Le funzioni dell'Agenzia Internazionale per l'Energia Atomica

Le misure che l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica può adottare per rendere il regime di non proliferazione più efficace

 

Cosa può fare l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica in tema di non proliferazione

Mohamed ElBaradei, ex Direttore Generale dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica, nell’ultimo anno del suo mandato ha fatto alcune raccomandazioni su come il regime di non proliferazione nucleare possa essere effettivamente migliorato[1]. Dieci anni dopo, molti dei suoi suggerimenti sono ancora validi. Tra queste, vi sono la ratifica del Comprehensive Test Ban Treaty, la proibizione dello sviluppo di nuovi ordigni nucleari e l’auspicio di iniziare le negoziazioni per il Fissible Material Cut-Off Treaty, che andrebbe a proibire la produzione del materiale usato per le armi nucleari[2]. ElBaradei ha anche sottolineato la necessità dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica di godere di sufficiente autorità giuridica per verificare, in maniera credibile, il processo di disarmo ed assicurare che gli NNWS usino l’energia nucleare esclusivamente per scopi pacifici[3]. Per fare ciò, è necessaria una stretta cooperazione tra l’AIEA ed il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite per scoraggiare, individuare e rispondere efficacemente ai possibili rischi di proliferazione[4].

Nel presente articolo si analizzerà come l’autorità giuridica dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica possa essere ampliata. Partendo dagli scritti di Pierre Goldschmidt, ex Vicedirettore Generale dell’AIEA, sono stati identificati due campi d’azione. In primo luogo, verrà fatto notare come l’Agenzia possa esercitare pienamente i poteri di verifica che già possiede, in particolare per quanto riguarda le cosiddette ispezioni speciali[5]. In secondo luogo, verranno analizzate le misure che il Board of Governors dell’AIEA può adottare in modo da affrontare più efficacemente le violazioni da parte degli NNWS.

 

L’autorità di verifica dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica

Come fatto notare da Rockwood, “international verification through IAEA safeguards is the cornerstone of the nuclear non-proliferation regime[6]. L’articolo XII dello Statuto dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica descrive i mezzi a disposizione degli ispettori nel caso in cui uno Stato venga trovato o sospettato di essere in non conformità con le disposizioni dei propri safeguards agreements[7]. Negli ultimi vent’anni, l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica ha sviluppato un approccio analitico per verificare efficacemente la realtà dei programmi nucleari degli NNWS, portato avanti principalmente tramite State Evaluation Reports (SER) e corrispondenti piani d’azione[8]. I SER analizzano la coerenza interna con gli scopi dichiarati dei programmi di ricerca e sviluppo nucleare degli NNWS, ad esempio attraverso analisi ambientali di alcuni particolari siti, oppure il movimento di specifico materiale nucleare[9]. Tuttavia, alcuni Stati si rifiutano ancora di cooperare pienamente[10].

Ciononostante, uno dei problemi principali è che l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica ha mancato di esercitare pianamente l’autorità di verifica che già possiede[11]. A tal proposito, Goldschmidt ha riportato i casi di Siria ed Iran[12]. Entrambi gli Stati si sono rifiutati di fornire accesso ed informazioni su alcuni dei loro impianti nucleari. Nonostante queste violazioni dei loro Safeguards Agreements, il Board of Governors non ha agito tempestivamente[13]. All’AIEA non mancava l’autorità per agire contro questi due casi di non conformità, visto che grazie ai CSA ha la facoltà di richiedere e condurre ispezioni straordinarie. Infatti, Goldschmidt ha osservato che, mancando di richiedere un’ispezione straordinaria, l’AIEA ha messo a repentaglio l’uso futuro di tale fondamentale mezzo di verifica, diminuendo senza motivo la fiducia nell’effettività delle salvaguardie dell’Agenzia[14]. In casi come quello della Siria, il Board of Governors può adottare una risoluzione in cui riconosce la mancata cooperazione fornita dallo Stato trovato in non conformità, esprime la sua preoccupazione per tale comportamento e richiede urgentemente ispezioni straordinarie[15]. Una mancata azione in tal caso potrebbe indurre altri Stati a non prendere sul serio le richieste di rispettare i propri CSA o ad adottare simili tattiche di ostruzionismo, impedendo all’AIEA di portare efficacemente a termine le verifiche di necessarie[16].

L’autorità legale dell’AIEA è rafforzata anche dai Subsidiary Agreements, stipulati tra l’Agenzia e gli Stati Membri per definire come le procedure stabilite nel CSA vadano applicate[17]. Tramite questi accordi, gli Stati sono obbligati a fornire informazioni dettagliate sui propri stabilimenti nucleari. Nel 1992 l’AIEA ha stabilito, nel Subsidiary Arrangement Code, che gli Stati debbano rendere tali informazioni disponibili non più tardi di 180 giorni precedentemente all’inizio della costruzione di un nuovo impianto[18]. Nel 2007, l’Iran ha unilateralmente deciso di abrogare la nuova versione del Codice, ritornando alla versione del 1976. Questa precedente versione prevedeva solamente un preavviso di 180 giorni rispetto alla data in cui l’impianto avrebbe dovuto ricevere materiale nucleare per la prima volta[19]. Come notato da Goldschmidt, gli obblighi ai sensi dei Subsidiary Arrangements sono parte integrante dei CSA e se uno Stato decide di sospenderne l’implementazione ciò costituisce una violazione di tali accordi in toto[20]. Secondo lui, il Board avrebbe dovuto adottare una risoluzione per segnalare le violazioni dell’Iran come non conformità ai sensi dell’art. XII dello Statuto dell’AIEA, senza lo scopo di aumentare le pene inflitte ma semplicemente per evitare uno scomodo precedente[21].

I casi di Iran e Siria mostrano come all’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica non manchi l’autorità legale per agire. Tuttavia, non si comprende il perché abbia deciso di non adottare certe misure che avrebbero potuto essere più efficaci nell’affrontare le violazioni commesse. Un miglioramento nel regime di non proliferazione potrebbe perciò essere individuato nel pieno utilizzo dell’autorità di cui l’Agenzia già dispone. Infatti, nel caso della Siria, è stato fatto notare che la mancata richiesta di un’ispezione straordinaria da parte dell’AIEA fornirebbe, in futuri casi di sospette violazioni, un formidabile precedente per opporsi alla richiesta di ispezioni straordinarie.[22]

 

Possibili misure degli organi dell’AIEA per affrontare le violazioni

Per identificare e contrastare prontamente eventuali violazioni l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica deve essere informata regolarmente sulle importazioni ed esportazioni di materiale ed equipaggiamento nucleare da parte degli Stati membri del NPT[23]. Il Segretariato dell’Agenzia ha fatto due raccomandazioni, rispettivamente nel 1992 e nel 2006, affinché gli Stati riportino tutti i trasferimenti internazionali di “equipment and non-nuclear material listed in an attachment corresponding to what is today Annex II of the Additional Protocol[24] su base trimestrale, ed i trasferimenti di materiale nucleare dal momento in cui hanno ratificato il NPT, includendo anche quelli di natura commerciale[25]. Il Board of Governors, organo responsabile di presentare tali richieste agli Stati, ha mancato di approvare tali raccomandazioni. Quindi, un miglioramento nell’attuale regime di non proliferazione potrebbe essere ottenuto attraverso due passaggi. In primo luogo, il Direttore Generale potrebbe produrre una Circolare informativa a tutti i membri, in modo da sottolineare il fatto che il Segretariato si aspetti di avere le suddette informazioni disponibili ogni tre mesi[26]; poi, il Board dovrebbe approvare e pubblicare una lista di informazioni che i membri sono tenuti a fornire ai sensi dell’articolo VIII dello Statuto dell’AIEA e richiedendo al tempo stesso di fornire “on a quarterly basis, information regarding each import of specified equipment and non-nuclear material listed in Annex II of the AP.[27].

L’esperienza degli ultimi vent’anni ha anche dimostrato la necessità, da parte dell’AIEA, di affrontare prontamente le violazioni commesse dagli Stati membri[28]. L’Agenzia non ha, infatti, agito in maniera uniforme in alcuni casi che potrebbero essere identificati, senza alcun dubbio, come non conformità ai propri CSA[29]. Perciò, Goldschmidt ha affermato che chiarificare le basi tecniche e statutarie sulle quali l’AIEA espone la non conformità sarebbe un modo semplice ed immediato di rafforzare il regime di non proliferazione in maniere[30]. Il Board of Governors potrebbe, inoltre, invitare il Segretariato a riportare chiaramente casi limite o quantomeno sospetti – come, ad esempio, quelli di Corea del Sud, Egitto ed Iran – nel suo Safeguards Implementation Report annuale[31]. È stato osservato che tali azioni potrebbero avere un effetto positivo[32], specialmente considerando alcuni esempi passati. Dopo esser stati riportati nei SIR 2000 e 2002 per non aver adottato i Subsidiary Agreements o non aver ratificato il Protocollo Addizionale, quasi tutti gli Stati menzionati hanno adempiuto ai loro obblighi nel giro di un anno[33].

In ultima istanza, il Board dovrebbe tener presente la possibilità che uno Stato si ritiri dal NPT a seguito di un’accertata non conformità. Come notato da Goldschmidt, “[i]t would be logical to forbid a withdrawing state the free use—possibly for military purposes—of material and equipment delivered while and because it was a party to the NPT.[34]. Tale materiale dovrebbe rimanere sotto la supervisione dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica, ma, sfortunatamente, il CSA sembra presentare una “debolezza strutturale”[35] in questo senso: è valido soltanto fino a quando uno Stato è parte del NPT.[36] Perciò, è stato suggerito che sia il Board che la Conferenza Generale dell’AIEA adottino delle risoluzioni atte a proteggere tutti gli stabilimenti coinvolti nel ciclo del combustibile nucleare anche con un accordo di salvaguardia “66-type”, la cui validità non cessa in caso di ritiro dal NPT[37].

Il Nuclear Suppliers Group, di cui l’Italia fa parte, potrebbe assumere un ruolo chiave in questo senso, se decidesse di imporre tale misura come prerequisito per le esportazioni di materiale od equipaggiamento nucleare[38].

Informazioni

IAEA INFCIRC/153 (corrected) 1972

IAEA SG-FM-1170 2017

Statuto dell’Agenzia Internazionale dell’Energia Atomica 1956

Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons 1968

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[1] Sul regime di non proliferazione nucleare vedi: https://www.dirittoconsenso.it/2020/02/10/il-regime-di-non-proliferazione-nucleare/

[2] Mohamed ElBaradei, ‘A Recipe for Survival’ International Herald Tribune (New York, 16 February 2009)

[3] ibid

[4] ibid

[5] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1

[6] Laura Rockwood, Legal Framework for IAEA Safeguards (IAEAL 2013) 1

[7] Art. XII IAEA Statute 1956

[8] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 5

[9] ibid

[10] ibid. Ad esempio nell’adozione di un approccio di salvaguardia aggiornato per le strutture coinvolte nel ciclo del combustibile nucleare.

[11] ibid

[12] ibid 6

[13] ibid. Nel caso della Siria il Board non ha voluto richiedere un’ispezione straordinaria, mentre in quello dell’Iran è stato troppo riluttante a dichiarare la non conformità.

[14] ibid. 7

[15] ibid 7-8

[16] ibid

[17] IAEA INFCIRC/153 (corrected) 1972 [39]

[18] SG-FM-1170 2017 7

[19] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 8; Kelsey Davenport, ‘IAEA Safeguards Agreements at Glance’ (2019) Arms Control Association <www.armscontrol.org/factsheets/IAEAProtoco> ultimo accesso 1 Novembre 2019

[20] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 9

[21] ibid

[22] James M. Acton, Mark Fitzpatrick and Pierre Goldschmidt, ‘The IAEA Should Call for a Special Inspection in Syria’ (2009) Carnegie Endowment for International Peace <https://carnegieendowment.org/2009/02/26/iaea-should-call-for-special-inspection-in-syria-pub-22791> ultimo accesso 3 Novembre 2019

[23] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 10

[24] ibid

[25] ibid

[26] ibid 11

[27] ibid 10

[28] ibid 11

[29] ibid 11-12

[30] ibid 11

[31] ibid 13

[32] ibid

[33] ibid 21

[34] ibid 16

[35] ibid

[36] IAEA INFCIRC/153 (corrected) 1972 [26]

[37] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 17

[38] ibid


Il regime di non proliferazione nucleare

Le misure che il Consiglio di Sicurezza può adottare per rendere il regime di non proliferazione più efficace

 

Introduzione al regime di non proliferazione nucleare

Nel 1945 il mondo ha scoperto la potenza distruttiva delle armi nucleari. La comunità internazionale ha dovuto fare i conti con il rischio per la pace e la sicurezza internazionale portato da una proliferazione incontrollata di tali armi, ma ha anche riconosciuto i possibili benefici derivanti dall’utilizzo pacifico dell’energia atomica[1]. Perciò, negli anni a seguire, gli Stati hanno cercato di regolamentarne l’uso, in modo da prevenire la diffusione delle armi nucleari. Il risultato principale, in questo senso, è il Trattato di Non Proliferazione Nucleare (NPT) del 1968. Questo trattato, che può essere considerato un traité-contrat[2], identifica due categorie di Stati: rispettivamente, gli Stati in possesso di armi nucleari (NWS)[3] e gli Stati non in possesso di armi nucleari (NNWS), stabilendo obblighi differenti per ciascun gruppo[4]. I primi hanno accettato di non aiutare in nessun modo alcun NNWS ad acquisire armi atomiche[5], di non espandere ulteriormente il proprio arsenale e di lavorare per un completo disarmo[6]. I secondi si sono impegnati a non acquisire o sviluppare armi atomiche[7] e ad accettare controlli da parte dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica per verificare la loro conformità alle norme imposte dal Trattato di Non Proliferazione[8]. In sostanza, gli NNWS hanno accettato di rinunciare al loro diritto ad acquisire armi atomiche in cambio di aiuto da parte degli NWS a sviluppare e produrre energia atomica per scopi pacifici[9]. Diversi autori sostengono che il regime basato sul NPT abbia impedito a circa trenta Paesi di acquisire l’arma atomica, o a consegnare quelle in loro possesso[10]. Tuttavia, tre Stati in possesso di armi nucleari – Israele, India e Pakistan – si sono rifiutati di entrare a far parte del NPT. Un quarto, la Corea del Nord, ha annunciato il suo ritiro dal trattato nel 2003 in modo da sviluppare il proprio arsenale. Tra le maggiori crisi a cui il regime di non proliferazione è al momento sottoposto può essere appunto annoverato il programma nucleare della Corea del Nord, così come le ripetute violazioni commesse dall’Iran rispetto ai propri Safeguards Agreements[11], la mancata osservanza di specifiche risoluzioni del Consiglio di Sicurezza a riguardo[12] ed il suo recentissimo ritiro dal JCPOA[13]. Inoltre, una diffusione incontrollata delle armi nucleari potrebbe portare alcuni attori non Statali (ad esempio delle organizzazioni terroristiche) ad entrare in possesso di tali armi, o di materiali pericolosi quali uranio arricchito o plutonio separato[14], magari attraverso un mercato nero particolarmente attivo[15].

Questo articolo è il primo di una serie volta ad analizzare come l’attuale regime di non proliferazione nucleare possa essere rafforzato[16]. In questa sede verrà presentato il ruolo del Consiglio di Sicurezza, assieme ad alcune proposte su come possibili violazioni dei CSA da parte degli Stati membri del NPT possano essere meglio scoraggiate e prevenute. Inoltre, verrà rimarcata la necessità di una volontà – politica – da parte degli Stati di cooperare in modo da rendere effettive le misure sopracitate. In questo senso, alcuni sostengono che un concreto passo in avanti possa essere fatto se il Board of Governors riconoscesse alcuni errori commessi in passato, come ad esempio la disparità di trattamento a cui si è assistito in alcuni casi[17]. Nel prossimo articolo saranno studiate alcune migliorie che è possibile apportare in seno all’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica.

 

Il ruolo del Consiglio di Sicurezza dell’ONU

Un problema che l’AIEA ha nel supervisionare la conformità degli Stati con i loro Comprehensive Safeguards Agreement è la mancanza di potere coercitivo[18]. Le risoluzioni adottate dal Board of Governors a riguardo non garantiscono agli ispettori dell’Agenzia alcuna ulteriore autorità giuridicamente vincolante[19]. La questione potrebbe essere risolta dal Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite che, agendo nell’ambito del Capitolo VII della Carta dell’ONU, può adottare alcune risoluzioni per vestire del valore giuridico necessario le azioni che l’AIEA dovrebbe intraprendere in caso di necessità – leggasi, violazioni dei CSA. In questo senso, Goldschmidt ha fatto notare come il regime di non proliferazione nucleare verrebbe significativamente rafforzato se il Consiglio di Sicurezza adottasse due risoluzioni generiche, cioè non dirette ad alcuno Stato in particolare e senza l’intento di generare alcuna sanzione immediata, in modo da prevenire ritardi nel segnalare uno Stato in violazione, come accaduto nel caso dell’Iran nel 2003[20].

La prima di queste due risoluzioni generiche andrebbe ad affrontare le violazioni commesse da parte degli Stati. Se uno Stato venisse trovato a non rispettare gli obblighi derivanti dal proprio CSA, ciò metterebbe automaticamente in moto una serie di contromisure prestabilite[21]. Tali azioni implicherebbero, innanzitutto, che il Consiglio di Sicurezza, agendo sotto al Capitolo VII della Carta, adotti automaticamente una risoluzione specifica per richiedere a tale Stato di garantire l’accesso agli ispettori dell’AIEA a tutti i siti che ritengono necessari[22], e che terminerebbe una volta che l’Agenzia sia giunta alla conclusione che la violazione non sussista[23]. In secondo luogo, se in seguito ad un dato lasso di tempo – che Goldschmidt suggerisce sia di 60 giorni[24] – la violazione del CSA persistesse, il Consiglio di Sicurezza andrebbe ad adottare un’altra risoluzione, specifica, diretta allo Stato in violazione, per obbligarlo a terminare tutte le attività di carattere sensibile relative al ciclo del combustibile nucleare per un determinato periodo[25]. Tali attività “a carattere sensibile” sarebbero, in linea di massima, tutti i procedimenti di conversione ed arricchimento di uranio e plutonio, assieme alle relative attività di riprocessamento[26]. Se uno Stato non dovesse sottostare alle precedenti due risoluzioni, il Consiglio di Sicurezza andrebbe ad adottare una terza risoluzione, sempre specifica per lo Stato in violazione, agendo ai sensi dell’art. 41 della Carta delle Nazioni Unite, stabilendo che tutti gli Stati membri dell’ONU sospendano la fornitura di qualsiasi tipo di materiale militare con lo Stato in violazione, fino a quando esso non rispetterà le precedenti risoluzioni adottate dal Consiglio di Sicurezza[27]. Come ha fatto notare Goldschmidt, ciò costituirebbe un forte disincentivo a sfidare le risoluzioni giuridicamente vincolanti adottate dal Consiglio di Sicurezza, senza però influire sul benessere dei cittadini dello Stato colpito dalle sanzioni[28].

La seconda risoluzione di carattere generico andrebbe ad affrontare la questione di un possibile ritiro dal NPT. Un caso che dovrebbe destare particolare preoccupazione per la comunità internazionale è quello di uno Stato che si ritiri dal NPT, ai sensi dell’art. X del Trattato[29], dopo esser stato trovato in violazione del suo CSA[30]. Per prevenire questa eventualità, Goldschmidt ha suggerito che il Consiglio di Sicurezza, agendo sotto il Capitolo VII della Carta dell’Onu, adotti una risoluzione per decretare che tale ritiro costituisca una minaccia alla pace ed alla sicurezza internazionale ai sensi dell’art. 39 della Carta delle Nazioni Unite[31]. Tale risoluzione andrebbe anche a stabilire che tutto il materiale e gli equipaggiamenti nucleari e non nucleari acquisiti da un dato Stato tramite il NPT ed il suo CSA vadano immediatamente rimossi sotto la supervisione dell’AIEA; con tale materiale che rimarrebbe poi sotto il controllo dell’Agenzia[32]. Tale azione sarebbe, tra l’altro, molto simile alla clausola contenuta nell’art. XII dello Statuto dell’AIEA.

Pertanto, si potrebbe concludere che il Consiglio di Sicurezza starebbe – in via teorica – garantendo un potere coercitivo a tale disposizione a favore della non proliferazione nucleare. In questo senso, ciò potrebbe anche essere visto come un primo passo verso l’irreversibilità delle misure di sicurezza previste dal NPT[33].

 

Possibili misure

È possibile individuare tre categorie di azioni concrete che possono migliorare significativamente il regime di non proliferazione nucleare.

La prima riguarda il ruolo del Consiglio di Sicurezza dell’ONU. Il Consiglio potrebbe giocare un ruolo più proattivo nel cooperare con l’AIEA per supervisionare la conformità degli Stati con le disposizioni del NPT e dei loro accordi, come i Comprehensive Safeguards Agreements o i Subsidiary Agreements, stipulati in seno ad esso. Ciò potrebbe essere ottenuto tramite l’adozione di due risoluzioni generiche, che fornirebbero all’AIEA l’autorità legale per portare avanti ispezioni speciali nel caso uno Stato sia sospettato di essere in non conformità, ed assicurerebbero anche un’adeguata deterrenza nel caso uno Stato sospettato o trovato ad essere in non conformità decidesse di ritirarsi dal NPT.

Le ultime due, che saranno presentate nel prossimo articolo[34], si concentrano sul ruolo dell’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica. L’AIEA potrebbe esercitare appieno l’autorità investigativa che già possiede, mentre gli organi dell’Agenzia, in particolare il Board of Governors, dovrebbero adottare alcune misure per fronteggiare le particolari problematiche che potrebbero sorgere, come ad esempio uno Stato che decida di ritirarsi dal NPT. Come fatto notare da Goldschmidt, queste misure andrebbero a rafforzare significativamente il regime di non proliferazione nucleare senza richiedere alcuna modifica del NPT o dei CSA[35]. Queste azioni sarebbero infatti “straightforward procedural changes that would make a real difference in protecting against proliferation, if key governments decided to make this a priority.[36].

Infine, è importante ricordare la necessità della volontà politica per intraprendere le suddette azioni. ElBaradei ha sottolineato la necessità del momento storico-politico per ottenere il consenso necessario ad adottare le misure che faranno la differenza nel rafforzare il regime di non proliferazione nucleare, favorendo al tempo stesso il processo di disarmo[37]. In tal senso, il Board of Governors dell’AIEA dovrebbe ammettere di aver applicato un due pesi e due misure in passato[38] e quindi adottare due risoluzioni per riconoscere le violazioni commesse da Corea del Sud (nel 2004) ed Egitto (nel 2005) con i propri CSA. Come alcuni hanno fatto notare, lo scopo di tali azioni non dovrebbe essere quello di adottare alcuna misura punitiva, ma piuttosto quella di stabilire un importante e corretto precedente, in modo da non dare l’impressione che l’implementazione dello Statuto dell’AIEA sia selettiva[39]. Infatti, ciò potrebbe anche aiutare a liberarsi dell’etichetta di autorità “politica”, di cui l’AIEA è stata tacciata[40].

Informazioni

IAEA INFCIRC/153 (corrected) 1972

IAEA SG-FM-1170 2017

Statuto dell’Agenzia Internazionale dell’Energia Atomica 1956

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[1] Così come riportato nel preambolo del NPT 1968

[2] Daniel H. Joyner, International Law and the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (OUP 2009) 9. Come viene sostenuto in ibid 68-69, è difficile immaginare che l’NPT contribuisca a creare delle norme consuetudinarie, data la sua natura di trattato-contrattato, opposta a quella di trattato-legge che caratterizza, ad esempio, le convenzioni sulle armi chimiche (CWC) e biologiche (BWC).

[3] Un “nuclear-weapon State” è uno Stato che ha fabbricato e fatto esplodere un ordigno nucleare prima del 1 Gennaio 1967, ai sensi dell’art. IX NPT 1968

[4] Daniel H. Joyner, International Law and the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (OUP 2009) 8

[5] Art. I NPT 1968

[6] Preambolo del NPT 1968

[7] Art. II NPT 1968

[8] Art. III NPT 1968

[9] Daniel H. Joyner, International Law and the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (OUP 2009) 9

[10] Ad esempio, si veda George Bunn, ‘The Nuclear Nonproliferation Treaty: History and Current Problems’ (2003) Arms Control Association <www.armscontrol.org/act/2003_12/Bunn> ultimo accesso 26 Ottobre 2019 oppure John Carlson, ‘Is the NPT Still Relevant? – How to Progress the NPT’s Disarmament Provisions’ [2019] Journal for Peace and Nuclear Disarmament 97, 99

[11] ‘The Global Nuclear Nonproliferation Regime’ (Council on Foreign Relations, 21 May 2012) <www.cfr.org/report/global-nuclear-nonproliferation-regime> ultimo accesso 26 Ottobre 2019. Il ritiro americano dall’accordo sul nucleare iraniano (JCPOA) non fa altro che confermare tale argomento.

[12] Kelsey Davenport, ‘Security Council Debates Latest UN Report on Resolution 2231’ (2018) Arms Control Association <https://www.armscontrol.org/blog/2018-12-13/security-council-debates-latest-un-report-resolution-2231> ultimo accesso 4 Novembre 2019

[13] A. Nobili Tartaglia, G. Zeccardo, ‘L’Iran esce dall’accordo nucleare del 2015’ (AGI, 5 Gennaio 2020) <https://www.agi.it/estero/soleimani_iran_nucleare_donald_trump-6833175/news/2020-01-05/> ultimo accesso 6 Gennaio 2020

[14] [14] Giorgio Franceschini, ‘The NPT Review Process and Strengthening the Treaty: Peaceful Uses’ (2012) EU Non-Proliferation Consortium 2/2012, 2 <https://www.sipri.org/sites/default/files/0000116074-EUNPC_no-11.pdf> ultimo accesso 4 Novembre 2019

[15] John Carlson, ‘Is the NPT still relevant?’ (2019) 2 Journal for Peace and Nuclear Disarmament 97, 100

[16] Qui i possibili miglioramenti: https://www.dirittoconsenso.it/2020/02/12/le-funzioni-dellagenzia-internazionale-per-lenergia-atomica/

[17] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1

[18] Paul Lettow, ‘Strengthening the Nuclear Nonproliferation Regime’ (2010) Special Report 54 Council on Foreign Relations 3, 4

[19] Pierre Goldschmidt, ‘Priority Steps to Strengthen the Nonproliferation Regime’ (2007) Carnegie Endowment for International Peace, 3 <https://carnegieendowment.org/files/goldschmidt_priority_steps_final.pdf> ultimo accesso 3 Novembre 2019

[20] ibid 4

[21] ibid 6

[22] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 15

[23] ibid

[24] ibid 15, 24

[25] Pierre Goldschmidt, ‘Priority Steps to Strengthen the Nonproliferation Regime’ (2007) Carnegie Endowment for International Peace, 3 <https://carnegieendowment.org/files/goldschmidt_priority_steps_final.pdf> ultimo accesso 3 Novembre 2019

[26] Goldschmidt in Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 15, 24

[27] ibid 25

[28] ibid 15

[29] Art. X NPT 1968

[30] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 16

[31] Pierre Goldschmidt, ‘Priority Steps to Strengthen the Nonproliferation Regime’ (2007) Carnegie Endowment for International Peace, 5 <https://carnegieendowment.org/files/goldschmidt_priority_steps_final.pdf> ultimo accesso 4 Novembre 2019

[32] ibid

[33] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 1

[34] Qui l’articolo per DirittoConsenso: https://www.dirittoconsenso.it/2020/02/12/le-funzioni-dellagenzia-internazionale-per-lenergia-atomica/

[35] ibid 2

[36] ibid

[37] Mohamed ElBaradei, ‘A Recipe for Survival’ International Herald Tribune (New York, 16 February 2009)

[38] Daniel H. Joyner, International Law and the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (OUP 2009) 51-53

[39] Pierre Goldschmidt, ‘Concrete Steps to Improve the Nonproliferation Regime’ (2009) 100 Carnegie Endowment for International Peace 1, 13

[40] Daniel H. Joyner, International Law and the Proliferation of Weapons of Mass Destruction (OUP 2009) 55


Le fonti del diritto internazionale e i cambiamenti della comunità internazionale

Si può affermare, con un margine d’incertezza abbastanza ridotto, che le fonti del diritto internazionale siano mutate nel corso del tempo. Questo breve articolo vuole determinare se, e come, esse si siano adattate ai cambiamenti nei bisogni e nei valori della comunità internazionale

 

Le fonti di diritto internazionale: l’Articolo 38 dello Statuto della CIG ed altre fonti

La nostra analisi partirà dall’articolo 38 dello Statuto della Corte internazionale di giustizia. Come notato da Roberts e Sivakumaran, questo è il classico punto di partenza per identificare le fonti di diritto internazionale[1]. Si effettuerà inoltre una panoramica su altre – potenziali – fonti non incluse nell’articolo 38, con lo scopo di far vedere come tale materiale possa essere considerato fonte di diritto internazionale, e come anch’esso possa essere cambiato nel corso del tempo. Particolare attenzione verrà riservata al diritto internazionale consuetudinario, sottolineando la differenza tra le cosiddette consuetudini “tradizionali” e “moderne”. Infine, verranno riportate le visioni critiche di alcuni studiosi sulla questione.

 

L’articolo 38 dello Statuto della Corte Internazionale di Giustizia afferma quanto segue:

The Court, whose function is to decide in accordance with international law such disputes as are submitted to it, shall apply:

  • a) international conventions, whether general or particular, establishing rules expressly recognized by the contesting states;
  • b) international custom, as evidence of a general practice accepted as law;
  • c) the general principles of law recognized by civilized nations;
  • d) subject to the provisions of Article 59, judicial decisions and the teachings of the most highly qualified publicists of the various nations, as subsidiary means for the determination of rules of law.

This provision shall not prejudice the power of the Court to decide a case ex aequo et bono, if the parties agree thereto[2].

 

Per quanto sia datato[3], l’articolo 38 rappresenta ancora la base per l’individuazione delle fonti di diritto internazionale[4]. Questo grazie alla clausola inclusa nel primo paragrafo, che afferma che la Corte applicherà il diritto internazionale nelle sue decisioni; ciò quindi suggerisce che quanto elencato nell’articolo 38 costituisca fonte di diritto internazionale[5].

Tuttavia, i cambiamenti occorsi in seno alla comunità internazionale nel corso degli ultimi settant’anni sembrano mettere alla prova le disposizioni dell’articolo 38, almeno nel senso che le fonti ivi elencate costituiscano le sole fonti del diritto internazionale. È pensiero diffuso, infatti, che altro materiale, come ad esempio le dichiarazioni unilaterali da parte degli Stati, vadano considerate come fonti di diritto internazionale[6]. Per di più, anche le risoluzioni degli organi dell’ONU hanno acquisito una certa importanza nel corso degli ultimi anni[7]. Questo è, in particolar maniera, il caso delle risoluzioni del Consiglio di Sicurezza. Durante la Guerra Fredda, a causa delle divisioni presenti in seno alla comunità internazionale, esso mancava della coesione interna necessaria per adottare alcuni regimi regolatori su determinate questioni. Dopo il crollo dell’Unione Sovietica, e specialmente dopo il 2001, si è però assistito ad un mutamento in questo senso, con il Consiglio di Sicurezza che ha adottato varie misure risultate poi efficaci, ad esempio nell’affrontare le crisi nell’ex Jugoslavia o nella lotta al terrorismo[8].

Anche il cosiddetto jus cogens, costituito da norme inderogabili che creano obblighi erga omnes per gli Stati, è da alcuni studiosi considerato come fonte di diritto internazionale, in costante mutamento e adattamento ai bisogni ed ai valori della comunità internazionale. La questione è però dibattuta, in quanto lo jus cogens viene da alcuni considerato come prassi generale dal valore legale accettato (“general practice accepted as law”), da altri come parte del diritto internazionale consuetudinario e da altri ancora come elemento a sé stante[9]. Lo stesso contenuto delle norme di jus cogens è elemento di dibattito tra i giuristi, per cui non si entrerà nel merito della questione limitandosi a menzionarne l’esistenza.

 

Il diritto internazionale consuetudinario: consuetudini tradizionali vs. consuetudini moderne

Un’interessante trasformazione nelle “classiche” fonti di diritto internazionale, forse – o probabilmente, nell’opinione di chi scrive – dovuto al loro adattamento ai cambiamenti avvenuti in seno alla comunità internazionale, può essere osservato nel diritto internazionale consuetudinario[10]. Per formare una consuetudine sono necessari due elementi, uno oggettivo e l’altro soggettivo: rispettivamente, la prassi degli Stati e l’opinio juris sive necessitatis[11]. Questa sembra essere una regola accettata nel diritto internazionale, come affermato anche dalla Corte internazionale di giustizia nel suo giudizio sul caso Nicaragua[12]. In sostanza, il primo elemento va identificato in una prassi coerente e generalizzata da parte degli Stati[13], cioè nelle loro azioni[14]. Il secondo elemento va invece individuato nei documenti e nelle dichiarazioni ufficiali da parte degli Stati[15].

Questa può sembrare una semplificazione eccessiva per distinguere i due elementi, ma non è questa la sede per risolvere tale annosa questione. Ciò che importa nella presente analisi è che sembra possibile riconoscere due tendenze differenti nell’identificazione delle norme consuetudinarie, che Roberts e Sivakumaran definiscono consuetudini “tradizionali” e “moderne”[16]. Come i due giuristi fanno notare, per identificare le consuetudini “tradizionali” viene usato un processo induttivo[17]. Ci si concentra sulla prassi degli Stati, mentre l’opinio juris è rilegato ad un ruolo secondario, atto a distinguere tra strumenti giuridici e non giuridici[18]. La Corte di giustizia internazionale, nel caso North Sea Continental Shelf, ha affermato che “State practice…should [be] both extensive and virtually uniform in the sense of the provision invoked[19] e che “it should moreover have occurred in such way as to show a general recognition that a rule of law or legal obligation is involved.”[20].

D’altro canto, l’approccio adottato per derivare le consuetudini “moderne” prevede una metodologia deduttiva, che mette in primo piano l’importanza dell’opinio juris[21]. Un esempio a supporto di questa tesi si può trovare nel giudizio sul Nicaragua case della CIG. In questo caso, la Corte “[did] not consider that, for a rule to be established as customary, the corresponding practice must be in absolutely rigorous conformity with the rule.[22]. Infatti, ha ritenuto “sufficient that the conduct of States should, in general, be consistent with such rules.”[23]. Se uno Stato non agisce in conformità a detta norma e rivendica la legalità delle sue azioni facendo appello a presunte eccezioni della norma stessa, allora “the significance of that attitude is to confirm rather than to weaken the rule.”[24].

Una delle ragioni dietro a questo cambiamento di approccio da parte della CIG potrebbe essere dovuta ai mutamenti intercorsi in seno alla comunità internazionale negli ultimi settant’anni. Come fa notare Murphy, c’è una divergenza tra i Paesi avanzati e quelli in via di sviluppo su cosa costituisca prassi statuale[25]. I primi tendono a considerare solo gli atti dei governi, i secondi tendono ad espandere tale concetto anche a dichiarazioni e legislazioni non vincolanti redatte da attori non statali come la Commissione del diritto internazionale o l’Assemblea generale dell’ONU[26].

 

Un punto di vista critico

Posizioni come quella espressa da Murphy originano un altro problema. Se le dichiarazioni adottate a maggioranza, come ad esempio le risoluzioni dell’Assemblea generale, creano norme di diritto internazionale, allora gli Stati più deboli potrebbero trovarsi avvantaggiati nel plasmare delle nuove consuetudini[27], una possibilità di certo non considerata dai – relativamente pochi – membri dell’ONU nei primi anni di vita dell’organizzazione[28]. Come notato da d’Aspremont, “[the] international norm-making has undergone an intricate and multi-fold pluralization[29] e ciò risulta in un’autorità normativa, un tempo in mano ai soli Stati, estesa anche ad attori non statali[30]. La questione ivi sollevata è che l’inclusione di soggetti non statuali nel processo legislativo abbia in un certo senso portato ad una “deformalizzazione” nell’identificazione delle norme di diritto internazionale[31], causando un distacco da “questions of law ascertainment[32], sempre più percepite come “irrilevanti”[33].

Positivo o negativo che sia, questo allargamento della base di attori che prendono parte al processo legislativo internazionale, volto ad includere anche quelli non statuali, dimostra come le fonti di diritto internazionale si siano adattate ai cambiamenti intercorsi nella comunità internazionale.

 

Conclusioni

Riassumendo, le fonti del diritto internazionale, inizialmente identificate esclusivamente dall’articolo 38 dello Statuto della Corte internazionale di giustizia, non si limitano (più) a quanto ivi elencato. Esse hanno inoltre subito un mutamento nella loro stessa natura[34]. Ciò è particolarmente evidente quando si prendono in esame le norme consuetudinarie ed il loro processo di formazione, come asserito dalla stessa CIG[35]. Rispetto alle consuetudini moderne, le consuetudini tradizionali richiedevano più tempo e più prassi statuale per formarsi[36]; mentre negli ultimi anni si è assistito ad un notevole incremento del ruolo giocato dall’opinio juris[37]. Ciò ha addirittura portato alcuni a concludere che sia possibile assistere alla nascita di consuetudini “istantanee”[38]. Nella presente analisi non è importante se il valore legale di quest’ultime sia accettato o meno: esse sono comunque indicative delle trasformazioni che le fonti di diritto internazionale hanno subito nell’adattarsi ai cambiamenti avvenuti nella comunità internazionale dal secondo dopoguerra in poi.

Informazioni

Nicaragua v. United States of America [1986] ICJ Rep 14 [1986]

North Sea Continental Shelf [1969] ICJ Rep 3 [1969]

Statuto della Corte internazionale di giustizia 1945 (disponibile su https://www.icj-cij.org/en/statute, ultimo accesso 25/10/19)

D’Amato A, The concept of custom in international law (Cornell University Press 1971)

D’Aspremont J, Formalism and the Sources of International Law (Oxford University Press 2011)

Evans M (ed), International Law (Oxford University Press 2018)

Murphy J F, The Evolving Dimensions of International Law (Cambridge University Press 2010)

Shaw M N, International Law (8th edn, Cambridge University Press 2017

Shelton D, Soft Law in Handbook of International Law (Routledge Press 2008)

Sinagra A e Bargiacchi P, Lezioni di Diritto internazionale pubblico (Giuffrè 2016)

Kammerhofer J, ‘Uncertainty in the Formal Sources of International Law: Customary International Law and Some of Its Problems’ (2004) 15 EJIL 523

[1] Anthea Roberts e Sandesh Sivakumaran, ‘The Theory and Reality of the Sources of International Law’ in Malcolm Evans (ed), International Law (Oxford University Press 2018) 90

[2] Statuto della Corte internazionale di giustizia 1945 disponibile su https://www.icj-cij.org/en/statute (ultimo accesso 25/10/19)

[3] Lo Statuto della CIG risale al 1945, ed è basato su quello della Corte permanente di giustizia internazionale, stabilita contestualmente alla Società delle Nazioni dal Covenant nel 1922

[4] Anthea Roberts e Sandesh Sivakumaran, ‘The Theory and Reality of the Sources of International Law’ in Malcolm Evans (ed), International Law (Oxford University Press 2018) 90

[5] ibid 90-91

[6] ibid 100-101

[7] ibid 101

[8] Malcolm N. Shaw, International Law (8th edn, Cambridge University Press 2017) 948

[9] Anthea Roberts e Sandesh Sivakumaran, ‘The Theory and Reality of the Sources of International Law’ in Malcolm Evans (ed), International Law (Oxford University Press 2018) 101-102

[10] Nel presente articolo si è scelto di distinguere tra i concetti di “diritto internazionale consuetudinario” e “diritto internazionale generale”. Sebbene alcuni autori, come Sinagra e Bargiacchi in Lezioni di Diritto internazionale pubblico (Giuffrè 2016) considerino le due diciture sinonimi, per una maggiore chiarezza ci si riferisce solamente al diritto internazionale consuetudinario, considerando i principi generali come una fonte differente. L’autore si allinea perciò con la visione di Roberts e Sivakumaran in ‘The Theory and Reality of the Sources of International Law’ in Malcolm Evans (ed), International Law (Oxford University Press 2018) 92

[11] John F. Murphy, The Evolving Dimensions of International Law (Cambridge University Press 2010) 16-17; Anthea Roberts e Sandesh Sivakumaran, ‘The Theory and Reality of the Sources of International Law’ in Malcolm Evans (ed), International Law (Oxford University Press 2018) 92

[12] Nicaragua v. United States of America [1986] ICJ Rep 14 [1986], [183]

[13] Anthea Roberts e Sandesh Sivakumaran, ‘The Theory and Reality of the Sources of International Law’ in Malcolm Evans (ed), International Law (Oxford University Press 2018) 92

[14] Anthony D’Amato, The concept of custom in International Law (Cornell University Press 1971) 89-90

[15] ibid 160

[16] Anthea Roberts e Sandesh Sivakumaran, ‘The Theory and Reality of the Sources of International Law’ in Malcolm Evans (ed), International Law (Oxford University Press 2018) 104

[17] ibid

[18] ibid

[19] North Sea Continental Shelf [1969] Icj Rep 3 [1969], [74]

[20] ibid

[21] Anthea Roberts e Sandesh Sivakumaran, ‘The Theory and Reality of the Sources of International Law’ in Malcolm Evans (ed), International Law (Oxford University Press 2018) 104

[22] Nicaragua v. United States of America [1986] ICJ Rep 14 [1986], [186]

[23] ibid

[24] ibid

[25] John F. Murphy, The Evolving Dimensions of International Law (Cambridge University Press 2010) 17

[26] ibid

[27] ibid

[28] ibid

[29] Jean d’Aspremont, Formalism and the Sources of International Law (Oxford University Press 2011) 2

[30] ibid

[31] ibid 4

[32] ibid 1

[33] ibid

[34] Anthea Roberts e Sandesh Sivakumaran, ‘The Theory and Reality of the Sources of International Law’ in Malcolm Evans (ed), International Law (Oxford University Press 2018) 100

[35] Nicaragua v. United States of America [1986] ICJ Rep 14 [1986], [183]

[36] Si veda, ad esempio, North Sea Continental Shelf [1969] ICJ Rep 3 [1969], [74]

[37] Anthea Roberts e Sandesh Sivakumaran, ‘The Theory and Reality of the Sources of International Law’ in Malcolm Evans (ed), International Law (Oxford University Press 2018) 100

[38] John F. Murphy, The Evolving Dimensions of International Law (Cambridge University Press 2010) 18


Terrorismo: una (nuova) sfida del XXI secolo?

La lotta al terrorismo rappresenta una delle maggiori sfide dei nostri tempi. Alcuni ritengono addirittura che viviamo in un mondo “post 9/11”. Gran parte dei governi, perlomeno quelli delle nazioni occidentali, investono ogni anno un elevato numero di risorse per combatterlo. Le immagini, lo sconcerto degli attacchi che hanno insanguinato l’Europa negli anni passati sono ancora vividi nei nostri ricordi. Ma quali sono le misure che sono state adottate per fronteggiare la minaccia terroristica? E, inoltre, questa minaccia è rappresentata solamente dal fondamentalismo islamico?

 

Una definizione condivisa di terrorismo

È innanzitutto bene partire dalla definizione di terrorismo. Uno dei fondamenti del diritto penale, fin dal tempo degli antichi romani, è infatti quello del “nullum crimen sine lege”. Risulta quindi lampante che, senza una definizione condivisa, sia difficile mettersi d’accordo su cosa si stia combattendo. Ciò vale specialmente a livello sovranazionale, ad esempio di Unione Europea, quando ci si trova a dover fronteggiare un fenomeno che è da molti considerato come terrorismo “internazionale”.

È dunque interessante notare come non esista una definizione univoca di terrorismo. Infatti, le Nazioni Unite hanno cercato, senza successo, di dare una definizione di tale concetto fin dal massacro delle Olimpiadi di Monaco del 1972[1]. Tuttavia, non è mai stata adottata una definizione univoca e condivisa da tutti gli Stati membri. Ciò è essenzialmente dovuto alle simpatie che alcuni governi, da tutte le parti del mondo, nutrivano (e nutrono) nei confronti di alcune organizzazioni, perciò non sono disposti ad etichettarle come “terroristiche”[2].

In questo senso, torna in mente la massima che recita:

One man’s terrorist is another man’s freedom fighter

 

Come notato da più parti, questa rappresenta uno dei più grossi ostacoli nella lotta al terrorismo dei nostri giorni[3].

Molte delle definizioni adottate dai più rilevanti organismi a livello mondiale nell’ambito del controterrorismo presentano dunque carattere arbitrario, essendo state adottate “ad interim” e quasi più per necessità immediata che a seguito di uno studio approfondito. Di seguito sono riportati alcuni esempi. Una delle definizioni più diffuse[4] è quella adottata nel 1983 dal Dipartimento di Stato americano: “[terrorism is] premeditated, politically motivated violence perpetrated against noncombatant targets by subnational groups or clandestine agents, usually intended to influence an audience.[5]. Il Governo olandese, nell’ambito della lotta al terrorismo, ha definito tale fenomeno come “[…] threatening,  making preparations for or perpetrating, for ideological reasons, acts of serious violence directed at people or other acts intended to cause property damage that could spark social disruption, for the purpose of bringing about social change, creating a climate of fear among the general public, or influencing political decision-making[6].

Date le differenze che intercorrono tra i vari Stati, l’OCSE (Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico) ha stilato una tabella per mettere a confronto alcune delle definizioni ed interpretazioni date ai termini “terrorismo” e “atto di terrorismo”[7]. Da questa si evince, ad esempio, l’Australia definisce atto terroristico “action done or threat made, with the intention of advancing a political, religious or ideological cause, with the intention of coercing or influencing by intimidation the government of Australia or the Australian States or Territories, or a foreign country, or intimidating the public”. La Germania definisce tali atti come “acts committed for political, religious, ethnic or ideological purposes suitable to create fear in the population or any section of the population and thus to influence a government or public body”.

Il Regno Unito si concentra sull’aspetto politico degli stessi, in quanto individua gli esecutori di tali atti come “persons acting on behalf of, or in connection with, any organization which carries out activities directed towards the overthrowing or influencing, by force or violence, of her Majesty’s government in the United Kingdom or any other government de jure or de facto”.

La Francia, invece, individua una “list of offences”, tra cui “Deliberate attempts on people’s lives, deliberate attacks on people’s wellbeing, abduction and false imprisonment, as well as the hijacking of aircraft, ships and any other means of transport; theft, extortion, destruction and damage, as well as computer-related crime; offences relating to combat groups and movements that have been disbanded”.

Interessante, infine, notare come la Svizzera specifichi, tra i mezzi e i metodi usati per perpetrare l’atto, che la definizione di terrorismo non rientra tra le cosiddette “violenze di piazza” e che, quindi, i fautori delle stesse non siano perseguibili per terrorismo.

Tuttavia, non è questa la sede per risolvere l’annosa questione di una definizione condivisa, o quale sia la migliore: ci si limiterà a notare alcuni tratti comuni. Sembra infatti che più o meno tutte le parti che hanno dato una definizione di terrorismo siano concordi sul fatto che esso sia compiuto da individui non (direttamente) riconducibili ad uno Stato, che esso comporti atti di violenza rivolti verso cose e/o persone, solitamente civili, e che esso sia perpetrato come mezzo per ottenere un fine politico[8].

Nonostante il gran numero di definizioni disponibili sembra dunque che il fenomeno abbia una portata ben circoscritta. Sorge così spontanea la domanda se tali definizioni siano del tutto esaustive.

È perciò interessante andare ad analizzare alcuni tentativi di definizione “globale” effettuati da alcuni accademici. Ad esempio, Joshua Sinai si è espresso così nel 2008:

Terrorism is a tactic of war- fare involving premeditated, politically motivated violence perpetrated by subnational groups or clandestine agents against any citizen of a state, whether civilian or military, to influence, coerce, and, if possible, cause mass casualties and physical destruction upon their targets. Unlike guerrilla forces, terrorist groups are less capable of overthrowing their adversaries’ governments than on inflicting discriminate or indiscriminate de- struction that they hope will coerce them to change policy.[9]

 

Si noti come venga evidenziato il fatto che le vittime dei terroristi possano essere sia civili che militari. Ciò è particolarmente rilevante al giorno d’oggi, se si pensa che la maggioranza degli atti di terrorismo sono compiuti in Paesi attualmente coinvolti da conflitti, quali Afghanistan ed Iraq.

Ma il terrorismo è un fenomeno recente, legato solamente al fondamentalismo islamico, o affonda le sue radici nel passato?

 

La storia del terrorismo: le “Quattro Ondate”

Per comprendere meglio questo fenomeno è importante analizzarne la storia. Sebbene vi siano tracce di azioni potenzialmente considerabili “terroristiche” risalenti a molti secoli fa – si pensi alla setta degli Assassini nel XIII secolo – la storia del moderno terrorismo risale all’Ottocento. David Rapoport, nel 2002[10], ha individuato quattro diverse correnti che hanno fatto ricorso a metodi terroristici per perseguire i loro scopi. Ognuna di queste correnti ha una durata di circa quarant’anni, al termine dei quali la maggior parte delle organizzazioni ad essa appartenenti cessa semplicemente la propria attività. La prima è quella di matrice anarchica, che agì grossomodo tra gli anni ’80 del XIX secolo e gli anni ’20 del XX. Tra gli atti più eclatanti di questa prima ondata si possono ricordare gli assassinii dello Zar Alessandro II e del re d’Italia Umberto I.

In seguito, all’incirca tra il 1920 ed il 1960, si assistette alla cosiddetta ondata anticolonialista. L’IRA, ad esempio, ebbe origine proprio durante questo periodo.

La terza ondata è quella definita della “New Left”, originatasi secondo Rapoport a seguito dell’esperienza della Guerra del Vietnam, dove i guerriglieri comunisti attuavano tattiche che si possono considerare terroristiche contro i soldati americani. Diversi gruppi in tutto il mondo adottarono strategie simili: la mente corre subito alle Brigate Rosse, agli anni di piombo e alla strategia della tensione.

La quarta ed ultima ondata è quella del terrorismo di matrice religiosa. Le azioni dell’OLP negli anni ’70, in questo senso, sembrano fare da trait d’union con la precedente ondata della New Left, così come gli attentati Vietcong per quella anticolonialista. Le organizzazioni terroristiche che si rifanno a questa ondata sono spesso di ispirazione islamica, come Al Qaeda, ma non sono limitate a questo credo religioso[11]. L’attentato avvenuto ad Oklahoma City nel 1995, ad esempio, è stato effettuato da un’organizzazione di stampo cristiano[12].

È interessante notare come vi siano alcuni tratti ricorrenti negli attentati eseguiti nel corso di queste correnti: gli anarchici effettuavano spesso attentati dinamitardi, con l’attentatore che si “sacrificava” per dimostrare di non essere un criminale comune[13], mentre i dirottamenti degli aerei venivano effettuati già negli anni ’70 e ’80. La durata di ogni organizzazione terroristica varia però molto da caso a caso: se l’IRA è sopravvissuta per decenni, alcune gruppi della New Left non superavano i due anni di vita[14]. Anche la suscettibilità alla perdita del leader, la cosiddetta decapitazione, sembra variare da caso a caso[15]. Ciò sembra dimostrare che ogni gruppo sia peculiare, e perciò difficilmente inquadrabile o prevedibile da parte delle forze di antiterrorismo.

 

Come reagire di fronte alla minaccia terroristica?

David Rapoport ha stimato che l’ondata religiosa si esaurirà nei prossimi cinque anni[16]. Tuttavia, le agenzie di antiterrorismo non possono contare solamente su tale stima, e più di qualche studioso ha notato che il fenomeno terrorismo resta immutato, nonostante il continuo susseguirsi delle organizzazioni che ne fanno uso. Dunque, c’è da chiedersi quale sia la prossima, imminente, ondata. Alcuni avvenimenti, come gli attentati effettuati da Anders Breivik, Dylan Roof e Luca Traini, fanno pensare che possa trattarsi di un fenomeno di estrema destra, neonazista e ultranazionalista.

Quale che sia la matrice degli attacchi, però, è importante da parte degli Stati e delle organizzazioni internazionali saper mantenere un piano d’azione chiaro e condiviso. Il primo passo in questo senso sembra perciò essere una definizione largamente accettata del fenomeno terrorismo, che comprenda il concetto della paura che accompagna gli attacchi: questo è infatti un fenomeno chiave nelle strategie terroirstiche. Ad essa dovrebbe far seguito una legislazione chiara, efficace, basata sul diritto internazionale generale e pattizio, ma non per questo limitativa delle libertà personali della popolazione – si pensi ad esempio agli sforzi di controllo e profilazione effettuati da vari governi –  od abusiva nei confronti dei terroristi stessi. Infatti, nonostante i membri di organizzazioni terroristiche come l’ISIS sembrino far vanto del non rispettare le leggi stabilite dagli Stati e della comunità internazionale, sembra utile ricordare quanto scritto da Gary D. Solis, ex ufficiale dei Marines e giurista internazionale:

Nonstate terrorism tests the limits of the Geneva Conventions as no previous armed conflict has, raising objections that the Conventions are no longer adequate. Such comments are incorrect. No law will deter the lawless. […] Even in an age of transnational terrorism, the 1949 Conventions remain both relevant and applicable.[17]

Solis si concentra qui sulle Convenzioni di Ginevra del 1949, ma il discorso vale per tutte le norme di diritto. Nessuna legge funge infatti da deterrente per il fuorilegge: sta per l’appunto alle forze dell’ordine rispettarla e farla rispettare. E sta proprio qui la sostanziale differenza tra noi ed i terroristi.

Informazioni

BRUCE, G. Definition of Terrorism Social and Political Effects, Journal of Military and Veterans’ Health, Vol. 21, n. 2: May 2013

SINAI, J. How to Define Terrorism, Perspective on Terrorism, Vol. II, Is. 4, February 2008

SOLIS, G. D. The Law of Armed Conflict, New York, Cambridge University Press, 2010

United States Department of State, Patterns of Global Terrrorism 2003, Washington DC, Office of the Secretary of State, Office of the Coordinator for Counterterrorism, April 2004

http://anthropoetics.ucla.edu/ap0801/terror/

https://www.belfercenter.org/sites/default/files/files/publication/Price.pdf

https://english.nctv.nl/organisation/counterterrorism/to-counter-terrorism/index.aspx

https://www.hrw.org/report/2012/06/29/name-security/counterterrorism-laws-worldwide-september-11

https://www.ict.org.il/Article/1123/Defining-Terrorism-Is-One-Mans-Terrorist-Another-Mans-Freedom-Fighter#gsc.tab=0

https://www.oecd.org/daf/fin/insurance/TerrorismDefinition-Table.pdf

http://www.terrorismanalysts.com/pt/index.php/pot/article/download/33/67

[1] Gregor Bruce, Definition of Terrorism Social and Political Effects, Journal of Military and Veterans’ Health, Vol. 21, n. 2: May 2013, p. 26

[2] Ibidem

[3] https://www.ict.org.il/Article/1123/Defining-Terrorism-Is-One-Mans-Terrorist-Another-Mans-Freedom-Fighter#gsc.tab=0 (Ultimo accesso 21/6/19)

[4] Joshua Sinai, How to Define Terrorism, Perspective on Terrorism, Vol. II, Is. 4, February 2008, p. 9

[5] United States Department of State, Patterns of Global Terrrorism 2003, Washington DC, Office of the Secretary of State, Office of the Coordinator for Counterterrorism, April 2004, p. XII

[6] https://english.nctv.nl/organisation/counterterrorism/to-counter-terrorism/index.aspx (Ultimo accesso 21/6/19)

[7] https://www.oecd.org/daf/fin/insurance/TerrorismDefinition-Table.pdf (Ultimo accesso 21/6/19)

[8] https://www.hrw.org/report/2012/06/29/name-security/counterterrorism-laws-worldwide-september-11 (Ultimo accesso 24/6/19)

[9] http://www.terrorismanalysts.com/pt/index.php/pot/article/download/33/67 (Ultimo accesso 24/6/19)

[10] http://anthropoetics.ucla.edu/ap0801/terror/ (Ultimo accesso 24/6/19)

[11] Ibidem

[12] Ibidem

[13] Ibidem

[14] Ibidem

[15] https://www.belfercenter.org/sites/default/files/files/publication/Price.pdf (Ultimo accesso 25/6/19)

[16] Ibidem

[17] Gary D. Solis, The Law of Armed Conflict, New York, Cambridge University Press, 2010, p. 108