Sara Dellerba

ALAIMO A., Il Regolamento sull’Intelligenza Artificiale: dalla proposta della Commissione al testo approvato dal Parlamento. Ha ancora senso il pensiero pessimistico?, in federalistmi.it – ISSN 1826-3534, n. 25/2023.

AMIDEI A., Robotica intelligente e Responsabilità: profili e prospettive evolutive del quadro normativo europeo, in Intelligenza Artificiale e Responsabilità, a cura di Ugo Ruffolo, 2017.

AMIDEI A., Intelligenza Artificiale e responsabilità da prodotto, in RUFFOLO (a cura di), Intelligenza artificiale. Il diritto, i diritti l’etica, 2020.

BELLISARIO E., Il danno da prodotto conforme tra regole preventive e regole risarcitorie, in Europa e diritto privato, 2016.

BRADFORD A., The Brussels Effect, How the European Union Rules the World, Oxford University Press, 2021.

HACKER P., The European AI liability directives – Critique of a half-hearted approach and lessons for the future, in Computer Law and Security Review, n. 51/2023.

[1] Sul punto invito a leggere l’articolo pubblicato su DirittoConsenso in tema di regolamenti e direttive dell’Unione Europea: Regolamenti e direttive dell’UE – DirittoConsenso.

[2] Come impatteranno i nuovi sistemi di Intelligenza Artificiale sulle nostre vite e sul diritto alla privacy? Per un approfondimento: https://www.dirittoconsenso.it/2020/05/02/il-gdpr-e-intelligenza-artificiale/

La Costituzione della Bosnia-Erzegovina: un esempio di democrazia consociativa

Il cammino verso la democrazia segnato da grandi difficoltà: il caso della Costituzione della Bosnia Erzegovina

La nascita del sistema costituzionale in Bosnia Erzegovina

La transizione costituzionale in Bosnia-Erzegovina può essere ricondotta alla sanguinosa guerra civile degli anni ’90, ma lo sviluppo di un sistema costituzionale democratico ha formalmente inizio solo con la firma dell’Accordo di Dayton che sancisce l’approvazione e l’entrata in vigore della Costituzione della Bosnia-Erzegovina.

Jens Woelk ha analizzato la nascita del sistema costituzionale bosniaco suddividendolo in tre fasi principali:

Transizione imposta, consiste nel processo di attuazione dell’accordo di Dayton;
Transizione guidata, riguarda gli interventi di natura correttiva posti in essere dalla Corte Costituzionale bosniaca;
Transizione condizionata, è l’unica fase ancora in corso e si pone come obiettivo l’ingresso all’interno dell’UE e una piena integrazione europea.

L’accordo di Dayton è un Accordo Quadro Generale per la Pace (GFAP) che decreta la fine della sanguinosa guerra civile, ma al tempo stesso fornisce gli strumenti per la riorganizzazione della Bosnia-Erzegovina a livello statale e il suo riconoscimento a livello internazionale, in quanto tra i suoi allegati (il quarto e più importante) è contenuta la Costituzione della Bosnia-Erzegovina. L’accordo è stato negoziato nell’omonima base americana di Dayton, da cui prende il nome, nel novembre 1995 e firmato a Parigi il 14 dicembre 1995.

Il carattere internazionale dell’accordo emerge chiaramente dalla partecipazione ai tavoli dei negoziati non dei gruppi direttamente coinvolti nel conflitto, ma dei loro “omologhi statali”, cioè della Repubblica Federale di Jugoslavia per il gruppo dei serbi bosniaci, della Croazia per i croati bosniaci e della comunità internazionale per i bosniaci, privi in quel frangente storico di un ente statale in grado di rappresentare i loro interessi. Conseguentemente, non appare del tutto veritiero quanto espresso nel preambolo della Costituzione bosniaca “I bosniaci, i croati e i serbi, in quanto popoli costituenti (insieme agli altri) e cittadini della Bosnia ed Erzegovina determinano che la Costituzione della Bosnia ed Erzegovina è la seguente…“, poiché la sua elaborazione e approvazione non è opera dei soggetti che lo stesso testo costituzionale identifica come titolari del potere costituente.

La Costituzione della Bosnia Erzegovina

Maria Dicosola conferma l’attributo “internazionale” per la Costituzione della Bosnia-Erzegovina, riconoscendo l’assenza di qualsiasi elemento nazionale o riconducibile a un potere costituente originario e derivato. Sienho Yee precisa il mancato rispetto della procedura prevista per la modifica della Costituzione antecedente (anche nota come “Old Constitution”), che è stata semplicemente dimenticata in favore dell’Accordo di Dayton (“New Constitution”).

La Costituzione della Bosnia-Erzegovina è una Costituzione codificata composta da un preambolo, 12 articoli (divisi in paragrafi) e allegati I e II.

Il Preambolo afferma il rispetto dei diritti umani attraverso la citazione del principio democratico, della sovranità nazionale e dei più importanti trattati in materia (ai quali la Costituzione si ispira), con la definizione dei popoli costituenti di natura etnica: musulmani (bosniaci), croati e serbi, e i cosiddetti “Altri”, appartenenti alle minoranze meno rappresentate.

Il rapporto tra lo Stato e i due Enti

La Costituzione afferma espressamente che “la Bosnia Erzegovina è costituita dalle due Entità, la Federazione di Bosnia Erzegovina e la Republika Srpska“. Si tratta di una soluzione di compromesso che riconosce la divisione del territorio, frutto di anni di guerra e operazioni di pulizia etnica. L’Accordo di Dayton rivela la sua essenza emergenziale nel limitarsi ad accettare la situazione territoriale alla fine del conflitto, riconoscendo giuridicamente la demarcazione territoriale^[1] tra le due Entità preesistenti. Al tempo stesso risulta altrettanto chiara l’aspirazione a istituzionalizzare il federalismo etnico, meccanismo di identificazione dell’unità territoriale con i gruppi etnici che vi risiedono:

la Republika Srpska (RS) presenta una maggioranza serba, mentre
la Federazione di Bosnia-Erzegovina (FBiH) ha una nettissima maggioranza bosniaco-croata.

Secondo alcuni studiosi l’organizzazione statale della Bosnia-Erzegovina in due Entità poste sullo stesso piano consente il suo inserimento nella categoria di “Stato federale gemello”, un federalismo asimmetrico caratterizzato dalla diversità di ordinamento giuridico delle due Entità, ognuna dotata di una propria carta costituzionale. I rapporti tra lo Stato e le Entità sono disciplinati nell’art III della Costituzione della Bosnia-Erzegovina, contenente un elenco esaustivo delle competenze di ambito statale, mentre le materie non incluse ricadono nel raggio di competenza della FBiH e della RS.

La complessità dell’assetto statale bosniaco è stato oggetto di critiche e progetti di riforme, alla luce degli eccessivi costi e difficoltà di gestione. La complessità è riscontrabile anche da un punto di vista terminologico ed emerge nettamente nella scelta da parte dell’accordo di Dayton di ricorrere a nozioni e termini generici e vaghi, come “Stato” per la Bosnia Erzegovina, e “Entità” in riferimento alla FBiH e alla RS.

Infine, la Costituzione della Bosnia ed Erzegovina regola agli articoli IV, V e VI le istituzioni dello Stato denominate “comuni” per distinguerle dalle istituzioni delle Entità, che sono regolate nelle rispettive Costituzioni. Le istituzioni comuni sono: l’Assemblea parlamentare (composta dalla Camera dei Popoli e dalla Camera dei Rappresentanti), la Presidenza dello Stato, il Consiglio dei Ministri e la Corte Costituzionale.

Elementi consociativi

La costituzione bosniaca rientra a pieno titolo nella categoria delle costituzioni consociative e la Bosnia-Erzegovina tra le democrazie consociative.

La qualifica consociativa trova un’importante conferma, poiché la Costituzione della Bosnia-Erzegovina presenta tutte le caratteristiche teorizzate da Arend Lijphart nel suo modello teorico di democrazia consociativa:

La “grande coalizione”, tutti i rappresentanti politici dei diversi gruppi etnici devono risultare coalizzati, cioè cooperare per il bene della frammentata società bosniaca nell’esercizio del potere esecutivo;
L’autonomia dei gruppi, l’“autonomia territoriale” e “culturale” consiste nell’identificazione dei confini territoriali con i confini dei diversi gruppi etnici e il riconoscimento di ampi poteri ed autonomia a tali gruppi. Si tratta del federalismo etnico perfettamente riscontrabile in Bosnia-Erzegovina;
La proporzionalità, principio secondo cui tutte le etnie devono godere di piena rappresentazione a livello statale, attraverso l’attribuzione di cariche e ruoli incisivi all’interno dell’assetto istituzionale. La Bosnia-Erzegovina adotta una variante interessante del principio, consistente nel riconoscimento del diritto di uguale rappresentanza a tutti i gruppi. In altre parole la Bosnia-Erzegovina è un esempio lampante di “Stato multinazionale equo”, modello costituzionale nato per riconoscere alle diverse minoranze nazionali un ruolo all’interno dell’organizzazione giuridica e statale, riconoscimento che nel sistema costituzionale bosniaco è però limitato ai tre popoli costituenti, in posizione privilegiata rispetto ai restanti gruppi etnici (gli “altri” del Preambolo);
Il diritto di veto, è riconosciuto a tutte le identità nazionali, anche quelle minoritarie che possono così disporre di un “meccanismo di allarme” in grado di mantenere la stabilità e la sicurezza nazionale nel caso in cui i meccanismi ordinari di cooperazione e negoziazione non diano gli esiti auspicati. La previsione di meccanismi di ultima istanza si sposa perfettamente con l’origine emergenziale e compromissoria dell’accordo di Dayton.

Secondo alcuni orientamenti dottrinali, il modello Lijphart di democrazia consociativa prevede una quinta e ultima caratteristica, “l’arbitrato”, cioè la risoluzione di controversie secondo modelli e organi prestabiliti e disciplinati. La Costituzione della Bosnia-Erzegovina soddisfa anche quest’ultimo requisito e prevede una commissione mista (composta da un membro bosniaco, uno croato e uno serbo) appositamente deputata per conflitti giuridici e politici particolarmente delicati, dove un interesse vitale è oggetto di critiche e contestazioni. Nel caso di mancato raggiungimento di un compromesso la questione viene deferita alla Corte Costituzionale che, in linea con il suo ruolo di organo supremo e di chiusura dell’assetto istituzionale, accerta la qualifica di interesse vitale del caso in questione.

I problemi e le “correzioni” del sistema costituzionale

Il costituzionalismo consociativo etnicamente caratterizzato, basato sulla “sovranità etnica” e non popolare, che definisce la Costituzione della Bosnia-Erzegovina, ha determinato fin dalle sue origini una serie di problemi dovuti a una pluralità di fattori:

I numerosi ed estesi diritti di veto, previsti originariamente come mezzo di tutela per i diversi gruppi etnici, sono stati utilizzati dai principali leader politici, fin dall’approvazione della Costituzione, come espediente per la tutela dei propri interessi personali. Woelk arriva a definire l’uso strumentale di tali diritti un vero e proprio abuso, che ha determinato lo stallo della struttura statale bosniaca, con il suo conseguente indebolimento a favore delle Entità che hanno operato in maniera autonoma ed indipendente;
L’indipendenza dei gruppi e la forte autonomia territoriale. È necessario distinguere due dimensioni in conflitto all’interno dell’Accordo di Dayton

Dimensione statica, avente ad oggetto il federalismo etnico e il mantenimento dell’equilibrio compromissorio faticosamente raggiunto nel testo costituzionale;
Dimensione dinamica, riguardante il diritto umanitario e dei rifugiati e il raggiungimento di una società multietnica all’interno dello Stato bosniaco, come affermato dalla Costituzione. “Tutti i rifugiati e gli sfollati hanno il diritto di tornare liberamente alle loro case di origine. Essi hanno il diritto, conformemente all’allegato 7 dell’accordo quadro generale, di ottenere la restituzione dei beni di cui sono stati privati nel corso delle ostilità a partire dal 1991 e di essere risarciti per i beni che non possono essere loro restituiti. Tutti gli impegni o le dichiarazioni relative a tali beni assunti sotto costrizione sono nulli”.

Il punto di svolta nel conflitto tra le due “anime” della Costituzione è il 2001 quando, in seguito alla sentenza della Corte costituzionale bosniaca sui “popoli costituenti”, la percentuale di rientro nelle proprie aree abitative di rifugiati e profughi è superiore a quella degli anni immediatamente successivi alla firma di Dayton. La ragione di un numero così significativamente basso di rientri è da ricondurre alle politiche adottate dopo la guerra civile, improntate alla creazione di una società etnicamente omogenea.

Il 2001 ha però anche segnato il passaggio dalla prima alla seconda fase del processo di sviluppo del sistema costituzionale bosniaco. La seconda fase si caratterizza per una serie di sentenze correttive da parte della Corte Costituzionale, volte a migliorare l’assetto istituzionale teorizzato a Dayton e raggiungere un corretto equilibrio di funzionamento degli organi statali. La sentenza più importante è la già citata decisione sui “popoli costitutivi”, in quanto chiave di volta nel processo di attuazione del testo costituzionale bosniaco in tutti i suoi aspetti fondamentali, con importanti ripercussioni di carattere multietnico.

Gli effetti e l’attuazione della sentenza sui “popoli costituenti”

Nella terza parte della sentenza viene affrontata la questione principale: la Corte Costituzionale fornisce una definizione chiara ed inequivocabile di “popoli costituenti”, concetto contenuto all’interno del Preambolo della Costituzione della Bosnia-Erzegovina e pilastro dell’ordine giuridico e statale bosniaco. Il ricorrente Izbegović, partendo dal presupposto che tutti e tre i popoli citati nel Preambolo siamo popoli costituenti, ritiene che le disposizioni della Costituzione della FBiH, secondo cui “i bosniaci e i croati come popoli costituenti...”, e della Costituzione della RS, in base alla quale “la Republika Srpska sarà lo Stato del popolo serbo….”, violino il dettato costituzionale.

Il ragionamento giuridico della Corte Costituzionale parte dal presupposto per cui l’Accordo di Dayton opera una netta distinzione tra “popoli costituenti” e “minoranze”, chiarendo inequivocabilmente la natura di popoli costituenti di bosniaci, croati e serbi.

Al tempo stesso la Corte Costituzionale esclude che la delimitazione territoriale delle due Entità sia configurabile come una segregazione razziale dei popoli costituenti, ma che sia finalizzata al raggiungimento di una pacifica convivenza interrazziale. Di conseguenza sulle due Entità grava l’obbligo, riconosciuto dalla Corte stessa, di evitare (o eliminare se presenti) qualsiasi forma di discriminazione nei confronti di quei popoli costituenti che numericamente costituiscano una minoranza nel tessuto sociale. La Corte enuncia il principio riconosciuto a livello costituzionale di “uguaglianza collettiva”, che “proibisce qualsiasi privilegio speciale per uno o due di questi popoli, qualsiasi dominio nelle strutture governative, o qualsiasi omogeneizzazione etnica attraverso la segregazione basata sulla separazione territoriale“. Tale principio estende il divieto di discriminazione anche verso i gruppi etnici e non solo l’individuo singolo.

Tale sentenza assume un’importanza capitale perché costituisce il primo di una serie di interventi della Corte costituzionale bosniaca volto a garantire un testo costituzionale e un conseguente assetto istituzionale più efficace e meglio funzionante. In particolare i giudici costituzionali hanno ritenuto necessario apportare una serie di accorgimenti allo Stato multinazionale, volti ad incentivare la tutela dei diritti individuali e la imitazione del diritto di rappresentanza e proporzionalità dei vari gruppi etnici.

La Corte ha fatto ricorso alle fonti del diritto internazionale e ai relativi principi, a cui la stessa Costituzione della Bosnia-Erzegovina fa riferimento, affermandone la superiorità.

Una spiegazione di questo modus operandi della Corte costituzionale bosniaca è sicuramente data dalla sua composizione “mista”, che comprende sia giudici “nazionali” che “internazionali”.

Conclusione

In conclusione, il modello consociativo porta con sé numerose contraddizioni e contrasti: tra pace e democrazia, tra democrazia e diritti umani, tra inclusione e discriminazione.

I sistemi in cui il modello consociativo assume un’elevata intensità presentano criticità in termini di stabilità politica, di effettiva inclusione delle minoranze e di godimento indifferenziato dei diritti. È quindi dubbio che costituisca il modello più adatto per affrontare le sfide poste dalle società frammentate e dai numerosi conflitti etnici. Probabilmente si tratta di una soluzione vincente nel breve periodo, dal momento che impone regole che disciplinano la convivenza tra le comunità in modo rigido e univoco. Nel medio-lungo periodo, tuttavia, questa rigidità tende a tradursi in esclusione e instabilità, poiché il conflitto tra gruppi rischia di essere “istituzionalizzato” senza essere accompagnato da politiche sociali volte all’integrazione e alla riconciliazione.

Pertanto, si potrebbe sostenere che l’esperienza consociativa può essere ottimale se immaginata come una soluzione transitoria, nel percorso verso la realizzazione di una piena democrazia competitiva.

Informazioni

Accordo di pace di Dayton: http://www.ndcsarajevo.org/files/Dayton%20Peace%20Agreement.pdf

La costituzione della Bosnia ed Erzegovina: https://www.ohr.int/ohr-dept/legal/laws-of-bih/pdf/001%20-%20Constitutions/BH/BH%20CONSTITUTION%20.pdf

La Costituzione della Federazione di Bosnia ed Erzegovina: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL(2000)054-e

La Costituzione della Republika Srpska: https://www.ohr.int/ohr-dept/legal/laws-of-bih/pdf/001%20-%20Constitutions/RS/RS%20CONSTITUTION%20OF%20REPUBLIKA%20SRPSKA.pdf

COSTA, M., Federalismo bosniaco: una transizione incompleta dal “protettorato internazionale” alla “democrazia europea“, pubblicato dalla rivista online Federalismi.it – Journal of Italian, Comparative, European Public Law – consultabile al seguente link: https://www.federalismi.it/nv14/articolo-documento.cfm?Artid=36569

DICOSOLA, M., Stati, Nazioni e Minoranze – L’ex Jugoslavia tra rinascita etnica e condizionalità europea, Giuffrè Editore, Milano, 2010

MARKO, J., “Uniti nella diversità”?: Problemi di costruzione dello Stato e della nazione in situazioni post-conflitto: il caso della Bosnia-Erzegovina, in Vermont Law Review, 30/3, 2006

NIKOLIC, P., La transizione costituzionale nell’ex Jugoslavia, in S. GAMBINO (a cura di), Costituzionalismo europeo e transizioni democratiche, Giuffrè, Milano, 2003

O’BRIEN, J., L’accordo di Dayton in Bosnia: cessate il fuoco duraturo, negoziazione permanente, in W. ZARTMAN e V. KREMENYUK (a cura di), Pace contro giustizia: risultati prospettici e retrospettivi dei negoziati, Rowman e Littlefield, 2005.

PALERMO, F., Bosnia-Herzegovina: the Constitutional Court sets the boundaries of the (new) multi-ethnic society, in Diritto Pubblico Comparato ed Europeo (DPCE), IV/2000

PALERMO, F. e WOELK, J., Diritto costituzionale comparato dei gruppi e delle minoranze, CEDAM, Padova, 2011, p. 332.

WOELK, J., La transizione costituzionale della Bosnia ed Erzegovina. Dall’ordine imposto allo Stato multinazionale sostenibile?, CEDAM, Padova, 2008

YEE, S., La nuova costituzione della Bosnia ed Erzegovina, in European Journal of International Law, 1996

[1] Sul mappamondo è possibile vedere Stati dalle forme più variegate. La delimitazione territoriale degli Stati infatti segue alcuni criteri molto particolari. Per approfondimenti si rimanda all’articolo di Lorenzo Venezia: La delimitazione territoriale degli Stati – DirittoConsenso.

E-Government: l'esperienza europea ed italiana

L’E-Government permette una maggiore partecipazione e consapevolezza dei cittadini grazie alle nuove tecnologie. Cosa prevedono l’Unione Europea e l’Italia?

Definizione della nozione di E-Government

Per comprendere il concetto di E-Government, bisogna analizzare innanzitutto il significato e l’origine del termine. Con l’espressione E-Government si intende l’utilizzo delle nuove tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni (I.C.T.) nelle diverse funzioni poste in essere dalla Pubblica Amministrazione con l’obiettivo di fornire servizi ai cittadini e migliorare il rapporto con questi ultimi e con le imprese.

Il processo di rinnovamento della P.A. è uno degli obiettivi che si prefigge l’Unione Europea e in merito ha elaborato una delle più importanti e accurate definizioni, per cui l’E-Government è “l’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione nelle pubbliche amministrazioni, coniugato a modifiche organizzative e all’acquisizione di nuove competenze al fine di migliorare i servizi pubblici e i processi democratici e di rafforzare il sostegno alle politiche pubbliche”.

Una altrettanto interessante definizione proviene dall’Organizzazione per la Cooperazione e lo Sviluppo dell’Economia (O.C.S.E.), secondo cui l’E-Government è “l’uso delle I.C.T., e in particolare di Internet, come strumento per raggiungere una migliore governance”.

L’origine semantica del termine E-Government va ricondotta alla lingua inglese: il termine “government” indica sia il Governo che l’Amministrazione mentre il prefisso “e” sta per “electronic”, cioè il complesso di attività attuate attraverso le tecnologie e in particolare Internet.

L’E-Government non può essere ridotto al semplice utilizzo delle nuove tecnologie, ma si configura come un modo nuovo e innovativo di organizzare i servizi offerti, rendendoli più adeguati al profilo e ai bisogni dell’utente. Inoltre l’E-Government rappresenta un importante passo avanti verso la partecipazione e consapevolezza dei cittadini alla vita democratica[1], potendo monitorare attentamente la qualità e la natura dei servizi offerti dai vari livelli di amministrazione (statale e regionale). Si tratta di una conseguenza del carattere e della tendenza universale delle I.C.T. (Information and Communications Technologies)[2], la cui evoluzione e affermazione nel settore pubblico hanno determinato la nascita dell’E-Government.

Open Government

Uno degli aspetti più interessanti e meritevoli di riflessione riguarda il modello di amministrazione da adottare per consentire all’E-Government di esprimere tutte le sue potenzialità, soprattutto nel rapporto tra Pubblica Amministrazione e cittadini. L’introduzione delle I.C.T. da parte dei governi ha messo a dura prova i modelli tradizionali, inaugurando un processo di riorganizzazione del settore pubblico, attraverso la modernizzazione dell’apparato burocratico, il miglioramento dell’efficienza e trasparenza dei processi di erogazione dei servizi e sviluppando un rapporto di fiducia tra P.A. e cittadini.

La nascita del rapporto tra la Pubblica Amministrazione e la collettività incentrato sui principi di fiducia, trasparenza e comunicazione diretta ha determinato l’evoluzione verso un modello di E-Government noto come Open Government. Si tratta di un modello di amministrazione caratterizzato da forme di interazione bidirezionali, in cui la cosa pubblica deve operare in modo trasparente, chiaro, permettendo ai cittadini di valutare e di contribuire all’azione della P.A. La partecipazione del cittadino può realizzarsi attraverso diversi strumenti, ma soprattutto attraverso il contributo imprescindibile delle I.C.T.

Il memorandum del 21 febbraio del 2009 elaborato dall’amministrazione Obama è risultato fondamentale per la conoscenza e diffusione su scala globale della filosofia e dei valori alla base dell’Open Government. I principi su cui si fonda sono:

– la trasparenza, la pubblicazione di una serie di dati sull’attività di governo senza restrizioni o altre forme di controllo che incidano sulla diffusione;

– la partecipazione, la possibilità per qualunque cittadino di partecipare al miglioramento della cosa pubblica attraverso 3 tipi di azione: la consultazione, la proposta e la condivisione delle politiche pubbliche;

– la collaborazione, un’azione congiunta ed organizzata tra i diversi livelli di governo finalizzata ad ottenere un’azione amministrativa più efficiente.

Punti di forza e vincoli alla realizzazione dell’E-Government

Dopo aver analizzato gli ambiti coinvolti nelle politiche di E-Government, è altrettanto essenziale approfondire i punti di forza e i vincoli a cui i governi devono tenere conto nella realizzazione dell’amministrazione digitale.

I punti di forza sono evidenti:

Agevolazione nell’accesso ai servizi delle Amministrazioni, che può avvenire da qualsiasi angolo del pianeta purché dotato di una connessione Internet, con una notevole riduzione dei tempi di risposta dagli uffici pubblici e un servizio profilato su misura dell’utente;
Vantaggi di natura sociale, in quanto l’E-Government consente una partecipazione attiva del cittadino nella cosa pubblica con conseguente aumento del grado di democratizzazione e partecipazione alla vita politica del proprio Paese;
Vantaggi di natura economica, sia dal lato della domanda che dell’offerta di servizi digitali. Dal punto di vista dell’offerta l’E-Government consente alla P.A. di ridurre notevolmente i costi per un servizio pubblico efficiente, poiché non risulta necessario l’impiego di un numero ingente di forza lavoro. Dal lato della domanda il ricorso alle tecnologie dell’E-Government consente di comunicare con la cosa pubblica in maniera semplice e poco costosa.

Al tempo stesso però l’E-Government presenta una serie di vincoli e problematiche complesse tra cui è fondamentale sapersi destreggiare.

Il Digital divide rappresenta il principale ostacolo allo sviluppo dei progetti di E-Government. Si tratta del divario tra chi dispone del pieno accesso alle I.C.T. e chi no, con conseguente possibilità di accedere ai servizi digitali offerti dalla P.A. Il Digital divide può essere ricondotto a motivi di tipo anagrafico, socio-economico (hanno minor possibilità di accesso a strumenti tecnologici le persone aventi un reddito medio-basso) e territoriale (le infrastrutture telematiche vengono raggiunte con più difficoltà dagli abitanti di luoghi isolati o impervi). Questo vincolo impedisce la piena realizzazione delle politiche dell’E-Government che finirebbe per escludere alcune categorie di cittadini e renderebbe necessario il mantenimento di servizi pubblici in presenza per i soggetti/utenti privi di tecnologie informatiche;
Un altro aspetto problematico è lo sviluppo di un sentimento di fiducia nei confronti dei servizi offerti dalla Pubblica Amministrazione. La sicurezza digitale e la tutela della privacy giocano un ruolo fondamentale nella percezione del cittadino sull’affidabilità dell’Amministrazione Digitale che quindi si trova a gestire cambiamenti legali, sociali e tecnologici sia all’interno dell’apparato amministrativo che nei rapporti con il cittadino.

L’E-Government nel contesto europeo

Lo sviluppo dell’E-Government ha un ruolo centrale all’interno delle politiche dell’Unione Europea e si può suddividere in due ambiti:

Il ricorso alle tecnologie informatiche e alle politiche di E-Government per consentire una maggior partecipazione del cittadino all’attività amministrativa pubblica e un miglioramento dei modelli e processi all’interno della Pubblica Amministrazione.
Il cambio di prospettiva nel processo di modernizzazione dell’amministrazione pubblica digitale; dal livello nazionale si deve passare a un’ottica europea finalizzata alla realizzazione di un Singolo Mercato Digitale Europeo (Digital Single Market).

La strategia per la realizzazione di questo nuovo Mercato Digitale adottata dalla Commissione Europea nel maggio del 2015 è incentrata:

sul miglioramento dell’accesso, per utenti ed imprese, ai beni digitali nell’intero territorio europeo tramite la semplificazione dell’e-commerce e la modernizzazione dei diritti di copyright;
sulla creazione delle giuste condizioni affinché l’ambiente delle reti digitali possa esprimersi al meglio incrementando la trasparenza e la protezione dei dati personali;
sulla massimizzazione della crescita potenziale dell’economia digitale attraverso l’implementazione di una “industria 4.0” dei servizi elettronici e delle abilità digitali.

Nonostante stime e risultati molto incoraggianti, il mercato Digitale Europeo risulta ancora disaggregato ed incentrato su una logica nazionale e non comunitaria. È necessario adottare interventi e soluzioni legislative urgenti improntate ad una maggior uniformazione della normativa degli Stati Membri e ad una riduzione degli ostacoli che impediscono la piena realizzazione del Mercato Digitale dell’UE.

Nell’analisi dello sviluppo dell’E-Government nell’ambito dell’UE ci si muove lungo tre direttrici:

Prospettiva politica, avente ad oggetto i progressi raggiunti nelle politiche di E-Government descritte dettagliatamente dall’“E-Government Action Plan 2011-2015”. I risultati sono analizzati alla luce del grado di centralità assunta dagli utenti nei riguardi della funzione amministrativa, il livello di trasparenza raggiunta dalle pubbliche amministrazioni e la semplificazione della mobilità all’interno dei confini europei;
Prospettiva dell’utente che si concentra su tre distinte categorie di utenti: imprenditori, in cerca di occupazione e studenti. Le potenzialità dell’amministrazione digitale europea sono affrontate alla luce del tipo di aiuto che viene garantito alle 3 categorie nell’avviare attività commerciali, trovare occupazione e concludere percorsi di studio.
Prospettiva della valutazione dei risultati. Questi ultimi vengono esaminati nel contesto sociale, politico ed economico del Paese permettendo di comprendere in che modo l’E-Government incida sui diversi Paesi e quale stadio di governo elettronico possano raggiungere.

L’E-Government nel contesto italiano

L’introduzione del governo elettronico in Italia si inserisce nella strategia europea di Lisbona 2010[3]. La transizione verso il sistema di E-Government è cruciale nel processo di sviluppo socio-economico e tecnologico di ogni Paese, in cui è necessaria la cooperazione di tutti i soggetti direttamente interessati come i cittadini, le imprese, le amministrazioni pubbliche e le università. Questo interesse verso il tema ha radici ormai ventennali.

Nel documento del 2007 “Verso il Sistema Nazionale di E-Government”, il Ministro per le Riforme e le Innovazioni nella Pubblica Amministrazione Luigi Nicolais forniva una visione sistematica degli obiettivi da perseguire per il governo elettronico: migliorare l’efficienza della pubblica amministrazione, facilitare la piena cooperazione ed interoperabilità tra le amministrazioni per ridurre i tempi e semplificare le procedure. Di fondamentale importanza è la creazione di una cittadinanza digitale, attraverso il superamento del digital divide e lo sviluppo della e-democracy, mediante una maggior partecipazione dei cittadini alla vita politica e amministrativa dello Stato. L’adeguamento del sistema amministrativo italiano si doveva realizzare non solo attraverso il rinnovamento dell’organizzazione, delle regole e procedure dell’apparato amministrativo, ma soprattutto con la costituzione di nuove figure professionali, con nuove competenze in campo tecnologico ed informatico che riescano a tradurre concretamente il passaggio da un’amministrazione pubblica tradizionale ad una moderna. In conclusione l’obiettivo del ministro Nicolais era rendere l’Italia protagonista della strategia europea di E-Government con uno scambio continuo di esperienze tra livello nazionale e comunitario.

Sotto l’aspetto legislativo l’Italia ha adottato un quadro normativo coerente e adeguato agli ambiziosi obiettivi di digitalizzazione dell’apparato amministrativo. Un vero punto di svolta è il D. Lgs. N.82 del 7 Marzo 2005, denominato Codice dell’Amministrazione Digitale, in cui vengono delineati i diritti dei cittadini e delle imprese a comunicare con la Pubblica amministrazione attraverso le tecnologie dell’informazione e comunicazione, ma soprattutto vengono descritti per la prima volta strumenti fondamentali per le politiche di E-Government quali: firma elettronica, posta elettronica certificata e regole per i pagamenti elettronici.

Per quanto riguarda la promozione dell’E-Government attraverso investimenti e progetti co-finanziati è possibile tracciare due diverse fasi:

eGov fase I sono stati cofinanziati 134 progetti per un ammontare complessivo d’investimento di 500 milioni di euro;
eGov fase II, sono stati cofinanziati con oltre 207 milioni di euro servizi a cittadini e imprese lungo tutto il territorio nazionale e sono stati ampliati i progetti della fase eGov fase I al maggior numero di amministrazioni regionali e locali.

Il controllo e coordinamento dei progetti è stato realizzato da diversi organi che hanno assunto nel corso degli anni struttura e denominazione differenti fino ad arrivare all’attuale Agenzia per l’Italia Digitale, avente funzione di consulenza e di emissione di pareri obbligatori nell’ambito dell’acquisizione di beni e servizi informatici.

Il lavoro compiuto dall’Agenzia per l’Italia digitale è riassumibile nella comparazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi prefissati nel 2014:

la messa in produzione del sistema pubblico d’identità digitale;
l’avvio del progetto CERT-PA con l’erogazione dei servizi di base;
l’estensione dell’anagrafe unica allo stato civile, con servizi personalizzati per i cittadini
l’avviamento del sistema di pagamento online PagoPA, già attivo per le amministrazioni pubbliche;
lo sviluppo di nuovi piani nazionali per la banda ultralarga e la crescita digitale;
la rappresentazione dell’Italia nell’Unione Europea sull’Agenda Digitale, l’internet governance e l’innovazione tecnologica;
la riordinazione dei vecchi progetti ereditati dalle amministrazioni passate, su di un totale di 112 progetti ne sono stati completati 52 e riorganizzati 60.

Conclusioni

In conclusione sono evidenti i vantaggi dell’introduzione dell’E-Government all’interno della Pubblica Amministrazione e quindi di riflesso nella vita dei cittadini e delle imprese. I grandi investimenti adottati dai governi di molti Stati Europei per lo sviluppo dell’E-Government attraverso il ricorso alle tecnologie dell’informazione e delle comunicazioni hanno determinato una trasformazione radicale dell’organizzazione amministrativa ed un incremento dell’efficienza dell’azione amministrativa.

Al tempo stesso gli innegabili vantaggi non possono oscurare gli ostacoli e vincoli dell’E-Government, analizzati nei paragrafi precedenti, che le politiche di E-Government inevitabilmente creano. I più importanti e rilevanti problemi permangono sul piano strettamente giuridico, in cui il giurista assume un ruolo centrale nella tutela dei diritti fondamentali che rischiano di subire violazioni dall’avvento delle nuove tecnologie e nell’individuazione e disciplina dei nuovi diritti frutto dell’evoluzione tecnologia, economica e sociale.

La legislazione è caratterizzata da processi e tempi decisionali molto più lenti rispetto al progresso sociale e tecnologico. Da tempo la dottrina giuridica si interroga sulla possibilità di introdurre diritti fondamentali di nuova generazione, ma la vera sfida per il futuro è la reinterpretazione dei diritti esistenti e consolidati nelle Carte Costituzionali di tutta Europa.

Informazioni

Martines F., “La digitalizzazione della pubblica amministrazione”, in Medialaws – Rivista dir. media, 2018, n. 2

Ciocca P, Satta F., “La dematerializzazione dei servizi della P.A.: un’introduzione economica e gli aspetti giuridici del problema”, 2008, www.ildirittoamministrativo.it.

Costantino V.F.,” L’uso della telematica nella pubblica amministrazione”, in L’azione amministrativa. Saggi sul procedimento amministrativo, AA.VV., Giappichelli, 2016.

Arpaia C.M., Ferro P., Giuzio W., Ivaldi G., Monacelli D., “L’E-Government in Italia: situazione attuale, problemi e prospettive”, questioni di economia e finanza-occasional paper, 2016, Banca d’Italia.

Carloni E., “Amministrazione aperta e governance dell’Italia digitale”, in Giornale di diritto amministrativo, 2012, www.leggiditalia.it.

Carloni E., “L’amministrazione aperta. Regole strumenti limiti dell’open government”, Santarcangelo di Romagna, Maggioli, 2014.

[1] Altrettanto importante in questo senso è l’alfabetizzazione digitale, nota in inglese con il termine digital literacy. Per un approfondimento: Alfabetizzazione digitale: una questione di cittadinanza attiva – DirittoConsenso

[2] La Commissione Europea nella Comunicazione del 2010 sull’Agenda digitale europea ha evidenziato come l’impatto sociale delle I.C.T. sia diventato significativo: in Europa oltre 250 milioni di persone usano internet ogni giorno e praticamente tutti i cittadini europei posseggano un telefono cellulare. Comunicazione della Commissione del 19/05/2010, www.eurlex.europa.eu.

[3] Le cui aree di intervento riguardano principalmente il capitale umano e la sua formazione, l’istruzione, la ricerca e lo sviluppo, l’E-Government come ammodernamento dei servizi della pubblica amministrazione e il coordinamento basato su regole e procedure ben definite dell’e-commerce

I trattati di Roma

Il 25 marzo del 1957 a Roma vengono firmati i “Trattati di Roma” che riprendono il processo di integrazione europea, iniziato con la Comunità Europea del Carbone e dell’Acciaio (CECA) istituita nel 1951, e rappresentano una tappa fondamentale nella successiva evoluzione verso l’Unione europea

Il memorandum del Benelux

Per riuscire a comprendere la portata innovativa e dirompente dei trattati di Roma è necessaria una breve digressione sulle vicende storiche e le figure politiche che hanno portato alla nascita delle comunità CEE ed EURATOM.

Nonostante la profonda delusione per la stroncatura del progetto di difesa comune da parte della propria nazione, Jean Monnet ha partecipato energicamente al processo di rilancio della comunità economica e politica europea. Altra figura chiave è Paul-Henri Charles Spaak, ministro degli esteri belga e strenuo difensore di un processo di integrazione europea, capace di manifestare l’autorevolezza necessaria e di assumersi la responsabilità politica per consentire alla Comunità di superare il momento di stallo.

Il 18 maggio 1955 Spaak fa pervenire ai ministri degli esteri della CECA il Memorandum del Benelux, primo tassello verso l’elaborazione dei Trattati di Roma. È il ministro olandese Beyer il promotore del documento che, attraverso il coinvolgimento del lussemburghese Bech e belga Spaak, prevede un’unione doganale con conseguente abolizione di dazi e limitazioni di carattere quantitativo. Ancora una volta, dietro suggerimento di Monnet, il punto di partenza è il settore economico, che già in precedenza si era dimostrato idoneo per l’integrazione a livello europeo, ma l’originalità del Memorandum risiede non nei contenuti quanto nella previsione di due organismi: il mercato comune e l’ente per l’energia atomica, poi ripresi e sviluppati dai Trattati di Roma.

Il documento delinea due possibili strade per rilanciare l’integrazione e la Comunità europea:

Creazione di un’organizzazione economica generale caratterizzata dall’unione doganale e il mercato comune, sotto la supervisione di un’Autorità sovranazionale, dotata di propri poteri. Si tratta di un assetto che ricalca il modello della CECA, proposto da Beyer già durante le trattative per la Comunità politica europea (CPE);
Ampliamento delle competenze della CECA al settore dei trasporti, delle fonti energetiche e dell’energia atomica. Questa strategia è promossa da Spaak, sotto l’influenza di Monnet. L’energia nucleare a fini pacifici in particolare è uno degli argomenti più delicati del secondo dopoguerra, concepito da Monnet come “polo di attrazione” del processo di integrazione europea.

Il Memorandum si spinge anche ad individuare il processo di rilancio europeo: si tratta di una Conferenza intergovernativa, avente carattere aperto anche a Stati non appartenenti alla CECA, membri dell’Organizzazione europea di cooperazione economica (OECE) e partner commerciali della Comunità, con le seguenti funzioni:

Stesura dei Trattati;
Trascrizione di un calendario dei lavori di compimento dell’Unione doganale;
Individuazione delle politiche da adottare in ambito sociale, dei trasporti e dell’energia nucleare.

Il documento viene accolto con estremo favore da Italia e Germania, nazioni che stavano attraversando un periodo di rinascita economica eccezionale ed erano interessate a tutelare e ampliare il processo di integrazione europea. Anche la Francia, in cui si stava affermando l’assenso verso un’integrazione di carattere limitato e più salvaguardante verso la sovranità nazionale, ha approvato il Memorandum.

La conferenza di Messina

Il 1giugno ha inizio la Conferenza di Messina, composta dai ministri degli esteri dei 6 Stati membri ed esperti indipendenti incaricati di elaborare e procedere, sulla base del Memorandum di Bruxelles, ad una riorganizzazione ordinamentale della Comunità. Il più importante risultato raggiunto dalla conferenza è l’istituzione di un comitato preparatorio, con sede a Bruxelles e presieduto da Spaak, la cui funzione principale è individuare le possibilità di attuazione dell’integrazione europea a trasporti, fonti di energia e energia atomica, ma soprattutto l’elaborazione dei principi alla base dei Trattati di Roma. Il comitato, al termine dei lavori ha presentato un’analisi della situazione economica europea e mondiale con allegate una serie di proposte su come rendere la comunità europea e la sua produzione più competitiva nello scenario internazionale: si tratta del rapporto Spaak, così chiamato per il fondamentale apporto del Presidente del comitato.

Gli Stati membri hanno ritenuto che una Comunità europea avente ad oggetto il settore dell’energia atomica fosse la più adeguata e con maggiori probabilità di successo. Il principale promotore di questa visione è stato soprattutto il ministro degli esteri belga Paul-Henri Spaak, secondo cui la dipendenza europea da fonti energetiche da Paesi esteri avrebbe determinato una costante situazione di incertezza economica e la soggezione agli umori e alleanze politiche delle nazioni esportatrici. Bisogna poi sottolineare che gli Stati di piccole dimensioni come i componenti del Benelux non avrebbero potuto sostenere i costi altamente proibitivi di ricerca in ambito nucleare come avveniva da parte delle due grandi potenze del secondo dopoguerra, USA e URSS, dotate di risorse economiche e logistiche smisurate.

CEE e EURATOM

Il 25 marzo 1957 nella Sala degli Orazi e Curiazi del Campidoglio a Roma vengono firmati due trattati:

il trattato che ha istituito la Comunità europea dell’energia atomica (CEEA o EURATOM) e
il trattato che ha dato vita alla Comunità economia europea (CEE), entrambi entrati in vigore il 1 gennaio 1958.

Il primo si ripropone le seguenti finalità: “di sviluppare la ricerca e assicurare la diffusione delle conoscenze tecniche, stabilire e garantire l’applicazione di norme di sicurezza uniformi per la protezione sanitaria della popolazione e dei lavoratori, agevolare gli investimenti e assicurare la realizzazione degli impianti fondamentali necessari allo sviluppo dell’energia nucleare nella Comunità, garantire il regolare e equo approvvigionamento di tutti gli utilizzatori della Comunità in minerali e combustibili nucleari, garantire che le materie nucleari civili non siano distolte dalle finalità cui sono destinate a promuovere il progresso nell’utilizzazione pacifica dell’energia nucleare in collaborazione con i paesi terzi e con le organizzazioni internazionali”. Il trattato è attualmente ancora in vigore. La CEEA rappresenta un unicum nell’ordinamento giuridico internazionale in quanto organizzazione giuridica internazionale collegata all’Unione Europea, ma parte di un quadro giuridico distinto perché caratterizzata da personalità giuridica internazionale.

Il secondo, istitutivo della Comunità economica europea, è centrale nel processo di integrazione economica e politica europea e molto più significativo del primo in quanto base legale di scelte politiche successive. Tra i principali obiettivi, il trattato CEE si prefigge:

l’abolizione fra gli Stati membri dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative delle merci;
l’eliminazione fra gli Stati membri degli ostacoli alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali;
l’instaurazione di una politica comune nel settore dell’agricoltura e dei trasporti;
il ravvicinamento delle legislazioni nazionali funzionale al corretto andamento del mercato comune;
la creazione di un Fondo sociale europeo, strumento finanziario volto al miglioramento dell’occupazione dei lavoratori;
l’istituzione di una Banca europea per gli investimenti, destinata a sostenere gli obiettivi politici e l’espansione economica della Comunità.

Nel preambolo del Trattato CEE i Paesi firmatari sostengono la volontà comune di “porre le fondamenta di un’unione sempre più stretta fra i popoli europei, assicurare mediante un’azione comune il progresso economico e sociale dei loro paesi, eliminando le barriere che dividono l’Europa, assegnando ai loro sforzi per scopo essenziale il miglioramento costante delle condizioni di vita e di occupazione dei loro popoli”. In accordo con la visione politica di Spaak i trattati di Roma rappresentano un momento imprescindibile di trasformazione profonda dei rapporti tra Stati, relazioni da questo momento fondate su un’unificazione politica più stretta.

Struttura dei trattati di Roma

I trattati di Roma presentano una struttura per diversi aspetti affine: entrambi sono articolati in sei parti (definite “titoli” nel trattato EURATOM), anticipati da un preambolo e si completano con diversi allegati e protocolli (quattro allegati e dodici protocolli il trattato CEE, cinque e due il trattato EURATOM). Importanti differenze si registrano sotto il profilo contenutistico e tecnico-economico.

Le sei parti del trattato CEE trattano rispettivamente:

la prima parte è dedicata ai principi di ispirazione per la creazione della CEE attraverso il mercato comune, l’unione doganale e le politiche comuni;
la seconda parte comprende quattro titoli, inerenti rispettivamente alla libera circolazione delle merci, all’agricoltura, alla libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali, e ai trasporti;
la terza concerne le politiche della Comunità;
la quarta è dedicata all’associazione dei paesi e territori d’oltremare;
la quinta riguarda le istituzioni della Comunità;
l’ultima parte del trattato concerne le disposizioni generali e finali.

Il trattato annovera quattro allegati, relativi a talune posizioni tariffarie, ai prodotti agricoli, alle transazioni invisibili e ai paesi e territori d’oltremare. Per quanto concerne i dodici protocolli, il primo disciplina lo statuto della Banca europea per gli investimenti, mentre gli altri affrontano problemi strettamente connessi all’ordinamento giuridico e politico di ciascuno dei Paesi ratificanti (Germania, Francia, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi).

L’ossatura del trattato EURATOM è meno articolato e complesso, come dimostra il contenuto dei sei titoli:

Il titolo I determina le missioni che il trattato assegna alla Comunità̀.
Il titolo II definisce le disposizioni intese a favorire il progresso nel campo dell’energia nucleare.
Il titolo III riguarda le disposizioni istituzionali e le disposizioni finanziarie generali.
Il titolo IV tratta delle disposizioni finanziarie particolari.
I titoli V e VI sono rispettivamente dedicati alle disposizioni generali e alle disposizioni relative al periodo iniziale.

Il trattato CEEA ha un carattere spiccatamente tecnico e si pone come obiettivo principale il coordinamento, l’integrazione e lo sviluppo delle industrie nucleari dei Paesi membri della CEE attraverso programmi di ricerca comuni, finalizzati alla condivisione di competenze tecniche ed investimenti a tutela dell’approvvigionamento delle risorse. Particolare attenzione viene prestata alla normativa a tutela della salute e sicurezza dei lavoratori.

Apparato istituzionale

Dal punto di vista istituzionale, i trattati di Roma si caratterizzano per riprodurre nei suoi aspetti principali l’apparato istituzionale della CECA.

Come accennato, il profilo istituzionale delle due Comunità create a Roma, delineato rispettivamente nella parte V del Trattato CEE e nel titolo III del Trattato Euratom, ricalcava essenzialmente il modello della CECA.

Per quanto riguarda la CEE, la parte V del Trattato delinea istituzioni e meccanismi decisionali caratterizzati dalla possibilità di espressione di interessi nazionali, senza perdere di vista l’orizzonte comunitario e l’obiettivo di integrazione europea. Il modello della CEE si fonda su un “triangolo” che si compone di Consiglio, Commissione e Parlamento Europeo, tenuti ad interagire e cooperare in modo da garantire l’equilibrio istituzionale.

La Commissione, organo indipendente dalle direttive dei governi degli Stati membri che la nominano, è espressione dell’interesse comunitario. Ha responsabilità esclusiva nell’iniziativa normativa da proporre al Consiglio dei ministri ed è dotata di potere esecutivo nell’attuazione di politiche comunitarie, funzione che ha consentito alla Commissione di essere descritta come “motore dell’integrazione europea” sotto la guida del suo Presidente. Definita “guardiana dei trattati” in quanto accerta la corretta applicazione del diritto dei trattati e derivato attraverso mezzi che consentono il controllo di Paesi membri e imprese nazionali.
Il Consiglio dei ministri, si compone dei rappresentanti designati dai governi degli Stati membri che si riuniscono con composizioni differenziate a seconda dell’argomento della riunione. È dotato di potere di emanazione della normativa comunitaria e di coordinamento delle politiche economiche e finanziarie nazionali. Opera in stretta connessione con il Comitato dei rappresentanti permanenti (COREPER) che prepara il lavoro del Consiglio.
L’assemblea parlamentare, al momento dell’entrata in vigore del trattato era formata da membri eletti non a suffragio universale diretto e disponeva esclusivamente di un potere consultivo, emettendo pareri. Ciascun Stato nazionale dispone di un numero stabilito di rappresentanti basato sulle dimensioni geografiche e demografiche della nazione. Le decisioni vengono adottate a maggioranza qualificata, abbandonando il principio di unanimità e diritto di veto che rappresentano la regola nei processi decisionali delle organizzazioni internazionali e consentendo all’Unione Europea il superamento di determinate caratteristiche della sovranità.

La struttura istituzionale del Trattato EURATOM è anch’essa basata sul “triangolo comunitario” Parlamento europeo, Commissione e Consiglio.

I trattati di Roma prevedono anche l’istituzione di una Corte di Giustizia, istituzione posta in comune alle due comunità dalla Convenzione sulle istituzioni in comune (entrata in vigore in contemporanea ai trattati CEEA ed EURATOM) che prevede la condivisione di un altro organo, l’Assemblea Parlamentare. Solo nel 1967, con il Trattato di fusione, Consiglio e Commissione acquisiscono il ruolo di istituzioni comuni e si afferma il principio dell’unità di bilancio.

In altre parole, con l’entrata in vigore dei trattati di Roma, l’apparato istituzionale europeo, inizialmente composto dalla CECA si amplia a due nuove comunità, con proprie caratteristiche e con precise aree di intervento coerenti e finalizzate al soddisfacimento delle esigenze comuni.

Conclusione

In conclusione, i trattati di Roma hanno ricoperto un ruolo di fondamentale importanza non rilanciando semplicemente l’idea di cooperazione economica e politica, dopo la brusca battuta d’arresto rappresentata dal fallimento della Comunità europea di difesa (CED), ma rendendo l’Europa unita un postulato in continua espansione ed evoluzione.

Come si può dedurre, nel corso delle celebrazioni a Roma per i sessant’anni dai trattati, dalla firma di una dichiarazione in cui gli allora 27 Stati membri riaffermavano i valori a fondamento delle comunità europee e dell’attuale Unione europea: pace, libertà, democrazia e stato di diritto[1].

Informazioni

https://europedirect.wp.unisi.it/wp-content/uploads/sites/32/2017/03/Sintesi_Trattati.compressed.pdf

https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/euratom-treaty

http://60annidieuropa.lavoro.gov.it/Trattati/Trattato%20CEE.pdf

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv%3Axy0023

https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/treaty-of-rome

https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/it/in-the-past/the-parliament-and-the-treaties/euratom-treaty

[1] Lo Stato di diritto nell’UE: un’analisi dei Trattati europei e della prassi. Per approfondimenti si rimanda all’articolo di Angela Federico: Lo stato di diritto nell’UE – DirittoConsenso.

La CECA: un trattato europeo scaduto ma ancora vivo

All’indomani della Seconda guerra mondiale, sei nazioni firmano i primi accordi di cooperazione europea aventi ad oggetto materie essenziali all’industria bellica: nasce la CECA, non classificabile come semplice accordo economico, ma germe dell’attuale UE

Introduzione storica

Per poter comprendere compiutamente le ragioni all’origine ed evoluzione del più importante fenomeno di integrazione sul continente europeo, è necessaria una breve digressione sul ruolo della storia e cultura europea nella costruzione del mondo occidentale.

L’Europa beneficia di una posizione centrale che, a differenza degli altri continenti, le ha consentito nel corso dei secoli il fiorire dei rapporti commerciali e le relazioni tra popoli.

Il toponimo “Europa” ha un’origine incerta. Secondo la teoria più accreditata deriva dal greco antico eurus, cioè “ampio” e ōps/ōp-/opt-, vale a dire “occhio, viso”, quindi Europē significa “largo sguardo”, “ampio d’aspetto”.

Il vecchio continente si è sempre caratterizzato per essere campo di lunghe e sanguinose battaglie che hanno coinvolto spesso realtà extraeuropee, culminate nei due conflitti mondiali del XX secolo.

Dal 1914 al 1918 l’Europa diviene teatro della Prima guerra mondiale che ha determinato la caduta dei due Imperi continentali, l’Impero austro-ungarico e l’Impero germanico, ma soprattutto ha lasciato un continente povero, distrutto e politicamente frammentato.

Attriti e tensioni culminano pochi anni dopo in un secondo conflitto mondiale, dovuto principalmente all’asse Italia-Germania-Impero giapponese e alla loro aggressiva politica di espansione. L’esito della Seconda Guerra mondiale causa la perdita dell’egemonia sul resto del pianeta e l’inizio di una guerra fredda tra le due principali potenze vincitrici: URSS e USA.

Il continente si scopre attraversato dalla cortina di ferro, linea di confine tra il blocco occidentale e capitalista, soggetto all’influenza americana e il blocco orientale e comunista, sotto il controllo sovietico. Tale assetto geopolitico si è concluso con la dissoluzione dell’Unione sovietica e la creazione e assestamento della Comunità economica del Carbone e dell’Acciaio (CECA) e successivamente dell’Unione Europea.

Manifesto di Ventotene e Dichiarazione di Schuman

Evento intellettuale e testo fondante della CECA è il “Manifesto di Ventotene”, composto dagli antifascisti Altiero Spinelli ed Ernesto Rossi durante il confino per motivi politici nell’isola di Ventotene nel 1941. Si tratta del primo documento in cui si prefigura la necessità di un’Europa federalista dotata di una moneta unica, una politica estera comune, un esercito europeo e soprattutto un governo per tutti i popoli europei capace di frenare i nazionalismi europei da sempre “minaccia permanente per la pace internazionale”.

Un ruolo chiave nell’avvio del processo di integrazione europea è rivestito dal politico e diplomatico francese Jean Monnet, autore del progetto conosciuto come Dichiarazione Schuman, dal nome del ministro degli esteri francese che lo ha pronunciato, il 9 maggio 1950 (Giorno o festa dell’Europa dal 1985). Si tratta di un piano di cooperazione economica che si focalizza sull’istituzione di un mercato unico europeo per il carbone e l’acciaio e sulla creazione di una stretta e decisiva cooperazione tra Francia e Germania, le cui ostilità hanno da sempre inciso sulla storia europea, sconvolgendola. Fondamentale in questo senso è il discorso tenuto dal primo ministro inglese Winston Churchill all’Università di Zurigo, il 19 settembre 1946: “Il primo passo nella ricostruzione della famiglia europea dev’essere una partnership tra Francia e Germania”.

Consiglio d’Europa

Il Consiglio d’Europa è un’organizzazione internazionale fondata il 5 maggio 1949 con lo scopo di favorire una stretta collaborazione tra stati membri per poter affrontare problemi di interesse comune. Il Consiglio d’Europa ha svolto un’importante attività di tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e ha promosso la conclusione di accordi nel campo economico-sociale, culturale, scientifico e giuridico. Il trattato più importante promosso dal Consiglio è la Convenzione Europea per la tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU, 1950), testo centrale in materia di protezione dei diritti fondamentali dell’uomo e dotato di un organo giurisdizionale permanente: la Corte europea dei diritti dell’uomo.
La nascita del Consiglio ha testimoniato concretamente come, mediante la CECA, la cooperazione su priorità e orientamenti politici nel continente europeo fosse possibile.

Principali teorie dell’integrazione europea

In questo contesto politico e culturale si sono affermate diverse teorie dell’integrazione europea, poi tradotte in diversi aspetti dell’ordinamento della CECA e in un secondo momento dell’Unione europea:

Teoria federalista, la cooperazione deve avvenire all’interno di una federazione europea che eserciti le prerogative tipiche della sovranità, quali la difesa, la politica monetaria e di sicurezza sul territorio. I federalisti progettano un organismo politico e giuridico che rispetti le identità nazionali ma creando una coesione tra i popoli in modo da dar vita a un demos europeo ed evitare il ripetersi di conflitti che metterebbero a ferro e fuoco il continente. Uno dei principali esponenti è l’autore del Manifesto di Ventotene Altiero Spinelli.
Teoria inter-governativa o federalista, configura una cooperazione tra governi autonomi e distinti tra loro, un’integrazione creatrice di istituzioni titolari di progetti e istanze comuni, lasciando però immutate la sovranità e le competenze degli Stati partecipanti. Questi restano i soli legittimati ad esprimere la volontà comune e a determinare l’indirizzo da imprimere al processo di cooperazione. Il principale esponente è il primo ministro inglese Winston Churchill.
Teoria funzionalista concepisce la cooperazione per funzioni, cioè attraverso il progressivo trasferimento di funzioni e aree ben determinate dalla sovranità dello Stato ad istituzioni espressione dell’integrazione europea che gestiscono tali competenze in maniera autonoma. L’ideologia alla base è che la cooperazione in un determinato settore porterà alla collaborazione in un settore strettamente connesso fino ad arrivare alla completa integrazione. I principali sostenitori sono Robert Schuman e Jean Monnet, entrambi francesi.

La CECA

La dichiarazione di Schuman ha comportato l’adozione di una serie di azioni concrete estremamente incisive, la più importante è l’istituzione della Comunità europea del carbone e acciaio. Il trattato è stato firmato a Parigi il 18 aprile 1951 da Francia, Germania, Italia, Belgio, Olanda e Lussemburgo ed è entrato in vigore il 25 luglio 1952.

La cooperazione limitata al settore del carbone e dell’acciaio non è una scelta casuale: i bacini della Ruhr e Saar, da secoli contesi da Francia e Germania, costituivano una delle preoccupazioni maggiori per l’Europa insieme all’assetto militare del continente. La soluzione viene individuata nella creazione e sviluppo di una difesa comune[1] del territorio e gestione europea dell’industria siderurgica.

Le materie prime rappresentano il primo passo di un processo di integrazione europea, da realizzarsi gradualmente.

Il trattato costitutivo della CECA ha una durata di 50 anni ed è giunto a termine il 23 luglio 2002 senza venire rinnovato. Le sue funzioni vengono completamente assorbite dall’UE nel quadro dei Trattati di Amsterdam e Nizza.

Struttura istituzionale della CECA

La CECA è composta da quattro organi:

L’Alta Autorità è l’istituzione centrale e si compone di nove membri con durata di 6 anni: un presidente e 8 membri ordinari, due per Francia, Repubblica Federale tedesca e Italia, uno per ciascun stato del Benelux (Belgio, Paesi Bassi e Lussemburgo). Si tratta di un ente sovranazionale con ampie funzioni gestionali e decisionali nel settore del carbone e dell’acciaio e con un rapporto diretto nei confronti delle imprese siderurgiche. Primo presidente dell’Alta Autorità è stato nominato Jean Monet, per il suo incommensurabile contributo alla rinascita del continente europeo;
Il Consiglio Speciale dei Ministri: composto dai ministri degli esteri di ciascun Stato membro, con funzione consultiva nei confronti dell’Alta Autorità.
L’Assemblea Comune: è costituita da rappresentanti dei parlamenti degli Stati della Comunità, il progetto iniziale prevedeva che successivamente l’elezione dei membri avvenisse a suffragio universale diretto. È dotato di funzioni consultive;
La Corte di Giustizia: si compone di sette giudici e due avvocati generali la cui nomina è rimessa all’accordo dei governi degli stati membri. Il mandato è di 6 anni e l’organo viene rinnovato in parte ogni 3 anni. La principale funzione è il controllo di legittimità degli atti emanati dall’Alta Autorità e dalle altre istituzioni e il giudizio sulle vertenze tra Stati membri e Stati membri-istituzioni in relazione all’applicazione dei Trattati. La Corte è poi chiamata ad esprimersi in merito ad abusi e sviamenti del potere da parte dell’apparato istituzionale della CECA nei confronti di imprese e aziende.

L’Alta Autorità è l’organo attorno a cui viene costruito l’intero impianto giuridico-organizzativo della CECA, l’istituzione a cui è demandata la realizzazione degli obiettivi e finalità del Trattato di Parigi. Al tempo stesso si afferma però la necessità di garantire il corretto esercizio, cioè in maniera conforme alla legge, delle competenze attribuite all’Autorità; la soluzione viene individuata nella creazione di un organo giurisdizionale con potere di sindacare e annullare le sue decisioni, la Corte di Giustizia. L’Alta Autorità viene delineata quindi come un’istituzione dotata di soggettività giuridica internazionale e non semplice destinatario della sovranità degli Stati riuniti nella CECA.

La creazione del Consiglio Speciale dei Ministri risponde al problema della stretta interrelazione tra il settore del carbone e acciaio e la competenza degli Stati in merito all’economia generale. Si tratta di un organo consultivo privo di poteri di appello nei confronti degli atti dell’Alta Autorità, il cui carattere di organo sopranazionale in questo modo non risulta pregiudicato.

La CECA rappresenta un unicum nel panorama giurico-politico internazionale in quanto presenta caratteristiche peculiari e di rilievo rispetto agli altri enti sovranazionali:

È dotata di due organi esecutivi (Alta Autorità e Consiglio), non uno solo come il Consiglio di Sicurezza dell’ONU;
L’Assemblea comune (organo numericamente più esteso) prevede un procedimento di composizione singolare consistente nell’elezione a suffragio universale e non nella nomina di comune accordo da parte degli Stati membri come nella maggior parte delle organizzazioni internazionali;
Presenza di un organo giurisdizionale con poteri molto estesi in materia di interpretazione ed applicazione del Trattato CECA.

La comunità europea di difesa (CED)

Il conflitto in Corea, scoppiato il 25 giugno 1950, ha consentito lo sviluppo di una Comunità Europea di Difesa (CED), fortemente influenzata dall’apparato istituzionale e giuridico della CECA. Il trattato è stato firmato a Parigi il 27 maggio 1952 dagli stessi membri della Comunità economica del Carbone e dell’Acciaio e prevedeva principalmente l’istituzione di corpi d’armata comuni sotto il controllo e l’azione del Commissariato. L’istituzione della CED è stata impedita dalla mancata ratifica del trattato da parte della Francia, la cui opposizione si giustifica col timore del riarmo della Germania.

L’esperienza della Comunità europea di difesa non può essere classificata come totalmente fallimentare perché ha permesso lo sviluppo del dialogo tra gli Stati e la presa di coscienza dei vantaggi conseguiti nel settore del carbone e dell’acciaio attraverso l’istituzione del mercato comune. Grandi statisti come Monnet e Spaak hanno così compreso la necessità di estendere la cooperazione ad altri settori cruciali come l’energia nucleare e i trasporti.

Conclusioni

Volendo tracciare un bilancio sull’operato della Comunità economica del carbone e dell’acciaio (CECA) a 10 anni dalla sua cessazione nel 2002, non si può prescindere dall’evidenziare il ruolo pionieristico nel processo di integrazione europea, fornendo le fondamenta per tutte le tappe e gli accordi successivi e il suo apporto essenziale nell’instillare l’idea che “Non c’è futuro per i popoli europei se non nell’Unione”, come affermato dal padre fondatore della Comunità europea, Jean Monnet.

Informazioni

http://www.centrostudieuropei.it/jeanmonnet/wp-content/uploads/2015/04/Lambiase-Luana-Le-origini-dellidea-di-Europa.pdf

Lauria F, Manuale di diritto delle Comunità europee, UTET Torino, 1996.

Adam R., Tizzano A., Lineamenti di diritto dell’Unione europea, Giappichelli Editore, Torino, 2010.

Tesauro G., Diritto dell’Unione europea, CEDAM, Padova, 2010.

Pocar F., Il diritto dell’Unione e delle Comunità europee, Giuffré editore, Milano, 2006.

Gaja G, Introduzione al diritto comunitario, Laterza edizioni, Bari, 2009.

Dell’Omodarme M, Europa, miti e realtà del processo di integrazione, Marzorati editore, Milano, 1981.

[1] La politica europea degli ultimi anni potrebbe essere messa in discussione dalle nuove istituzioni che saranno in carica per i prossimi cinque anni. Senza dubbio una delle tematiche in discussione sarà il futuro della politica europea di difesa. Per approfondimenti si rimanda all’articolo di Gaia Morosi: La politica europea in materia di difesa – DirittoConsenso

Che cos'è la transitional justice?

La transitional justice si pone come obiettivo la costruzione di un futuro più giusto e democratico dopo una guerra civile, un regime dittatoriale o un periodo di violazione su larga scala dei diritti umani

La nozione di transitional justice

Il termine “transitional justice” è stato utilizzato per la prima volta in due seminari sui diritti umani che hanno avuto luogo rispettivamente nella Repubblica Ceca e in Austria nei primi anni ’90:

La conferenza “Political justice and transition to the rule of law in East Central Europe”, Praga 1991;
Il seminario “Justice in times of transition”, Salisburgo 1992;

Le due conferenze hanno rappresentato il primo sforzo accademico “per applicare l’esperienza delle transizioni latinoamericane dalla dittatura negli anni ’80 alle trasformazioni politiche nell’Europa centrale e orientale dopo la caduta del muro di Berlino”[1].

La transitional justice viene considerata una componente essenziale dell’ondata di democratizzazione che stava interessando molte regioni del mondo in quel dato momento storico. La professoressa di diritto internazionale alle Yale, Fordham e Tel Aviv law schools, Ruti Teitel ha individuato tre fasi principali nello sviluppo della giustizia di transizione.

La prima tappa nell’evoluzione della transitional justice

All’indomani della seconda guerra mondiale, la preoccupazione principale è se sia meglio ricorrere a processi nazionali o internazionali allo scopo di processare i criminali nazisti per crimini contro l’umanità[2], crimini di guerra e contro la pace. I vincitori del secondo conflitto hanno deciso infine di ricorrere ai processi internazionali come meccanismo di transitional justice, istituendo il Tribunale Militare Internazionale (IMT) di Norimberga basato sullo Statuto IMT.

L’introduzione dei processi penali internazionali ha avuto implicazioni molto importanti sull’evoluzione della transitional justice. La prima e più importante novità consiste nel fatto che un intero corpus di diritto penale internazionale è stato redatto allo scopo di ritenere i membri del Reich tedesco responsabili delle violazioni dei diritti umani da loro perpetrate durante la seconda guerra mondiale, prevedendo che gli individui e non gli Stati debbano essere ritenuti responsabili della violazione dei diritti umani.

La seconda tappa

La seconda fase nell’evoluzione della transitional justice ha avuto inizio a metà degli anni ’80, quando nei paesi del Cono meridionale del Sud America si è verificata la transizione dall’autoritarismo alla democrazia. I tribunali nazionali (e non le corti internazionali) tendevano a rispettare gli standard del diritto penale internazionale elaborati all’indomani della seconda guerra mondiale. Emblematico è il caso dell’Argentina dove, dopo la fine del governo militare, si è deciso che tutti gli ex membri del regime che avevano commesso violazioni dei diritti umani dal 1976 al 1982 dovessero essere sottoposti a processo.

Un aspetto importante della seconda fase è stato l’emergere delle commissioni per la verità come meccanismo di giustizia di transizione con lo scopo di raccogliere documenti e divulgare la verità sulle violazioni dei diritti umani che sono state commesse in un dato sistema politico e in un certo periodo di tempo. Le commissioni di verità hanno garantito l’introduzione di problemi di giustizia riparativa nell’agenda della transitional justice con l’obiettivo finale di facilitare il recupero psicologico delle vittime e favorire la riconciliazione sociale.

La terza tappa

L’ultima fase nello sviluppo della transitional justice ha avuto inizio nel 1989, dopo la caduta dell’Unione Sovietica ed è tuttora in corso. Il più importante meccanismo di giustizia di transizione, venuto alla luce in questo ultimo quarto di secolo caratterizzato da guerre civili, stati falliti e frammentazione politica, è stata l’elaborazione di un’importante giurisprudenza in materia di diritto internazionale umanitario e l’istituzione di tribunali penali internazionali. Si tratta di corti permanenti che perseguono individui che hanno commesso crimini di guerra, genocidi e crimini contro l’umanità, come la Corte penale internazionale (ICC), il Tribunale penale internazionale per l’ex Iugoslavia (ICTY) e il Tribunale penale internazionale per il Ruanda (ICTR).

Un secondo aspetto importante nello sviluppo della transitional justice di questa fase consiste in meccanismi di giustizia di transizione che sono stati messi in atto in Sudafrica nel 1995 al termine del regime dell’apartheid e con l’elezione di un nuovo parlamento nazionale. I canali investigativi adottati dalla commissione per la verità sudafricana costituiscono un modello paradigmatico di ricerca della verità, poiché sono riusciti a divulgare e fornire un resoconto completo di tutte le violazioni dei diritti umani commesse durante l’apartheid.

La transitional justice intrapresa dall’ONU e dall’UE

Tra le principali organizzazioni intergovernative che si sono impegnate negli sforzi di transitional justice, un ruolo di primo piano è svolto dalle Nazioni Unite, attraverso la Commissione per il consolidamento della pace delle Nazioni Unite (UNPC) e dall’Unione europea (UE), attraverso diversi strumenti radicati nella Politica di sicurezza e di difesa comune (PSDC).

La commissione per il consolidamento della pace delle Nazioni Unite

L’ONU ha stabilito una serie di precedenti per analizzare le questioni dell’impunità, delle riparazioni e delle migliori procedure di transitional justice.

I poteri della Commissione per il consolidamento della pace delle Nazioni Unite non hanno la forza per adottare atti giuridicamente vincolanti, ma solo per fornire raccomandazioni non vincolanti a tutti gli attori coinvolti. Ad esempio, sotto la guida dell’UNPC, nel 2001 è stato concluso l’Afghan Compact, in base al quale tutte le parti interessate nel conflitto, coinvolte nel processo di transitional justice afghana, si sono impegnate a rispettare le raccomandazioni.

Gli sforzi dell’UE in materia di transitional justice

La transitional justice è per l’Unione Europea una nuova area di interesse, entrata recentemente nelle politiche dell’UE che promuovono la democrazia, lo stato di diritto, i diritti umani e gli obiettivi della giustizia di transizione. Si tratta di iniziative improntate alla costruzione e alla sicurezza, come la gestione delle crisi, la riforma del settore della sicurezza (SSR), il disarmo, la smobilitazione e il reinserimento (DDR). In particolare, l’UE utilizza tre strumenti per impegnarsi in iniziative di giustizia di transizione nei paesi terzi: il programma di Stoccolma 2009, la politica di sicurezza e difesa comune (PSDC) e lo strumento per la stabilità (IFS).

Definizione e meccanismi di transitional justice

Come previsto dal Segretario Generale delle Nazioni Unite nella sua Nota di orientamento del 2010, il termine transitional justice si riferisce a processi e meccanismi sia giudiziari che non giudiziari, comprese iniziative di persecuzione, iniziative di facilitazione nel rispetto del diritto alla verità, riparazione, riforma istituzionale e consultazioni nazionali.

I principali meccanismi di giustizia di transizione sono i seguenti.

Iniziative dell’accusa

L’obiettivo di fondo delle iniziative giudiziarie è sottoporre a processo e condannare i responsabili di violazioni dei diritti umani, del diritto internazionale e del diritto internazionale umanitario che nella maggior parte dei casi coincidono con ex membri di regimi dittatoriali. Le iniziative di perseguimento penale devono essere svolte in modo imparziale, affinché possano essere considerate “credibili” e “legittime”.

Commissioni per la verità

La studiosa Angelika Schlunck ha elaborato i quattro criteri principali che una commissione per la verità deve soddisfare per qualificarsi come tale nella transitional justice:

Il “passato” deve essere la principale preoccupazione;
Deve essere fornito un quadro generale delle violazioni dei diritti umani compiute durante un determinato lasso di tempo, piuttosto che su un evento specifico;
Le commissioni per la verità sono istituite per un determinato e limitato arco di tempo e quasi sempre alla scadenza del mandato emanano una comunicazione sugli esiti delle indagini condotte;
Le commissioni per la verità sono investite di una certa autorità.

Riparazioni

Esistono diversi tipi di riparazione nella transitional justice. Lo studioso Garcia-Godos distingue tra riparazioni simboliche e materiali:

Le riparazioni simboliche consistono in riconoscimenti o scuse pubbliche, che mirano a identificare le sofferenze che le vittime delle violazioni dei diritti umani hanno patito;
Le riparazioni materiali mirano ad attribuire benefici materiali alle vittime di passate violazioni dei diritti umani al fine di risarcirle per gli abusi subiti e possono consistere in una somma forfettaria, nella restituzione di beni precedentemente confiscati o nella prestazione di cure mediche o di pensioni.

In conformità al diritto internazionale pubblico, a ciascuna vittima deve essere assegnata una somma di denaro proporzionale a determinati parametri, tra i quali il salario che si riceverà in futuro, lo status sociale e le spese della vita quotidiana.

Iniziative di riforma istituzionale

Le riforme istituzionali democratiche implicano lo sviluppo di istituzioni operanti secondo il principio dello stato di diritto, nel rispetto dei valori democratici e che si pongono come obiettivo una pace solida e duratura. L’obiettivo di questo meccanismo di transitional justice è garantire che le nuove istituzioni democratiche non commettano più violazioni dei diritti umani.

Consultazioni nazionali

Le consultazioni nazionali comportano il coinvolgimento di tutte le parti interessate (in particolare le vittime) nella progettazione dei meccanismi di transitional justice da mettere in atto in un dato sistema politico. L’ONU può assumere un ruolo centrale nell’istituzione di consultazioni nazionali, promuovendo il coinvolgimento di categorie sociali emarginate e fornendo sostegno finanziario alle autorità di transizione.

Giustizia di genere

Si tratta di un meccanismo di transitional justice che si pone come obiettivo il contrasto all’impunità per violenza sessuale e di genere, garantendo la parità di accesso per il genere femminile al risarcimento della violazione dei diritti umani.

Riforma del sistema di sicurezza

Si tratta di iniziative e attività di trasformazione dell’esercito, della polizia, della magistratura e delle relative istituzioni statali da strumenti di repressione e corruzione in strumenti di servizio pubblico.

Iniziative di commemorazione

Rientrano nella misura di transitional justice musei e memoriali che preservano e tramandano la memoria pubblica delle vittime, rafforzando la coscienza collettiva su abusi e violenze compiute, al fine di impedire il loro ripetersi.

Approccio olistico

Per essere efficace, la transitional justice dovrebbe includere diverse misure che si completano e integrano a vicenda. Nessuna misura è efficace singolarmente, ad esempio la riforma delle istituzioni senza alcun tentativo di appagare l’esigenza di giustizia e verità delle vittime non solo è inefficace dal punto di vista della responsabilità, ma ha anche scarse probabilità di avere successo.

L’approccio olistico implica la presa in considerazione dell’intera gamma di fattori che possono avere contribuito all’abuso. La transitional justice dovrebbe in particolare esplorare il modo in cui donne e uomini vivono in modo diverso i conflitti e le violazioni dei diritti umani attraverso procedimenti giudiziari per violenza di genere, memoriali che raccolgono le esperienze delle donne e riforme istituzionali che promuovono l’accesso delle donne alla giustizia.

La nuova era della globalizzazione

Alla fine del XX secolo la transitional justice, attraverso il fenomeno della globalizzazione, ha rivelato frammentazioni e interdipendenze tra gli Stati ampliando gli orizzonti e le prospettive. Di conseguenza le violazioni dei diritti umani non possono essere qualificate come una questione puramente interna all’ordinamento statale.

In conclusione l’era della globalizzazione ha apportato modifiche fondamentali alla disciplina della transitional justice. Secondo R Teitel la fase attuale della giustizia di transizione può essere delineata in tre aspetti principali:

La transitional justice non è più caratterizzata dall’eccezionalità della sua applicazione; piuttosto le sue risposte sono state classificate come giustizia “stazionaria” all’indomani di un persistente stato di conflitto, comprese le guerre civili;
Si assiste a una crescente considerazione degli attori non statali all’interno del mondo globalizzato rispetto a una precedente focalizzazione su pratiche esclusivamente statali;
La funzione della giurisprudenza si è ampliata fino a comprendere molteplici finalità: dal tradizionale sviluppo della democrazia e consolidamento dello Stato, la legge attualmente include anche la pace e la sicurezza come sue finalità.

Informazioni

Ackerman, 1997. “The Rise of World Constitutionalism.” Virginia Law Review 83 (4): 771

Garcia-Godos, Victim Reparations in Transitional Justice-What Is at Stake and Why, Nordisk

Tidsskrift for Menneskerettigheter, 111(2008)

Schabas, “Transitional justice and the norms of International law”, Japanese society of international law, 2011, p. 1

Teitel, Transitional Justice Genealogy, Harvard Human Rights Journal, 16(2003)

[1] W. Schabas, “Transitional justice and the norms of International law”, Japanese society of international law, 2011, p. 1, http://www.jsil.jp/annual_documents/2011/fall/schabas_trans_just911.pdf

[2] Crimini contro l’umanità e crimine di genocidio nell’ambito del diritto internazionale: definizione, prassi giurisprudenziale e riferimenti all’attualità. Per approfondimenti si rimanda agli articoli di Clarissa Lentini per DirittoConsenso: http://www.dirittoconsenso.it/2021/08/02/i-crimini-contro-umanita/ e http://www.dirittoconsenso.it/2021/06/23/il-crimine-di-genocidio/

Smart cities e Intelligenza Artificiale

Il termine smart cities, nato a livello mondiale a Rio de Janeiro nel 2010, oggi non corrisponde più solo all’idea di città digitale

Definizione della nozione di smart cities

È necessario innanzitutto fornire una definizione di smart cities perchè nell’ultimo decennio del secolo scorso sono stati numerosi i tentativi di coniare definizioni in grado di rappresentare in maniera adeguata un concetto così complesso e sfaccettato. In tutte si ritrova un elemento comune: una città intelligente è una città per l’uomo e l’intelligenza risiede nella capacità di conciliare le esigenze della collettività con quelle del singolo.

Il professore Roberto Pagani propone una suddivisione, basata su vantaggi e svantaggi che le città possono garantire, in quattro categorie:

Città “dannose”, la categoria peggiore da un punto di vista qualitativo, poiché realizza contemporaneamente il danno per la collettività e lo svantaggio individuale;
Città “pirata”, dove persiste il danno alla collettività ma è presente un vantaggio individuale per un ristretto gruppo di abitanti;
Città “pioniera” dove è presente un vantaggio per la collettività a discapito di uno svantaggio individuale;
Città “smart”, dove si realizza al tempo stesso un vantaggio individuale e uno collettivo.

Si tratta in ogni caso di “idealtipi”: nessuna città reale è in alcun modo riconducibile a uno solo di questi modelli.

Al di là di questa classificazione, non c’è univocità nella determinazione dei fattori che caratterizzano le smart cities sia per la continua evoluzione delle innovazioni tecnologiche, sia per le diverse concezioni sulla qualità della vita: la smart city non è un obiettivo da raggiungere, ma un processo in divenire. In altre parole si tratta di un concetto che presuppone un’evoluzione e una graduale trasformazione.

Smart people e smart governance

Il concetto di smart people implica la valorizzazione del capitale umano, attraverso uno stimolo alla crescita professionale, alla creatività e al cosmopolitismo. In questo senso nella smart city il cittadino individua un incentivo ad una maggior consapevolezza e partecipazione alla vita pubblica.

La smart governance è caratterizzata dalla valorizzazione, all’interno del contesto della città intelligente, del rapporto tra istituzioni e cittadino, rinnovandolo e rendendolo più stimolante. Un ruolo chiave in questo processo è rivestito dalla visione strategica dell’amministrazione smart che pone al centro la digitalizzazione, con le relative innovazioni tecnologiche, rendendo le procedure amministrative più snelle e rapide e più partecipe la cittadinanza a questioni di rilevanza per le smart cities. Una governance intelligente è lo strumento per concretizzare procedure di governo trasparenti e incoraggiare l’utilizzo degli open data, cioè flussi di dati condivisi e aperti.

Gli obiettivi dell’Unione Europea sulle smart cities

Nei documenti dell’Unione Europea, nella forma di raccomandazioni e linee guida, le previsioni di sviluppo urbano sostengono che queste siano riconducibili agli elementi fondanti delle smart cities.

Più precisamente lo sviluppo urbano sostenibile è supportato dal Fondo europeo di sviluppo regionale. Analizzando le finalità di investimento di tale fondo, si ritrovano obiettivi fondamentali comuni alla smart city, come l’alto tasso di digitalizzazione, gli investimenti in ricerca e innovazione, l’inclusione sociale e l’occupazione, gli investimenti connessi all’adattamento al cambiamento climatico e al trasporto urbano nel rispetto della sostenibilità.

L’Agenda Digitale, uno dei sette pilastri della Strategia Europa 2020, individua un futuro per le città dell’Unione Europea incentrato sullo sviluppo del potenziale sociale ed economico delle Information and Communication Technologies (ICTs). Gli obiettivi individuati sono perseguiti dal miglioramento della qualità di vita dei cittadini e delle condizioni economiche delle aziende tramite un ambiente più pulito, un sistema di trasporti più sicuro, una migliore assistenza sanitaria, un accesso più semplice ai contenuti culturali e ai servizi pubblici e più in generale a importanti opportunità di comunicazione.

Le amministrazioni civiche nella governance delle smart cities

Si possono trovare due approcci predominanti concernenti lo sviluppo della smart cities:

il modello top-down, che prevede la pianificazione, la progettazione e lo sviluppo della città intelligente basati su alcuni blueprints; e
il modello bottom-up, che comporta l’ammodernamento, tramite funzioni intelligenti, di città in cui gli abitanti siano agenti di cambiamento nel processo che le porta a divenire smart.

Si possono individuare tre principi generali per indirizzare le agende della città intelligente:

il primo è costituito da un focus pragmatico sulla massa di investimenti stanziati per progetti che siano finanziariamente praticabili e realizzabili;
il secondo da un’integrazione tra lo sviluppo economico e i piani di distribuzione di servizio pubblico;
Il terzo è caratterizzato dalla partecipazione dei rappresentanti delle comunità, dei residenti e delle aziende locali per garantire che i progetti siano significativi rispetto alle sfide e alle opportunità della città.

Per l’attuazione di tali principi le amministrazioni devono adoperare le ICT (tecnologie dell’informazione e della comunicazione) atte al miglioramento della partecipazione politica, alla fornitura dei servizi del settore pubblico e all’implementazione delle politiche pubbliche. Così facendo, le aspettative e le modalità di coinvolgimento dei cittadini nel governo civico subiranno un cambiamento.

Da ciò consegue che il metodo attuale di lavoro, caratterizzato da settori rigidamente distinti, deve venire ripensato nel senso di un’integrazione istituzionale più larga possibile, che sia sorvegliata e pianificata da soggetti cui è stato dato chiaramente un mandato adeguato.

Smart city “aperta” e “chiusa”

Il sociologo statunitense Richard Sennett, autore del saggio “Costruire e abitare”, ha individuato due categorie di smart cities:

“aperta”, che incoraggia i cittadini a pensare;
“chiusa”, che ne abbassa il livello cognitivo.

In relazione alla smart city chiusa gli urbanisti Maarten Hajer e Ton Dassen ritengono che le tecnologie urbane renderanno la città più sicura e soprattutto più efficiente. Le smart cities riusciranno a percepire i comportamenti attraverso l’ingente serie di dati sviluppati fondamentali alla creazione di servizi urbani dinamici.

Un tipico esempio di città intelligenza chiusa è la sudcoreana Songdo, costruita recentemente con l’idea di «incoraggiare le multinazionali a compiere le operazioni asiatiche a Songdo […] con tasse più basse e meno regole»[1]. I progettisti per questa smart city hanno ideato un centro di controllo chiamato “cabina di pilotaggio”, termine che evidenzia l’aspirazione a creare un modello basato sull’intenzione di guidare una città allo stesso modo in cui si pilota un aereo. Al suo interno sono presenti schermi giganti che mostrano varie situazioni in città, dalla qualità dell’aria al flusso del traffico, passando per l’utilizzo dell’elettricità.

Diversamente, la smart city definita “aperta” si basa su un uso della tecnologia per coordinare e non per controllare, rivolta agli individui non per come dovrebbero essere, ma per come sono davvero. Questo tipo di città è caratterizzato da reti aperte, si differenzia dalle chiuse sotto il profilo del feedback: nel primo caso i cittadini o i gruppi hanno un certo controllo su di esso, mentre nelle reti chiuse il feedback è involontario. Infine i dati vengono preparati attraverso progetti urbani trasparenti, rendendo le potenzialità ben visibili agli occhi degli utenti, consentendo loro di prendere decisioni.

Le innovazioni tecnologiche nelle smart cities

Bas Boorsma, nell’opera “Un New Deal Digitale”, analizza gli effetti positivi attesi dall’innovazione tecnologica[2] nelle smart cities.

Egli ritiene fondamentale una pianificazione “a livello morale” per fornire un inquadramento al prossimo cambiamento tecnologico. Un’importante corrente di pensiero reputa la tecnologia “eticamente neutrale” e l’adesione a tale paradigma, secondo Boorsma, avrebbe la conseguenza che l’avvento delle nuove tecnologie si realizzerà in assenza di valori, escludendo totalmente l’etica. L’autore sostiene che la digitalizzazione non comporta la distruzione del mondo dal punto di vista etico, ma solo una modifica di esso. Una sfida da affrontare è il cambiamento dei valori e della cultura portati della tecnologia che sono molto più lenti del cambiamento della tecnologia.

La popolazione smart deve contenere i divari, frequentemente molto profondi, introdotti dal progresso digitale, affrontando la transizione con completezza e urgenza. Altrettanto importante è il riconoscimento della necessità di elasticità, evitando l’imposizione di modelli etici rigidi e conservatori su un arco temporale considerevole.

Boorsma affronta poi il tema dell’interfaccia delle tecnologie e della necessità di capire le dinamiche essenziali dell’intelligenza artificiale. Egli conclude sottolineando l’esigenza di considerare l’origine dei dati, senza ignorare la forma che potrebbero assumere in ottica di variabilità, dinamicità e imprevedibilità. Tali aspetti potrebbero condizionare la scelta di quali dati rendere liberi e quali al contrario pubblicare, bloccare o addirittura distruggere.

Una focalizzazione sull’impatto della tecnologia è offerta nella Copenhagen Letter (2017), elaborata dagli imprenditori del settore tecnologico Charles Adler e Peter Sunde, che si pone come obiettivo la centralità dell’essere umano nella riflessione e la riaffermazione della tecnologia come strumento da “costruire” sulle esigenze dell’uomo.

Tali questioni stanno trovando riscontro nelle politiche di più stringente attualità a livello europeo: l’Unione Europea si sta dotando di un codice etico sull’intelligenza artificiale che si rivolge ai soggetti e alle imprese che operano negli Stati membri. Punto chiave è il riferimento alla Carta Europea dei Diritti e la salvaguardia della dignità umana che non potrà mai essere danneggiata dall’utilizzo dell’AI (Artificial Intelligence), ossia dall’abilità di un sistema tecnologico di risolvere problemi o svolgere compiti e attività tipici della mente umana.

Le problematiche dell’intelligenza artificiale e big data

Secondo il sociologo Morozov, l’implementazione dei servizi di intelligenza artificiale dà vita ad un circolo vizioso: al fine di ottenere tagli nei costi, le città adottano politiche ispirate alla logica di austerità e privatizzazioni, finendo alle dipendenze delle grandi compagnie hi-tech, le quali frequentemente si presentano all’opinione pubblica quali contraltari, attori creativi e capaci di crescere anche in momenti di scarsa innovazione. Queste grandi compagnie hi-tech attraggono a sé le amministrazioni civiche con prodotti digitali per indurle a privatizzare servizi e infrastrutture. Si assiste a una massiccia automatizzazione che permette alle aziende di immagazzinare un numero di dati tale da sviluppare esponenzialmente l’intelligenza artificiale, a scapito degli apparati statali e degli occupati.

Nelle amministrazioni cittadine, la gestione dei big data acquista una posizione estremamente critica con lo sviluppo dei sistemi cloud. Da una parte si ha un problema di carattere giurisdizionale, visto che quando i server verranno spostati dalle sedi municipali al cloud i dati importanti delle città e l’infrastruttura digitale saranno spesso riallocati in luoghi che potrebbero essere fuori dal controllo legale delle amministrazioni. Un’altra questione è l’assenza di standard per il tipo di servizio offerto: le smart cities necessitano consapevolezza circa dati e infrastruttura di servizio possedute e di cosa lasciano all’interno dei cloud a favore degli interessi privati.

L’esperto di smart city, Anthony M. Townsend porta alla luce il problema della scarsa trasparenza dei software che la governano, a causa di una scarsa attenzione da parte di settore pubblico e privato, con il solo mondo accademico ad occuparsi di tale problematica etica. I modelli di software dovrebbero essere sezionati e messi in mostra allo stesso modo, consentendo l’educazione del pubblico riguardo le condizioni della città e agli strumenti e ai metodi usati per un suo miglioramento.

Un esempio concreto: le iniziative di Barcellona

Con l’elezione a sindaco di Barcellona nel 2011, Xavier Trias si è posto come obiettivo il posizionamento della città tra le smart cities più all’avanguardia a livello globale, con numerose iniziative di autopromozione all’interno del programma Smart City. In particolare Barcellona si impegna negli Open Data, attraverso una politica a quadruplice obiettivo:

dare avvio a un maggiore trasparenza verso imprese, cittadini e pubblica amministrazione a riguardo di «parte dell’informazione raccolta dal consiglio municipale rispetto alla città»;
rilevare il bisogno degli Open Data di altri stakeholders e tentativo di soddisfarlo;
rinforzare il movimento in appoggio agli Open Data e incoraggiare il riutilizzo dei dati disponibili;
rinforzare il settore economico fornendo nuove occasioni per realizzare affari.

I cittadini di Barcellona, in qualità o di utenti dei servizi forniti o di lavoratori nei settori coinvolti, possono qualificarsi come beneficiari “passivi” delle innovazioni della smart city. Le iniziative che sono nate “dal basso” vengono trascurate a favore delle proposte degli imprenditori tecnologici. In questo senso sotto l’amministrazione Trias si sviluppa un approccio top-down, che ha permesso a Barcellona di diventare una delle città europee con il più alto numero di “laboratori”.

Informazioni

Barcelona City Council (2016), “Barcelona Ciutat Digital: A Roadmap Toward Technological Sovereignty”, http://ajuntament.barcelona.cat/estaregiadigital/upload_Digital.pdf [Ultimo accesso il 17 Marzo 2019].

Barcelona City Council (2016), Barcelona Digital Plan, 2017-2020: Transition to Technological Sovereignty, Commission for Technology and Digital Innovation, Barcellona.

Boorsma B. (2018), Un New Deal Digitale, Rainmaking Pubblications.

Commissione Europea (2010), Comunicazione dalla Commissione al Parlamento Europeo, “A Digital Agenda for Europe”, Bruxelles.

Commissione Europea (2011), “Integrated Sustainable Urban Development”, in Politica di Coesione 2014-2020.

Sennett R. (2018), Costruire e abitare. Etica per la città, Giangiacomo Feltrinelli Editore, Milano.

Townsend A. (2014), Smart Cities. Big data, civic hackers, and the quest for a new utopia, W. W. Norton & Company, New York.

[1] M. Townsend, Smart Cities. Big data, civic hackers, and the quest for a new utopia, W. W. Norton & Company, New York 2014, p. 145

[2] L’intelligenza artificiale è priorità dell’UE la quale ha istituito una commissione per esaminare l’impatto della tecnologia. Per approfondimenti si rimanda all’articolo di Ginevra Brighina: http://www.dirittoconsenso.it/2021/06/16/intelligenza-artificiale-uno-sguardo-alla-regolamentazione-europea/

La Convenzione di Istanbul

La Convenzione di Istanbul, trattato internazionale spartiacque in quanto introduce percorsi di prevenzione e sensibilizzazione di carattere socio-culturale, compie 10 anni

Introduzione storica

Prima di analizzare la Convenzione di Istanbul è necessaria una introduzione storica per comprendere le ragioni che hanno portato all’adozione del testo.

La violenza contro le donne è un fenomeno che non conosce limiti di tipo geografico o temporale: riguarda tutti gli Stati e consiste nella limitazione della vita delle donne nell’esercizio dei più basilari diritti umani. La violenza contro di esse trova le sue radici nelle discriminazioni di genere e solo il raggiungimento di una piena ed effettiva parità potrà sradicare tale fenomeno, un vero problema strutturale della società, in essa profondamente radicato. Tuttavia la sua emersione nel dibattito internazionale, a livello giuridico ma anche sociale-culturale, si è imposta negli ultimi due decenni.

Solo nel 1992 si è arrivati ad un atto internazionale, seppur non vincolante, che si occupa specificamente del fenomeno, la General Recommendation n. 19 che ha avuto il merito di amplificare l’attenzione sulla violenza di genere e di riflesso sugli strumenti internazionali.

Il Comitato dei Ministri nel 2008 ha istituito il Comitato ad hoc per prevenire e combattere la violenza contro le donne e la violenza domestica (CAHVIO), avente come specifico compito quello di redigere la bozza di un trattato sul tema. Il testo prodotto venne aperto alla firma ad Istanbul (città simbolo e ponte ideale tra cultura occidentale e orientale) ed è entrato in vigore il 1° agosto 2014, con la decima ratifica.

Il preambolo della Convenzione di Istanbul

Il testo della Convenzione di Istanbul è composto da 81 articoli ed è diviso in 12 capitoli. Gli articoli e le misure previste possono essere suddivisi in quattro categorie, le cosiddette “4 P”: la Prevenzione, la Protezione, il Procedimento contro il colpevole e le Politiche integrate.

Il testo si apre con il Preambolo, che ne enuncia lo scopo: la creazione di un’Europa libera dalla violenza contro le donne e dalla violenza domestica[1]. Si stabilisce quindi un legame tra il raggiungimento dell’uguaglianza di genere e lo sradicamento della violenza contro le donne.

Gli ulteriori obiettivi elencati sono specificazioni di quello principale, per il cui raggiungimento gli Stati devono impegnarsi a realizzare:

la predisposizione di misure a protezione e sostegno delle vittime,
la cooperazione internazionale per lo sradicamento della violenza e
l’adozione di un approccio integrato tra le varie autorità e associazioni che si occupano di violenza.

La Convenzione di Istanbul disciplina ogni aspetto del processo di eliminazione della violenza contro le donne, dalla prevenzione alle misure legislative a quelle sociali e culturali. Inoltre, la Convenzione richiede che ci sia una stretta collaborazione tra tutti gli attori, istituzionali e non, esigendo un’azione congiunta attraverso programmi stabiliti.

Violenza economica e domestica

Di centrale importanza sono le definizioni, contenute nell’articolo 3.

Con l’espressione “violenza nei confronti delle donne” si intende sancire una violazione dei diritti umani e una forma di discriminazione contro le donne, comprendente tutti gli atti di violenza fondati sul genere che provocano o sono suscettibili di provocare danni o sofferenze di natura fisica, sessuale, psicologica o economica, comprese le minacce di compiere tali atti, la coercizione o la privazione arbitraria della libertà, sia nella vita pubblica, che privata.

La Convenzione di Vienna è stata cruciale nell’ampliamento del concetto di violenza (facendovi rientrare anche la minaccia e non solo l’atto concreto) ma soprattutto perché contiene un elenco innovativo di azioni, come la privazione della libertà, lo stupro coniugale, i delitti d’onore.

Inoltre, la Dichiarazione ha posto l’accento su come le vittime non siano casualmente donne, ma è l’appartenenza al genere femminile il fattore di rischio che scatena la violenza.

Un altro elemento interessante è l’inserimento della violenza economica, senza però fornire una definizione. L’articolo 3 contiene la definizione di “violenza domestica”: l’espressione designa tutti gli atti di violenza fisica, sessuale, psicologica o economica che si verificano all’interno della famiglia o del nucleo familiare o tra attuali o precedenti coniugi o partner, indipendentemente dal fatto che l’autore di tali atti condivida o abbia condiviso la stessa residenza.

La Convenzione separa la violenza domestica dalla violenza contro le donne in generale, si tratta di fenomeni non sempre coincidenti: la prima è considerata violenza contro le donne quando ne rispetta tutte le caratteristiche, in quanto la sua definizione non fa nessun riferimento al genere della vittima, che potrebbe essere sia uomo che donna (anche se il genere femminile rimane comunque maggiormente colpito).

La Convenzione prevede inoltre alcune norme dirette ad una specifica categoria di donne: le donne migranti, che presentano maggiori difficoltà ad usufruire dei servizi di giusta assistenza e protezione dello Stato. La Convenzione all’art 59 richiede che alle vittime di violenza sia concessa la sospensione della procedura di espulsione, se avviata nei confronti del partner da cui dipendeva il permesso di soggiorno della donna, al fine di poter richiedere un autonomo titolo di soggiorno e poter lasciare il proprio partner violento.

Responsabilità degli Stati

Affinché́ gli Stati si impegnino concretamente nell’attuazione degli obblighi di prevenzione, protezione e punizione, nel capitolo I della Convenzione di Istanbul viene sancita anche la responsabilità̀ di essi in materia, una responsabilità̀ che prevede obblighi sia positivi che negativi.

La dottrina della responsabilità̀ statale e il principio di due diligence iniziano a ricevere una prima applicazione anche nel campo della violenza contro le donne. In precedenza era opinione consolidata che lo Stato potesse intervenire solo per le violenze in cui esso stesso fosse coinvolto, il cui principale obbligo era astenersi dal commettere atti di violenza.

La Convenzione, con l’articolo 5, allarga la tutela dovuta alle donne dallo Stato che non ha più solamente l’obbligo negativo, ma anche l’obbligo positivo di adottare ed attuare (due diligence) ogni misura necessaria a prevenire, indagare e punire gli autori delle violenze.

Le politiche integrate e la raccolta dei dati

L’articolo 7 apre il capitolo II della Convenzione e tratta della prima della 4 “P”: le politiche integrate e la raccolta dati.

Le misure devono essere adottate in attuazione di politiche mondiali e coordinate caratterizzate dalla centralità della vittima. La Convenzione di Istanbul richiede agli Stati parte l’istituzione di organismi che coordinino le varie misure e che siano anche responsabili della loro attuazione e valutazione. Tali enti hanno un altro importante compito: coordinare la raccolta dei dati relativi al fenomeno della violenza e di analizzarli. L’articolo lascia molta discrezione agli Stati sulla sua concreta attuazione, sia per quanto riguarda il tipo di dati da raccogliere, sia per quanto riguarda la frequenza. Si tratta di una delle sezioni più innovative perché́ propone un approccio al fenomeno della violenza contro le donne il più completo ed organico possibile.

La prevenzione

Nel capitolo III la Convenzione di Istanbul esamina le misure preventive, fondamentali non solo per evitare atti di violenza nell’immediato, ma anche per ottenere cambiamenti durevoli, in una prospettiva a lungo termine.

La Convenzione prevede sia obblighi generali sia specifici. Tra quelli di ordine generale, vi è il dovere per gli Stati di adottare tutte le misure necessarie, legislative e non, al fine di avviare un cambiamento socio-culturale che porti all’eliminazione di tutti gli stereotipi e pratiche che postulino la condizione di inferiorità̀ della donna. Dal momento che la lotta alla violenza di genere passa anche attraverso la conoscenza e l’educazione alla parità: alleati centrali sono tutti i luoghi di formazione, scuola in primis.

Un altro ruolo chiave è rivestito dai media, per la posizione centrale nel processo di informazione e di diffusione delle notizie. Per questo motivo è necessario che gli Stati incoraggino una rappresentazione delle donne evitando stereotipi e ipersessualizzazione.

Sebbene le norme sulla prevenzione siano fondamentali, sono anche le più difficili da implementare per gli Stati per il lavoro prolungato nel tempo che investe tutti i settori.

Il procedimento giudiziario

L’ultima delle quattro macro-categorie di obblighi che la Convenzione di Istanbul fa sorgere in capo alle Parti riguarda il procedimento giudiziario, dividendosi in disposizioni riguardanti il diritto sostanziale, di cui si occupa il capitolo V e misure riguardanti il diritto procedurale, di cui tratta il capitolo VI.

La Convenzione non contiene solo un obbligo generico sulle misure da includere nell’ordinamento giuridico nazionale, ma un catalogo dettaglio di norme di varia natura da inserire nelle legislazioni delle Parti. Grazie a queste norme si ottiene una sorta di armonizzazione tra i vari Stati, il che comporta un’azione più̀ omogenea a livello internazionale.

Il reato di violenza (anche psicologica) viene criminalizzata e per la prima volta inserito in uno strumento internazionale vincolante che mira a punire quei comportamenti intenzionali che compromettono seriamente l’integrità̀ psicologica di un’altra persona. Diversi aspetti sono lasciati alla discrezione degli Stati, come la definizione dell’aggettivo “intenzionale” e di cosa significhi compromettere “seriamente” l’integrità̀ psicologica di un altro soggetto.

Per quanto riguarda i rimedi di natura civilistica, la Convenzione di Istanbul prevede la possibilità̀ per le vittime di chiedere il risarcimento del danno all’autore del reato e alle autorità̀ statali in via principale quando queste abbiano violato il dovere di due diligence e dunque il loro obbligo di adottare ogni misura per prevenire, indagare e punire le violazioni dei diritti umani, ma anche in via sussidiaria quando l’autore del reato non possa risarcire il danno in prima persona.

Il meccanismo di controllo

La convenzione di Istanbul ha istituito infine un meccanismo di controllo per verificare l’effettiva attuazione della stessa da parte degli Stati.

Due sono gli organi che formano questo meccanismo:

il GREVIO e
il Comitato delle Parti.

Il Comitato delle Parti include gli Stati nei processi decisionali e nella procedura di monitoraggio, rendendo più̀ efficace la collaborazione tra le Parti della Convenzione e tra le Parti e il GREVIO. GREVIO invece è il gruppo di esperti sulla lotta contro la violenza nei confronti delle donne che si occupa del processo di monitoraggio dell’attuazione della Convenzione. Si tratta di esperti nei settori dei diritti umani, della parità̀ di genere e della lotta alla violenza di genere.

Conclusioni sulla Convenzione di Istanbul

Negli ultimi anni è sempre più forte l’esigenza di difendere la Convenzione di Istanbul, a maggior ragione dopo la decisione della Turchia, espressione della politica di inasprimento della violenza e repressione ai danni delle donne del presidente Erdogan, di rescindere il trattato in modo unilaterale.

L’Unione Europea si mostra in prima linea in difesa della Convenzione, dato che tratta dei valori fondanti su cui nasce l’Europa. Le situazioni più delicate riguardano la Turchia e la Polonia, che costituiscono le roccaforti di una deriva contro le donne che si sta diffondendo in modo preoccupante in altri Stati, soprattutto dell’Europa orientale, che si rifiutano di sottoscrivere la Convenzione perché minerebbe lo status di ‘famiglia tradizionale’ e introdurrebbe il concetto di ‘gender’.

Informazioni

https://www.huffingtonpost.it/

DE VIDO, S., Donne, violenza e diritto internazionale. La Convenzione di Istanbul del Consiglio d’Europa del 2011, Mimesis, Milano, 2016.

HENN, E., V., International Human Rights Law and Structural Discrimination. The example of Violence against Women, Springer, Berlino, 2018.

JONES, J., The Istanbul Convention, in MANJOO, R., JONES, J., (Eds.) Legal protection of Women from violence, Routledge, Abingdon e New York, 2018.

[1] La violenza economica è configurabile come una delle forme più subdole di violenza domestica. Esistono varie forme di tutela civilistica e penalistica. Per approfondimenti si rimanda all’articolo di Maria Giovanna Napoli http://www.dirittoconsenso.it/2021/10/08/violenza-economica/

La forma di governo del Belgio: modello di federalismo e tutela delle minoranze

La forma di governo del Belgio, prepotentemente influenzata dalla sua travagliata storia e dalle comunità linguistiche, rende la nazione difficile da governare

Crocevia culturale tra l’Europa germanica e latino-romanza

Prima di passare in rassegna la forma di governo del Belgio è necessario fare una breve introduzione storica dello Stato.

Nel corso dei secoli il territorio belga è stato oggetto dell’influenza delle due principali matrici linguistico-culturali europee, quella germanica e quella neolatina, determinando un’importante differenziazione linguistica ed etnico-culturale tra la popolazione. Il riconoscimento e la tutela di questa diversità è il principale obiettivo dell’attuale sistema politico e costituzionale del Belgio, che condiziona profondamente forma di Stato, Parlamento, Governo e il sistema elettorale al prezzo di lunghe e difficili battaglie politiche, presenti tutt’ora.

La Costituzione del Regno del Belgio del 7 febbraio 1831 è una delle più antiche d’Europa ed è il riflesso del quadro storico nel quale è stata elaborata, consentendo il superamento del legittimismo che le potenze europee avevano tentato di restaurare dal Congresso di Vienna del 1815. Con la rivoluzione capeggiata dalla borghesia francofona delle provincie meridionali, intenzionata a sfuggire all’influenza della classe mercantile di fede protestante del Nord sulla politica e le istituzioni amministrative, si realizza la separazione dal regno d’Olanda, il principio della sovranità popolare e la richiesta, da parte del popolo con decisione autonoma, che a regnare sui belgi sia il duca Leopoldo I, appartenente alla nuova dinastia d’origine germanica Sassonia-Coburgo. L’intenzione in origine era di costituire un ordinamento monarchico e rappresentativo con un capo di Stato straniero come organo super partes. Il modello delineato dal testo costituzionale è di uno Stato accentrato con un solido potere esecutivo stabilito nella capitale.

Le principali caratteristiche della forma di governo del Belgio

L’art. 1 della Costituzione definisce il Belgio uno Stato federale[1]. Si tratta di un modello di federalismo e di una forma di governo oggetto di analisi e approfondimenti tra i tecnici del diritto per la complessità e per la peculiarità sia etnico-linguistica (coesistenza di tre popoli differenti per cultura e per lingua), sia politico-amministrativa (attraverso una struttura a cinque livelli di poteri: Governo federale, Comunità, Regioni, Province e Comuni).

Lo Stato è suddiviso in 4 Regioni linguistiche e si compone di 3 Regioni, di 3 Comunità, di 10 Province e di 589 Comuni.

L’organizzazione dello Stato federale belga può essere così schematizzata:

Livello federale: Re, Governo federale, Camera dei rappresentanti, Senato.
Livello comunitario: Comunità germanofona, Comunità francese, Comunità fiamminga.
Livello regionale: Regione Vallona, Regione fiamminga, Regione Bruxelles-Capitale.
Livello provinciale: Province valloni (5), Province fiamminghe (5), Territorio bilingue di Bruxelles-Capitale.
Livello comunale: Comuni valloni (262), Comuni bruxellesi (19), Comuni fiamminghi (308).

La principale differenza è rappresentata dalle entità costitutive dello Stato federale che consistono in due tipologie di autonomie, mentre la forma di Stato mostra come gli enti costitutivi di uno Stato federale appartengano ad un solo tipo chiamato Lander, Stato o Cantone.

Mentre le Comunità sono espressione di un decentramento basato sul principio dell’identità linguistico-culturali e possiedono competenze sulla cultura, insegnamento e uso delle lingue, le Regioni realizzano un decentramento basato sul criterio dell’identità territoriale e possiedono attribuzioni legate a materie socio-economiche e sviluppo territoriale.

Si tratta di un federalismo di superposizione, cioè le Comunità e le Regioni possono sovrapporsi nell’esercizio delle proprie competenze su un medesimo territorio, anche se non corrispondono dal punto di vista territoriale e asimmetrico, in quanto ogni Regione e Comunità dispone di un proprio Parlamento e Governo, con cui esercitano le proprie funzioni, ma frequentemente accade che la Comunità e Regione fiamminga siano amministrate da un solo Governo e Parlamento; mentre al sud, dove non vi è coincidenza territoriale, coesistono Governo e Parlamento della Comunità francese e della Regione vallona.

Il riparto delle competenze tra Stato federale, regioni e comunità

La complessità del sistema di ripartizione delle competenze tra autorità centrale, Regioni e Comunità ha determinato un elevato grado di conflittualità tra i diversi livelli di Governo e la necessità di favorire il coordinamento e la collaborazione tra le diverse organizzazioni politiche.

Il consolidamento di una serie di istituti ha cercato di migliorare le relazioni tra i diversi enti politici, sia nel senso di prevenirne i conflitti (attraverso l’istituzione del Comitato di concertazione, composto da rappresentanti del Governo centrale e da dei Governi regionali e comunitari, che deve prevenire i conflitti di competenza: decide all’unanimità quindi ogni membro possiede un potere di veto sulla decisione finale, di natura politica, nel senso che non vincola i destinatari al suo contenuto) che nella direzione di consentire la gestione congiunta di servizi comuni attraverso gli accordi di cooperazione, che una volta conclusi devono essere ratificati dalle rispettive Assemblee.

Per quanto riguarda le competenze, l’ordinamento belga prevede la competenza residuale dello Stato, anche se le entità federate godono di poteri impliciti: lo Stato è competente per le materie che le sono attribuite dalla Costituzione, per quelle sottratte alle entità federate da leggi speciali e per le competenze residuali in senso proprio.

In aggiunta la forma di governo del Belgio si distingue anche per la modalità di riparto delle competenze attraverso le leggi speciali finalizzate all’individuazione delle materie di competenza delle Comunità e delle Regioni (artt.127 e 134 Cost.). Da sottolineare che nonostante le materie attribuite alle entità federate siano di competenza esclusiva, le leggi speciali riservano allo Stato federale alcuni ambiti di competenza in diverse materie.

Un ulteriore elemento distintivo è la previsione di un meccanismo di trasferimento di competenze a livello orizzontale consistente nella possibilità di realizzare dei trasferimenti di competenza, sia tra la Comunità francese e la Regione vallona, sia dalla Regione vallona alla Comunità germanofona. Nella realtà, con l’accrescersi del numero delle competenze stesse assegnate alle Comunità e alle Regioni, risulta sempre più difficile attuare una ripartizione definitiva ed esatta. Da qui la previsione, non costituzionalizzata, di varie forme di cooperazione, volte a dirimere eventuali conflitti.

Per le competenze attribuite alle Province e ai Comuni, è da precisare che le prime sono responsabili degli aspetti locali e dell’attuazione delle politiche in materia di educazione, di servizi sociali, di sviluppo economico; mentre i Comuni per questioni legate agli interessi locali.

Il processo di riforma costituzionale

La peculiarità del processo di riforma costituzionale è rappresentata oltre che dalla gradualità, anche dalla cultura della trattativa e della collaborazione messa in atto dagli attori politici, protagonisti, negli ultimi trenta anni, delle riforme.

Bisogna precisare che nella forma di governo del Belgio la procedura di revisione costituzionale (art.131 Cost, attuale art.195 Cost.), nonché quella prevista per la modifica delle leggi speciali richiedono un atteggiamento collaborativo.

Sono da evidenziare alcuni elementi caratterizzanti il processo di riforma belga: in primo luogo, lo Stato federale si è costituito mediante un processo di devoluzione di competenze dallo Stato centrale alle entità federate e non attraverso l’unificazione di precedenti enti sovrani e in secondo luogo, non vi è gerarchia tra legge nazionale o federale e legge della Comunità o della Regione (decreti o ordinanze).

In terzo luogo, il federalismo belga si è contraddistinto per un accentramento, a livello statale del potere giudiziario, non avendo le Comunità e le Regioni alcuna competenza in quell’ambito.

Il ruolo del Re nella forma di governo del Belgio

Il Belgio è una monarchia parlamentare: la Costituzione ha saputo conciliare le istanze monarchiche con i principi della sovranità del popolo.

Nella forma di governo del Belgio l’istituzione monarchica e il Sovrano sono il simbolo dell’unità nazionale, del coordinamento di tutti gli enti politici nello Stato federale. Il Re non trae i suoi poteri da Dio, ma dalla Costituzione che lo definisce inviolabile e irresponsabile (nessun atto reale può avere effetto se non è controfirmato da un ministro), mentre in nessun caso l’ordine reale può sottrarre un ministro alla propria responsabilità.

Tra le specifiche attribuzioni meritano menzione:

Potere di nominare e revocare i ministri;
Potere di scioglimento della Camera dei Rappresentanti;
Direzione delle relazioni internazionali;
Potere di conclusione di trattati
Potere di sanzione delle leggi e promulgazione.

Il Parlamento

Nella forma di governo del Belgio il potere legislativo federale è di proprietà del re e di un parlamento bicamerale che comprende la Camera dei rappresentanti e il Senato. Nella maggior parte delle questioni, la Camera dei Rappresentanti ha la precedenza sul Senato.

La Camera dei Rappresentanti è la camera bassa del parlamento federale belga. Di fronte al Senato, spesso è questa ad avere l’ultima parola. Le due Camere sono su un piano di parità solo in alcune materie, in particolare per la revisione della Costituzione e per l’adozione di leggi speciali. Il numero dei deputati è di 150 membri, divisi in un gruppo di lingua olandese e un gruppo di lingua francese.

Il Senato è composto da 71 membri:

40 eletti, di cui 25 dal collegio elettorale neerlandese e 15 da quello francese
21 designati dai Parlamenti delle Comunità, di cui 10 francesi, 10 fiamminghi e 1 tedesco
10 cooptati, cioè designati dalle due precedenti categorie di senatori, di cui 6 fiamminghi e 4 francesi.

Ad essi si aggiungono i discendenti del Re.

Nel 1993 fu attuata una riforma del sistema parlamentare, si voleva trasformare il Senato in una Camera degli enti federati; tale progetto si scontrò con posizioni confliggenti, che portarono ad una soluzione di compromesso consistente in un’Assemblea mista. La riforma è stata guidata dalla volontà di sintetizzare visioni differenti della rappresentanza. Non è una Camera federale in quanto espressione di una quota maggioritaria di sovranità nazionale, ma una Camera di riflessione, in quanto può solo esercitare una facoltà limitata di emendamento, nonostante alcune eccezioni (approvazione delle leggi di revisione costituzionale, leggi speciali, leggi internazionali e lo statuto delle giurisdizioni).

Lo scioglimento del Senato segue sempre quello della Camera.

Disposizioni comuni ad entrambe le camere

Se un disegno di legge rischia di ledere gravemente i rapporti tra le comunità, si consente a tre quarti dei membri di un gruppo linguistico di adottare una mozione denominata “campanello d’allarme”. Tale mozione ha l’effetto di sospendere l’iter parlamentare e obbliga il Consiglio dei ministri, che è congiunto e bilingue, a esprimere un parere motivato sulla mozione entro trenta giorni.

Lo scioglimento della Camera dei rappresentanti comporta quello del Senato e la convocazione degli elettori entro quaranta giorni. Lo scioglimento avviene se così decide il Re a seguito del rigetto di una mozione di fiducia e la Camera dei rappresentanti non ha proposto un nuovo Primo Ministro, o in seguito al voto di una mozione di sfiducia senza proposta di un successore come Primo Ministro o a seguito della dimissioni del governo federale a condizione che dia il suo assenso con un voto. Il voto su una dichiarazione di revisione della Costituzione comporta anche lo scioglimento delle Camere.

Il potere esecutivo

Il Governo federale, nominato dal Re, è composto da 15 membri e deve rispettare il principio della parità linguistica.

Il principale elemento di razionalizzazione del parlamentarismo belga è la mozione di sfiducia costruttiva delineata dalla costituzione, che può essere presentata da qualsiasi deputato. Con tale atto la Camera vota a maggioranza assoluta la sfiducia al Governo, indicando un successore che dovrà rivestire la carica di Primo ministro, nominato poi dal Re, che dovrà presentarsi alla Camera per ottenere la fiducia, attraverso il meccanismo di doppia investitura.

La Costituzione prevede che la fiducia al Governo su un disegno di legge può essere rigettata solo con la maggioranza assoluta dei suoi membri; si prevede la possibilità di un rigetto costruttivo della fiducia se entro 3 giorni la Camera dei rappresentanti propone un successore. Nella forma di governo del Belgio l’introduzione della sfiducia e della fiducia costruttiva determinano una limitazione del potere reale di scioglimento anticipato delle Camere.

È sempre possibile che il voto di fiducia richiesto dal Governo su un disegno di legge venga bocciato a maggioranza relativa: in questo caso il governo non potrà realizzare il suo progetto, ma conserverà la fiducia dell’Assemblea.

Il potere giudiziario

Tra le garanzie costituzionali relative al potere giudiziario, la Costituzione prevede il principio dell’indipendenza del giudice, accompagnato da ulteriori garanzie come il principio di inamovibilità e irrevocabilità, il regime di incompatibilità e il divieto di istituire giudici straordinari.

Nella forma di governo del Belgio i magistrati che esercitano le funzioni requirenti sono distinti in un corpo contraddistinto, il “ministero pubblico”, caratterizzato da unità, indivisibilità e indipendenza, organizzato in modo gerarchico, posto sotto l’autorità del ministro di Giustizia.

Il Consiglio superiore della Giustizia è un organo composto da 44 membri ripartiti tra francofoni e neerlandofoni, di cui 22 magistrati eletti dai loro colleghi e 22 membri laici eletti dal Senato. Il Consiglio esercita un potere di vigilanza per il controllo esterno, promuovendo l’utilizzo di strumenti di controllo interno.

L’ordine giudiziario è materia di competenza federale.

Il Belgio del presente e prospettive future

Per quasi due anni il Belgio è rimasto senza un governo formale, lasciando un paese fortemente diviso sul piano linguistico e politico, a sopportare una pandemia “with lame-duck caretakers wielding emergency powers” (con guardiani zoppi che esercitavano poteri di emergenza), come definiti in un recente articolo del New York Times.

Un fragile governo di coalizione si è finalmente formato nell’ottobre 2020, ponendo fine a uno dei più lunghi stalli politici del mondo occidentale.

Di recente l’Economist ha consigliato di adottare una «prospettiva metafisica» per comprendere il Belgio: «il governo è ovunque ma allo stesso tempo non si vede da nessuna parte», «la responsabilità è condivisa da tutti quindi nessuno è davvero responsabile di qualcosa»: «è lo stato fallito più di successo al mondo».

Bisogna partire dall’assunto che quando si parla di Belgio, ci si riferisce ad un Paese diviso in tre comuntà linguistiche e negli ultimi decenni il nord fiammingo si è industrializzato segnando il sorpasso sul sud francofono in quasi tutti i principali indici di sviluppo. Fiandre e Vallonia hanno più o meno lo stesso numero di impiegati pubblici, anche se i fiamminghi sono quasi il doppio dei francofoni. Ogni tema di rilevanza nazionale non può prescindere dalla questione linguistica e di convivenza fra le comunità tutte tutelate dalle leggi statali.

La divisione delle competenze e le vite quasi parallele che conducono le varie comunità finiscono spesso per paralizzare la politica belga e la sua forma di governo: negli ultimi 10 anni per due volte lo stato è rimasto senza governo in carica per un periodo superiore a un anno e mezzo (l’ultima volta tra il 2018 e il 2020).

Nei sondaggi sul futuro del loro paese, quasi sempre una significativa parte della popolazione si ritiene certa che il Belgio si dividerà in due Stati, coincidenti con le due principali comunità linguistiche.

Informazioni

Letizia Rita SCIUMBATA, Un modello di Stato federale: il Belgio – I.S.SI.R.F.A. Istituto di Studi sui Sistemi Regionali Federali e sulle Autonomie

BARTOLE S., PASTORI G, DE CAPITANI E., Le Regioni e l’Europa, CINSEDO, Franco Angeli, 1992.

BELTRAME C., Il Belgio uno Stato federale molto articolato, in Anci Rivista, n.5, 1993.

https://www.ilpost.it/2021/06/30/belgio/

https://www.nytimes.com/2020/10/01/world/europe/belgium-government-coalition.html

[1] Gli stati federali non sono molti nel mondo. Per fare un confronto, il Regno Unito o il Marocco sono stati che, pur condividendo la figura del monarca come nel Belgio, hanno sistemi molto diversi. Per approfondimenti sui primi due Stati citati si rimanda rispettivamente agli articoli di Pasquale Iasuozzo e Maria Savigni: http://www.dirittoconsenso.it/2021/08/04/forma-di-governo-britannica-istituzioni-chiave/ e http://www.dirittoconsenso.it/2021/04/23/forma-governo-marocco-tradizione-islamica-democrazia-occidentale/