Sara Della Piazza

La Riforma Cartabia si concretizza attraverso le leggi n. 134/2021 e 206/2021, contenenti delega al Governo per riformare il processo civile e penale

La Riforma Cartabia: la legge n. 134/2021 e la legge n. 206/2021

Il Parlamento ha approvato la Legge n. 134/2021, entrata in vigore il 19.10.2021, che prevede la “delega al Governo per l’efficienza del processo penale nonché in materia di giustizia riparativa e disposizioni per la celere definizione dei procedimenti giudiziari” e la Legge n. 206/2021, entrata in vigore il 24.12.2021, contenente la “delega al Governo per l’efficienza del processo civile e per la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie e misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie nonché in materia di esecuzione forzata.”

La Riforma Cartabia prende quindi forma attraverso due interventi normativi differenti; tuttavia, è possibile fare riferimento ad una riforma unica, il cui obiettivo è sostanzialmente quello di rendere la giustizia più efficiente e, soprattutto, di velocizzarne i tempi, sia in ambito civile, sia in ambito penale.

Ciò anche in ragione delle Country Specific Recommendations che la Commissione Europea, nel 2019 e 2020, ha indirizzato al nostro Paese, invitandolo ad aumentare l’efficienza del sistema giudiziario civile e a favorire la repressione della corruzione, anche attraverso una minore durata dei procedimenti penali.

Tra l’altro, entrambi questi interventi, sono condizioni necessarie per poter usufruire dei fondi europei legati al Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR)[1]; si tratta di due obiettivi essenziali concordati con la Commissione Europea, che concernono la riduzione dei tempi del processo del 25% nel settore penale e del 40% nel settore civile entro i prossimi cinque anni.

Occorre infatti ricordare che, purtroppo, l’Italia è stata destinataria di numerose condanne per violazione dell’art. 6 della CEDU[2] con riguardo alla durata dei processi.

Le due leggi che danno vita alla Riforma Cartabia presentano un duplice contenuto.

• 134/2021: si compone di due articoli, il primo contiene la delega al Governo per la riforma del processo penale ed il secondo contiene modifiche immediatamente precettive al Codice penale e al Codice di procedura penale;
• 206/2021: è composta, invece, da un unico articolo che contiene sia la delega al Governo per la riforma del processo civile, sia la modifica di alcune disposizioni del Codice civile e del Codice di procedura civile.

Cercheremo ora di analizzare brevemente le novità che dovranno essere introdotte sia in ambito penale, sia in ambito civile, in seguito alla Riforma Cartabia.

Riforma Cartabia del processo penale: la L. n. 134/2021

Come anticipato, la Legge n. 134/2021, si compone di due articoli.

Articolo 1

Il primo articolo, innanzitutto, si occupa di:

• promuovere la digitalizzazione del procedimento penale, che comporta senza dubbio una velocizzazione dei tempi. Si prevedono dei criteri ai quali interventi legislativi di adeguamento dovranno ispirarsi, quali, per esempio, i depositi telematici e modalità telematiche per le notificazioni e le comunicazioni oppure l’individuazione dei casi in cui, con il consenso delle parti, possa avvenire la partecipazione da remoto all’udienza e la valorizzazione di video e audio registrazioni. Si affida questa transizione ad un piano triennale per la transizione digitale dell’amministrazione della giustizia e si prevede la costituzione un Comitato tecnico-scientifico che funga da organismo di consulenza per le scelte riguardanti la digitalizzazione del processo;
• prevedere, in tema di notificazioni, oltre all’obbligo per gli imputati non detenuti, di indicare recapiti telefonici e telematici, la facoltà di dichiarare quale domicilio ai fini delle notificazioni anche un recapito telefonico. Inoltre, tutte le notificazioni all’imputato non detenuto, successive alla prima, dovranno eseguirsi mediante la consegna al difensore (anche a mezzo pec);
• ridurre i tempi delle indagini preliminari e filtrare quelli che sono i procedimenti effettivamente meritevoli di essere posti all’attenzione del giudice[3];
• introdurre un nuovo rimedio giurisdizionale. Colui che è sottoposto ad indagini (e gli altri soggetti interessati) potrà opporre opposizione innanzi al GIP avverso il decreto di perquisizione cui non consegua un provvedimento di sequestro;
• ridefinire il catalogo dei procedimenti con citazione diretta davanti al tribunale in composizione monocratica, data la capacità filtrante scarsa dell’udienza preliminare, e di modificare la regola di giudizio, prevedendo che il giudice pronunci sentenza di non luogo a procedere allorquando gli elementi acquisiti non consentano una ragionevole previsione di condanna.

Inoltre, in tema di riti alternativi, per quanto riguarda il patteggiamento, il Governo dovrà, in caso di patteggiamento allargato[4], consentire che l’accordo tra imputato e PM possa estendersi alle pene accessorie e alla loro durata. E, in ogni caso, prevedere che l’accordo possa estendersi alla confisca. Dovranno inoltre essere ridotti gli effetti extra penali della sentenza di patteggiamento.

Nel giudizio abbreviato dovranno essere modificate le condizioni per l’accoglimento della richiesta di giudizio abbreviato subordinata ad un’integrazione probatoria.

Infine, l’area del decreto penale di condanna risulta fortemente ampliata.

Per quanto attiene il giudizio dibattimentale, si prevede che i giudici fissino e comunichino alle parti un calendario delle udienze, che le parti illustrino le richieste di prova nei limiti strettamente necessari alla verifica della loro ammissibilità e che qualora vi sia un mutamento del giudice o di uno o più componenti del collegio, il giudice disponga, se la prova dichiarativa è stata verbalizzata tramite videoregistrazione, la riassunzione della medesima, solo se lo ritenga necessario sulla base di specifiche esigenze.

Nei giudizi attribuiti alla competenza del giudice monocratico, si prevede un’udienza predibattimentale in camera di consiglio, da celebrare innanzi ad un giudice diverso da quello davanti al quale dovrà eventualmente celebrarsi il dibattimento.

Ulteriori novità vengono introdotte dalla Riforma Cartabia in tema di impugnazioni:

• Appello. Si prevede che, a pena di inammissibilità, con l’atto di impugnazione, si depositi la dichiarazione o elezione di domicilio ai fini della notificazione dell’atto introduttivo del procedimento. Viene tra l’altro ridotto il novero delle sentenze appellabili e di ipotesi di rinnovazione dell’istruttoria dibattimentale e ampliato il numero di ipotesi di inammissibilità dell’appello.
• Cassazione. Il Governo dovrà introdurre la trattazione dei ricorsi davanti alla Cassazione con contraddittorio scritto senza l’intervento dei difensori, salva la possibile richiesta delle parti di discussione orale. Dovrà essere previsto anche un meccanismo di rinvio alla Corte di Cassazione per definire questioni sulla competenza per territorio. È altresì prevista l’introduzione di un ricorso straordinario alla Cassazione per dare esecuzione alle sentenze della Corte Edu.

Si prevede, inoltre, che il decreto di archiviazione e la sentenza di non luogo a procedere o assoluzione costituiranno titolo per l’emissione di un provvedimento di deindicizzazione, che garantisca il diritto all’oblio.

Viene rivisto il sistema sanzionatorio: per un approfondimento si rimanda all’art. 1 commi 14, 15, 1 e 17, L. 134/2021, oltre che potenziati gli istituti della non punibilità per tenuità del fatto (art. 1 comma 21, L. 134/2021) e della messa alla prova (art. 1 comma 22, L.134/2021) e l’estinzione delle contravvenzioni per condotte riparatorie o ripristinatorie (art. 1 comma 23, L.134/2021).

In tema di giustizia riparativa, concepita nell’interesse della vittima e dell’autore del reato, dovrà essere introdotta una disciplina organica, nel rispetto delle direttive europee.

Articolo 2

Nel secondo articolo sono invece contenute le disposizioni immediatamente precettive che riguardano sia il Codice penale sia il Codice di procedura penale.

Riguardo la disciplina della prescrizione dei reati, viene introdotto l’art. 161 bis c.p., nel quale si prevede che “il corso della prescrizione del reato cessa definitivamente con la pronuncia della sentenza di primo grado” e, se la sentenza viene annullata, con regressione del procedimento al primo grado o ad una fase anteriore, la prescrizione riprende a decorrere dalla pronuncia definitiva di annullamento. Inoltre, il decreto penale di condanna, non ha l’effetto definitivamente interruttivo del corso della prescrizione.

Parallelamente viene introdotto l’art. 344 bis c.p.p. il quale disciplina l’istituto dell’improcedibilità per superamento dei termini di durata massima del giudizio di impugnazione; i termini sono di due anni per quanto riguarda l’appello e di un anno per la Cassazione[5]. Tale declaratoria di improcedibilità non opera qualora sia l’imputato a richiedere la prosecuzione del processo.

I termini di cui sopra, che sono sospesi negli stessi casi in cui si prevede la sospensione della prescrizione, decorrono dal 90° giorno successivo alla scadenza del termine per il deposito della sentenza e possono, in alcuni casi previsti tassativamente, essere prorogati dal giudice (massimo tre anni per l’appello e un anno e sei mesi per la Cassazione).

Infine, quanto alle decisioni sugli effetti civili, in caso di improcedibilità ai sensi del 344 c.p.p., viene novellato l’art. 578 c.p.p., introducendo un nuovo comma 1 bis.

Una norma transitoria ha previsto che, l’improcedibilità di cui sopra, si applica ai soli procedimenti di impugnazione che hanno ad oggetto reati commessi a partire dal 01.01.2020; per i medesimi, se l’impugnazione è proposta entro il 31.12.2024, i termini previsti dall’art. 344 c.p.p. sono rispettivamente di tre anni per l’appello e di un anno e sei mesi per la Cassazione.

Si sono altresì modificate alcune disposizioni del Codice di procedura penale relative all’identificazione della persona sottoposta al procedimento penale.

Inoltre, con si integrano alcune norme processuali a tutela delle vittime di violenza domestica e di genere introdotte con il c.d. Codice rosso, estendendone la portata anche ai reati in forma tentata e alle vittime del tentato omicidio. Viene infine introdotta la previsione dell’arresto in flagranza di reato per il delitto di violazione dei provvedimenti di allontanamento dalla casa famigliare e del divieto di avvicinamento ai luoghi frequentati dalla persona offesa.

Dovranno essere istituiti due comitati scientifici presso il Ministero della Giustizia:

• il Comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull’efficienza della giustizia penale, sulla ragionevole durata del procedimento e della statistica giudiziaria;
• il Comitato tecnico-scientifico per la digitalizzazione del processo.

Riforma Cartabia del processo civile: la L. n. 206/2021

Cercheremo ora di riassumere alcune delle principali novità previste dalla Legge n. 206/2021.

Per quanto riguarda gli istituti di risoluzione alternativa delle controversie, con il fine di incentivare la procedura della mediazione e della negoziazione assistita, si prevedono:

• un aumento degli incentivi fiscali,
• l’estensione del novero delle controversie per cui si prevede il ricorso obbligatorio alla mediazione, incentivando la partecipazione delle parti (anche telematicamente),
• lo svolgimento delle procedure da remoto,
• la revisione la disciplina della formazione e aggiornamento dei mediatori.

Ma veniamo ora alle modifiche da apportare al Codice di procedura civile in materia di processo civile di cognizione di primo grado davanti al tribunale in composizione monocratica.

In sintesi, si prevede che:

• venga assicurata la semplicità, effettività della tutela e la ragionevole durata del processo, modificando il contenuto dell’atto di citazione e della comparsa di risposta e valorizzando le fasi anteriori alla prima udienza;
• nel corso dell’udienza di comparizione, le parti compaiano personalmente e il giudice fissi la successiva data di udienza per l’assunzione dei mezzi istruttori entro 90 giorni;
• si apportino delle modifiche inerenti la fase decisoria, introducendo dei termini perentori acceleratori;
• venga modificato l’art. 185-bis c.p.c., prevedendo che il giudice possa formulare una proposta di conciliazione fino al momento in cui trattenga la causa in decisione;
• il procedimento previsto dagli 702-bis e ss. c.p.c., sia collocato nel libro II, denominato “procedimento semplificato di cognizione”, ne sia esteso l’ambito di applicazione a tutte le controversie di pronta soluzione o non presenti profili di complessità, sia disciplinato da termini e tempi prevedibili e ridotti rispetto a quelli del rito ordinario e si concluda con sentenza;
• nel corso del giudizio di primo grado e nelle controversie di competenza del tribunale che hanno ad oggetto diritti disponibili, il giudice possa pronunciare ordinanza provvisoriamente esecutiva di accoglimento o di rigetto, qualora la domanda dell’attore, oppure le difese del convenuto, appaiano manifestatamente infondate;
• si disciplinino i rapporti tra collegio e giudice monocratico.

Si chiede poi che vengano ridotti i casi in cui il tribunale giudica in composizione collegiale e che sia introdotto un nuovo regime di preclusioni e di fissazione dell’oggetto della causa, analogo a quello previsto per il procedimento di competenza del giudice monocratico.

Per ciò che attiene al giudice di pace, si prevede una sua uniformazione rispetto al procedimento dinnanzi al tribunale in composizione monocratica e la rideterminazione delle sue materie civili di competenza.

Nel riformare le impugnazioni, la delega prevede:

• per l’appello, il superamento del filtro in appello, prevedendo la possibilità di dichiarare manifestatamente infondata l’impugnazione che non ha possibilità di essere accolta e che i termini per le impugnazioni ex 325 c.p.c. decorrano dal momento in cui la sentenza è notificata anche per la parte che notifica. La modifica della disciplina dei provvedimenti sull’esecuzione provvisoria in appello (si veda art. 1 comma 8 lett. f) L. 206/2021). Si introduce la figura del consigliere istruttore, ai quali sono affidati i poteri di cui all’art. 1 comma 8 lett. l) L. 206/2021.Infine, limitare le ipotesi di rimessione della causa in primo grado ai casi di violazione del contraddittorio;
• per il giudizio di Cassazione: la riforma del filtro in Cassazione, prevedendo un procedimento accelerato per la definizione dei ricorsi improcedibili, inammissibili o manifestatamente infondati. Si introduce la possibilità per il giudice di merito, qualora debba decidere una questione di diritto, di sottoporla direttamente alla Corte nel caso in cui sussistano alcuni presupposti riportati dall’art. 1 comma 9 lett. g. L. 206/2021;
• si introduce una nuova ipotesi di revocazione della sentenza civile nel caso in cui, il contenuto di una sentenza passata in giudicato sia successivamente dichiarato contrario alla CEDU o ad uno dei suoi Protocolli, dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo.

Passiamo ora in rassegna alcune delle novità principali, introdotte dalla Riforma Cartabia, che riguardano il processo di esecuzione.

Innanzitutto, si prevede l’abrogazione delle disposizioni che si riferiscono alla formula esecutiva, prevedendo che per valere come titolo per l’esecuzione forzata occorrerà la mera attestazione di conformità della copia dell’originale.

Con riguardo al pignoramento, si prevede la sospensione dei termini di efficacia del precetto che consenta al creditore, munito di titolo esecutivo e del precetto, di predisporre un’istanza e rivolgersi al presidente del Tribunale per la ricerca con modalità telematiche dei beni da pignorare e la riduzione dei termini previsti per la sostituzione del custode nominato in sede di pignoramento.

Si delega il Governo affinché acceleri la procedura di liberazione dell’immobile quando è occupato sine titulo o da soggetti diversi dal debitore.

Vengono introdotte regole specifiche riguardanti la vendita privata nel procedimento di espropriazione immobiliare e l’istituzione presso il Ministero della Giustizia della “Banca dati per le aste giudiziali”.

Sempre nell’esercizio del potere di delega, si prevede la riforma dei procedimenti in materia di diritti delle persone e della famiglia, oltre all’istituzione del nuovo Tribunale per le persone, i minorenni e per le famiglie.

In particolare, dovrà essere introdotto un rito unificato applicabile a tutti i procedimenti relativi allo stato delle persone, ai minorenni e alle famiglie.

Ulteriori principi riguardano la razionalizzazione della fase istruttoria e decisoria, oltre all’abbreviazione dei termini processuali.

Dovranno essere introdotte disposizioni relative all’attività del mediatore famigliare, alla disciplina di nomina del curatore speciale del minore, alla nomina del tutore del minore nel corso e all’esito dei procedimenti sulla responsabilità genitoriale.

Sempre in questo ambito si prevedono specifici criteri per regolamentare l’intervento dei servizi socioassistenziali e sanitari e le attività di controllo inerenti le situazioni che riguardano i minori.

Infine, dovrà essere introdotto un rito unico per i procedimenti su domanda congiunta di separazione personale dei coniugi, di divorzio e affidamento dei figli nati fuori dal matrimonio e predisporre una regolamentazione autonoma per il giudizio d’appello per i procedimenti in materia di persone, minorenni e famiglie.

Per quanto riguarda l’arbitrato, all’art. 1 comma 15 della L.206/2021, sono indicati i criteri e principi direttivi, per rafforzare le garanzie di imparzialità e indipendenza dell’istituto, disciplinare l’esecutività del lodo straniero, oltre che disciplinare la translatio iudicii tra giudizio arbitrale e ordinario e viceversa, e permettere agli arbitri rituali di emanare misure cautelari.

Altrettanti specifici criteri direttivi sono stati indicati in materia di consulenti tecnici, per i quali si prevede una revisione del percorso di iscrizione, nell’ottica di favorire anche i più giovani, la creazione di un albo nazionale unico, una formazione continua oltre che all’istituzione presso le corti d’appello di una commissione di verifica che controlli la regolarità delle nomine.

In tema di accertamento dello stato di cittadinanza italiana, sono modificati i criteri di individuazione del foro competente per il giudizio.

Infine, a partire dal comma 27, sono introdotte modifiche alla legislazione vigente, che dovranno essere applicate ai procedimenti instaurati a partire dal 180° giorno successivo all’entrata in vigore della legge.

Interviene quindi sul Codice civile, sul Codice di procedura civile e sulle relative disposizioni di attuazione introducendo modifiche destinate a divenire efficaci prima dell’esercizio della delega.

Conclusione

La ratio della Riforma Cartabia, nella quale confluiscono questi due interventi “gemelli”, è quindi sicuramente quella di ridurre i tempi del processo e implementare la digitalizzazione dei procedimenti, la quale viene cristallizzata per quanto concerne il procedimento civile e introdotta nel procedimento penale.

In entrambe le leggi sono contenuti principi e criteri direttivi con il fine di apporre delle modifiche alla disciplina relativa all’Ufficio per il processo (art. 1 comma 18, L. 206/2021 e art. 1 comma 26, L. 134/2021) e per farlo, si autorizza il Ministero della Giustizia all’assunzione, in totale, di 1.500 unità di personale con contratto a tempo indeterminato.

Il PNRR prevede di completare le procedure relative alle assunzioni entro i primi mesi del 2022.

Si stima, inoltre i decreti attuativi delle leggi delega possano essere adottati entro la fine dell’anno 2022 e che entro la fine dell’anno 2023 possano essere adottati gli eventuali ulteriori strumenti attuativi (decreti ministeriali e/o regolamenti).

Si ricorda infatti che la Riforma Cartabia del processo penale e del processo civile dovrà essere attuata entro un anno dall’entrata in vigore delle rispettive leggi n. 134/2021 e n. 206/2021.