, riconosciuti sia a livello interno che a livello europeo[30]. Pertanto credo sia opportuno citare due operazioni di Eurojust e vedere quindi come l’Agenzia svolga i lavori e come la cooperazione possa incentivare il dialogo tra le autorità nazionali.

 

L’Operazione Avalanche e il futuro di Eurojust

Uno dei risultati di recente cooperazione giudiziaria e di lotta al crimine è sicuramente rappresentato dall’Operazione Avalanche del 2016, un’operazione che ha portato all’eliminazione di una struttura criminale nota come “Avalanche” che operava con attacchi informatici attraverso l’uso di malware e di un complesso sistema basato sui “muli” che facilitava il riciclaggio di denaro derivante dagli attacchi informatici. Nelle parole dell’ex Presidente di Eurojust Michèle Coninsx per la conferenza stampa al termine di ben 4 anni di indagini si legge[31]:

“Today marks a significant moment in the fight against serious organised cybercrime, and exemplifies the practical and strategic importance of Eurojust in fostering international cooperation. Together with the German and US authorities, our EU and international partners, and with support from Eurojust and EC3, Avalanche, one of the world’s largest and most malicious botnet infrastructures, has been decisively neutralised in one of the biggest takedowns to date.”.

 

Una meno recente operazione ma di coordinamento dell’Europol e con risvolti del tutto simili per la lotta al crimine organizzato è stata invece l’Operazione Archimedes[32] del 2014 che ha coinvolto 34 Stati, i 28 dell’Unione e Stati terzi quali l’Australia, la Colombia, la Norvegia, la Serbia, gli Stati Uniti d’America e la Svizzera; inoltre il supporto di Agenzie e Organizzazioni Internazionali quali Frontex e Interpol. Sono risultati di notevole complessità operativa come questi che rendono le Agenzie Europee e Stati terzi ed organizzazioni internazionali fiduciosi e consapevoli dei mezzi a disposizione poiché è mediante la cooperazione degli attori internazionali che si possono conseguire importanti traguardi. L’Eurojust inoltre ha numerosi accordi[33] con agenzie Europee (si veda, in tema di stupefacenti, quello con l’EMCDDA o con l’Europol) così come ha stipulato accordi con Stati terzi (si veda, tra gli ultimi, quello con l’Ucraina e il Montenegro).

È decisivo quindi il ruolo dell’Europa, anche contro la criminalità organizzata. L’Eurojust inoltre favorisce legami di cooperazione giudiziaria tra Stati attraverso le squadre investigative comuni (SIC). Si tratta di uno strumento utile che, nato con la Decisione quadro del Consiglio 2002/465/GAI, facilita le attività di indagine nei casi in cui si quei reati complessi di natura transnazionale. Grazie a queste squadre che sono costituite per un dato periodo di tempo a seguito di un accordo tra paesi dell’UE (almeno due) ed è possibile la partecipazione alle attività di una squadra a rappresentanti di paesi extra-UE e a rappresentanti di Europol[34] e OLAF[35]. Le SIC non costituiscono solo uno strumento che prevede misure di coordinamento tra organi requirenti nazionali ma che più a fondo consente la formazione di un gruppo investigativo internazionale che agisce nell’ambito di un obiettivo comune, operando simultaneamente nei vari Stati membri interessati dalle indagini. Ad un fine così nobile però, a mio giudizio, si concretizza quel timore che la procedura penale europea possa portare con sé: piccole crepe ai sistemi nazionali della giurisdizione penale. A tal proposito, il d. lgs. n. 34/2016 che dà attuazione alla decisione quadro 2002/465/GAI del Consiglio del 13 giugno 2002, consta di otto articoli che non stravolgono il codice di procedura penale.

Si discute però, accanto alle condizioni operative e di cooperazione e accanto ai risultati pratici, del potenziale di Eurojust. È vero che Eurojust è un organismo di coordinamento di indagini a carattere transnazionale ma troppe volte a fronte di un incremento quantitativo dei casi va osservato che esso riguarda in prevalenza fattispecie c.d. standard. Ad esempio nella Relazione Eurojust 2016, sette su dieci centri di coordinamento tenuti in quell’anno riguardavano reati finanziari (per es. frode e riciclaggio di denaro). Inoltre non è possibile parlare di Eurojust come di un ufficio di un procuratore Europeo: la caratteristica dell’agenzia è quella di natura ibrida dell’istituto poiché a metà tra organo di coordinamento (anche per situazione complesse e che richiedono una rapidità e una coordinazione tra più Stati[36]) e tra ufficio di procura in grado di esercitare l’azione penale sul territorio dell’Unione Europea[37]. Inoltre è ambigua la sovrapposizione della dimensione collegiale a quella monocratica con il rinvio alla legislazione nazionale di ogni Stato membro per i poteri giudiziari riconosciuti ai vari membri nazionali sul territorio di appartenenza (quindi per fare un esempio, un giudice italiano non essendo regolato dalle stesse norme del collega francese o spagnolo, potrà operare all’interno di Eurojust entro certi limiti). Eurojust è, come è stato descritto fino ad adesso, all’interno di un sistema sì complesso ma che non smette di aggiornarsi, a volte lentamente a volte con lampi improvvisi che aiutano concretamente a sconfiggere la criminalità transnazionale. D’altra parte non essendo Eurojust la sola agenzia europea chiamata a cooperare e a fornire aiuto agli Stati per affrontare al meglio alcuni fenomeni criminali si discute se Eurojust non sia vincolata al contemporaneo aggiornamento di compiti e funzioni delle altre agenzie, come Europol e Interpol su tutte. E ancora: è possibile immaginare una cooperazione efficace tra Eurojust e la Procura Europea di recente istituzione? Quanto potrà influire il diritto con la base normativa dell’art. 83 TFUE?

Nel 2016 l’Eurojust è stato chiamato ad assistere gli Stati membri per 2.306 casi, un aumento del 4% del numero dei casi rispetto al 2015. I casi di frode rappresentano il numero più alto di casi, ben 654: il 28 ottobre in più, e a conferma dell’importanza del tema, è stata organizzata la riunione tattica “Judicial Cooperation in Tax Crime Matters” in cooperazione con la presidenza slovacca dell’UE. Anche i paesi terzi (come Azerbaigian, Brasile, Canada, Israele) e organizzazioni internazionali sono stati coinvolti per 300 casi. Oltre ai numeri, Eurojust ha, proprio per migliorare la rete della cooperazione giudiziaria, affrontato difficoltà legali legate ai temi delle intercettazioni delle telecomunicazioni, ai casi di frode fiscale e al mandato d’arresto europeo. Particolarmente importante poi il Terrorism Convinctions Monitor (TCM) del 2016, un documento Eurojust ad accesso limitato, che contiene una panoramica di condanne e assoluzioni legate al terrorismo ed aggiornamenti di legge di tutta l’Unione Europea. Particolarmente importanti per il 2016 sono le analisi delle sentenze rese dai tribunali in Belgio, Danimarca, Francia, Svezia e Svizzera sul tema dei combattenti terroristi stranieri (FTF – Foreign Terrorist Fighters) e sulle reti di reclutamento dei terroristi. Con Stati terzi poi Eurojust ha partecipato al Dialogo antiterrorismo con la Turchia sottolineando l’importanza della cooperazione con questo Stato per contrastare il fenomeno che per molti aspetti concentra maggiormente le attività dei pubblici ministeri e della sicurezza interna degli Stati membri. Dal punto di vista ancora della cooperazione e del problema delle dissonanze dei sistemi penali degli Stati, Eurojust ha ricordato come l’Italia sia l’unico Stato che, con l’art. 416 “Associazione per delinquere” e l’art. 416 bis “Associazione di tipo mafioso” del codice penale, disciplini fattispecie criminose complesse ma che colpiscono quelle realtà criminali particolarmente pericolose e che oggi più che in passato trovano terreno fertile in Europa, sia per la conduzione di affari illegali, che per tutta una serie di reati tipicamente “legati” al concetto di organizzazione criminale organizzata (si pensi al traffico di stupefacenti o al riciclaggio di denaro). In tal senso Eurojust pur avendo fornito supporto ad operazioni e suggerendo soluzioni per la lotta alla criminalità organizzata di stampo mafioso, ricorda come, nonostante l’art. 2 “Reati relativi alla partecipazione ad un’organizzazione criminale” della decisione quadro del Consiglio 2008/841/GAI, non tutti gli Stati membri abbiano adottato provvedimenti simili per trattare il reato di “Partecipazione ad organizzazione criminale” come un reato distinto. E ancora dal punto di vista legale, le autorità degli Stati membri hanno chiesto all’Agenzia di cooperazione di raccogliere informazioni così come fornire consulenza legale su altri temi di diritto. In particolare il riconoscimento come reato della sottrazione di minore da parte di un genitore da uno Stato membro ad un altro, il focus sulla figura dei combattenti terroristi stranieri, il tema delle intercettazioni di comunicazioni tramite virus simili ai trojan horse attivati in remoto su smartphone, gli articoli 18 e 19 della decisione quadro sul mandato d’arresto europeo relativa al “trasferimento temporaneo” e alla “interrogazione di un soggetto”, infine il diritto processuale applicabile a situazioni urgenti come i casi di stato d’emergenza.

Concludo con una visione del tutto personale della materia che necessariamente include più temi (d’altronde il diritto è sempre stato interdisciplinare) e che certamente può essere in tutto o in parte non condivisibile. La cooperazione giudiziaria in senso ampio deve poggiare non solo su ferme regole processuali per la piena attuazione di Eurojust ma anche su atti legislativi che permettano la costituzione di una serie di norme effettivamente paragonabile ad una procedura penale europea. La conseguenza del tutto inevitabile è che una cooperazione più assidua e più aperta tra gli attori dell’Unione debba anche basarsi sull’adozione di fattispecie, insomma, di un diritto penale, magari imperniato su principi e su figure di reato che gli Stati possano considerare “comuni” nel contrasto alla criminalità.  Di fronte alle nuove realtà criminali[38], l’Europa come abbiamo visto non sta a guardare ma il rischio è di non rimanere al passo con i tempi, e ciò può essere un elemento di debolezza per l’Unione, perché, mentre gli eventi sociali si susseguono rapidamente, le istituzioni europee e gli Stati potrebbero rimanere indietro e fuori da una partita così importante come quella contro il crimine organizzato europeo e/o transnazionale. Storicamente infatti quello che oggi è fatto rientrare nell’area PESC, di per sé vago e privo di limiti, ha sempre trovato molti più ostacoli sul suo cammino rispetto ad ogni altro tema ritenuto rilevante dall’Unione e nell’Unione. Se la cooperazione non dovesse diventare tema seriamente preso in considerazione, gli sforzi dell’Unione in materie apparentemente lontane dalla cooperazione giudiziaria potrebbero trovare rallentamenti e risulterebbero nei loro fini non pienamente efficaci. Molto poco dell’Unione di oggi era previsto o immaginato agli albori della sua creazione anche da insigni giuristi e importanti personalità politiche del secondo dopoguerra ma questo non significa che essa non possa, nell’esercizio delle competenze attribuitele dagli Stati, creare un dialogo che favorisca, anche eventualmente modificando l’attuale sistema delle competenze, la creazione di un diritto penale e processuale europeo. Quello che a mio giudizio potrà essere regolato è un codice che contenga disposizioni di questo tipo: “Chiunque violi un regolamento dell’Unione Europea in materia di … è punito con la pena di …”. Riconosco la complessità di addivenire ad un simile corpus giuridico ma la competenza penale diretta dell’Unione è secondo me un punto fondamentale sulla quale si dovrebbe seriamente discutere. Senza dilungarmi troppo su un tema non del tutto collegato ad Eurojust ritengo che oltre a sentirci cittadini europei dovremmo fondare un “diritto europeo” su quelle materie che costituirebbero un diritto in senso tendenzialmente completo come, proprio, la materia penale. D’altronde il termine Eurojust richiama una traduzione letterale che va al cuore del concetto di “EUROpean JUSTice” di una giustizia europea.

Informazioni

La cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale nell’Unione Europea dopo il Trattato di Lisbona, a cura di Tommaso Rafaraci, Giuffrè Editore, 2011

Organi giudiziari europei e giurisdizioni penali nazionali, Daniele, in Cass. Pen., 2006, p. 4231 ss.

New perspectives on the divide between National and International law, E. Nijman, A. Nollkaemper, Oxford, 2007

International justice and the international criminal court: between sovereignity and the rule of law, B. Broomhall, Oxford, 2003

The nordic arrest warrant finally in force, A. Suominen European Criminal Law Review, 2014

Criminal Law and Policy in the European Union, Samuli Miettinen, Routledge Research in EU Law, 2013, pp. 74 e ss.

El Derecho Penal de la Union Europea. Situacion actual y perspectivad de futuro, Arroyo Zapatero – Nieto Martin, Ed. Univ. Castilla – La Mancha, Cuenca, 2007

La orden de detencion y entrega europea, Arroyo Zapatero – Nieto Martin, Ed. Univ. Castilla – La Mancha, Cuenca, 2007

Il rafforzamento dei poteri di Eurojust a seguito della nuova decisione 2009/429/GAI, De Amicis G. – Surano L., Cass. Pen., 2009 pp. 4453 ss.

Il coordinamento giudiziario sovranazionale: problemi e prospettive alla luce della nuova decisione 2009/426/GAI che rafforza i poteri di Eurojust, Filippo Spiezia, Cass. Pen. 2010 n. 5, pp. 1990 ss.

La composizione dei conflitti di giurisdizione in seno ad Eurojust, M. L. Di Bitonto, Cass. Pen. 2010 n. 7/8, pp. 2896 ss.

I limiti della cooperazione in materia penale nell’Unione Europea, Stefano Montaldo, Editoriale Scientifica, Napoli, 2015, pp. 38 – 52, 233 – 244

Europa e Diritto Penale, a cura di Carlo Enrico Paliero e Francesco Viganò, Giuffrè Editore, 2013, pp. 151 – 187

Il trattato di Lisbona e le competenze penali dell’Unione Europea, Carlo Sotis, in Cass. Pen. 2010, pp. 326 ss.

Il diritto penale applicabile dalla Procura europea: diritto penale sovrannazionale o diritto nazionale ‘armonizzato’? Le questioni in gioco, in www.dirittopenalecontemporaneo.it 17.12.2013, pp. 28 ss.

[1] Articolo 85, par. 1, TFUE.

[2] Articolo 82, par. 2, TFUE.

[3] La cooperazione giudiziaria è stata introdotta nel 1992 con il Trattato di Maastricht (Titolo VI, art K.1 punto 9).

[4] Si veda il Titolo V del TFUE – articoli da 67 a 89. Gli obiettivi relativi allo SLSG sono posti dall’art. 67.

[5] Conclusione n. 46 del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999.

[6] La Rete, in materia penale, è stata istituita con l’Azione Comune del 29 giugno 1998, adottata dal Consiglio sulla base dell’art. K.3 del Trattato sull’Unione Europea e si basa sulla cooperazione tra contact points (punti di contatto) presenti nei singoli Stati.

[7] Il mandato d’arresto europeo è stato istituito con la Decisione quadro 2002/584/GAI e successivamente modificato con la Decisione quadro 2009/299/GAI.

[8] Si vedano la Convenzione relativa all’assistenza giudiziaria in materia penale del Consiglio d’Europa del 20 aprile 1959 ed i protocolli aggiuntivi, la Convenzione di applicazione dell’accordo di Schengen e i suoi protocolli aggiuntivi e la Convenzione relativa all’assistenza giudiziaria in materia penale tra gli Stati membri dell’Unione Europea del 2000 e il suo protocollo.

[9] Si tratta dell’Ordine Europeo d’Indagine, introdotto dalla Direttiva 2014/41/UE del Parlamento Europeo e del Consiglio. È uno dei temi in assoluto più recenti del diritto europeo e particolarmente seguito dagli accademici. In Italia è il d. lgs. 21 giugno 2017, n. 108 che ha trasposto nel sistema interno la Direttiva OEI ad aver dato piena attuazione all’Ordine.

[10] Ad esempio la direttiva MER (Decisione quadro 2008/978/GAI) del Consiglio sul Mandato di Arresto Europeo) si applicava solo a prove già esistenti – un uso piuttosto limitato – ed è stato oggetto di discussione.

[11] Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo sono gli Stati che hanno concluso l’Accordo di Bruxelles del 27 giugno 1968 sull’esecuzione delle sentenze penali.

[12] Danimarca, Finlandia, Islanda, Norvegia e Svezia sono gli Stati che hanno concluso l’Accordo sul riconoscimento e l’esecuzione delle sentenze in materia penale dell’8 marzo 1948. E ancora uno strumento del tutto “nordico” è il Nordic arrest warrant, disciplinato da una convenzione fra gli Stati nordici che prevede procedure più agevolate rispetto alla disciplina del mandato d’arresto europeo.

[13] Uno dei temi di dibattito più interessanti della giustizia europea, soprattutto dopo l’abbandono di un Trattato “Costituzionale” per l’Europa, riguarda la compresenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (CGUE) e della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU) nell’architettura dell’Unione.

[14] Per l’Italia, Filippo Spiezia, magistrato italiano.

[15] Gli Uffici sono l’Accounting Office, il Budget, Finance and Procurement Unit, il College Secretariat, il Corporate Communications Office, il Data Protection Officer, il Events and Logistics Office, la Human Resources Unit, l’Information Management Unit, l’Institutional Affairs Office, il Legal Affairs Office, l’Operations Unit, il Planning, Programming & Reporting Office e i Security, Facility & General Services.

[16] Particolarmente importanti sono i meetings strategici ed i seminari sul futuro di Eurojust e i meetings di coordinamento che si sviluppano su tre livelli.

[17] Si veda la Carta di Nizza (art. 50) e la Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Art. 4 del Protocollo n. 7).

[18] Le linee-guida sono state modificate nel 2016 e sono consultabili in lingua inglese sul sito Eurojust: http://eurojust.europa.eu/doclibrary/Eurojust-framework/Casework/Guidelines%20for%20deciding%20which%20jurisdiction%20should%20prosecute%20%282016%29/2016_Jurisdiction-Guidelines_EN.pdf

[19] È il Caso 26/62 della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, che ha determinato il principio dell’efficacia diretta.

[20] Il principio di attribuzione delle competenze è stato però perfezionato solo con il Trattato di Lisbona. Si vedano gli articoli2 ,3, 4, 5 e 6, TFUE.

[21] Il dibattito è scaturito dalla nota sentenza del Tribunale costituzionale tedesco del 30 giugno 2009, relativa alla ratifica del Trattato di Lisbona da parte della Germania. La Corte tedesca, infatti, in tale pronuncia, ha annoverato anche il diritto penale sostanziale e processuale fra le materie più esposte al rischio di decisioni sovranazionali non rispettose del principio di democrazia. Il testo della pronuncia del Bundesverfassungsericht è disponibile in lingua originale al seguente link: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2009/06/es20090630_2bve000208.html.

[22] Si veda l’art. 47 TUE.

[23] Si veda l’art. 6, par. 1, TUE.

[24] Si veda invece qui l’art. 216, par. 2, TFUE.

[25] Il sito web dell’Eurojust pubblica attraverso i Reports annuali, oggi consultabili quelli dal 2001 al 2016, oltre a dati e statistiche anche gli obiettivi dell’Agenzia.

[26] È proprio durante la presidenza italiana semestrale (dal 1 luglio al 31 dicembre 2014) al Consiglio dell’Unione Europea per la GAI che l’immigrazione è stata al centro del dibattito e che il programma elaborato abbia significativamente dato importanza alla politica comune e di cooperazione su vari aspetti transfrontalieri.

[27] La Commissione Europea ha inteso infatti attuare le disposizioni del TFUE presentando il 17 luglio 2013 una proposta di regolamento istitutiva della Procura Europea. Si veda il COM (2013) 534.

[28] Intendo precisare che riconoscere una decisione emanata all’estero significa accettarne il valore giuridico; darle esecuzione significa dare effetto al suo contenuto.

[29] Pur avendo voluto riportare l’attenzione su un fenomeno italiano, il mandato d’arresto europeo ha generato, a partire dalla Decisione quadro 584/2002/GAI del Consiglio, istitutiva del mandato e delle procedure di consegna tra Stati membri, un’imponente mole di contenzioso.

[30] È nel capo VI della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea dedicato della Giustizia che sono riconosciuti i principi cardine del diritto e della procedura penale (artt. 47, 48, 49, 50).

[31] https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/%E2%80%98avalanche%E2%80%99-network-dismantled-in-international-cyber-operation .

[32] https://www.europol.europa.eu/activities-services/europol-in-action/operations/operation-archimedes .

[33] Viene utilizzato lo strumento del Memorandum of Understanding (MoU, in italiano, Memorandum d’Intesa).

[34] L’Europol è l’agenzia di polizia europea con l’obiettivo di combattere il crimine nell’Unione Europea.

[35] L’OLAF, invece, è un servizio della Commissione Europea con l’obiettivo di contrastare le attività lesive degli interessi finanziari dell’Unione Europea.

[36] È possibile infatti la creazione dei Coordination Centres (Centri di coordinamento) presso la sede dell’Eurojust.

[37] Sulla possibilità di un Pubblico ministero europeo, si veda l’art. 86 TFUE.

[38] Per “nuove” realtà criminali intendo fare riferimento a quell’insieme di effettive possibilità che le organizzazioni criminali hanno potuto (e ancora possono) sfruttare o riconoscere per l’ampliamento delle attività illecite. Le organizzazioni sono transnazionali, la criminalità oggi è informatica, la tratta di persone è tema attualissimo anche nella moderna e democratica Europa. E ancora l’utilizzo delle nuove tecnologie (in particolare internet) e le complicate modalità di occultamento dei proventi illeciti (si pensi alle intricate modalità di riciclaggio di denaro). Tutte attività nuove e non tipiche o storiche della criminalità organizzata. In tal senso i nuovi contesti internazionali hanno indirettamente aiutato il crimine, non più solo legato ad un contesto nazionale: pensiamo ai gruppi criminali presenti in Europa che possono contare su una maggiore facilità di movimento date le 4 libertà (di circolazione, dei beni, dei servizi e dei capitali) riconosciute da tempo dall’Unione. La criminalità in generale si percepisce quindi come molto più vicina ai consociati rispetto a prima anche se eventualmente l’origine o le attività illecite condotte dagli affiliati sono a migliaia di chilometri di distanza ma i cui effetti, sia chiaro, sono “sentiti” da tutti.