Lorenzo Argirò

Il seguente scritto intende offrire una breve analisi della Carta delle Nazioni Unite e delle sue origini, al fine di celebrarne i 75 anni che ricorrono il 24 ottobre 2020

I primi passi verso le Nazioni Unite: dalla Carta Atlantica a Dumbarton Oaks

L’origine dell’Organizzazione delle Nazioni Unite ha radici molteplici e complesse, e se è senz’altro connessa all’esperienza della Società delle Nazioni[1], nondimeno, la sua fondazione non può essere disgiunta da quell’esperienza traumatica nella storia globale che fu il secondo conflitto mondiale. Difatti, come dichiara il preambolo alla Carta delle Nazioni Unite[2], fu proprio al fine di

salvare le future generazioni dal flagello della guerra […] riaffermare la fede nei diritti fondamentali dell’uomo […] praticare la tolleranza e vivere in pace […] (che) i nostri rispettivi governi […] hanno concordato il presente Statuto delle Nazioni Unite ed istituiscono cioè un’organizzazione internazionale che sarà denominata le Nazioni Unite[3].

Ed è proprio in pieno contesto bellico che l’espressione “Nazioni Unite” apparve per la prima volta. Per la precisione, è stato nella “Dichiarazione delle Nazioni Unite”[4], datata al 1° gennaio 1942, e con la quale 26 stati si impegnavano, sulla scia dei principi della Carta Atlantica[5], a perseguire insieme la guerra contro le potenze dell’Asse.

Difatti, si iniziò a prevedere l’istituzione di una nuova organizzazione sul modello della Società delle Nazioni solo alla Conferenza di Mosca nell’ottobre 1943[6], e più dettagliatamente alla Conferenza di Teheran nel novembre 1943. Tuttavia, fu solo nell’agosto dell’anno successivo, nei pressi di Washington D.C., nella Villa di Dumbarton Oaks[7] che le grandi potenze riunite in una conferenza internazionale posero le basi della futura organizzazione mondiale. La centralità della conferenza risiede nel fatto che le “proposte”[8], pubblicate a latere delle riunioni, già contenevano gli aspetti essenziali che caratterizzano ancora oggi le Nazioni Unite: si stabiliva che compiti primari dell’organizzazione internazionale sarebbero stati il mantenimento della pace e della sicurezza internazionale assieme alla collaborazione in campo economico e sociale.

Verso l’istituzione delle Nazioni Unite: la Conferenza di Jalta e la Conferenza di San Francisco

Nel febbraio del 1945 in Crimea, a Jalta, riunitisi per una Conferenza internazionale, Churchill, Roosevelt e Stalin sciolsero le riserve e i dubbi circa il sistema di votazione da seguire in Consiglio, giungendo ad un compromesso noto come “formula di Jalta”, recepito dall’art. 27 della Carta ONU: si stabilì che ai membri permanenti del Consiglio di sicurezza spettasse un diritto di veto in materia non meramente procedurale. Inoltre, nel prendere l’impegno solenne di costruire la futura organizzazione, si decise di indire una conferenza internazionale, convocata a San Francisco nell’aprile 1945[9].

La Conferenza di San Francisco venne aperta il 25 aprile 1945[10] e vi parteciparono 1726 diplomatici riuniti in 50 delegazioni nazionali[11] e un numero di giornalisti superiore ai 2500. La conferenza si aprì a pochi giorni dalla resa nazista e si sarebbe conclusa a qualche settimana dal lancio delle bomba atomica contro il Giappone, evento che avrebbe definitivamente mutato gli equilibri internazionali. Numerosi furono sia i temi sia le norme discussi in tale sede, e spesso su iniziativa degli stati medi e piccoli[12]: in modo particolare, in materia coloniale, in tema di autotutela e di registrazione dei trattati internazionali. Tuttavia, rimane indubbio che non ci sia mai allontanati dall’impostazione di fondo, così come pensata a Dumbarton Oaks. Il 26 giugno 1945, di fronte più di 3000 spettatori, si ebbe la cerimonia finale della firma solenne del trattato istitutivo dell’Organizzazione delle Nazioni Unite[13].

Ai sensi dell’art. 110, par. 3 della Carta, essa sarebbe entrata in vigore non appena l’avessero ratificata i Grandi Cinque assieme alla maggioranza degli altri Stati membri: condizione verificatasi il 24 ottobre 1945; da allora ricorre la Giornata delle Nazioni Unite[14].

La Carta delle Nazioni Unite

Lo Carta (o Statuto) delle Nazioni Unite è il trattato istitutivo dell’Organizzazione e si compone di 111 articoli, articolati in 19 capitoli, e di un preambolo.

Esso, inoltre, è integrato dallo Statuto per la Corte Internazionale di Giustizia, organo disciplinato e ordinato al capitolo XIV della Carta.

Gli scopi e i principi delle Nazioni Unite

Gli scopi e i valori perseguiti dall’ONU sono disciplinati dagli articoli al capitolo I.

Ai sensi dell’art. 1 i suoi obiettivi sono:

1. conservare la pace e la sicurezza internazionale (Sicurezza collettiva);
2. promuovere relazioni amichevoli fra le nazioni, sulla base del rispetto dell’eguaglianza dei diritti e dell’autodeterminazione dei popoli, favorendo la cooperazione internazionale in sfera economica, sociale e culturale (Cooperazione allo sviluppo);
3. sostenere il rispetto dei diritti dell’uomo (Tutela dei diritti umani).

Ai sensi dell’art. 2 i principi, entro cui l’Organizzazione e i suoi Membri devono muoversi al fine di realizzare i fini di cui all’art. 1, sono:

1. il principio di sovrana eguaglianza di tutti i Membri;
2. il principio di adempimento in buona fede degli obblighi assunti in conformità della Carta;
3. la risoluzione delle controversie internazionali con mezzi pacifici;
4. l’astensione dalla minaccia o dall’usa della forza, sia contro l’integrità territoriale o l’indipendenza politica di qualsiasi Stato, sia in qualsiasi altra materia incompatibile con i fini delle Nazioni Unite;
5. il dovere da parte dei Membri ad assistere l’Organizzazione in qualsiasi azione intrapresa secondo le norme dello Statuto, e il dovere ad astenersi dall’assistere qualsiasi Stato contro cui le Nazioni Unite intraprendano un’azione preventiva o coercitiva;
6. il dovere dell’Organizzazione di far sì che anche Stati non membri rispettino tali principi, qualora necessario ai fini del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale;
7. l’Organizzazione non deve intervenire in questioni appartenenti alla competenza interna degli Stati.

Gli organi principali

Ai sensi dell’art. 7 della Carta, organi principali sono: l’Assemblea generale, il Consiglio di Sicurezza, il Consiglio Economico e Sociale, il Consiglio di Amministrazione Fiduciaria, la Corte Internazionale di Giustizia ed il Segretariato.

Il Consiglio di Sicurezza si compone di 15 membri[15], di questi 5[16] vi siedono a titolo permanente e godono del diritto di veto in seno al Consiglio, mentre gli altri 10 vengono eletti per un biennio dall’Assemblea[17]. Il Consiglio è l’organo al quale sono riconosciuti i maggiori poteri nell’Organizzazione. Difatti, ad esso è attribuita anche la responsabilità principale nel mantenimento della pace basata sul sistema di sicurezza collettivo, disciplinato dai capitoli VI e VII della Carta. Il Consiglio ha poteri di natura sia conciliativa, che si estrinsecano nel fare raccomandazioni alle parti di una controversia suscettibile di mettere in pericolo la pace o la sicurezza internazionale, sia di natura coercitiva, che possono esplicarsi, sulla base del riscontro di una minaccia o violazione alla pace, o di un atto di aggressione, nell’adozione di misure preventive o di misure dirette contro gli Stati trasgressori, sia di natura economica, sia implicanti l’uso della forza militare.

L’Assemblea Generale è l’organo plenario, nel quale sono rappresentati tutti i 193 stati membri dell’Organizzazione e nel quale è garantito ai Membri pari peso nelle votazioni, in accordo al principio di sovrana eguaglianza degli Stati. L’Assemblea può discutere di qualsiasi questione che rientri nei fini statuari e indirizzare raccomandazioni agli Stati, membri e non membri dell’Organizzazione, nonché agli altri organi dell’ONU. All’Assemblea spetta l’adozione del bilancio dell’Organizzazione e la ripartizione delle spese tra gli Stati membri. L’Assemblea ha inoltre un ruolo preminente nel funzionamento dell’ONU, circa l’ammissione di nuovi Membri[18], la sospensione ed espulsione di Stati membri, la scelta dei membri elettivi del Consiglio di Sicurezza e l’elezione dei membri del Consiglio economico e sociale.

Il Segretariato, disciplinato al capitolo XV, si compone di un Segretario Generale, attualmente il portoghese Antonio Guterres, e del personale amministrativo necessario. Il Segretario è eletto su proposta del Consiglio di Sicurezza dall’Assemblea, è l’organo individuale posto al vertice dell’Organizzazione e ad esso spettano funzioni esecutive.

Il Consiglio Economico e Sociale[19] e il Consiglio di Amministrazione Fiduciaria[20], benché indicati come organi principali, godono di una posizione subalterna all’Assemblea, essendone posti sotto l’autorità e dovendone seguire le direttive.

La Corte Internazionale di Giustizia è il principale organo giudiziario delle Nazioni Unite. Composta da 15 giudici eletti dall’Assemblea e dal Consiglio di Sicurezza, la Corte delibera sulle controversie fra Stati. Accanto ad una funzione in materia di contenzioso internazionale, essa può emettere, su richiesta, pareri consultivi su qualunque questione giuridica.

La modifica e la ratifica dello Statuto

L’articolo 108 della Carta disciplina una precisa prassi[21] per adottare emendamenti alla Carta. Procedura affine[22] è ordinata dall’art. 109 per la revisione dello Statuto.

La differenza tra i due istituti giuridici, attenenti entrambi alla modificazione della Carta, risiede nel fatto che la revisione incida maggiormente sulle caratteristiche dell’Organizzazione[23]. In 75 anni, non si è mai fatto ricorso a tale istituto[24].

Necessità di riforma e tendenze revisionistiche

A 75 anni dalla loro istituzione, le Nazioni Unite possono oggi definirsi come il più grande e il più riuscito sistema di dialogo e cooperazione internazionale che vi sia mai stato. Diverse e numerose sono state le storie di successo da parte dell’Organizzazione in termini di mantenimento della pace, di disarmo, di non proliferazione nucleare[25], di difesa e promozione dei diritti umani, di promozione della cooperazione economica e in molti altri settori ancora. Ne è significativa testimonianza il recentissimo conferimento del Nobel per la pace 2020[26] all’agenzia onusiana del Programma Alimentare Mondiale[27], per i suoi sforzi in favore della pace globale.

D’altra parte, pur essendo molti, e considerevoli, i successi ottenuti, non devono però ignorarsi le riserve che molti tengono ad esternare. Già Ennio Di Nolfo, storico delle relazioni internazionali, nota come “le Nazioni Unite vivono dal 1946, senza riuscire a consolidare il ruolo che era stato loro affidato”[28]. Difficoltà che non in pochi hanno riscontrato; anzitutto, per una mancata volontà politica da parte delle maggiori potenze internazionali nel mettere mano allo Statuto. Necessità di riforma quest’ultima, che risale già alla Conferenza di San Francisco[29], ma a cui ancora si deve dar seguito.

Negli ultimi 30 anni si è ampliato il divario tra le sfide di un mondo iper-globalizzato – tra cui anche la crisi pandemica in corso – e gli strumenti di cui dispone il complesso internazionale, ed in particolare il sistema Onu. Ciò deve essere letto congiuntamente alla necessità di revisionare una struttura di governance figlia di condizioni geopolitiche storicamente determinate e finite, quelle della fine del secondo conflitto mondiale, che non rispecchiano in alcun modo l’attualità internazionale e che non sono, perciò, in grado di reagire prontamente alle sfide del domani.

Le istanze di riforma si sono mosse su due livelli: da un lato, si è cercato, laddove possibile, di rinnovare le politiche e le istituzioni presenti nel quadro “costituzionale” della Carta del 1945; d’altro lato, si portano avanti da decenni discussioni, panel e dibattiti, istituzionalizzati e non, al fine di concepire una nuova governance politica ed amministrativa[30] dell’Organizzazione. Proprio sul piano di riforma politica dell’Onu, ha riscosso grande attenzione anche nell’opinione pubblica il dibattito sulla revisione del Consiglio di sicurezza. Questo si è polarizzato in due visioni contrapposte: da una parte, chi vorrebbe mantenerne la ratio di fondo, ma allargandone il numero dei membri permanenti[31]; dall’altra, coloro che vorrebbero rendere l’organo più flessibile e permeabile alle complesse esigenze della contemporaneità[32].

Al di fuori del merito delle singole proposte di revisione, ciò che pare più significativo è che si riscontri in esse una visione attenta alle sfide del futuro, che valorizzi l’Organizzazione sotto gli aspetti che più la caratterizzano, senza alterarne i fini che ne hanno ispirato la fondazione: la garanzia della pace e la collaborazione economica e sociale tra gli Stati.