Scioglimento dell'amministrazione comunale per mafia

Lo scioglimento dell'amministrazione comunale per mafia

La disciplina dello scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia disciplinato dall’art. 143 T.U. Enti Locali alla luce della giurisprudenza di legittimità

 

Lo scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia: un primo sguardo alla disciplina

Lo scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia è il fenomeno che viene disciplinato dall’art. 143 del Testo Unico degli Enti Locali (c.d. TUEL), ovvero il Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267[1].

Il provvedimento di dissoluzione dell’ente rientra tra quei poteri statali diretti a controllare se la Pubblica Amministrazione locale sia soggetta a infiltrazioni o condizionamenti mafiosi. Nello specifico, tale scioglimento è la conseguenza che l’ordinamento giuridico ricollega a documentati condizionamenti del consiglio comunale, il quale è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, da parte di membri affiliati alla criminalità organizzata di stampo mafioso.

Prima di analizzare la norma citata è di preliminare importanza definire cosa si intenda per criminalità organizzata di tipo mafioso e cosa siano le c.d. infiltrazioni mafiose. La criminalità organizzata costituisce autonoma ipotesi di reato ed è punita ai sensi dell’art. 416-bis c.p., il quale prevede la pena della reclusione da dieci a quindici anni per chiunque faccia parte di un’associazione mafiosa[2]. Diversamente, le c.d. infiltrazioni sono veri e propri collegamenti tra gli amministratori del consiglio comunale e i soggetti che partecipano alle predette associazioni criminali nonché insinuazioni dei primi all’interno del tessuto comunale.

Ciò premesso, si dica che la ratio della disciplina è «la tutela della libera determinazione degli organi elettivi, il buon andamento delle amministrazioni comunali, il regolare funzionamento dei servizi e lo stato della sicurezza pubblica»[3].

 

La nozione di scioglimento ex art. 143, comma 1 TUEL

Il primo capoverso della norma si apre con una clausola di sussidiarietà. Il fenomeno, infatti, opera solo al di fuori dei casi previsti dal precedente art. 141 TUEL, per i quali si ha scioglimento dell’amministrazione comunale se l’ente compie atti contrari alla Costituzione ovvero non riesce ad assicurare il corretto funzionamento degli organi a causa di impedimenti permanenti o dimissioni locali o, ancora, per cessazione della carica.

L’art. 143 TUEL procede a definire cosa si debba intendere per «scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia» nonché a dettare quali siano i presupposti necessari per azionare i poteri prefettizi. Invero, i consigli comunali sono sciolti se sussistono concreti, univoci e rilevanti elementi circa i collegamenti – diretti o indiretti – tra gli amministratori comunali e la criminalità organizzata.

Dunque, il primo requisito da sottolineare è che detti amministratori comunali, individuati alla stregua dell’art. 77, comma 2 TUEL tra i sindaci, i consiglieri dei comuni, i componenti delle giunte comunali, i presidenti dei consigli comunali, debbano risentire di una certa forma di condizionamento.

In secondo luogo, le evidenze dei collegamenti con le associazioni di stampo mafioso dovranno essere supportate da elementi concreti, univoci e rilevanti.

A detta del T.A.R. Campania, il quale si pronuncia con la sentenza n. 1622 del 2006, «costituiscono elementi di fatto idonei ad adottare il provvedimento di scioglimento del Consiglio comunale per infiltrazioni mafiose […]: a) la sussistenza di legami di parentela tra assessori ed esponenti mafiosi; b) la tolleranza verso pubbliche manifestazioni di plauso all’operato di capi clan; c) l’adozione di provvedimenti amministrativi in tema di evidenza pubblica volti ad aggirare le norme che vietano il conferimento di appalti a imprese ricollegabili a organizzazioni criminali; d) l’adozione di criteri non trasparenti nell’affidamento di servizi essenziali, quali lo smaltimento di rifiuti o la refezione scolastica»[4].

Il T.A.R. Lazio tiene a precisare che, affinché si abbia lo scioglimento, non è necessaria la prova della commissione dei reati e nemmeno che tali evidenze probatorie siano inconfutabili. Invero, ci si può avvalere di tutte le prove a disposizione «pur quando il valore indiziario degli elementi raccolti non sia sufficiente per l’avvio dell’azione penale o per l’adozione di misure individuali di prevenzione»[5].

Infine, la norma prevede che, per dichiarare sciolto il consiglio comunale, siffatta influenza deve essere tale, alternativamente, da:

  • determinare un’alterazione del procedimento attraverso il quale si forma la volontà degli organi elettivi;
  • compromettere il buon andamento o l’imparzialità delle amministrazioni (cfr. art. 97 Cost.) nonché il regolare svolgimento dei servizi;
  • arrecare grave o perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica.

 

Anche il condizionamento parziale può portare al provvedimento di cui all’art. 143 TUEL. Il T.A.R. Lazio, con la sentenza n. 5022 del 2020, statuisce che: «ciò che conta è la constatazione che l’attività dell’ente risulti asservita, anche solo in parte, agli interessi delle consorterie mafiose, giacché tale constatazione rivela che l’organo politico non è in grado, per complicità, connivenza, timore o mera incompetenza, di prevenire o di contrastare efficacemente il condizionamento mafioso»[6].

 

Il procedimento di scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia

Analizzati quali siano i presupposti sostanziali, è imprescindibile schematizzare quale sia la procedura attraverso la quale si giunge allo scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia, individuata dal comma 2 e seguenti dell’art. 143 TUEL.

Preliminarmente, il Prefetto dovrà compiere tutti gli accertamenti che ritiene opportuni al fine di verificare gli elementi che provano il condizionamento dell’ente, promuovendo al tempo stesso l’accesso presso quest’ultimo. Pertanto, procederà alla nomina di una commissione di indagine, composta da 3 funzionari della Pubblica Amministrazione, attraverso la quale esercita i poteri di accesso e di accertamento.

Entro 3 mesi dall’acceso – termine che può essere rinnovato solo una volta per un ulteriore e uguale periodo – detta commissione dovrà rassegnare le proprie conclusioni, dal deposito delle quali decorrono 45 giorni entro cui il Prefetto, sentiti il Comitato Provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica nonché la Procura della Repubblica competente, presenterà la relazione al Ministero dell’Interno.

Il contenuto del presente documento è articolato in due parti. La prima ha lo scopo di mettere in luce quali siano gli elementi probatori del condizionamento. La seconda indica gli appalti, i contratti e i servizi interessati dai fenomeni di compromissione nonché di interferenza con l’associazione di stampo mafioso.

A far data dalla trasmissione di tale relazione decorre il termine di 3 mesi entro i quali, su proposta del Ministero dell’Interno, si deve pronunciare il Consiglio dei ministri.

Successivamente, lo scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia è disposto con decreto del Presidente della Repubblica, il quale viene immediatamente inoltrato alle Camere per poi essere pubblicato in Gazzetta Ufficiale congiuntamente alla relazione della commissione d’indagine e alla proposta del Ministero dell’Interno. Tale decreto mantiene i suoi effetti da 12 sino a 18 mesi.

Il comma quarto della disposizione precisa che nella proposta formulata dal Ministero dell’Interno debbano essere presenti anche i nominativi degli amministratori dell’ente locale che hanno concorso al provvedimento di dissoluzione. Siffatta previsione è ricollegata alla diretta conseguenza dello scioglimento dell’amministrazione per mafia: la cessazione dalla carica o dall’incarico ricoperto durante il mandato degli interessati, fatta comunque salva la possibilità di comminare misure interdittive e accessorie nonché l’incandidabilità dei responsabili.

La procedura delineata, però, può essere superata qualora sussistano motivi di urgente necessità. In questa ipotesi, il Prefetto sospenderà gli organi dalla carica in attesa del decreto di scioglimento e commissionerà il consiglio comunale per garantire il suo corretto svolgimento, ma tale sospensione non potrà superare il termine di 60 giorni.

 

Conclusioni e rilevi critici

Tessendo le fila del discorso, sono stati evidenziati i presupposti sostanziali del provvedimento di scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia – ovvero, il condizionamento degli amministratori da parte della criminalità organizzata emergente da elementi concreti, univoci e rilevanti tali da paralizzare l’operato dell’ente – nonché la procedura corretta affinché si giunga al decreto con il quale il comune viene dissolto.

Alla luce dei precedenti rilievi, è legittimo domandarsi se lo scioglimento dell’amministrazione comunale per mafia abbia natura preventiva e cautelare oppure esclusivamente repressiva. Nonostante non sia pacifica detta qualificazione giuridica, si intende qui sposare quanto affermato nella sentenza n. 2637 del 2021 dal T.A.R. Lazio che individua la ratio del provvedimento dissolutorio nel sottrarre le comunità locali dall’influenza della criminalità organizzata[7] e che, dunque, ne sancisce la natura preventiva e cautelare.

Oltre siffatto punto oggetto di scontri dottrinali quanto giurisprudenziali, si deve segnalare che l’art. 143 TUEL pecca di eccessiva estensione in quanto, in primo luogo, non definisce chiaramente cosa si debba intendere per «elementi» i quali, si ribadisca, devono essere inerenti ai collegamenti tra gli amministratori comunali e la criminalità organizzata.

In secondo luogo, non è possibile rintracciare la nozione di condizionamento o infiltrazione né quantomeno i concetti di imparzialità, buon andamento, regolare funzionamento degli uffici in relazione al consiglio comunale.

Autorevole dottrina, infatti, ha sostenuto che «più aumenta l’indeterminatezza del tipo mafioso, più progredisce la difficoltà di farlo combaciare con la realtà delle vicende cui assistiamo nel quotidiano della nostra esperienza»[8].

Informazioni

Cella F., Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni o condizionamento di tipo mafioso, in Foro amm. TAR, Fascicolo 4, 2004, p. 1209.

Cerase M., aggressione criminale e permeabilità amministrativa: anatomia dello scioglimento dei comuni per mafia, in Cass. pen., Fascicolo 5, 2019, p. 1822.

Magri M., Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni della criminalità di tipo mafioso: vecchi e nuovi dubbi di costituzionalità, in attesa di una riforma dell’art. 143 del Tuel, in Diritto Amministrativo, Fascicolo 1, 2018, p. 77.

https://www.dirittoconsenso.it/2018/06/07/articolo-416bis-codice-penale-italiano/

https://www.dirittoconsenso.it/2020/10/08/lotta-alla-corruzione-pubblica-amministrazione/

[1] Precedentemente, la normativa di riferimento era il Decreto-legge 31 maggio 1991, n. 164 (poi convertito dalla legge 22 luglio 1991, n. 221), il quale ha modificato la legge n. 55 del 1990 inserendovi il nuovo art. 15-bis, per poi confluire nell’odierno art. 143 TUEL

[2] Per un approfondimento circa la disciplina dettata dall’art. 416-bis c.p. si veda l’articolo pubblicato il 7 giugno 2018, reperibile al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2018/06/07/articolo-416bis-codice-penale-italiano/

[3] Cella F., Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni o condizionamento di tipo mafioso, in Foro amm. TAR, Fascicolo 4, 2004, p. 1210. Circa la nazione di buon andamento della pubblica amministrazione si veda l’articolo pubblicato l’8 ottobre 2020, reperibile al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2020/10/08/lotta-alla-corruzione-pubblica-amministrazione/

[4] Si veda la massima della sentenza del T.A.R. Campania, sez. I, 06 febbraio 2006, n. 1622, in Diritto e Giustizia, 2006.

[5] Si fa riferimento alla massima della sentenza del T.A.R. Lazio, sez. I, 02 marzo 2021, n. 2537, in Redazione Giuffrè Amm., 2021.

[6] Vedasi sentenza T.A.R. Lazio, sez. I, 13 maggio 2020, n. 5022, in Redazione Giuffrè Amm., 2020.

[7] T.A.R. Lazio, sez. I, 02 marzo 2021, n. 2537, cit.

[8] Fiandaca G., La mafia come ordinamento giuridico, utilità e limiti di un paradigma, in Foro it., 1995, V, c. 21 e ss. citato da Magri M., Lo scioglimento dei consigli comunali e provinciali per infiltrazioni della criminalità di tipo mafioso: vecchi e nuovi dubbi di costituzionalità, in attesa di una riforma dell’art. 143 del Tuel, in Diritto Amministrativo, Fascicolo 1, 2018, p. 114.


Differenze fra percosse e lesioni

Le differenze fra percosse e lesioni

I nuovi orientamenti dottrinali a confronto con gli interventi giurisprudenziali più recenti circa le differenze tra percosse e lesioni

 

Differenze tra percosse e lesioni: una premessa      

Le differenze tra percosse e lesioni necessariamente presuppongono lo studio delle peculiarità e della disciplina che il nostro legislatore ha riservato ai delitti previsti rispettivamente agli artt. 581 e 582 del Codice penale[1]. Tuttavia, prima di inquadrare le due fattispecie penali si dica subito che si metterà a confronto unicamente il delitto di percosse col reato di lesioni personali dolose e non con l’illecito penale di lesioni colpose (punito ai sensi dell’art. 590 c.p.).

In prima battuta, si sottolinea che entrambi i reati si inseriscono tra i delitti commissivi di danno poiché la condotta tipica si traduce sempre in una azione positiva, la quale comporta un danno, o meglio una lesione, del bene giuridico protetto – ovvero l’incolumità personale e l’integrità fisica –, nonché come reati comuni in quanto suscettibili di essere commessi da «chiunque».

In secondo luogo, nonostante le fattispecie siano accomunate dall’istantaneità del fatto tipico, è opportuno evidenziare come il reato di lesioni venga strutturato come reato di evento giacché all’azione antigiuridica deve necessariamente seguire un evento, il quale si sostanzia nella «malattia nel corpo o nella mente». L’autore del reato può conseguire siffatto risultato con qualsivoglia modalità, valendo all’illecito penale la qualifica di reato di evento a forma libera. Diversamente, la formulazione del reato di percosse non richiede alcun evento successivo all’azione e, pertanto, si può affermare che si è in presenza di un reato d’azione.

Alla luce di tali preliminari classificazioni, si introduca la prima e la più significativa differenza tra i due delitti: il reato cui all’art. 582 c.p. è integrato solo e soltanto quando si verifica l’evento–malattia, in caso contrario residuerà l’ipotesi ex art. 581 c.p.

Ulteriori divergenze sono registrabili in punto di diritto penale processuale. Ci si riferisce alla diversa procedibilità dei reati poiché il legislatore prevede una specifica ipotesi in cui il solo delitto di lesioni sia procedile d’ufficio nonché alla differente competenza degli illeciti, l’uno di competenza del giudice di pace e l’altro del Tribunale in una specifica circostanza.

 

Il concetto di malattia come discrimen tra i due reati   

Come accennato, la differenza più significativa tra le fattispecie di reato in oggetto è il verificarsi o meno dell’evento–malattia, concetto che, però, viene definito in maniera diversa dalla dottrina e dalla giurisprudenza.

Alcuni autori[2] sostengono che sarà integrato il delitto di lesioni allorquando la persona offesa subisca una «qualsiasi alterazione anatomica o funzionale dell’organismo». Altri[3], invece, riprendono la nozione di malattia offerta dalla medicina legale e, di conseguenza, la definiscono come «un’apprezzabile menomazione funzionale dell’organismo».

L’ultima tesi proposta viene condivisa tanto dai giudici di legittimità quanto di merito. La Corte di Cassazione, con la pronuncia n. 22534 del 2019[4], afferma che:

«i reati di percosse e di lesioni personali volontarie hanno in comune l’elemento soggettivo, che consiste nella volontà di colpire taluno con violenza fisica, mentre differiscono nelle conseguenze della condotta, atteso che le lesioni superano la mera ed eventuale sensazione dolorosa tipica delle percosse, determinando un’alterazione delle normali funzioni fisiologiche dell’organismo, che richiede un processo terapeutico e specifiche cure mediche».

 

Sulla stessa scia, nel 2021, si sono pronunciati i giudici del Tribunale di Nola con la sentenza n. 154[5] nella quale si può leggere che:

«dalle percosse alla vittima deriva soltanto una sensazione fisica di dolore, mentre nelle lesioni personali alla condotta violenta consegue una malattia della persona offesa, ovvero un’alterazione seppur di breve durata».

 

Messo in chiaro che dal reato di lesioni scaturisce l’evento–malattia, inteso alla stregua delle due tesi sopra riportate, e dal reato di percosse solamente una sensazione di dolore fisico, si vogliano elencare alcuni dei casi più dibattuti in giurisprudenza:

  • Il semplice ematoma è di per sé sintomo di malattia del corpo e secondo la Corte di Cassazione rientra a pieno titolo nel fatto tipico delle lesioni (si veda la sentenza n. 31008 del 2020)[6];
  • Diversamente, rientrano nella nozione di percosse gli schiaffi, purché non siano dotati di energia tale da far insorgere ematomi (così si è pronunciata la Suprema Corte con la sentenza n. 43316 del 2014)[7], ma anche pugni, calci, spinte e bastonate;
  • Altresì cingere le mani intorno al collo costituisce esempio di percosse (si legga la sentenza n. 27990 del 2013 della Cassazione penale)[8];
  • Non integra, invece, il reato cui all’art. 581 c.p. l’azione del soggetto che scuote una scala sulla quale si trova la persona offesa poiché, come si evince dalla sentenza n. 48322 del 2018[9] pronunciata dai giudici di legittimità, la norma richiede un contatto fisico tra l’agente e la vittima.

 

Differenze in punto di procedibilità e di competenza dei delitti  

Soffermandoci ora sugli aspetti prettamente processuali, si dica preliminarmente che il reato di percosse è perseguibile a querela della persona offesa[10], la quale dovrà denunciare i fatti in oggetto.

Analogamente, il delitto di lesioni è punibile a querela qualora non ricorrano i casi particolari previsti dall’art. 582, comma 2 c.p. Invero, la querela costituisce fondamentale condizione di procedibilità dell’azione penale in questo ultimo caso ove ricorrano cumulativamente i seguenti due presupposti:

  1. la malattia abbia una durata inferiore ai 20 giorni;
  2. non concorrano le circostanze aggravanti elencate dall’art. 583 c.p. e dall’art. 585 c.p., ad esclusione di quelle indicate dall’art. 577, numero 1 c.p., ovvero che non si tratti di lesioni commesse contro l’ascendente o il discendente anche per effetto di adozione di minorenne o contro il coniuge, anche legalmente separato, contro l’altra parte dell’unione civile o contro la persona stabilmente convivente con il colpevole o ad esso legata da relazione affettiva, e ad eccezione delle ipotesi cui all’ultima parte dell’art. 577 c.p., cioè delle lesioni commesse contro il coniuge divorziato, l’altra parte dell’unione civile, ove cessate, la persona legata al colpevole da stabile convivenza o relazione affettiva, ove cessate, il fratello o la sorella, l’adottante o l’adottato nei casi regolati dal Titolo VIII del Libro Primo del Codice civile, il padre o la madre adottivi, o il figlio adottivo, o contro un affine in linea retta.

 

Differentemente, qualora ricorrano entrambe le ipotesi il delitto sarà, dunque, perseguibile d’ufficio.

Si approfondisca ora l’ultima differenza che caratterizza i due illeciti penali. Il reato di percosse è punibile con la reclusione fino a 6 mesi o con la multa fino a 309 euro e, stante la lieve gravità del fatto e la sua facile accertabilità, competente a giudicare sarà il giudice di pace, il quale, però, non potrà applicare la pena detentiva e dovrà limitarsi a comminare la sola pena pecuniaria.

Il medesimo organo giudiziale sarà altresì competente a giudicare sul delitto di lesioni personali, la cui pena base della reclusione oscilla tra i 6 mesi e i 3 anni, nei soli casi in cui il reato è perseguibile a querela della persona offesa. Diversamente, le ipotesi perseguibili d’ufficio ai sensi dell’art. 582, comma 2 c.p. saranno giudicate dal Tribunale penale in composizione monocratica a norma dell’art. 33-ter, comma 2 c.p.p.

 

Conclusioni

Come si è potuto apprezzare, le differenze tra percosse e lesioni personali dolose corrono in due direttrici: l’una del diritto penale sostanziale e l’altra del diritto processual penale. Se si prende in considerazione il primo filone, la peculiarità del delitto previsto dall’art. 582 c.p., rispetto al reato cui all’art. 581 c.p., è rilevante alla stregua del concetto di «malattia». Solo ove dalla condotta dell’agente, posta in essere attraverso qualsiasi modalità, scaturirà una malattia del corpo o della mente si potrà parlare di lesioni personali. Diversamente, la sola sensazione di dolore fisico, come ad esempio quella derivante dal colpire con schiaffi, pugni e calci o dal cingere le mani intorno al collo, sarà riconducibile al delitto di percosse.

Circa il secondo angolo visuale, ovvero quello del diritto penale processuale, le differenze tra percosse e lesioni si accentuano. Il meno grave delitto di percosse non ammette eccezioni alla regola per cui è procedile solo in presenza di una precedente denuncia-querela sporta dalla persona offesa. Diversamente, il più grave reato di lesioni prevede, ai sensi dell’art. 582, comma 2 c.p., una specifica ipotesi di procedibilità d’ufficio, eventualità che necessariamente verrà attratta dalla competenza del Tribunale penale in composizione monocratica, a differenza della semplice competenza del giudice di pace.

Informazioni

Bonifacio G., Lesioni colpose e dolose, in ilPenalista, Giuffrè, 2016.

Fiandaca G. – Musco E., Diritto penale parte speciale, Vol. II, Tomo I, I delitti contro la persona, Zanichelli, 2013.

Mantovani F., Diritto penale. Parte generale, X edizione, CEDAM, 2017.

Scaparone M., Procedura penale, Vol. I, Quinta edizione, Giappichelli, 2017.

https://www.dirittoconsenso.it/2020/11/22/delitto-di-lesioni-questione-aperta/

https://www.dirittoconsenso.it/2020/12/17/uno-schema-pratico-del-processo-penale/

[1] Per un approfondimento circa la disciplina del reato di lesioni personali si veda l’articolo pubblicato il 22 novembre 2020, reperibile al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2020/11/22/delitto-di-lesioni-questione-aperta/

[2] Fiandaca G. –Musco E., Diritto penale parte speciale, Vol. II, Tomo I, i delitti contro la persona, Zanichelli, 2013.

[3] Mantovani F., Diritto penale. Parte generale, X edizione, CEDAM, 2017.

[4] Cass., pen., sez. II, 21 febbraio 2019, n. 22534, in CED Cass. pen., 2019.

[5] Tribunale Nola, 23 aprile 2021, n. 154, in Redazione Giuffrè, 2021.

[6] Cass., pen., sez. I, 25 settembre 2020, n. 31008, in CED Cass. pen., 2020.

[7] Cass., pen., sez. III, 30 settembre 2014, n. 43316, in CED Cass. pen., 2015.

[8] Cass., pen., sez. V, 06 febbraio 2013, n. 27990, in CED Cass. pen., 2013.

[9] Cass., pen., sez. V, 28 giugno 2018, n. 48322, in Diritto&Giustizia, 2018.

[10] Per una più chiara esemplificazione del processo penale si veda l’articolo pubblicato il 17 dicembre 2020, reperibile al seguente link https://www.dirittoconsenso.it/2020/12/17/uno-schema-pratico-del-processo-penale/